Содержание к диссертации
Введение
I. Минерально-сырьевая база ТЭК России на фоне глобальных тенденций 12
1.1. Структура энергетики и ее динамика 12
1.2. Запасы и производство нефти и газа 14
1.3. Потребление углеводородного сырья 17
1.4. Состояние минерально-сырьевой базы нефти и газа России 28
1.4.1. Структура МСБ 28
1.4.2. Качество МСБ 31
1.4.3. Природные и техногенные недостатки МСБ 35
1.5. Обеспеченность запасами и прогнозными ресурсами 38
1.5.1. Методика оценки обеспеченности 38
1.5.2. Оценка уровня обеспеченности 42
1.6. Состояние и задачи геологоразведки 47
Выводы 49
II. Проблемы инвестиционного механизма воспроизводства минерально-сырьевой базы 52
2.1. Система регулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы на первом этапе реформ 52
2.2. Государственный финансово-инвестиционный механизм 58
2.2.1. Предпосылки создания механизма ВМСБ 59
2.2.2. Экономическая сущность механизма ВМСБ 61
2.2.3. Достаточность механизма ВМСБ 63
2.2.4. Компенсационный характер механизма ВМСБ 68
2.3. Система регулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы на втором этапе реформ 72
2.3.1 .Резервы и возможности рентного подхода 73
2.3.2. Налогообложение недропользования с позиций рентного подхода 77
2.4. Потребности воспроизводства МСБ в инвестициях 85
Выводы 92
III. Комплекс мер по решению проблем воспроизводства МСБ 95
3.1. Государственная минерально-сырьевая политика 96
3.2. Законодательное регулирование процесса воспроизводства МСБ 100
3.3. Совершенствование управления 102
3.3.1. Лицензирование 103
3.3.2. Федеральная целевая программа 105
3.4. Совершенствование нормативно-правовой базы 107
3.4.1. Бюджетные инвестиции 114
3.4.2. Негосударственные инвестиции 115
3.4.3. Налоговые льготы при разработке месторождений 117
3.4.4. Стимулирование геологоразведочных работ 119
3.5. Интенсификация использования механизма соглашений о разделе продукции 123
3.5.1. Сущность и состояние СРП в России 124
3.5.2. Инвестиционные возможности СРП в развитии минерально-сырьевой базы 131
3.5.3. Первоочередные меры по активизации механизма СРП 135
3.6. Повышение эффективности использования разведанных запасов 136
3.6.1. Техническое и технологическое перевооружение разведки и добычи 136
3.6.2. Совершенствование инвестиционной политики 138
3.6.3. Поддержка малого и среднего бизнеса 139
Выводы 141
Заключение 144
Список литературы 147
- Структура энергетики и ее динамика
- Запасы и производство нефти и газа
- Система регулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы на первом этапе реформ
- Государственная минерально-сырьевая политика
Введение к работе
Россия обладает огромным ресурсным потенциалом, который является прочным фундаментом для устойчивого развития народного хозяйства в режиме расширенного воспроизводства и притягательной силой для международного сотрудничества. По общим показателям и масштабам минерально-сырьевой базы Россия в настоящее время занимает одно из ведущих мест в мире.
Сырьевой уклад экономики России формировался на протяжении ряда последних столетий. Разведка, добыча и переработка полезных ископаемых были не только способом поддержания экономики страны, ее торгового баланса, обороноспособности, но и почти единственной возможностью сохранения в сфере своего влияния огромных незаселенных территорий, обеспечения занятости населения Сибири, Севера и Дальнего Востока. Огромные достижения этапа индустриализации экономики в середине прошлого века позволили использовать сырьевой фактор для развития мощного топливно-энергетического, металлургического, машиностроительного, приборостроительного и военно-промышленного комплексов, передовых технологий, атомной, космической промышленности. И хотя основным источником пополнения бюджета страны и технического развития являлись валютные средства от продажи нефти, золота, алмазов, структура экономики последовательно эволюционировала в сторону более наукоемких и высокотехнологичных отраслей. К сожалению, темпы этого развития значительно уступали темпам роста технически передовых стран Мира, уже в 70-80-х годах вступивших в этап постиндустриальной экономики на основе достижений научно-технической революции, во многом стимулированной мировым энергетическим кризисом в начале 70-х годов.
