Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Развитие межбюджетных отношений в рыночных условиях
1.1. Нормативно-правовые основы межбюджетных отношений .
1.2. Анализ межбюджетных отношений уровней бюджетной системы Российской Федерации
Глава 2 Современные подходы к созданию организационно-экономических основ межбюджетных отношений .
2.1. Международный опыт бюджетного регулирования
2.2. Государственные минимальные социальные стандарты в системе межбюджетных отношений 84 стр.
Глава 3. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений . 90 стр.
3.1. Инвестиционная деятельность в России и регионах . 90 стр.
3.2. Инвестиционная направленность межбюджетных финансовых потоков. 107 стр.
3.3. Управление инвестиционными процессами в системе заимствований. 115 стр.
3.4. Управление бюджетными потоками в регионе. 145 стр.
Заключение.
- Нормативно-правовые основы межбюджетных отношений
- Анализ межбюджетных отношений уровней бюджетной системы Российской Федерации
- Международный опыт бюджетного регулирования
- Инвестиционная деятельность в России и регионах
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одним из аспектов происходящих сейчас в России преобразований социально-экономической структуры является формирование новой системы взаимоотношений между центральными, региональными и местными властями. Общее направление этих изменений - повышение роли регионов в регулировании социально-экономических процессов, сопровождающееся существенным понижением роли ведомственных форм управления экономикой.
Важнейшей формой регулирования социально-экономических процессов является бюджетное регулирование, с помощью которого осуществляется перераспределение денежных доходов и накоплений между различными экономическими агентами. Бюджетная политика влияет на экономическую активность основных агентов, изменяя их доходы, склоняет тратить или сберегать, мигрировать в ту или иную отрасль или иммигрировать, инвестировать в ту или иную сферу экономики или вывозить капитал.
Таким образом разработка эффективной системы бюджетных отношений между всеми уровнями власти, является одним из решающих условий осуществления всех основных преобразований, планируемых в России. Сбалансированный на всех уровнях управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической стабильности. Попытки получить как можно больше из местного сектора экономики с целью сбалансировать бюджет практически неизбежно приводят к дестабилизации, поскольку в результате власти местного уровня будут обращаться к центру, брать займы в банках, накапливать задолженность или же увеличивать масштабы внебюджетного финансирования. Система социальной защиты, которая в настоящее время передана на местный уровень, не может функционировать эффективно при недостатке средств у местных органов власти. В условиях, когда Россия находится в стадии
«становления государственности», а на местах появились мощные центробежные силы, создание эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству - и даже условием сохранения Федерации. Хорошо известно, что некоторые области отказались участвовать в существующей системе распределения поступлений и в одностороннем порядке определили ту долю «своих» поступлений, которую они будут отдавать центру.
Вопрос о распределении поступлений важен еще и потому, что система бюджетных взаимоотношений будет в значительной степени зависеть от эффективности экономики России в ближайшем будущем.
Любая функционирующая и достаточно развитая система бюджетного федерализма уникальна и является результатом длительного исторического развития конкретной страны, учитывающим специфику исторического, экономического, политического развития именно этой страны. Новая Россия стоит только в начале этого пути, поэтому важность происходящих процессов в межбюджетных отношениях невозможно переоценить.
Проблема оптимального устройства межбюджетных отношений чрезвычайно политизирована, поскольку связана с финансовыми основами российского суверенитета и самостоятельности субъектов Российской Федерации, а также с рядом других субъективных факторов. В условиях реформируемой экономики бюджетные средства становятся предметом особого интереса всех субъектов бюджетной системы. Поэтому трудно надеяться на простые решения и построение абсолютно непротиворечивой модели межбюджетных отношений.
