Содержание к диссертации
Введение
1 Система государственного управления земельными ресурсами как основа формирования механизма эффективного использования сельскохозяйственных земель 9
1.1 Эффективное использование сельскохозяйственных земель, как результат достижения целей управления земельными ресурсами 9
1.2 Научно-теоретическое содержание эффективности использования сельскохозяйственных земель в системе управления земельными ресурсами 27
1.3 Основные положения концепции эффективного использования сельскохозяйственных земель в системе управления земельными ресурсами 44
2 Анализ использования и охраны производительного потенциала сельскохозяйственных земель Санкт-Петербурга в системе многоукладного хозяйствования 58
2.1 Понятие и содержание многоукладное сельскохозяйственного производства в исторических традициях дореволюционной и современной России 58
2.2 Земельный фонд сельскохозяйственных товаропроизводителей Санкт-Петербурга в аспекте динамики использования и охраны сельскохозяйственных земель Российской Федерации 85
2.3 Перспективы использования производительного потенциала сельскохозяйственных земель Санкт-Петербурга в условиях различных типов хозяйств 101
3 Совершенствование механизма реструктуризации систем управления земельными ресурсами в аспекте задач продовольственной безопасности 117
3.1 Методические подходы совершенствования содержания института продовольственной безопасности в условиях многоукладного сельскохозяйственного производства 117
3.2 Формирование алгоритма обеспечения задач региональной продовольственной безопасности в аспекте использования земельных ресурсов Санкт-Петербурга 137
3.3 Научно-практические механизмы реструктуризации систем управления землями сельскохозяйственного использования 171
Выводы и предложения 192
Список использованной литературы 199
- Эффективное использование сельскохозяйственных земель, как результат достижения целей управления земельными ресурсами
- Понятие и содержание многоукладное сельскохозяйственного производства в исторических традициях дореволюционной и современной России
- Перспективы использования производительного потенциала сельскохозяйственных земель Санкт-Петербурга в условиях различных типов хозяйств
- Научно-практические механизмы реструктуризации систем управления землями сельскохозяйственного использования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема обусловлена тем, что формирование эффективной системы управления сельскохозяйственными землями является нерешенным вопросом на протяжении всей истории современной России. Сложившаяся многолетняя тенденция сокращения сельскохозяйственных угодий, в том числе высокопродуктивных, их деградация, в результате которой угодья становятся малопригодными для производства сельскохозяйственной продукции, требуют незамедлительных действий, направленных на их скорейшее устранение. Для достижения столь принципиальной цели возникает необходимость в совершенствовании данной системы на всех уровнях власти.
Повышение эффективности управления земельными ресурсами является важнейшим условием роста сельскохозяйственного производства, что в современных условиях, когда проводятся земельная и аграрная реформы, тесно сопряжено с формированием целостной системы многоукладного сельского хозяйства. Наконец, только лишь посредством достижения эффективного использования сельскохозяйственных земель и накопления их производительного потенциала может быть достигнута одна из ключевых целей эффективного управления земельными ресурсами - обеспечение продовольственной безопасности в долгосрочной перспективе.
Степень изученности проблемы. Государственное управление земельными ресурсами в сфере сельхозпроизводства затрагивает множество научных категорий, каждая из которых достойна отдельного изучения. В настоящий момент различные аспекты управления сельскохозяйственными землями изучены в разной степени, так как разработанность каждого вопроса зависит не только от важности его практической реализации, но и от времени его возникновения.
Исследованием государственного управления в целом, как фундаментальной категории, занимались Алексеев А.С, Вебер М., Маркс К., Поппер К.Р., Соловьев СМ. и другие. Вопросам управления непосредственно земельными ресурсами посвящены работы Апретова В.Н., Арзамасцева А.Д., Козловой Т.И., Лукичева П.М., Михайловой Е.С, Москалева М.В., Шишова Д.А. Проблемы эффективного использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве рассматриваются в научных трудах Варламова А.А., Волкова С.Н., Добрынина В.А., Коваленко Н.Я., Минакова И.А., Петраневой Г.А., Сулина М.А., Чешева А.С. Особенности понятия сельскохозяйственного уклада рассматривал еще в начале 20-го века знаменитый ученый Чаянов А.В. В современный период вопросы многоукладное в аграрной сфере активно исследуют Боробов В.Н., Дурнев А.Я., Жибинова К.В., Ильин И.Е., Кузнецова Т.Е., Суслов И.Ф., Суслова Е.И., Шелкоплясова Г.С, Шмелев Г.И. Проблеме обеспечения продовольственной безопасности и ее оценки посвящены работы Банниковой Н.В., Блока М.А., Демина С.Ю., Корнилова М.Я., Лысоченко А.А., Оболенцева И.А., Ромашина А.Ф., Руденко СИ., Синюкова М.И., Ушачева И.Г.