Начатая в 1992 году коренная реформа экономической и политической систем привела к обрушению практически всех секторов экономики России и резко ухудшила ее структуру.
В условиях кризиса относительно меньше пострадали или достаточно быстро нашли возможности выжить экспортоориентированные и в какой-то степени импортозамещающие отрасли и производства. Прежде всего это добыча нефти, газа, алмазов, золота, платины, некоторых черных, цветных и редких металлов, производство минеральных удобрений. И хотя объемы производства сократились от 10 до 50% (кроме алмазодобычи), устойчивый спрос на мировом рынке позволил сохранить основные
мощности за счет экспорта. Доля сырьевых отраслей в структуре производства валового внутреннего продукта (ВВП), формирования бюджета, в поддержании уровня занятости населения, в сохранении влияния России на мировой политической арене значительно увеличилась.
С одной стороны, сложившаяся ситуация резко подняла престиж и значимость минерально-сырьевого комплекса (МСК), с другой - усугубила экономическую зависимость, а по большому счету - и экономическую безопасность России от целого ряда внешних и внутренних факторов, главными из которых являются конъюнктура мирового рынка, состояние и эффективность использования минерально-сырьевой базы (МСБ), а также состояние производственного комплекса.
Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) оказался наиболее устойчивым среди всех отраслей промышленности. Его состояние фактически определяет общее состояние экономики страны. Значительный рост ВВП в 2000-2001 годах обусловлен главным образом резким улучшением состояния дел в ТЭК. Добыча нефти в 2000 году была увеличена на 18 млн. т, а в 2001 году, несмотря на некоторое снижение цен, - на 25 млн. т, добыча угля в 2000 году увеличена на 8,8 млн. т, а в 2001 году - на 11 млн. т. Добыча газа продолжает снижаться: в 2000 году - на 6,5 млрд. куб. м, в 2001 году - еще на 2,7 млрд. куб. м. За счет нефтяных валютных активов в 2000-2001 гг. впервые за все последние годы значительно увеличены золотовалютные резервы страны. Не менее важен и мультипликативный эффект от работы ТЭК. Одно рабочее место в ТЭК обеспечивает 7-10 рабочих мест в смежных и обслуживающих отраслях.
Однако устойчивость ТЭК важна не только для поддержания экономики страны. Главная задача комплекса - обеспечение энергетической безопасности. Ведь на внутреннее потребление идет около 70% совокупно производимого условного топлива. Это вызвано объективными потребностями жизнеобеспечения государства, около 70% территории которого находится в суровых климатических условиях.
Унаследованная высокая энергоемкость ВВП, промышленного производства, обусловленная преобладанием отсталых технологий, неудовлетворительной структуры производств, а в ряде случаев и низкими внутренними ценами на энергоресурсы, содержит крупные резервы для энергосбережения. Однако энергосберегающая политика не выработана на уровне государства, не закреплена законодательно и если и осуществляется, то лишь в виде разрозненных мер отдельных ведомств и предприятий. Тем не менее, снижение энергоемкости ВВП промышленного и сельскохозяйственного
производства, социальной сферы - это прямой путь к сбережению ресурсов недр и повышению эффективности экономики.
Утяжеление структуры экономики за счет увеличения удельного веса сырьевых отраслей и значительного объема сырьевого экспорта опасно не в плане превращения России в «сырьевой придаток» (это нам не грозит!), а в плане промедления принятия законодательных и иных нормативно-правовых мер, создающих цивилизованные рыночные условия для перетока части зарабатываемых на сырье средств в более наукоемкие и энергоэффективные производства и отрасли, необходимые и обязательные для постиндустриальной экономики.