Рассматриваемая проблема носит конкретный характер и формализуется во вполне определенных данных. Каждый субъект межбюджетных отношений стремится всеми правдами и неправдами заполучить более высокие "цифры" в сводном консолидированном
бюджете. И в то же время об этом не стремятся говорить вслух, предпочитая скрытые механизмы давления на федеральное Правительство. В российских условиях в последнее время четко обозначились следующие общие и специфические тенденции развития бюджетного федерализма. Общими тенденциями, носящими объективный характер и зафиксированными в мировой практике, являются: сочетание стремлений региональных органов, направленных на обеспечение возможно лучших условий жизнедеятельности в рамках своих территорий, и политика выравнивания этих условий со стороны центральных органов; централизация экономической и политической власти в период кризисного развития; стихийность первоначального периода децентрализации, постепенно и трудно переходящая в стабильную модель разграничения функций и полномочий между центром и регионами. В России выделяется также ряд специфических критических вопросов развития бюджетного федерализма: отсутствие четкой концепции и стратегии; неустойчивость бюджетных отношений, связанная с экономическим кризисом, инфляцией, перестройкой имущественных отношений, неплатежами; бюджетная асимметрия по вертикали и горизонтали; централизация средств на уровне бюджетов субъектов Федерации с соответствующим увеличением полномочий субъекта и уменьшением полномочий местных органов власти. Рассмотрим их подробнее.
. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма в мировой практике опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на рынке «социальных» услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой. При этом политика центральных властей должна строится на базе комплексного подхода к проблеме выравнивания, учитывая сложность и многообразие экономических, территориальных, исторических, социально-культурных факторов. Бюджетно-налоговая асимметрия в
6 России допустима только как временная политика в отношении того или иного субъекта Федерации, вызываемая издержками переходного момента. Иначе не будет соблюден принцип территориальной справедливости в государстве. Однако в целом асимметричность сама по себе не является злом (история знает достаточно примеров, когда федерации носили асимметричный характер - например, в Канаде до 1981 года) при условии законодательного закрепления исчерпывающего перечня предметов ведения Федерации и предметов ведения ее субъектов. По-видимому, определенная степень асимметричности в Российской Федерации будет присутствовать достаточно долго, что, кстати, подтверждается практикой заключения отдельных соглашений о разграничении предметов ведения с отдельными субъектами Федерации, предусматривающими значительные бюджетные ассигнования в эти территории в обход налогово-бюджетного законодательства и специальных средств финансовой помощи регионам.
Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды возникает тенденция к централизации экономической и политической власти. Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой финансовой политики, в том числе и налоговой. Однако для России усиление централизации бюджетно-налоговой системы чревато подрывом идей федерализма, которые с таким трудом прокладывают себе дорогу в современном российском государстве. Поэтому необходим поиск разумного компромисса между следованием достаточно жестким требованиям сегодняшней политики и достижением конечных целей экономических и политических реформ (в том числе становления полноценного федеративного государства).
Одной из самых тревожных тенденций в системе межбюджетных связей в Российской Федерации является рост централизации средств на уровне бюджетов субъектов Федерации с соответствующим увеличением полномочий субъекта и уменьшением полномочий местных органов. Как показывает анализ, увеличивается дотационность местных бюджетов, что
является следствием централизации и концентрации средств, а следовательно, и власти на уровне субъекта. Этот тезис можно проиллюстрировать следующими цифрами: удельный вес местных бюджетов в общем объеме доходов консолидированного бюджета сократился с 27,6% в 1992 г. до 24,3% в 1994 г., и до 23,6% в 1996 г.; до 23,4% в 1997 г. ; по расходам - с 28,5 до 27,9%, 27,4%, 27,1% соответственно (по данным исполнения консолидированного бюджета РФ). Соответственно возросли удельные веса бюджетов субъектов Федерации. Таким образом, происходит все большая передача средств, а следовательно, и полномочий субъектам Федерации, которые не стремятся передавать их дальше вниз, чем ослабляют доходную базу местных бюджетов и увеличивают их уровень дотационности. Положение наверняка обостриться, когда вплотную встанет вопрос о местном самоуправлении и полномочиях соответствующих органов, а полномочия сегодня - это реальные деньги, которыми располагает соответствующий орган управления.