Несмотря на столь обширный перечень научных деятелей и неоспоримую значимость их научных трудов, по-прежнему остаются нерешенными многие проблемы, связанные с совершенствованием системы управления земельными ресурсами, которая бы способствовала обеспечению более эффективного использования сельскохозяйственных земель представителями различных сельскохозяйственных укладов, а также укреплению, в конечном счете, национальной продовольственной безопасности.
Объект исследования - земельные ресурсы сельскохозяйственного использования Санкт-Петербурга, которые в настоящее время подвержены негативной тенденции сокращения и неполного использования местными сельскохозяйственными товаропроизводителями.
Предмет исследования - экономико-правовые отношения между субъектами агропромышленного комплекса по использованию сельскохозяйственных земель в границах Санкт-Петербурга и управлению этими землями системой органов власти в соответствии с задачами региональной продовольственной безопасности.
Цель исследования - разработать и обосновать механизм совершенствования системы управления сельскохозяйственными землями мегаполиса в аспекте решения задач продовольственной безопасности и накопления производительного потенциала земель.
Реализация поставленной цели обусловила решение следующих ключевых задач:
- определить сущность и особенности государственного управления
земельными ресурсами в аспекте эффективного использования
сельскохозяйственных земель, как двух неразрывно связанных между собой
категорий.
разработать модель подходов эффективного использования сельскохозяйственных земель в системе управления земельными ресурсами;
- дать научную оценку состояния земельного фонда сельскохозяйственных
товаропроизводителей Санкт-Петербурга и определить наиболее эффективные
формы хозяйствования, которые сохранят свою актуальность в сложившихся
социально-экономических условиях;
- выявить экономический механизм взаимосвязей между процессами
эффективного управления сельскохозяйственными землями и обеспечением
продовольственной безопасности региона;
разработать систему оценки обеспечения региональной продовольственной безопасности в аспекте эффективного использования производительного потенциала сельскохозяйственных земель;
- сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию
системы органов управления сельскохозяйственными землями на региональном
уровне.
Научная новизна исследования определяется следующими результатами:
1) Выявлены экономические взаимосвязи между системой
государственного управления земельными ресурсами и эффективным
использованием сельскохозяйственных земель; уточнены и обоснованы
научные определения этих двух важнейших социально-экономических
категорий;
Определены концептуальные подходы эффективного использования сельскохозяйственных земель в системе государственного управления земельными ресурсами;
Выявлены и систематизированы базовые критерии, формирующие систему продовольственной безопасности с целью определения места и роли важнейшего критерия стабильности воспроизводства продовольствия, как следствия накопления производительного потенциала земельных ресурсов в сельском хозяйстве;
Разработан алгоритм обеспечения региональной продовольственной безопасности в аспекте эффективного использования производительного потенциала земельных ресурсов на примере сельскохозяйственных земель Санкт-Петербурга;
5) Предложены перспективные направления управления
сельскохозяйственными землями Санкт-Петербурга с учетом глубокого анализа
использования и охраны земельного фонда местных сельскохозяйственных
товаропроизводителей;
6) Представлены и обоснованы предложения по формированию
комплексной системы государственного управления сельскохозяйственными
землями на региональном уровне.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что
апробированные в диссертации положения и полученные результаты
формируют в своей совокупности теоретическую, методологическую и
практическую основу для совершенствования оценки региональной
продовольственной безопасности и системы управления
сельскохозяйственными землями в Российской федерации. Результаты исследования имеют универсальный характер и могут быть применены не только на территории Санкт-Петербурга, особенно по части предложенной модели взаимодействия органов управления сельскохозяйственными землями, составленной применительно ко всем уровням власти РФ. Кроме того, эти результаты могут быть включены в лекционные курсы высшей школы по дисциплинам «Регулирование земельных отношений», «Теоретические основы землеустройства».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены на различных научно-практических конференциях, а также на международных агропромышленных конгрессах «АГРОРУСЬ-2009» и «АГРОРУСЬ-2010». Кроме того, они были опубликованы в восьми статьях автора, в том числе в четырех изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений и списка использованной литературы, состоящего из 121 наименования. Работа выполнена на 199 страницах и содержит 25 таблиц и 20 рисунков.