Сырьевые ресурсы недр невозобновимы. Их состояние может поддерживаться лишь путем все большего увеличения инвестиций в изучение недр, в технологические исследования сырья, в создание новых технических средств и технологий разведки и разработки полезных ископаемых. Территория и природный потенциал России пока позволяют за счет сырьевого сектора обеспечивать экономический рост страны. Проблема сегодня заключается в отсутствии научных и методических основ формирования МСБ в рыночных условиях. Понятия обеспеченности текущих и перспективных потребностей страны, отрасли и конкретного предприятия разведанными, предварительно-оценёнными запасами и прогнозными ресурсами, разработанные ранее применительно к плановой экономике, оказались не исследованными с позиций экономики переходного типа и рыночной экономики. В связи с этим четко не определены и не разграничены уровни финансового и организационного участия, а также ответственности за геологическое изучение недр. Используемые в различных экономических конструкциях и выводах подходы других стран на самом деле мало приемлемы для России.
Особенно проблематичными эти вопросы стали после отмены с 2002 года установленного Законом «О недрах» инвестиционного механизма воспроизводства МСБ и полной переориентации геологоразведочных работ по приросту запасов полезных ископаемых на рыночные условия. Это означает, что текущие, перспективные и стратегические сырьевые интересы Государства практически становятся зависимыми от понимания проблемы и действий добывающих компаний. Создаётся прецедент полного отождествления интересов государства с интересами добывающих компаний, представляющих пока ещё не устоявшийся и в достаточной мере не определившийся со своей стратегической ориентацией частный капитал.
В условиях научно-методологической и правовой неопределённости и незащищённости государственных интересов МСБ за последние 10 лет стала интенсивно сокращаться. Её использование в эти годы больше походило на работу «со склада». И только благодаря установленной законом обязательной мере по отчислению на воспроизводство МСБ части стоимости произведённой и реализованной продукции удалось поддержать восполнение выбывающих запасов на уровне 50% и тем самым сохранить костяк геологической службы и науки.
В новых правовых условиях, отменивших прежний механизм и предложивших крайне неэффективные правила привлечения средств на геологоразведочные работы, появилась опасность дальнейшего сокращения и качественного ухудшения МСБ.
Подобная ситуация явилась следствием неразработанности теории и практики формирования МСБ в переходный период, отсутствия единого понимания государственной минерально-сырьевой политики в условиях развития и углубления рыночных отношений, а также несовершенства инвестиционного механизма геологического изучения недр. Тем самым проблема вышла за пределы отраслевых рамок и приобрела важнейшее научное и народнохозяйственное значение. Её центральным звеном является инвестиционный механизм, рассматриваемый в данной работе. В нём должны закрепляться основные принципы и подходы теоретического и геополитического характера, которые в настоящее время лишь формируются. Об этом свидетельствует рассмотрение 26.02.2002 Президиумом Государственного Совета Российской Федерации вопроса «Об основах государственной политики в области минерального сырья и недропользования».
Следовательно, тема исследования является весьма актуальной и своевременной, т.к. направлена на научное обоснование системы мер инвестиционного характера, способной поддержать на необходимом и достаточном уровне обеспеченность сырьевыми источниками страны, горнодобывающих и перерабатывающих отраслей промышленности, а также предприятий, занятых в данной сфере производства.
Целью работы является научное обоснование и разработка системы мер по формированию инвестиционного механизма, способного поддерживать в режиме оптимального воспроизводства минерально-сырьевую базу нефте- и газодобывающей промышленности в переходном периоде. Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие задачи:
исследование мировых тенденций в производстве, потреблении и приросте запасов углеводородного сырья как базовых ориентиров для экономики России;
оценка количественных и качественных изменений МСБ России за время первого этапа экономических реформ (1992-1999 г.г.);
исследование инвестиционных возможностей действующей системы недропользования для целей воспроизводства МСБ;
обоснование параметров оптимального состояния МСБ на период до 2010 года, необходимых объёмов прироста запасов, объёмов требуемых инвестиционных ресурсов и их структуры по источникам формирования;
разработка системы мер и путей их реализации с целью привлечения инвестиций для поддержания МСБ в режиме оптимального воспроизводства.
В соответствии с изложенными задачами в работе сформулировано 3 защищаемых положения:
! Комплекс экономических факторов, определяющих минимально необходимые объемы воспроизводства минерально-сырьевой базыja задачи геологоразведочных работ на 2002-2010 г.г.
