Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические и методические аспекты формирования политики устойчивого развития на местном уровне 13
1.1 Концептуальные подходы к формированию политики устойчивого развития муниципальных образований 13
1.2 Инструменты политики и индикаторы устойчивого развития муниципальных образований 31
1.3 Особенности формирования политики устойчивого развития в северных муниципальных образованиях Российской Федерации 48
1.4 Зарубежный опыт формирования политики устойчивого развития муниципальных образований в северных регионах 58
ГЛАВА 2 Анализ социально-экономической и экологической политики устойчивого развития муниципальных образований в северном регионе 71
2.1 Анализ инструментов политики устойчивого развития муниципальных образований северного региона 71
2.2 Выбор индикаторов устойчивого развития городских округов Мурманской области 86
2.3 Анализ эколого-экономических проблем городского округа в северном регионе на примере муниципального образования город Апатиты Мурманской области 100
2.4 Анализ политики в сфере обращения с отходами, как аспекта политики устойчивого развития городского округа на примере муниципального образования город Апатиты Мурманской области 113
ГЛАВА 3 Рекомендации по формированию политики устойчивого развития городских округов в северном регионе 127
3.1 Инструменты политики устойчивого развития городских округов Мурманской области 127
3.2 Особенности формирования политики устойчивого развития городских округов в сферах обращения с отходами, благоустройства и сохранения биоразнообразия 140
3.3 Особенности формирования политики устойчивого развития городских округов в сфере обеспечения широкого участия и партнерства 149
3.4 Особенности формирования политики устойчивого развития городских округов в северном регионе на разных уровнях управления 159
Заключение 170
Список литературы
- Инструменты политики и индикаторы устойчивого развития муниципальных образований
- Зарубежный опыт формирования политики устойчивого развития муниципальных образований в северных регионах
- Выбор индикаторов устойчивого развития городских округов Мурманской области
- Особенности формирования политики устойчивого развития городских округов в сфере обеспечения широкого участия и партнерства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Глобальной тенденцией настоящего времени является нарастание конкурентной борьбы за ресурсы, поэтому обеспечение присутствия Российской Федерации на Севере является важнейшим условием национальной безопасности страны. В сохранении и привлечении квалифицированного населения на территории с суровым и неблагоприятным климатом, повышении эффективности природопользования важную роль играет высокое качество жизни в северных городах, для обеспечения которого необходим специально разработанный набор инструментов (особенно экономических) политики на местном уровне. В мировой практике инструменты муниципальной политики повышения качества жизни, как правило, разрабатываются в рамках концепции устойчивого развития.
Основным принципом устойчивого развития является равнозначность экономических, социальных и экологических подходов при решении проблем развития. Социально-экономическому аспекту политики в Российской Федерации уделяется внимание на всех уровнях, чего нельзя сказать об эколого-экономическом аспекте, который имеет дискриминационный характер, особенно на местном уровне, где экологические проблемы воспринимаются как категория, ухудшающая качество жизни в отдельно взятом муниципальном образовании.
Особую важность эколого-экономический аспект муниципальной политики приобретает для северных территорий, экосистемы которых особенно уязвимы, и характеризуются длительным периодом восстановления, а экстремальные климатические условия сами по себе негативно воздействующие на здоровье населения. Развитие Севера опирается на использование ресурсного потенциала территорий, что определило высокий удельный вес добывающей промышленности, оказывающей значительное и многофакторное негативное влияние на все природные среды. Экологическая ситуация оказывает влияние на социальную сферу муниципального образования (загрязнение окружающей среды негативно влияет на здоровье населения) и на его экономическое развитие (деградация окружающей среды снижает инвестиционную привлекательность территорий). Поэтому в процессе формирования политики устойчивого развития городов в северных регионах особое внимание необходимо уделить эколого-экономическим аспектам. К сожалению, целостных концепций формирования политики устойчивого развития на местном уровне, соответствующего набора инструментов для северных регионов Российской Федерации до настоящего времени не предложено.