Не все проблемы решены и по вертикали межбюджетных отношений: центр - субъект Федерации. Совершенствование этой ветви межбюджетных отношений, по мнению ученых, должно идти по следующим направлениям. Первое связано с тем, что если в системе трансфертов определены единые принципы и выработана формула, то в системе субвенций, ориентированных на капитальные затраты, такие принципы пока не выработаны. Это уменьшает прозрачность системы, приводит к непониманию со стороны субъектов Федерации принципов выделения капитальных вложений различным регионам. Для завершения создания системы бюджетного федерализма следует выработать формулу выделения регионам капитальных вложений для выравнивания уровня их социально-экономического развития.
Второе направление обусловлено тем, что расчетная единица -среднедушевой бюджетный доход и расход - на отражает в полной мере всего объема финансовых ресурсов, приходящихся на душу населения.
Кроме бюджетных средств в регионе аккумулируются крупные собственные и кредитные ресурсы, средства внебюджетных фондов, направляемых прямо или косвенно на нужды регионов. Важно учесть эти средства при определении объема трансфертов.
И наконец, вся работа по совершенствованию бюджетной федерализации в России сдерживается из-за отсутствия законодательства общего действия. Избежать усиления бюджетных конфликтов, экономической и политической дестабилизации можно при качественной перестройке налоговой системы и налогового законодательства на основе достижения компромисса между всеми заинтересованными сторонами.
С момента начала преобразований в России, проблема распределения полномочий между уровнями власти по доходам и расходам является одной из самых актуальнейших задач современной Российской Федерации. Наряду с подавляющим числом стран мира, как развитым, так и развивающимся, наша страна находится на пути становления своей модели бюджетного федерализма, изыскивает методы повышения поступлений в бюджеты разных уровней для наиболее полного удовлетворения растущих потребностей в финансировании. В связи с этим научных работ и публикаций на данную тему достаточно много, как зарубежных, так и отечественных. Следует выделить работы таких отечественных авторов как Игудин А.Г., Валентей С, Богачева О.М., Азерная В.В., Червяков В.Ю., Барский А.Д., Горегляд В.П., Корсунский Б.Л., Кузнецова О.В., Хурсевич С.Н., Селиванов Н.В.. Проблеме бюджетного федерализма посвящены работы таких зарубежных авторов как Хиви Джером Ф., Рефьюз Роберт У., Райнер Айхенбергер, Бруно С. Фрай, Дж. Ю. Стиглиц, Апольте Томас, Гарнер Д., Премчанд А., Шеннон Мадд. Основное отличие данной работы от предыдущих публикаций состоит в том, что автор не ограничивается общими рекомендациями по улучшению механизма перераспределения бюджетных ресурсов и не делает акцент именно на них, а предлагает разрешение проблемы дефицитности финансовых ресурсов за счет
увеличения инвестиционной активности власти прежде всего, создания условий для такого увеличения.
Актуальность и недостаточное исследование указанных выше вопросов определяет выбор темы, цели и задачи данной диссертации.
Целью данной работы является исследование деятельности государственных и муниципальных органов власти и управления по созданию механизма инвестиционной направленности межбюджетных отношений в Российской Федерации, увеличению налоговой базы бюджетов разных уровней.
Задачами данной работы являются :
анализ существующих в России межбюджетных отношений федерация - субъект федерации - муниципальное образование с учетом их инвестиционного аспекта;
изучение международного опыта по формированию инвестиционного аспекта межбюджетных отношений;
исследование путей увеличения налоговой базы бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований, учитывающих инвестиционную направленность деятельности органов государственного и муниципального управления;
разработка направлений привлечения внебюджетных источников доходов.
Предметом исследования диссертации является отечественный и зарубежный опыт по регулированию межбюджетных отношений и стимулированию инвестиционной деятельности в регионах.