Раскрытию первого тезиса посвящена первая глава, в которой на основе исследования сложившихся тенденций в производстве, потреблении и приросте запасов углеводородного сырья, а также качественных характеристик МСБ и обеспеченности разведанными запасами России в сравнении с ведущими нефтедобывающими странами Мира рассмотрен комплекс экономических факторов, определяющих минимально необходимые объемы воспроизводства минерально-сырьевой базы и задачи геологоразведочных работ на переходный период. В главе рассмотрены основные качественные и количественные показатели состояния МСБ после первого этапа экономических реформ, изложен новый подход к оценке обеспеченности добывающей промышленности разведанными запасами и сформулированы первоочередные задачи государства и недропользователей в области воспроизводства МСБ.
2. Экономическое обоснование несоответствия действующего инвестиционного механизма для воспроизводства минерально-сырьевой базы в минимально необходимых объемах.
Во второй главе, посвященной раскрытию второго тезиса, рассмотрены основные элементы и механизмы государственного регулирования воспроизводства МСБ на различных этапах её развития: раскрыта сущность государственного финансово-
инвестиционного механизма и показана эффективность его применения на первом этапе, а также проанализированы новые принципы, заложенные налоговой реформой 2001 г. и спрогнозированы результаты ее практического применения.
3. Разработка и принятие системы законодательных, административных и экономических мер по реализации инвестиционного механизма воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Научному обоснованию указанных механизмов и практическим рекомендациям по их реализации посвящена третья глава диссертации. В главе обоснована необходимость разработки и принятия новой государственной минерально-сырьевой политики, в целях решения задач стабилизации и качественного улучшения МСБ предложена и обоснована необходимость разработки и реализации комплекса мер, включающего в себя: повышение эффективности управления, законодательного регулирования воспроизводства МСБ и использования разведанных запасов; совершенствование нормативно-правовой базы, интенсификация использвания механизма раздела продукции. Рассчитан суммарный инвестиционный потенциал изложенных мер и действий.
Объектом исследования в диссертационной работе выступает проблема привлечения инвестиций в воспроизводство МСБ, прежде всего, в нефтегазодобывающих отраслях.
Научная новизна работы;
предложен системный подход к обоснованию инвестиционного механизма воспроизводства МСБ;
определен необходимый и достаточный уровень количественного и качественного состояния МСБ на втором этапе экономических реформ в России;
обоснованы новые подходы к расчёту реальной обеспеченности разведанными запасами текущей и перспективной добычи углеводородного сырья в зависимости от степени их геологической изученности и подтверждаемое запасов в недрах;
рассчитаны оптимальные объёмы необходимых инвестиций и их структура, включая прямое финансовое участие государства в геологическом изучении недр для обеспечения текущих и долгосрочных государственных интересов;
определены потенциальные и реальные финансовые возможности действующей системы недропользования по инвестированию процесса воспроизводства МСБ.
Теоретическая и методологическая основа исследования. При выполнении работы использованы методы и способы научного_анализа и обобщения статистических и
иных данных, рассредоточенных по различным источникам и информационным уровням, методы научных аналогий, экономического прогнозирования на базе долговременных эмпирических тенденций, а также системного анализа и системного подхода к достижению конечного результата путём оптимального сочетания мер законодательного, административного и рыночного характера.
Информационной базой для проведенных исследований послужили литературные источники, законодательные и другие нормативно-правовые акты, официальные материалы Минэнерго России, МПР России, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также аналитические данные, полученные автором в процессе работы в центральном аппарате Минэнерго России.
Апробация работы. Отдельные научные положения работы опубликованы в 6 научных статьях (из них две в соавторстве) и в одной брошюре (в соавторстве), дважды докладывались на ежегодных международных научных конференциях (1997 г., 1999 г.) Московского геологоразведочного Университета.