Таким образом, исследование проблемы формирования эколого-экономической политики устойчивого развития на муниципальном уровне в регионах Крайнего Севера является своевременным, необходимым и актуальным.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты формирования политики устойчивого развития на разных уровнях, в том числе на муниципальном, нашли свое отражение в трудах российских и зарубежных исследователей. В ходе исследования были изучены работы по следующим направлениям: исследования в области экономики природопользования, региональной экономики и российского североведения: Алексеева Ю.П., Гранберга А.Г., Данилова-Данильяна В.И., Ильина В.А., Козьменко С.Ю., Красовской Т.М., РохчинаВ.Е., Селина B.C., Скуфьиной Т.П., Столбова А.Г., Татаркина А.И., Фоменко Г.А.; работы по теории устойчивого развития: Бобылева С.Н., Гренжер А., Лосева С.К., Моисеева Н.Н, Первиса М., Ретеюма А.Ю., а также работы по исследованию устойчивого развития городов Адамса В., Жанрено Дж., Реджистера Р.; работы российских авторов по устойчивому развитию на местном уровне: Жаравина Д.П., Фоменко М.А., в том числе в северном регионе Дидыка В.В., Рябовой Л.А.; исследования Аузана А.А., Патнэма Р. по институциональной экономике, Гаджиева К.С, Шмита К. в области политологии и работы по изучению состояния и трансформации окружающей среды Севера: Евдокимовой Г.А., Кашулина Н.А., Кондратьева К.Я.
Труды вышеперечисленных авторов составили теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования.
Анализ литературы выявил нерешенность ряда аспектов научно-практической проблемы формирования политики устойчивого развития на местном уровне в РФ, а именно: недостаточно определены инструменты; не конкретизированы основные направления; не разработаны рекомендации по переходу к формированию и осуществлению политики устойчивого развития на местном уровне в северных регионах РФ.
Цель исследования состоит в решении научной проблемы разработки теоретических аспектов и методических основ формирования и реализации эколого-экономической политики устойчивого развития городов (городских округов) в северном регионе, а также предложений по совершенствованию политики устойчивого развития муниципальных образований модельного региона - Мурманской области.
В соответствии с основной целью исследования были поставлены следующие задачи:
1. Изучить теоретические основы устойчивого развития и уточнить понятие «устойчивое развитие» для северного муниципального
образования, определить эколого-экономические цели развития на муниципальном уровне.
-
Выявить сущность и атрибуты эколого-экономической политики города (городского округа), обосновать концептуальные подходы к формированию политики устойчивого развития на местном уроне.
-
Провести анализ норм законодательства РФ, направленных на переход к устойчивому развитию, выявить пробелы и недочеты в законодательстве РФ, затрудняющие осуществление перехода к формированию политики устойчивого развития на всех уровнях, включая муниципальный.
-
На основе анализа зарубежного опыта определить принципы, цели, экономические факторы, основные направления и индикаторы эколого-экономических аспектов политики устойчивого развития на городском уровне, адаптированные к условиям Российской Федерации.
-
Выявить основные эколого-экономические проблемы муниципальных образований модельного региона - Мурманской области, исследовать их эволюцию и определить основные направления политики устойчивого развития на местном уровне. Проанализировать региональную и муниципальную политику Мурманской области в сфере обращения с отходами, являющуюся наиболее значимой составляющей эколого-экономической политики на городском уровне, выявить барьеры на пути реализации подходов устойчивого развития в этой сфере.
-
Исследовать эколого-экономические аспекты политики муниципальных образований модельного региона и их связь с экономической политикой региона на предмет соответствия принципам устойчивого развития.
7. Разработать эколого-экономический блок концептуальной модели
политики устойчивого развития городского округа северного региона.
8. Систематизировать и модернизировать комплекс мероприятий
регионального и муниципального уровня по совершенствованию
политики устойчивого развития северного городского округа.
Объект исследования: города (городские округа) одного из северных регионов Российской Федерации - Мурманской области.