Объект исследования - организационно-экономические и финансовые отношения между бюджетами различного уровня.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются научные работы и публикации в периодических изданиях российских и зарубежных ученых, специалистов органов власти и управления, методики рейтинговых агентств, материалы научных конференций и семинаров.
Информационную базу исследования составили материалы статистической отчетности федерального и областного уровней, отчеты международных организаций, материалы исследований российских и зарубежных финансовых организаций, нормативно-правовые акты и документы российских органов власти федерального и регионального уровней. В процессе исследования использовались следующие методы: экономико-статистические, экспертных оценок, имитационного моделирования, экономико-математические, включенного эксперимента.
Научная новизна исследования связана с научно-методическими разработками, направленными на обоснование тезиса о необходимости смещения акцента в межбюджетных отношениях с финансирования текущих расходов на финансирование, отвечающее целям развития, и заключается в следующем:
оценены факторы, влияющие на перераспределение бюджетных ресурсов и степень их влияния в условиях экономического кризиса;
проведен анализ влияния инвестиционной направленности межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие регионов и России в целом;
разработан организационно-экономический механизм управления бюджетными потоками;
предложены пути повышения региональной инвестиционной привлекательности;
11 выявлены направления инвестиционного развития отдельных территорий области.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее положений, основных выводов и предложений по организации инвестиционной направленности межбюджетных отношений, улучшения инвестиционного климата регионов. Мероприятия, предложенные диссертантом, положены в основу региональной программы стимулирования инвестиций, комплексной программы развития экспорта и программы развития свободных экономических зон на территории Нижегородской области. Кроме этого, они могут быть также использованы в учебном процессе профессиональной переподготовки руководящих работников и специалистов.
Апробация работы. Основные положения диссертации использованы в ряде нормативных документов, докладывались на Всероссийской научной конференции «Проблемы социального управления: методология, теория, практика» (Нижний Новгород, 1998 год), на научно-практической конференции «Региональная инвестиционная политика» (Нижний Новгород, 1996 г.). Результаты диссертационных исследований опубликованы в сборниках научных трудов. Автором диссертации были прочитаны спецкурсы для студентов Волго-Вятской академии государственной службы «Региональная инвестиционная стратегия», «Международный маркетинг».
По теме диссертации опубликовано 5 научных работ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения, списка использованной литературы, 8 приложений. В диссертации 229 листов машинописного текста, 21 таблица, 9 графиков.
Нормативно-правовые основы межбюджетных отношений
«Уже несколько лет в России идут два взаимосвязанных процесса: с одной стороны, формируются основы рыночных отношений, а с другой -происходит становление ее федеративной государственности. Однако в общественном сознании два этих процесса никак не связаны и находятся как бы в отрыве друг от друга. В результате первая проблема представляется сугубо экономической, вторая - преимущественно нормативно-правовой» (11, стр. 9).
Ни одна федерация долго не существовала, если ее правовые нормы и институты развивались в отрыве от социально-экономических реалий. В России, однако, продолжается игнорирование этого объективного требования.
Основополагающие принципы разделения уровней власти, разграничения их полномочий и компетентности заложены в Конституции РФ.
В главе 1 «Основы конституционного строя» Россия определяется как демократическое федеративное государство с республиканской формой правления (ст.1). Закладывается равноправие всех субъектов федерации (ст.5). Определяются предметы ведения Российской Федерации (ст.71), совместное ведение РФ и субъектов РФ. Вне предметов ведения РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Признается местное самоуправление. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет
Несмотря на наличие в Конституции РФ статей, фиксирующих общие принципы федерализма, до сих пор конкретно не определен социально-экономический базис их обеспечения и практической реализации. Это прямое следствие нечеткости нормативно-правового оформления предметов ведения РФ, предметов ведения субъектов РФ и предметов ведения их совместного ведения в таких важнейших сферах экономики, как собственность на основной капитал и природные ресурсы, разграничение налоговых полномочий в рамках единой налогово-бюджетной системы и других.