Практическая значимость работы. Рекомендации и предложения по внедрению ряда обоснованных в диссертационной работе мер инвестиционного характера использованы при подготовке справочно-аналитических и нормативных материалов Минэнерго России, включены в итоговые материалы расширенного выездного совещания межфракционного депутатского объединения «Энергия» Государственной Думы (г. Санкт-Петербург, 21.02.2002 г.) и Всероссийской конференции «Минерально-сырьевой комплекс России: состояние, перспективы, инвестиции» (г. Москва, 17.04.2002 г.), направлены для использования в законотворческой работе в Комитет природных ресурсов Государственной Думы, в Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Совета Федерации,
Полученные результаты были бы невозможны без использования научных трудов: М.И. Агошкова, Э.А. Азроянца, А.А. Арбатова, А.С. Астахова, М.П. Астафьевой, Ю.П. Белова, Б.И. Беневольского, В.Т. Борисовича, В.И.Высоцкого, А.А. Голуб, Е.Л. Гольдмана, С.Я. Кагановича, Л.П. Кобахидзе, С.А. Кимельмана, Е.А. Козловского, М.А. Комарова, А.А. Конопляника, А.И. Кривцова, Н.П.Лаверова, В.А. Ларичкина, В.С.Литвиненко, Н.Н. Лукьянчикова, Д.С. Львова, А.А. Маутиной, Е.С. Мелехина, В.М. Минакова, A.M. Мастепанова, В.В. Овчинникова, Л.В. Оганесяна, В.П. Орлова, В.В. Попова, Е.А. Порохни, Ю.В. Разовского, Т.Б. Решетиловой, Е.Б. Струковой, Ю.А. Ткачева, М.В.
Толкачева, В.В. Чайникова, А.В. Шевчука, Э.М. Халимова, Ю.В. Яковца, а также ряда других известных учёных и специалистов.
Автор глубоко признательна научному руководителю профессору М.П. Астафьевой бывшему заместителю Министра энергетики РФ В.З. Гарипову, бывшему руководителю Департамента по подготовке и реализации СРП Минэнерго России И.Ш. Амирову, Президенту Российского геологического общества В.П. Орлову за конструктивную помощь в сборе материала и ценные советы.
Структура энергетики и ее динамика
Минеральные ресурсы являются основой развития промышленного производства и во многом определяют экономический потенциал большинства стран Мира. Ежегодный объем продукции мирового горнопромышленного комплекса составляет около 0,9 трлн. долл., из них около 70% приходится на углеводородное сырье.
В настоящее время топливно-энергетические ресурсы (нефть, газ, уголь, уран) обеспечивают около 97% мирового производства энергии. В структуре энергетики Мира основная доля приходится на нефть - 40%. Доли газа, угля и урана составляют соответственно 23%, 28% и 7%. Структура потребления топливно-энергетических ресурсов России существенно отличается от мировой и характеризуется возрастающей ролью газа -его доля в общем производстве энергоресурсов увеличилась с 48,7% в 1997 г. до 51,3% в 1999 г. [18]. Доля нефти в структуре энергетики России составляет 22%, угля - 19,5% [95].
По прогнозу Министерства энергетики США, основным источником энергии вплоть до 2020 года останется нефть. Мировой спрос на нее достигнет к этому времени 5,6 млрд. т в год [18], т.е. по сравнению с 2000 г. увеличится почти на 2,0 млрд. т. Однако, по некоторым данным, в промышленно развитых станах в последние годы наметилась тенденция к уменьшению доли нефти в первичных энергоносителях (табл. 1.1) [95].
Тем не менее, в ближайшие два-три десятилетия нет оснований ожидать падения спроса на нефть и нефтепродукты. Это касается прежде всего развивающихся стран, где приоритетными пока являются темпы развития экономики, а не эффективность использования энергии. Поэтому в перспективе в большинстве развитых стран ожидается повышение доли нефти в потреблении первичных источников энергии.
Доля газа в энергобалансах практически всех регионов Мира продолжает возрастать. Природный газ больше не рассматривается как дешевый попутный продукт добычи нефти, а является самостоятельным эффективным и экологически чистым источником энергии, а также сырьем для производства нефтехимической продукции.