Эффективное использование сельскохозяйственных земель, как результат достижения целей управления земельными ресурсами
В сельском хозяйстве земля, безусловно, является наиглавнейшим и незаменимым средством производства, от уровня использования которого зависит не только процветание отрасли, но и продовольственная самообеспеченность государства. Повышение эффективности использования земельных ресурсов является необходимым условием увеличения сельскохозяйственного производства, что в современных условиях приобретает особую актуальность.
Выбытие земель из сельскохозяйственного оборота в связи с промышленным и гражданским строительством, а также вследствие действия эрозии, заболачивания, вторичного засоления земель и других факторов приводит к снижению уровня землеобеспечения населения. Кроме того, наблюдается ухудшение качественного состояния земель, загрязнения токсичными и радиоактивными веществами, отходами производства. Ухудшается фитосанитарное состояние. Если не преодолеть создавшуюся ситуацию, то положение в землепользовании в ближайшее время может стать критическим [42, с. 45].
Для того чтобы повысить эффективность использования сельскохозяйственных земель и улучшить их состояние требуются не только значительные инвестиции со стороны государства и отдельных землепользователей, но и принятие эффективных решений по вопросам совершенствования системы государственного управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве.
Иначе говоря, возникает необходимость рассматривать эффективное использование сельскохозяйственных земель не только с позиций достижения их максимальной продуктивности при прочих равных условиях, но и с позиций обеспечения оптимальной системы государственного управления такими землями. Эти две категории тесно переплетаются друг с другом по многим направлениям, что, на наш взгляд, требует их глубокого изучения в единой, последовательной системе. В конечном счете, обеспечение продовольственной безопасности, как один из ожидаемых результатов эффективного управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве, может быть достигнут только за счет накопления и эффективного использования их производительного потенциала, о чем подробнейшим образом пойдет речь в заключительной главе настоящей работы.
Прежде чем перейти к содержанию эффективного использования сельскохозяйственных земель в системе управления земельными ресурсами, нам необходимо разобраться с терминологией, а также рассмотреть понятие «эффективность производства», составной частью которого и является эффективность использования земельных ресурсов.
Толковый словарь Д.Н. Ушакова дает определение слову «эффективный», как «дающий эффект, приводящий к нужным результатам, действенный» [105]. Прилагательное «эффективный» можно логическим путем преобразовать в существительное «эффективность», которое будет означать результативность и действенность. Но при этом необходимо четко различать два разных понятия «эффект» и «эффективность».
Эффект представляет собой результат тех или иных мероприятий, действий. Самый простой пример - эффект от применения удобрений, новых технологий, средств защиты растений, который выражается в виде прибавки урожая.
Эффект может быть получен в натуральной или денежной форме, в виде экономии ресурсов или социального результата. Технологи часто свою деятельность оценивают только полученным эффектом. Но сам по себе он не дает представления о результатах производства, так как не показывает, какой ценой получен. Равные затраты ресурсов при использовании разных технологий могут дать неодинаковый эффект или наоборот, одинаковые расходы дадут разные результаты. Вот почему достигнутый эффект обязательно должен быть сопоставлен с затратами ресурсов [63, с. 162-163].
Итак, эффективность (или результативность) является своеобразной совокупностью итогов производства, которая определяется путем сопоставления полученного результата (эффекта) с вовлеченными в производство ресурсами.
Данное определение «общей эффективности» в производстве полностью соответствует понятию «экономической эффективности», которая в самом общем виде выражается отношением эффекта к затратам на его получение:
ЭФ= , (1)
где Эф - экономическая эффективность;
Эт - эффект (результат);
Р - затраченные ресурсы.
По этой формуле (1) можно получить представление об окупаемости затрат или о целесообразности проводимых мероприятий [63, с. 163]. Представленная формула будет являться универсальной для любой другой экономической эффективности, будь то эффективность капитальных вложений, эффективность социальной сферы, эффективность государственного управления и т.д.
Рост эффективности в производстве означает увеличение эффекта на единицу затрат, что позволяет при имеющихся ресурсах производить больше продукции. Это очень важно для всякого предприятия в связи с возрастающим ростом цен на материально-технические ресурсы для сельского хозяйства.
Исходя из вышесказанного, можно сказать, что эффективность производства - это, прежде всего, экономическая категория.