Сохранение такого положения позволяет каждой из сторон федеративных отношений трактовать положения Конституции РФ, федеративного договора в свою пользу. Пытаясь преодолеть эту тенденцию, Центр пошел по пути заключения двусторонних договоров и соглашений с субъектами Российской Федерации. Не опираясь на достаточно правовую базу договорного процесса, этот шаг привел к серьезным негативным последствиям.
Неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений (главное - по вопросу о предметах ведения РФ), допущенные в ходе осуществления реформ ошибки, привели к потере рычагов государственного регулирования социально-экономической, правовой и другими сферами. Эти функции стихийно начали выполнять регионы.
Заключение договоров и соглашений способствовало повышению правового и социально-экономического статуса субъектов РФ, по сравнению со статусом субъектов РФ, не подписавших такие договора и соглашения.
Произошедшее - результат нарушения главного принципа федерализма: равенства прав и ответственности субъектов федерации.
В соответствии с Конституцией федеральный закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» определяет самостоятельность бюджетов наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. К собственным источникам доходов бюджетов относятся: ? закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления по регулирующим доходным источникам; ? дополнительные источники.
Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. Для покрытия дефицита могут передаваться субвенции, субсидии и дотации в бюджеты нижних уровней (2).
Уровень закрепленных доходов бюджетов (за исключением районных бюджетов районов в городах) должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего административно-территориального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов - не менее 70% доходной части без учета в ней дотаций и субвенций.
Порядок и условия предоставления и использования дотаций и субвенций из республиканского бюджета РФ устанавливается законодательными актами РФ, а порядок и условия предоставления и использования дотаций и субвенций из других бюджетов устанавливается законодательными актами и решениями соответствующих представительных органов власти, принятыми в пределах их компетенции
Анализ межбюджетных отношений уровней бюджетной системы Российской Федерации
На сегодняшний день в Российской Федерации в общем виде выстроена следующая система межбюджетных отношений.
По доходам - в налоговом и бюджетном законодательстве определены налоги, зачисляемые только в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, а также нормативы и ставки федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации. По расходам - определены направления расходования бюджетных средств, перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации. Перечисление идет в основном по двум каналам: а) в виде трансфертов, определяемых по единым принципам для оказания текущей финансовой помощи; их задача -покрыть путем дотаций минимально-обоснованные расходы; б) в виде субвенций, направляемых при финансировании федеральных программ на затраты капитального характера; их назначение - выравнивание уровней социально-экономического развития .
Во многих странах субсидирование (т.е. перераспределение налоговых г I поступлений) составляет основу местной финансовой системы. Однако разработка системы субсидий, которая полностью отвечала бы целям, стоящим перед государством, представляет собой сложную проблему. Как правило, такая система выполняет целый ряд задач: корректирование «вертикальных диспропорций» (устранение несоответствия между расходными функциями местных органов власти и теми поступлениями, которые закреплены за данным уровнем); уменьшение «горизонтальных диспропорций» (выравнивание расходов между богатыми и бедными районами); стимулирование местных «налоговых усилий» (получение большего объема поступлений за счет ресурсов самих административных единиц); оказание воздействия на процесс принятия решений о расходах на местном уровне в соответствии с задачами центральных органов власти.
Поскольку в рамках разных систем субсидирования указанные задачи решаются неодинаково, важнее всего решить, какие из них являются наиболее значительными. Самая распространенная ошибка - пытаться разработать такую систему субсидирования, которая одновременно способствовала бы решению всех задач.
«Вопрос заключается в том, должна ли система субсидий подчиняться определенным правилам или иметь произвольный характер. Если бы принимались во внимание одни только возможности центрального правительства по осуществлению макроэкономической политики, можно было бы рекомендовать произвольную систему. Однако большинство выступило за формализованную систему - на том основании, что она дает возможность местным органам власти планировать свою бюджетно -финансовую деятельность и что установленные правила отражали бы намерения центрального правительства достигнуть поставленных целей» (96, стр.95).