Предмет исследования: процесс формирования политики устойчивого развития на городском уровне в северном регионе на основе структурирования (модернизации) её эколого-экономического блока.
Исследование выполнено в соответствии с разделом 7 Паспорта специальностей ВАК «Экономика природопользования», п.7.17 «Разработка эколого-экономической политики развития крупных городов».
Методология исследования основывается на положениях теории региональной экономики и концепции устойчивого развития. Были применены методы исследования региональной экономики, методы экономического исследования (включенного наблюдения, сбор фактов;
анализ и синтез; системный подход), применен системный, экономический и статистический анализ. Использован инструментарий стратегического анализа и планирования.
Информационную базу исследования составляют научные публикации, данные региональной и муниципальной статистики, тематические доклады и справочные материалы международных организаций (ООН, ОСЭР); международные, федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, данные администрации города Апатиты.
Основные защищаемые положения:
-
Современная политика устойчивого развития в северных регионах РФ разработана слабо, характеризуется декларативностью и фрагментарностью, неразвитостью муниципальной составляющей, её несогласованностью с общегосударственной и региональными стратегиями социально-экономического развития, недостаточным индикативным обеспечением.
-
При формировании и реализации политики устойчивого развития города (городского округа) в северном регионе РФ необходимо повысить роль экологизации принимаемых на местном уровне решений по основным направлениям эколого-экономической политики развития, включающим - управление отходами; обеспечение благоустройства территорий; сохранение естественных экосистем и биоразнообразия; экологическое образование, пропаганду, вовлечение населения, университетов, исследовательских центров и местного бизнеса в решение проблем развития.
3. Основным содержанием реализации муниципальной политики
устойчивого развития является координация процессов муниципального
управления в целях устойчивого развития, которая организуется
принятием муниципального нормативного правового акта,
утверждающего принципы, стратегические цели, основные направления,
индикаторы и инструменты политики устойчивого развития.
4. Эколого-экономический блок концептуальной модели
формирования политики устойчивого развития северного городского
округа, состоящий из декларации, принципов, целей, экономических
факторов обеспечения, основных направлений и индикаторов устойчивого
развития, рекомендаций по совершенствованию муниципального
управления может быть использован в качестве универсальной методики
при разработке и реализации политики устойчивого развития северных
муниципальных образований.
Научная новизна:
1. Выявлены особенности политики развития Мурманской области, как региона Севера РФ, которая характеризуется формальным
декларированием следования принципам устойчивого развития, отсутствием на местном уровне системного подхода к решению проблем в рамках основных направлений устойчивого развития, недостаточным и постоянно снижающимся уровнем расходов муниципального бюджета на природоохранные цели. Выявлено возрастание вклада населения в загрязнение окружающей среды.
-
Обоснованы экономические принципы перехода к устойчивому развитию городских округов в северном регионе: последовательность и согласованность действий при достижении целей развития; стремление к поиску и реализации решений повышающих энергоэффективность систем жизнеобеспечения и экономики города; приоритет сохранения природной среды при планировании и ведении хозяйственной деятельности; обеспечение консенсуса при принятии решений в сфере развития и широкого участия в мероприятиях по достижению поставленных целей. Предложены индикаторы устойчивого развития. Основными из них являются: доля завершенных инвестиционных природоохранных проектов; доля отходов, направленных на переработку; доля членов общественных организаций в общей численности жителей города.
-
Разработан эколого-экономический блок концептуальной модели формирования политики устойчивого развития городского округа в северном регионе, обеспечивающий переход от политики «выживания» к политике «устойчивого развития» на местном уровне, и состоящий из: базового принципа обеспечения экологизации принимаемых на местном уровне решений посредством координации процессов муниципального управления в целях устойчивого развития; стратегических целей, принципов, экономических факторов обеспечения, основных направлений и индикаторов политики устойчивого развития; рекомендаций по совершенствованию процессов муниципального управления.