По некоторым прогнозам, в период до 2015 г. на большинстве рынков спрос на природный газ, стимулируемый его растущим использованием в энергетике, будет увеличиваться быстрее, чем на другие виды топлива. Рост спроса на газ в мире в ближайшие 10-20 лет может достигать 2,5-4% в год (на сжиженный природный газ (СПГ) - 6-7%) [90].
Ресурсы углей из числа минерально-сырьевых энергоносителей являются наиболее распространенными. По суммарному количеству заключенной в них энергии уголь значительно превосходит все остальные топливно-энергетические полезные ископаемые. Тем не менее, по прогнозам зарубежных экспертов, доля угля в структуре мирового потребления энергоресурсов к 2015 г. снизится до 25%, но в дальнейшем существенно не изменится [18].
Уран относится к числу стратегических видов сырья, являясь одним из важнейших и приоритетных энергоносителей. По оценке экспертов компании Сатесо, в течение следующих 10 лет потребление урана в мире будет возрастать на 1% ежегодно [90]. Прогнозируемое на первую половину XXI века увеличение производства электроэнергии атомными электростанциями определяет и дальнейший рост спроса на урановое сырье. При этом рост потребления предполагается не только в азиатских странах, активно развивающих атомную энергетику, но и в странах, уже располагающих значительными мощностями по изотопному обогащению урана и производству топливных элементов - таких, как США, Франция, Германия, Англия и Россия.
Однако, несмотря на то, что общей тенденцией мирового хозяйства остается неуклонный рост потребления первичных сырьевых энергоносителей, и прежде всего нефти и газа, ожидается, что в ближайшем десятилетии в промышленно развитых странах большую важность приобретут вопросы защиты и сохранения окружающей природной среды и, следовательно, использования экологически более чистых, в том числе и нетрадиционных, источников энергии. Тем не менее, в перспективной структуре используемых в мировой экономике энергетических ресурсов на долю нефти и газа еще ряд десятилетий будет приходиться более 60%, а вопросы обеспечения энергетики углеводородным сырьем будут оставаться приоритетными на всех уровнях государственной политики ведущих держав Мира, включая и Россию. Некоторое изменение соотношения между нефтью и газом (возрастание роли газа и снижение - нефти) не нарушит ведущей позиции углеводородного сырья в энергообеспечении Мира.
Нефть. Мировые доказанные запасы нефти, по состоянию на 01.01.2002 составляли 140,2 млрд. т (без России), а обеспеченность добычи по уровню 2001 г. оценивалась в 44 года [34]. Наиболее крупные разведанные запасы находятся в недрах развивающихся стран. Среди них лидируют входящие в ОПЕК страны Ближнего и Среднего Востока (табл. 1.2), располагающие высокодебитными месторождениями (несколько сот тонн нефти в сутки из одной скважины при среднемировом 8,8 т/сутки) [18,93]. Страны ОПЕК располагают 77% мировых запасов нефти, обеспечивают около 40% её мировой добьии и 60% мирового экспорта [34; 112].
Запасы и производство нефти и газа
Высокие темпы роста производства и потребления минерально-сырьевых ресурсов, прямая зависимость объемов потребления и номенклатуры ресурсов от уровня социально-экономического развития страны, а также от численности населения являются общемировой тенденцией.
Развитые страны, имея всего 16% населения земного шара, потребляют более 55% добываемого в мире минерального сырья. Использование минерального сырья на внутренние нужды в этих странах в стоимостном выражении в расчете на 1 жителя более чем в 8 раз превышает уровень развивающихся и в 4,5 раза - других стран (табл. 1.4,1.5). Например, на каждого жителя США в год приходится 3,3 т нефти, 2,5 тыс. куб. м газа, 3,3 т. угля.
В России, где роль газа рекордно высока, на одного жителя потребляется газа - 2,6 тыс.куб. м, нефти - около 0,9 т, угля - 1,5 т, что значительно ниже не только чем в США, но и в других близких нам по климатическим условиям странах - Канаде, Норвегии, Финляндии, Швеции.
Среднемировые темпы роста потребления нефти и нефтепродуктов в количестве 1 1,5% в год выдерживаются длительное время и прогнозируются на будущие десятилетия.