Сам термин «эффективность производства» появился в экономической литературе на рубеже 20-х и 30-х годов 20-го века, когда происходило формирование теории эффективности общественного производства. Тогда и были заложены ее фундаментальные основы, связанные с определением результативности производства путем сравнения величины произведенных товаров с величиной затраченных ресурсов.
Говоря об эффективности сельскохозяйственного производства, нельзя не вспомнить научные труды А.В. Чаянова - пик его деятельности также пришелся на 20-ые и 30-ые годы двадцатого столетия. Изучая вопрос об интенсификации сельскохозяйственного производства, которая в настоящий момент является одной из ключевых задач государственного управления сельскохозяйственными землями, А.В. Чаянов пришел к выводу, что рациональное сочетание крупного и мелкого производства дает высокий экономический эффект.
Его исследования показали, что с ростом интенсивности ведения сельского хозяйства размеры площадей сокращаются. Это заключение перекликается с Ленинским: «интенсификация земледелия и связанное с нею уменьшение среднего количества земли в фермах есть не случайное, не эпизодическое, а общее явление». Эти положения имеют непосредственное отношение к нашей действительности, к условиям широкого использования интенсивных методов хозяйствования [63, с. 49].
Послевоенный период был охарактеризован развитием применения стоимостных показателей эффективности при сравнении вариантов обоснования проектов и выборе из них наилучшего. В 60-ые года вопрос об эффективности достиг своей кульминации: именно тогда было опубликовано множество значимых работ, включая знаменитую методику Т.С. Хачатурова «эффективность капитальных вложений», оказавшая существенное влияние на определение эффективности производства. Т.С. Хачатуров ее трактовал следующим образом.
Экономическая эффективность производства на каждой ступени общественного развития различна и качественно, и количественно. Как экономическая категория она определяется основным экономическим законом каждой общественной формации. Эффективность выражает качество хозяйствования, свойственного данной формации, и присущее ей соотношение между затратами общественного труда и получаемой от них отдачей в условиях устойчивого развития страны [108, с. 328].
Но даже в таком сложном определении в его основе просматривается все то же сравнение эффекта с затратами. Эффективность общественного производства Т.С. Хачатуров рассчитывал, как отношение национального дохода к сумме конечного продукта и годового размера примененных фондов (основных и оборотных). Данный подход был утвержден Госпланом СССР и применялся в течение долгого периода для различных отраслей производства. В 70-ые и 80-ые годы было также совершено множество попыток обновить содержание эффективности производства, однако они не всегда давали значимый результат.
Е.Ф. Борисов пишет, что «эффективность производства является всеобщей экономической категорией, в условиях социализма эта категория выражает господствующие экономические отношения между обществом, с одной стороны, и работниками с другой, по поводу всех затрат и результатов хозяйственной деятельности». Даже Л.И. Брежнев, обосновывая необходимость повышения эффективности производства, дал собственное определение данному термину: «если говорить проще, суть проблемы состоит в том, чтобы на каждую единицу затрат - трудовых, материальных и финансовых - добиться существенного увеличения объема производства и национального дохода [70, с. 4].
Понятие и содержание многоукладное сельскохозяйственного производства в исторических традициях дореволюционной и современной России
В современных условиях, когда в стране проводятся земельная и аграрная реформы в рамках становления социально-ориентированной рыночной экономики, эффективное управление сельскохозяйственными землями тесно сопряжено с формированием целостной системы многоукладного хозяйствования. Такая связь не: случайна: развитие многоукладности в аграрном секторе экономики ведет к повышению эффективности всего сельскохозяйственного производства и обеспечению продовольственной безопасности государства. Только при гармоничном и наиболее целесообразном сочетании различных укладов возможно повысить результативность хозяйствования на земле и, как следствие, улучшить качество жизни работников сельскохозяйственного производства, что в настоящее время является особо острой проблемой.
Формы собственности и формы хозяйствования на земле в сельском хозяйстве органически взаимосвязаны. Поэтому земля является здесь эпицентром отношений собственности, уникальным и главным объектом присвоения. Способ этого присвоения и степень отчужденности сельского товаропроизводителя от владения землей всегда оказывали определяющее влияние на положение работника в производстве, на его заинтересованность в результатах хозяйствования и на всю систему взаимоотношений между субъектами в процессе воспроизводства. Отсюда вытекает вывод: многообразие форм собственности на средства сельскохозяйственного производства и форм хозяйствования на земле объективно требуют многообразия форм собственности на землю. То есть речь идет об установлении рациональных пропорций форм собственности на землю и формировании такой системы землепользования, которая соответствовала бы наиболее эффективным формам организации сельскохозяйственного производства на данном этапе [103, с. 167-168].