-
Обоснованы основные направления муниципальной политики устойчивого развития в Северном регионе: управление отходами; обеспечение благоустройства территорий; сохранение естественных экосистем и биоразнообразия; экологическое образование, пропаганда, вовлечение населения, университетов, исследовательских центров и местного бизнеса в решение проблем развития. Разработаны рекомендации по совершенствованию планирования деятельности по этим направлениям, в том числе по совершенствованию муниципальной системы обращения с отходами на основе стратегического планирования и стимулирования внедрения передовых технологий через систему муниципальных закупок и заключение концессионных соглашений.
-
Адаптирован для целей исследования понятийный аппарат, в частности предложено определение устойчивого развития северного муниципального образования, сформулированное как социально-
экономическое развитие, направленное на улучшение качества жизни населения, сохранение и восстановление окружающей природной среды, как основы жизнеобеспечения муниципального образования в целях его максимально длительного существования на данной территории.
Апробация работы: Основные положения диссертации были представлены на конференциях и семинарах: IV Международной научно-практической конференции «Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера. Лузинские чтения-2007» (Апатиты, 2007г.); Всероссийской научной конференции с международным участием «Экологические проблемы северных регионов и пути их решения» (Апатиты, 2008 г.); Международном семинаре проекта «БЕНЕФИТС», мероприятие Международного Полярного Года. Сессия: «Социально-ориентированный мониторинг качества жизни: основные проблемы и ключевые индикаторы для Мурманской области» (Апатиты 2008г.); Научно-практической конференция «Развитие Севера и Арктики: проблемы и перспективы» (Апатиты 2012 и 2013 гг.).
Практическая значимость работы. Полученные автором результаты были использованы при разработке и реализации природоохранной политики городских округов Апатиты и Кировск.
Публикации: по теме диссертации опубликовано 11 работ с авторским участием 4,06 п.л., три работы опубликованы в журналах, рекомендуемых ВАК РФ.
Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы 138 наименований, содержит 194 страницы, в том числе 7 рисунков и 21 таблицу.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы. Дается краткая характеристика разработанности проблемы в научной литературе, определяются объект и предмет исследования, формулируются цель, задачи и положения, выносимые на защиту, представляются теоретические и эмпирические основы диссертации, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы.
Первая глава «Теоретические и методические аспекты формирования политики устойчивого развития на местном уровне» посвящена выявлению сущности и атрибутов муниципальной политики, рассмотрению концептуальных подходов к формированию политики устойчивого развития городского округа, применяемых инструментов, особенностей формирования муниципальной политики в северном регионе и зарубежного опыта формирования политики устойчивого развития на местном уровне.
Во второй главе «Анализ социально-экономической и экологической политики муниципальных образований в северном регионе» анализируются современные проблемы, политика и индикаторы
развития городских округов Мурманской области, в том числе в сферах обращения с отходами, благоустройства, охраны биоразнообразия, общественного участия, с точки зрения соответствия выявленным концептуальным подходам политики устойчивого развития.
В третьей главе «Особенности формирования политики устойчивого развития городских округов в северном регионе» обосновываются необходимость экологизации принимаемых на местном уровне решений, вовлечения населения в процесс реализации муниципальной политики и выбор основных направлений и индикаторов муниципальной политики устойчивого развития. Структурируется эколого-экономический блок концептуальной модели формирования политики устойчивого развития северного городского округа. Систематизируется комплекс мер национального, регионального и муниципального уровня по совершенствованию политики устойчивого развития муниципальных образований северных регионов Российской Федерации.
В заключении кратко изложены основные результаты исследования.
Инструменты политики и индикаторы устойчивого развития муниципальных образований
На конференции ООН «По окружающей среде и развитию» в 1992 году международное сообщество официально провозгласило устойчивое развитие ориентиром и целью на XXI век. В предшествовавшем этой конференции докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию под руководством Г.-Х. Брундтланд устойчивое развитие (УР) было определено как «развитие, при котором удовлетворение потребностей общества осуществляется без ущерба для будущих поколений» [47].