Использование газа, как наиболее экологически чистого и технологически более эффективного топлива, в мировой экономике развивается очень высокими темпами.
Наиболее стремительно развивается Азиатский газовый рынок, являющийся основным потребителем сжиженного природного газа (СПГ) в мире. В последнее десятилетие на Японию, Китай и Южную Корею приходилось 34,6% роста потребления первичных энергоносителей в мире. Ожидается, что к 2010 г. на эти три страны придется 67% мирового роста потребления первичных энергоносителей. По прогнозам, потребность в природном газе в этих странах к 2010 г. возрастет почти на 65% [90]. Принятие в 1998 г. Газовой директивы Европейского союза также связано с ожидаемым увеличением спроса на природный газ с 384 млрд. куб. м в 1995 году до 527 млрд. куб. м в 2010 году (из них 430 млрд. куб. м - в Западной Европе - крупнейшем газоимпортирующем регионе мира). Удельный вес сектора энергетики в общем объеме спроса на газ должен составить к 2010 году не менее 25% [52].
Мировое потребление энергетического сырья в значительной мере определяется уровнем цен. Наиболее регулируемым сектором мирового рынка энергоносителей является рынок нефти. Как известно, он контролируется организацией ОПЕК, объединяющей большинство крупнейших стран-экспортеров.
Последние 20-30 лет средняя цена на нефть, несмотря на временное и недолгосрочное увеличение, неизбежно возвращалась к уровню себестоимости производства плюс некоторая надбавка, которая позволяла нефтяным компаниям возмещать стоимость затраченного капитала и развиваться. Такая цена составляет $16-18 за баррель. По мнению экспертов, если себестоимость добычи нефти резко не возрастет, или действовавшее на протяжении многих лет соотношение цен на нефть-газ-уголь не нарушится, цена на нефть будет приближаться к указанному уровню. В любом случае высокий уровень мировых цен на нефть (более $20 за баррель) не может быть главным фактором стратегии развития экономики страны и нефтегазовой промышленности. Ибо это временное и трудноуправляемое явление.
Период с IV кв. 1999 г. по III кв. 2001 г. отмечен рекордом десятилетия по достигнутому уровню стабильно высоких цен на нефть. В 2000 году цена на нефть сорта Brent немного не дошла до рекорда (более $36 за баррель), который был зафиксирован в 1990 году во время войны в Персидском заливе.
Основной организационной мерой по регулированию мировых цен является поддержание на оптимальном уровне объемов добычи и экспорта. В частности, резкое снижение цены с $28 до $16 за баррель нефтяной смеси Brent в сентябре 2001 г. вызвало солидарное решение ОПЕК и стран, не входящих в эту организацию (Россия, Норвегия, Мексика), о сокращении с 01.01.2002 г. добычи нефти на экспорт в объеме 2 млн. баррелей в сутки. Россия приняла на себя обязательство по сокращению экспорта на 150 тысяч баррелей в сутки (около 7,5 млн.т в годовом исчислении). В результате к началу 2002 г. цена на нефтяную смесь Brent восстановилась до 19-20 $/баррель, а в I квартале 2002 г. достигла 23-25 долларов.
В 1960-1987 г.г. Российская Федерация стала крупнейшим в мире производителем нефти и газа, благодаря разведанным в послевоенные годы двум мощным сырьевым базам, в Урало-Поволжье и в Западной Сибири. Здесь были выявлены уникальные по запасам высокопродуктивные месторождения, ввод в разработку которых позволил до середины 80-х годов наращивать добычу высокими темпами. Добыча нефти достигла своего максимума в 1987 г. - около 570 млн. т; пик добычи газа (643 млрд. куб. м) приходится на 1991 г. Однако в последующие годы вплоть до 2000 г. в связи с нарастанием общего кризиса экономки страны началось падение нефтяного производства и сокращение добычи газа (рис. 1.2). [84]
Стоимость сырья, ежегодно извлекаемого в последние годы из недр России, по ценам мирового рынка составляет в зависимости от конъюнктуры от 95 до 105 млрд. долларов (без учета общераспространенных полезных ископаемых). Из них около 80% приходится на энергетические ресурсы (газ, нефть, уголь, уран). В США эта цифра больше в 1,4-1,5 раза, в Китае примерно сопоставима с нашей, в остальных странах - ниже. США является третьим в мире производителем нефти (после России и Саудовской Аравии), вторым производителем газа (после России), угля (после Китая), а по сравнению с Россией имеет более высокую степень геологической изученности территории. Разбуренность перспективных районов превышает российскую от 5 до 10 и более раз [25]. Тем не менее, располагая более высокой выработанностью недр и меньшими в несколько раз по сравнению с Россией запасами нефти и газа, США вплоть до середины 90-х годов добывали на 70-80 млн.т нефти и газового конденсата больше, чем Россия, и почти равные нашим объемы газа. (табл. 1.6) [84,91,93].