Формирование многоукладного сельского хозяйства напрямую зависит от социально-экономических и природно-территориальных условий конкретной местности. Что представляют собой различные уклады сельского хозяйства, по каким критериям определяется их оптимальное соотношение, какие формы хозяйствования наиболее перспективны в настоящий момент в границах Санкт-Петербурга - этим вопросам посвящена вторая глава данной работы.
Само понятие «уклад», в его обыденном значении, традиционно связывается с упорядоченностью повседневной жизни людей и протекающих в ней процессов. Д.Н. Ушаков дает следующее определение: «устройство чего-нибудь, установленный или установившийся порядок в организации чего-нибудь» [105]. Научная трактовка уклада не отличается коренным образом от обыденной, и связана она с упорядоченностью хозяйственно-экономической деятельности общества.
Впервые появившееся в лексиконе во второй половине 19-го века слово «уклад» изначально не имело конкретного значения, и под ним могло пониматься целое множество понятий: от структуры хозяйства до устройства быта. В.И. Ленин в своих трудах связывал понятие уклада с уровнем развития производительных сил и производственных отношений. Он выделил пять укладов в качестве «ступеней» строительства социализма: 1) Патриархальное, т. е. натуральное в значительной части крестьянское, хозяйство; 2) Мелкое товарное производство; 3) Частно-хозяйственный капитализм; 4) Государственный капитализм; 5) Социализм [102]. То есть каждый из перечисленных укладов сменяет предьщущий по мере развития общественного производства.
Примерно до середины 20-го века многие ученые отождествляли понятие «уклад» с понятиями «формация» и «способ производства». Однако после споров о сущности уклада на рубеже 20-х и 30-х годов наметилась тенденция к их разграничению. Наконец, в 60-ые годы 20-го века в отечественной научной литературе стали появляться определения уклада, сходные с современными. Понятие «уклад» больше не ассоциировался исключительно со «ступенями» развития способа производства: теперь он увязывался с формами собственности на средства производства и возможностью одновременного сосуществования нескольких его типов в одной экономической системе. Ставшее уже классическим и не потерявшее до настоящего времени свою актуальность определение из Большой советской энциклопедии подробнейшим образом раскрывает его сущность.
Общественно-экономический уклад - это целостная система производственных отношений определённого типа, образующая общественную форму производства. Социально-экономический строй того или иного общества может включать в себя как один, так и несколько общественно-экономических укладов [48].
В нынешнюю эпоху дальнейший текст статьи об укладе в Большой советской энциклопедии часто игнорируется в виду его несоответствия с современными устоями, когда множество разных укладов одинаково равны по своему статусу, и они успешно сочетаются друг с другом.
В многоукладном обществе один уклад, как правило, является господствующим, доминирующим. Объединяя и подчиняя все остальные уклады, он определяет характер социально-экономического строя общества в целом, а тем самым и его принадлежность к определённой общественно-экономической формации. В этом смысле господствующий уклад служит основой, фундаментом всего общества в целом [48].
Однако более детальное рассмотрение приведенного текста дает основание полагать, что никакого несоответствия такого определения уклада с современными реалиями нет, ибо речь идет о его общем, широком понятии.
В широком смысле понятие уклада ассоциируется с общественно-экономическим строем, с господствующими в обществе формами собственности на землю и основными средствами производства, а в конечном итоге - с политической системой государства [103, с. 164].
То есть М.А. Сулин также связывает смысл понятия уклада, в самом общем его значении, с господствующей в данном обществе единой системой социально-экономических отношений того или иного типа. Эта система, в конечном счете, определяет характер самого общества и способ производства материальных благ, лежащий в его основе.
Л.А. Абалкин выделяет следующие исторически сложившиеся виды общественно-экономических укладов: первобытно-общинный (патриархальный), рабовладельческий, феодальный, капиталистический (индустриально-капиталистический, корпоративно-капиталистический), социалистический, постиндустриальный (посткапиталистический, постсоциалистический) [111, с. 7].
В узком смысле понятие уклада несколько отличается от общего, так как в его основе лежит не вся система социально-экономических отношений с единством взаимодействия производительных сил и отношений собственности на средства производства, а конкретный тип производственных отношений, существующий на ряду с другими в данной общественной системе. В таком ракурсе совокупность различных укладов (то, что называют «многоукладностью») будет характерна для различных социальных групп населения и, в конечном счете, для конкретных отраслей народного хозяйства.