Центральное правительство, как правило, имеет гораздо более широкие возможности получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти. В большинстве стран, кроме того, объем функций по расходованию средств, закрепленных за нижестоящими органами власти, зачастую превышает их возможности по финансированию данных расходов из выделенных им источников поступлений. В результате такого несоответствия между расходами и объемом поступлений (иногда его называют «вертикальной диспропорцией») нижестоящие органы власти почти во всех случаях зависят от субсидий, получаемых от вышестоящих органов. Субсидирование органов власти различных уровней представляет собой один из механизмов, с помощью которого определенная часть поступлений, полученных на центральном уровне, может переводится для устранения бюджетной «бреши» на нижестоящем уровне. Конечно, такой бюджетный дефицит можно ликвидировать: передачей налоговых полномочий местным органам власти; передачей функций по расходам на более высокий уровень; сокращением местных расходов и объема предоставляемых услуг. Доля субсидий в финансировании местных расходов может использоваться в качестве начального показателя степени вертикальной сбалансированности в рамках федеральной системы (Её можно измерить с помощью целого ряда способов. Одним из общих показателей является доля местных расходов, которые финансируются за счет «собственных ресурсов». Если такое финансирование осуществляется в основном за счет собственных средств, то это отражает высокую степень вертикальной сбалансированности; невысокий процент - о наличии вертикальной диспропорции). Вообще говоря, чем выше доля субсидий, тем меньшей «финансовой самостоятельностью» обладают нижестоящие органы власти. Если система сбалансирована по вертикали, субсидирование играет лишь вспомогательную роль, поскольку в этом случае местные власти имеют в своем распоряжении достаточно «собственных поступлений», чтобы финансировать закрепленные за ними расходы. Если же желательна высокая степень местной автономии, финансовую «брешь» следует в максимальной степени заполнять посредством не субсидий, а передачи местным властям полномочий по налогообложению.
Даже в том случае, если налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования совокупных расходов местных органов власти, между бюджетными балансами различных районов могут сохраниться различия. Субсидирование используется для устранения и такой «горизонтальной диспропорции». Почти всегда субсидии должны носить выравнивающий характер, чтобы оказывать помощь бедным регионам. «Чрезмерное большое расхождение в уровнях предоставляемых услуг обычно считается неудовлетворительным признаком» (67, стр.37).
Международный опыт бюджетного регулирования
Согласно стандартной бюджетной методики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно-территориальные образования). Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.
Другие специалисты считают, что бюджетный федерализм, то есть отношения, возникающие между федеральными органами власти и администрациями субъектов федерации в процессе формирования и исполнения бюджета федеративного государства, является финансовой основой деятельности такого государственного образования и основной гарантией конституционного принципа разделения властей между центром и территориями (децентрализации). Такая позиция отражает более значимую сущность межбюджетных отношений для государств со сложным федеративным устройством и очень выгодна региональным и национальным элитам, а также является предметом различных спекуляций в сложных полиэтнических государственных образованиях. Однако нельзя забывать, что целью оптимальной работы межбюджетного механизма является обеспечение определенного единого стандарта государственных услуг на душу населения по всей стране. Это можно назвать «принципом территориальной справедливости» (133, стр. 18), который также является одной из гарантий стабильности федеративного устройства. Тем не менее в России говоря о бюджетном федерализме до недавнего времени имели ввиду прежде всего (или исключительно) налогово-бюджетные взаимоотношения органов власти и управления федерального центра и субъектов Федерации. Однако в Программе Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997гг.» в качестве одного из основных направлений совершенствования механизма предоставления бюджетам централизованной помощи предусматривается «финансовая поддержка органов местного самоуправления вплоть до прямых целевых ассигнований из федерального бюджета с зачетом выделяемых средств в лимит трансфертов, предоставляемых региону» (20, стр. 25). Этот факт, безусловно, является значительным прогрессом в ходе совершенствования межбюджетных связей в России.