В итоговом документе конференции ООН «По окружающей среде и развитию» (1992) - «Повестка дня на XXI век» под устойчивым развитием понимается длительный, управляемый и демократический процесс изменения общества на глобальном, региональном и локальном уровнях, нацеленный на улучшение качества жизни для настоящего и будущих поколений. Это - новое видение развития, основывающееся на интеграции социальных, экономических и экологических аспектов в принятии решений и практической деятельности. Основными (ключевыми) концептуальными подходами к формированию политики устойчивого развития являются: ориентация в будущее, долгосрочное планирование, готовность к длительным действиям; интеграция различных видов деятельности в решение проблем развития; широкое участие, партнерство, разделение ответственности [38].
Поскольку причины многих проблем и решений, рассматриваемых в Повестке дня на XXI век, кроются в характере местных условий [53], разработка и реализация политики устойчивого развития на местном уровне является необходимым условием движения человечества по пути устойчивого развития. Глава 28 Повестки дня на XXI век подчеркивает, что участие и сотрудничество местных органов управления является одним из решающих факторов в достижении целей устойчивого развития.
Для исследования вопросов формирования политики УР муниципальных образований необходимо определить, что мы будем подразумевать под устойчивым развитием муниципального образования. Органам местного самоуправления необходимо предложить функциональное определение устойчивого развития, которое они смогут использовать в своей деятельности. Для этого мы рассмотрим различные подходы к определению УР и его принципы.
Комиссией Брунтланд был предложен термин sustainable development, переведенный на русский язык как «устойчивое развитие». Следует отметить, что такое толкование термина принято далеко не всеми учеными. В частности, академик Н. Н. Моисеев критиковал данный перевод, называя его «некоторым лингвистическим нонсенсом, ибо устойчивого развития просто не может быть: если есть развитие, то стабильности уже нет» [44]. Он дал определение этого термина как «сбалансированного, поддерживающего развития, развития допустимого или согласованного с состоянием природы и ее законами» [44]. Возможен также перевод как «развитие длительное, непрерывное, подкрепляемое, самоподдерживающее, защищаемое». На наш взгляд, в данном определении превалирует экологический подход, определение сложно считать «функциональным», поскольку оно не указывает, в каких направлениях должна строиться деятельность в целях УР.
В. И. Данилов-Данильян и К. С. Лосев трактуют устойчивое развитие, как «такое общественное развитие, при котором не разрушается его природная основа, создаваемые условия жизни не влекут деградации человека и социально-деструктивные процессы не развиваются до масштабов, угрожающих безопасности общества» [17]. В данном определении присутствуют экологический и социальный подходы, обращается внимание на недопустимость деградации не только окружающей среды, но и человека.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование определяет как «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» (п. 1 ст. 2) [110].
Д. Б. Сергеев, анализируя законодательство РФ, предложил расширенное определение муниципального образования, которое, на наш взгляд, достаточно полно отражает сущность муниципального образования в российском правовом поле. По Сергееву: народ публичновластным образом организуется в муниципальное образование, реализуя свое право на местное самоуправление в рамках городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления [95].
Устойчивое развитие муниципальных образований можно рассматривать с двух сторон - внутренней и внешней. Внутреннее УР - это развитие, направленное на достижение максимально длительного существования муниципального образования на данной территории. Такой подход предполагает замыкание цепочек «производство - потребление» в рамках рассматриваемого муниципального образования, а также эффективное использование местных ресурсов и сохранение природы как среды обитания. Внешнее УР - это процесс минимизации возмущений транслируемых муниципальным образованием во внешнюю среду, вплоть до прекращения существования муниципального образования [50].