Т.Е. Кузнецова, в соавторстве с другими научными деятелями, в труде «Многоукладность России - исторические корни, состояние и перспективы» дает очень широкое и обстоятельное определение уклада в его буквальном понимании.
Уклад представляет собой целостную воспроизводственную систему отношений, охватывающую определенную часть социальной структуры населения и отличающуюся совокупностью характерных только для нее черт жизнеустройства и жизнеобеспечения. Уклад - воспроизводимая часть общественной системы, характеризующаяся совокупностью собственных внутренних связей (производственных, социальных, культурных, бытовых, национальных, территориальных и т.п.) и внешних связей внутри системы, зависящая от общественной системы, ее как естественной, так и общественной среды. Такое понимания уклада означает, что общественная система может состоять из множества укладов, взаимодополняющих друг друга или противостоящих друг другу, находящихся на одном уровне социально-экономического развития или различающихся по этому признаку [76, с. 18].
Представленное определение особенно тем, что в нем говорится о разнообразии связей между различными укладами в рамках одной общественной системы: они могут не только гармонично дополнять друг друга, но и быть противопоставленными друг другу. Такую связь можно найти, скажем, в жизненных укладах (образах жизни людей), однако в рассматриваемой теме такая связь невозможна: на современном этапе, в рамках становления рыночной экономики, многоукладность в сельском хозяйстве подразумевает только рациональное сочетание (дополнение друг друга) всех имеющихся сельскохозяйственных укладов.
Перспективы использования производительного потенциала сельскохозяйственных земель Санкт-Петербурга в условиях различных типов хозяйств
На первый взгляд, при попытке осознания целесообразности постановки заявленного вопроса, может показаться, что никаких положительных перспектив у сельскохозяйственных земель в границах Санкт-Петербурга нет. Причины тому уже были нами отмечены: неуклонный рост города, необходимость вовлечения новых земель под объекты жилищного и промышленного строительства, возведение гражданами жилых домов на земельных участках, предназначенных для выращивания сельхозпродукции и т.д. Но при более детальном анализе сути вопроса выясняется, что сельское хозяйство не может просто так исчезнуть с территории города, поэтому его дальнейшая судьба в целом остается неопределенной. Наша задача -определить перспективы сохранения производительного потенциала земель в рамках каждого из представленных в аграрной экономике Санкт-Петербурга сельскохозяйственных укладов.
Чтобы иметь базовые ориентиры для построения дальнейших умозаключений, мы должны сначала обратиться к официальным источникам и узнать, какие цели в отношении сельскохозяйственного производства на ближайшие годы ставит перед собой администрация города и какие меры оно принимает для их успешного достижения.
На заседании городского правительства 22 апреля 2008 года были выделены следующие актуальные проблемы, характерные для аграрного сектора экономики Санкт-Петербурга:
- низкий уровень рентабельности производства;
- сложившаяся задолженность сельскохозяйственных организаций перед бюджетами и внебюджетными фондами;
- рост импорта продовольствия;
- сокращение инвестиций в сельское хозяйство;
- недостаточная техническая оснащенность;
- износ сельскохозяйственной техники [66].
В создавшейся ситуации государственная поддержка крайне необходима, требуется комплексный подход, определяющий государственную политику в аграрной сфере. Для этого городским правительством было принято постановление №449 «О Плане мероприятий по развитию сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге на 2008-2012 годы», включающее точные сведения о ежегодных объемах финансирования конкретных мероприятий из городского бюджета, направленных на решение следующих социально-экономических задач в сфере сельского хозяйства:
- создание благоприятных условий для развития сельского хозяйства в Санкт-Петербурге;
- развитие основных отраслей сельского хозяйства в Санкт-Петербурге;
- повышение финансовой устойчивости организаций в сфере сельского хозяйства в Санкт-Петербурге;
-развитие инвестиционной и инновационной деятельности организаций в сфере сельского хозяйства в Санкт-Петербурге;
содействие продвижению продукции сельскохозяйственного производства на рынках сбыта в Санкт-Петербурге;
- кадровое обеспечение сельского хозяйства в Санкт-Петербурге.