Если обратиться к зарубежному опыту, то можно отметить, что в бюджетную систему развитых стран входят центральный бюджет администрации, бюджеты государств-членов федерации.
Бюджетный федерализм в зарубежных моделях основан на следующих основных принципах: самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.); ? законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; ? соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); ? нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; ? наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах. «Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на рынке «социальных» услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой» (93, стр.73).
Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.
Инвестиционная деятельность в России и регионах
Одним из наиболее важных вопросов стабилизации экономического спада в России и условием ее роста является проблема привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.
Стремительно растущие задолженности по пенсиям и заработной плате, неплатежи за выполненные контракты и поставки, хроническое недофинансирование медицины, образования, науки и культуры, истощение бюджетных ресурсов для жилищно-коммунальных, оборонных и других расходов, интенсивное снижение рентабельности производства и падение конкурентоспособности отечественных товаров - это и есть объективные последствия неудачных попыток реформирования Российской экономики. Они же - основные факторы обострения социально-политической ситуации в регионах, проблем межбюджетных отношений, подрывающие остатки доверия к властям, диктующие необходимость принятия срочных и исчерпывающих мер со стороны региональных администраций.
Быстрыми темпами растут издержки в производстве, продукция становится все более дорогой и неконкурентноспособной на внешнем рынке. Вследствие этого, реальная прибыльность основного капитала во второй половине 1996 года упала до 2% годовых, в то время как в финансовом секторе экономики на спекулятивных операциях рынка ГКО доходность составляла более 200%. В 1997-1998 годах прибыльность основного капитала возросла до 7-10%, однако не обеспечивала должной конкуренции спекулятивным операциям на фондовом рынке (32).
Согласование графиков погашения задолженности, ужесточение сбора налогов, наложение санкций, выбивание льгот, дотаций и трансфертов не решили и не решат эти острые проблемы до тех пор пока не начнется интенсивный рост отечественного производства.
Общие объемы инвестиций в основной капитал за последние пять лет снижаются (хотя и уменьшающимися темпами) из года в год. В итоге многолетнего спада объем инвестиций в основной капитал, освоенный за 1996 год предприятиями и организациями всех форм собственности, составил 370 млрд. рублей, что на 18 % меньше уровня предшествующего года и составляет порядка одной четверти от уровня 1990 года, в том числе в объекты производственной сферы - менее одной пятой, непроизводственной- менее половины (57, стр. 4-9). Это происходит на фоне спада производства, снижения основных показателей социально-экономического развития страны таких, как валовая прибыль, фонд оплаты труда, уровень жизни населения, увеличения безработицы и бюджетного дефицита. Уменьшился до 16,4% в 1996 году удельный вес общего объема инвестиций в основной капитал в валовом внутреннем продукте (в 1995 году он был равен 16,1 %, в 1994 году - 17,8 %, в 1990 году - 22,4 %.
В сопоставимых ценах доля инвестиций в ВВП России демонстрирует снижение с показателя 15%, соответствующему уровню 1991 года, до 6,8% в 1998 году (см. График 5). Необходимо отметить, что аналогичный показатель в южноазатских странах во время их подъема экономики составлял 30-35% ежегодно.
Продолжается тенденция наибольшего спада объемов инвестиций в обрабатывающих отраслях промышленности, наименьшего - в топливно-энергетическом комплексе, экспортно-ориентированных отраслях и производственной инфраструктуре. Так объем инвестиций в 1996 году в электроэнергетику по отношению к уровню 1991 года составил 74%, в топливные отрасли промышленности и металлургию - 34%, а в машиностроение только 12%, в лесную, деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную промышленность - 13%, в легкую промышленность - всего 5 %.
Основная часть инвестиционного спроса в последние годы формируется за счет собственных средств предприятий и привлеченного капитала, доля которых в 1992 году составляла около 74% от общего объема инвестиций в основной капитал, в 1996 году - 81 %, в 1998 году -84% (см. График 6).