Зарубежный опыт формирования политики устойчивого развития муниципальных образований в северных регионах
Как видно из таблицы 5, в Стратегии города Апатиты совсем не прослеживается соответствия таким целям устойчивого развития муниципальных образований, как: 1) «Сдерживание процесса изменения климата» и 2) «Сохранение экосистем и биоразнообразия». Что касается первой цели, то в 2002 году, когда была утверждена Стратегия города Апатиты, вопрос сдерживания процесса изменения климата еще не стоял на повестке дня не только в России (Климатическая доктрина Российской Федерации утверждена в декабре 2009 года), но и в мире в целом (Киотский протокол вступил в силу в феврале 2005 года). Поэтому неудивительно и простительно, то, что Стратегия развития, утвержденная в 2002 году, не содержит такой цели. А вот отсутствие второй цели является необъяснимым просчетом Стратегии, ставящей целью устойчивое развитие города.
Остальные три цели устойчивого развития имеют высокий уровень соответствия с целями и задачами Стратегии города Апатиты. Поэтому можно допустить, что Стратегия развития города Апатиты является стратегией устойчивого развития города.
После механизмов целеполагания следуют механизмы планирования. Для муниципальных образований основным документом планирования является комплексная программа социально-экономического развития.
Из муниципальных образований Мурманской области программы социально-экономического развития регулярно разрабатываются в городах Апатиты (четыре периода - на 2003-2004, 2005-2006, 2007-2009 и на 2010-2012 годы) и Мурманске (2 периода - на 2004-2008 и 2009-2011 годы).
В городе Оленегорск (на 2009-2013 годы) и в Терском районе (на 2007-2011 годы) программы разработаны и действуют на текущий момент. Также опыт разработки программы социально-экономического развития имеется у органов местного самоуправления города Полярные Зори (два периода -на 2003 и на 2006 годы). Остальные муниципальные образования (90 %) Мурманской области никогда не осуществляли комплексное планирование развития [56].
Таким образом, анализировать соответствие комплексных программ развития достижению целей устойчивого развития целесообразно для города Апатиты.
В программе социально-экономического развития (далее программа СЭР) города Апатиты на 2003-2004 годы наиболее результативным явилось направление по вовлечению граждан в управление городом [76]. Именно в рамках реализации программы СЭР данного периода в практику городского управления введены еженедельные радиопередачи «Пообщаемся с властью», начата планомерная работа с общественными организациями, создан Координационный совет при Администрации города Апатиты по разрешению проблем в сфере предпринимательства, который существует до настоящего времени в форме Координационного совета по вопросам развития малого и среднего предпринимательства [58].
В рамках реализации программы СЭР также была разработана программа по энергосбережению на очередной период (2005-2010 годы) [59]. Наличие утвержденных муниципальных целевых программ по энергосбережению на периоды 2000-2004 и 2005-2010 годов позволило городу Апатиты в 2009 году быть включенным в список пилотных муниципальных образований по отработке механизмов федеральной политики энергосбережения наряду с такими городами, как Пермь, Тюмень, Казань.
Программа СЭР города Апатиты на 2005-2006 годы в рамках направления «Развитие туризма и новых сфер деятельности» впервые ставит задачи по разработке «Порядка отнесения земель к охраняемым природным территориям в муниципальном образовании город Апатиты», «Положения об охраняемых природных территориях в муниципальном образовании город Апатиты» и подготовке предложений в правительство Мурманской области о создании национального парка Хибины.
Таким образом, принцип устойчивого развития муниципального образования «сохранение экосистем и биоразнообразия» начинает применяться в муниципальной политике. То, что инициатором включения данного направления в программу социально-экономического развития стала общественная экологическая организация «Гея» [77], указывает на успешность и необходимость реализации принципа устойчивого развития «социальная включенность, информирование и пропаганда».
Выбор индикаторов устойчивого развития городских округов Мурманской области
Неорганизованный туризм, в том числе рекреационный, приводит к замусориванию территорий, деградации ландшафтов и представляет угрозу биоразнообразию. На территории муниципального образования остро стоит вопрос с рекреационными зонами: за территориями, традиционно используемыми жителями города для рекреации, не закреплен определенный статус, что сдерживает их развитие.