Общая сумма выделяемых из бюджета средств на реализацию мероприятий, предусмотренных планом, составляет 489595,1 тыс.руб. (по состоянию на 2010 год) [35]. Кроме того, планируются к привлечению внебюджетные средства организаций агропромышленного комплекса в Санкт-Петербурге в размере 6114144,0 тыс. руб. [66]. Наконец, данным постановлением определяются основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по предоставлению государственной поддержки в сфере сельскохозяйственного производства в рамках реализации мероприятий плана.
Как мы видим, администрация города, утвердив этот план, показала свои серьезные намерения в отношении сохранения и развития сельского хозяйства на территории города. Логично предположить, что столь положительные действия касались бы не только сельскохозяйственной отрасли в целом, но и конкретно использования сельскохозяйственных земель. Однако генеральный план города такой логике, к сожалению, не придерживается.
Во-первых, земли сельскохозяйственного использования там не фигурируют ни в задачах, ни в мероприятиях по территориальному планированию, связанных с всесторонним социально-экономическим развитием Санкт-Петербурга в ближайшее десятилетие. Указан лишь сам факт существования в границах города данной функциональной (территориальной) зоны и дано ее определение в контексте установления общего перечня зон по видам. Стоит отметить, что представленное определение несколько шире, нежели то, что мы уже цитировали из Земельного кодекса. Согласно Генеральному плану Санкт-Петербурга, зоны сельскохозяйственного использования «предназначены для размещения сельскохозяйственных угодий, питомников и теплиц, а также производственных объектов сельскохозяйственного назначения в соответствии с типами объектов, указанными в наименованиях зон, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов;... в зонах сельскохозяйственного использования допускается размещение объектов производственного назначения, а также объектов общественно-делового назначения и инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны» [31].
Во-вторых, предусмотренное генеральным планом и существующее в реальности соотношение площадей всех территориальных зон в процентах от общей площади городского земельного фонда в корне отличаются друг от друга. В особенности это касается именно зоны сельскохозяйственного использования. В таблице 9 приведено сравнение актуальных статистических данных по земельному фонду с аналогичными данными, заложенными генеральным планом города [31; 82].
В представленной таблице итоговые 100 процентов во всех трех случаях отражают актуальную общую площадь Санкт-Петербурга - 139,9 тыс. га (см. параграф 2.2, таблица 1). Данное уточнение необходимо в связи с расширением городского земельного фонда за счет намывных территорий: Генеральным планом установлено соотношение площадей, занимаемых функциональными зонами, в процентах от площади Санкт-Петербурга - субъекта Российской Федерации, равной 100% (без вновь образуемых территорий западной части Васильевского острова) [31]. Это означает, что сравнение реальных и прогнозируемых площадей территориальных зон города можно сделать мгновенно, без поправок на изменение суммарной величины.
Говоря теперь уже непосредственно о сравнении, можно сделать вполне очевидные и неутешительные выводы, ставящие под сомнение дальнейшее развитие сельхозпроизводства в городе. Для большей убедительности трансформируем таблицу 8 в диаграмму и переведем указанные в ней значения из процентов в гектары (рисунок 5).
Мы не стали отражать в этой диаграмме изменения площадей всех территориальных зон города, чтобы подчеркнуть очевидную тенденцию в отношении сельскохозяйственных земель, заложенную Генеральным планом Санкт-Петербурга. И если Генеральный план - это «документ, определяющий будущее развитие города Санкт-Петербург» [58], то в этом будущем определенно не находится места для земель сельскохозяйственного использования. Здесь мы не будем долго анализировать последствия такого тотального изъятия сельскохозяйственных земель (в случае реализации плана), окончательно ставящее под угрозу не только существование сельскохозяйственных товаропроизводителей на территории города, но и продовольственную безопасность региона - об этом пойдет речь в заключительной главе диссертационной работы. Однако нам хотелось бы подчеркнуть вопиющее несоответствие действующей политики администрации города в области сельского хозяйства и положений, заложенных в генеральном плане. Конечно, генеральный план разрабатывается и принимается Законодательным собранием, а не городским правительством, берущим курс на «поддержку и развитие агропромышленного комплекса». Но статья 53 Устава Санкт-Петербурга, в свою очередь, диктует предельно ясные принципы взаимодействия органов государственной власти: «Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга взаимодействуют исходя из единства стоящих перед ними целей и задач в решении вопросов развития Санкт-Петербурга в интересах жителей Санкт-Петербурга» [30].
Так как же возможно соотнести позитивные и многообещающие планы Администрации города по развитию на его территории сельскохозяйственного производства и вероятность сокращения земель сельскохозяйственного использования к 2025 году до 4,2 тыс. га (3% от общей площади Санкт-Петербурга) вместо нынешних 28,9 тыс. га? Безусловно, земли сельскохозяйственного использования - это не синоним сельскохозяйственного производства, хотя бы потому, что это разные категориальные понятия. И городская администрация во всех документах и заявлениях оперирует именно «развитием сельскохозяйственного производства», а не «сохранением производительного потенциала сельскохозяйственных земель» - с этого ракурса все противоречия формально отсутствуют. И все же нам смутно представляется идея реализации упомянутого плана мероприятий по развитию сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге с одновременным сокращением территориальной зоны сельскохозяйственного использования в 2,5 раза уже в 2015 году.
Научно-практические механизмы реструктуризации систем управления землями сельскохозяйственного использования
Говоря о комплексе показателей, определяющих количественное и качественное состояние и характер использования сельскохозяйственных земель, как о главном индикаторе степени обеспечения продовольственной безопасности в долгосрочной перспективе, мы не можем обойти стороной вопросы, касающиеся необходимости совершенствования системы управления земельными ресурсами. Только при достижении эффективного управления земельными ресурсами со стороны государства, имеющего все рычаги для реализации первоочередных задач продовольственной безопасности, возможно достижение полного, рационального и эффективного использования земель в сельскохозяйственном производстве. Данная связь была подробнейшим образом обоснована в параграфе 1.3 (рисунок 1), где мы выстроили задачи управления земельными ресурсами и их эффективного использования в логичную последовательность.
На наш взгляд, к таким вопросам, требующим своего скорейшего решения на территории Санкт-Петербурга (а некоторых - на территории всей страны), следует отнести:
- конечное формирование оптимальной системы органов управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений с закреплением за каждым из них дефинитивного перечня полномочий и выполняемых функций в отношении организации использования сельскохозяйственных земель;
- усиление государственного контроля в сфере использования сельскохозяйственных земель представителями различных сельскохозяйственных укладов.
Решение эти вопросов позволит прекратить негативную тенденцию необоснованного сокращения высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий города и их неполное использование местными сельскохозяйственными товаропроизводителями.
Принимая во внимания, что в настоящее время на территории Санкт-Петербурга осуществляют свою деятельность три государственные организации, чьи выполняемые функции в первую очередь связаны с регулированием земельных отношений и управлением земельными ресурсами:
1. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, образованным в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга для проведения государственной политики и осуществления государственного управления в сфере земельных отношений, ведения Государственного кадастра недвижимости Санкт-Петербурга, обеспечения эксплуатации региональной информационной системы, содержащей сведения об объектах недвижимости и объектах землеустройства «Геоинформационная система Санкт-Петербурга», а также для координации деятельности иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в указанной сфере.
2. Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по городу Санкт-Петербургу (сокращенно Управление Росреестра по Санкт-Петербургу) является территориальным органом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, осуществляющим на территории Санкт-Петербурга функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса, а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности [20].
3. Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата по городу Санкт-Петербургу» является подведомственным бюджетным учреждением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра), осуществляющим на территории Санкт-Петербурга возложенные на Федеральную службу функции по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, государственного кадастрового учета недвижимого имущества и предоставления сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости.
Можно сделать вывод, что многие задачи, выполняемые этими органами, пересекаются одновременно по нескольким направлениям, тем самым, охватывая практически все ключевые аспекты земельных отношений. С другой стороны, важно не допустить дублирования одних и тех же функций, осуществляемых разными органами, что может отрицательно сказаться, в конечном счете, на эффективности системы управления земельными ресурсами. В актах управления, регламентирующих перечень функций и организацию деятельности данных органов, можно найти схожие задачи и полномочия.
Систему функциональных задач органов специальной компетенции можно представить следующим пятиблочным алгоритмом, позволяющим в полной мере оценивать эффективность реализации задач и функций центральных органов специальной компетенции в сфере регулирования земельных отношений (рисунок 17).
Прежде всего, следует подчеркнуть, что осуществление схожих функций в сфере организации использования земель разными органами отнюдь не представляется нам недостатком, требующим незамедлительного устранения. И объективной нужды в том, чтобы закрепить эти функции за каким-то одним конкретным органом также не находится. Главное - четкое разграничение действии по каждому из перечисленных направлений, последовательное выполнение которых приведет к общественно желаемому результату.