В городе отсутствует общегородская рекреационная зона, существует лишь несколько разрозненных и недостаточно оборудованных мест для отдыха. Особо охраняемые природные территории, поддерживая ландшафтное и биологическое разнообразие, одновременно препятствуют усилению негативных процессов, ведущих к деградации биосферы, способствуют экологическому воспитанию населения и создают предпосылки для развития экологического туризма, дают толчок к увеличению инвестиционной привлекательности территорий.
На территории городского округа город Апатиты располагаются государственные памятники природы регионального значения. Ботанический (лесной) памятник «Кедры и лиственницы Хибин». На площади 2 га произрастают 28 кедров и 5 лиственниц. Впервые посадку древесных экзотов осуществил основатель ПОСВИРа И. Г. Эйхвельд.
Природно-исторический памятник «Екостровское кинтище». Здесь более двухсот лет назад существовал саамский погост, который фигурирует в саамских легендах и преданиях [24]. К сожалению, памятники не оборудованы и малодоступны для посетителей.
Несанкционированные свалки вокруг дачных и гаражных кооперативов, замусоренность придомовых территорий есть результат низкой экологической культуры населения. По этой же причине многие автомобилисты все еще позволяют себе производить мойку автомашин в реках, ручьях и даже озере Имандра вблизи водозабора. Формирование экологического мировоззрения у населения является важной задачей, стоящей перед органами местного самоуправления. Эффективность экологического образования зависит от его непрерывности, но финансирование информационных и просветительских мероприятий, как правило, носит эпизодический характер.
Приведенный анализ экологической ситуации в городе Апатиты свидетельствует о наличии в городе разноплановых экологических проблем.
Несмотря на то, что суммарный индекс загрязнения атмосферы в городе Апатиты является одним из самых низких среди городов Мурманской области, проблема пыления хвостохранилищ АНОФ-2, с точки зрения жителей города, является наиболее актуальной. За последние 20 лет произошло существенное увеличение загрязнения воздуха выбросами автотранспорта.
Высокий уровень загрязнения тяжелыми металлами и органикой поверхностных водных объектов, расположенных на территории муниципального образования город Апатиты, обусловливает актуальность обеспечения безопасности питьевого водоснабжения города.
В сфере обращения с отходами актуальными для города Апатиты проблемами являются: отсутствие оборудованного согласно санитарным нормам и правилам полигона для захоронения отходов; отсутствие всеохватного сбора и последующей утилизации особо опасных отходов; отсутствие системы безопасного уничтожения медицинских и биологических отходов; отсутствие системы по переработке и утилизации илового осадка сточных вод. Перечисленные проблемы определяют значительный вклад муниципальных отходов в загрязнение поверхностных водных объектов, грунтовых вод, почв, атмосферного воздуха.
Не создана система надлежащей охраны и рационального использования муниципальных лесов. На территории города Апатиты наблюдаются значительные отклонения в системе озеленения и благоустройства. Отсутствие оборудованных общегородских рекреационных зон приводит к замусориванию территорий, деградации ландшафтов, представляет угрозу биоразнообразию. Низкая экологическая культура населения является причиной появления несанкционированных свалок вокруг дачных и гаражных кооперативов, замусоренности придомовых территорий.
Анализ свидетельствует, что за последние 20 лет экологические проблемы трансформировались в сторону того, что все больший вклад в загрязнение вносят непосредственно жители. В соответствии с данной ситуацией необходимо выстраивать и природоохранную политику муниципального образования, которая все в большей степени должна быть направлена на работу с населением. В сложившейся ситуации информирование, просвещение, образование и пропаганда становятся важными механизмами достижения целей. Используемый в Европейском союзе механизм сотрудничества с местным бизнесом и неправительственными организациями для создания условий по внедрению более строгих требований и организации поддержки природоохранных инициатив должен быть широко использован.
Особенности формирования политики устойчивого развития городских округов в сфере обеспечения широкого участия и партнерства
Мы рекомендуем использовать следующие инструменты муниципальной политики по развитию добровольческого сектора: организация диалога между органами местного самоуправления и добровольческими организациями в рамках институциализированных общественных советов; муниципальная поддержка добровольческого сектора, как то: частичное финансирование деятельности в рамках муниципальных программ, предоставление помещений для встреч (установление льгот на пользование муниципальным имуществом); организация обучения лидеров (например, в рамках договоров о сотрудничестве с научными организациями).
Таким образом, для обеспечения широкого участия и партнерства при обеспечении устойчивого развития на местном уровне мы рекомендуем органам местного самоуправления планировать в долгосрочных целевых программах мероприятия по информированию, просвещению и вовлечению в программную деятельность населения, заключить договоры о сотрудничестве с научными центрами, университетами, создать общественные советы по мониторингу исполнения местных регуляторных нормативно-правовых актов, привлекать к работе в них местный бизнес, способствовать развитию добровольческого сектора. При этом необходимо опираться на систему образования, учреждения которой находятся под управлением органов местного самоуправления.
Система образования должна получать методическую, организационную и финансовую поддержку при реализации запланированных мероприятий.
Обобщая написанное выше, мы можем утверждать, что для перехода к устойчивому развитию муниципальному образованию необходимо: сформулировать и утвердить цели устойчивого развития; настроить существующие инструменты формирования политики на достижение поставленных целей устойчивого развития; разработать и включить в политический процесс (использовать при принятии решений) систему мониторинга достижения поставленных целей устойчивого развития.
Муниципальные образования являются неотъемлемой частью общегосударственной системы и, следовательно, существуют в рамках национального законодательства, национальной и региональной политики. Более того, в Российской Федерации «органы местного самоуправления в настоящее время встроены в государственную вертикаль власти и имеют ограниченные возможности проводить самостоятельную политику» [40]. Поэтому для успешного формирования и осуществления политики устойчивого развития муниципальных образований в Российской Федерации необходимо создание соответствующих нормативно-правовых условий и способов поддержки на федеральном и региональном уровнях.
Приведенный в разделе 1.1 анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что обеспечение устойчивого развития на всех уровнях, включая муниципальный, имеет под собой определенную законодательною базу, является стратегической целью обеспечения национальной безопасности РФ и выступает в качестве целей в ряде законодательных документов различного уровня. Однако законодательная база РФ по устойчивому развитию носит фрагментарный и, по большей части, декларативный характер. В ней отсутствуют законодательно закрепленные принципы устойчивого развития, общенациональные стратегические цели устойчивого развития, федеральные программы по реализации общенациональных стратегических целей устойчивого развития.
Региональная политика Мурманской области, согласно Стратегии развития до 2025 года, «направлена на создание развитых городских систем, социально-экономическое развитие которых должно быть основано на принципах устойчивого развития» [66]. При этом принципы устойчивого развития в региональных документах не сформулированы, важнейшие с точки зрения устойчивого развития направления не выделены.
Опираясь на существующий международный опыт по переходу к устойчивому развитию на местном уровне и на предложенные российскими авторами подходы к формированию политики развития северных территорий, для формирования политики устойчивого развития городских округов Мурманской области мы рекомендуем обеспечить экологизацию принимаемых на местном уровне решений. Для этого необходимо разработать и утвердить документ, координирующий процессы муниципального управления в целях устойчивого развития, определяющий принципы, исходя из которых разрабатываются и принимаются решения на местном уровне, а также направления деятельности, на которые необходимо обратить особое внимание. Такими направлениями должны стать: повышение энергоэффективности; уменьшение образования отходов и их переработка; улучшение здоровья населения (уменьшение загрязнений); сохранение естественных экосистем и биоразнобразия; вовлечение различных слоев населения в достижение поставленных целей.
Для мониторинга воплощения принципов устойчивого развития, утвержденных Основами политики устойчивого развития городского округа, и корректировки муниципальной политики автор рекомендует использовать набор несложных индикаторов (таблица 19).