Благоприятная конъюнктура мировых цен на нефть в 2000-2001 г.г. позволила нефтяным компаниям России инвестировать в нефтедобычу, переработку, транспортировку, а также в новые технологии и методы увеличения нефтеотдачи около 10 млрд. долларов. В результате добыча нефти в последние два года увеличивается высокими темпами. В структуре добычи около 87% приходится на крупные компании.
Система регулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы на первом этапе реформ
Государственное регулирование воспроизводства минерально-сырьевой базы осуществлялось путем использования механизмов и приемов планирования, управления, отношений собственности, лицензирования, нормативно-правового обеспечения, а также финансово-инвестиционных механизмов. Первый этап экономических реформ (1992-1999г.г.) сопровождался коренной перестройкой всей предыдущей системы государственного регулирования. Тем не менее, он носил черты переходного этапа, т.к. во многих сферах и направлениях унаследовал положения и подходы советского периода, но в то же время характеризовался введением и последовательным усилением механизмов, положений и регуляторов, свойственных рыночной экономике.
Планирование - как основной экономический инструмент государственного управления, регулирования и контроля [59] - было исключено на всех уровнях государственной практики. Вместо него стали использовать краткосрочное и среднесрочное прогнозирование. Широкое распространение получил метод целевых программ, из которых государственный статус имели федеральные целевые программы (ФЦП) и Президентские программы. Однако они, как правило, носили среднесрочный характер, посвящались узким проблемам отраслей промышленности, сельского хозяйства, социальной сферы, обороны и военно-промышленного комплекса, экологии, нередко -комплексным проблемам социально-экономического развития отдельных регионов, в единичных случаях - комплексному развитию отдельных отраслей. Однако Федеральные целевые и Президентские программы не охватывали экономику страны в целом. Попытки создания единых программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу предпринимались неоднократно, но не имели конструктивного продолжения в связи с частой сменой Правительства Российской Федерации. Наиболее действенной формой стали краткосрочные прогнозы социально-экономического развития государства, ежегодно рассматриваемые совместно с проектами федерального бюджета. Основополагающим документом для поддержания минерально-сырьевой базы и геологической службы России стала «Федеральная программа развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации на 1994-2000 годы» [12], приравненная к федеральным целевым программам. Программа носила комплексный характер, базировалась на детальном анализе состояния дел, исходила из необходимости опережающего роста МСБ и устанавливала фиксированные показатели прироста запасов всех важнейших видов полезных ископаемых, исходя из минимально необходимого и оптимального вариантов. Она служила ориентиром для ежегодных прогнозов социально-экономического развития страны, в которых в числе конечных результатов также указывались объемные показатели геологоразведочных работ и прироста запасов, исходя из прогнозировавшихся объемов финансирования.
Как показывают итоговые показатели Программы, при ее подготовке и реализации достаточно верно были определены потребности в приросте запасов, основные структурные пропорции, а также отраслевые и региональные приоритеты на различные условия реализации. Основной причиной невыполнения программы явилась незащищенность ее инвестиционного механизма и зависимость его от общего состояния экономики страны, уровня законопослушности исполнительных органов власти и хозяйствующих субъектов. В итоге суммарное финансирование ФЦП из всех источников за 7-летний период составило всего 31,8% от предусмотренного объема. Соответственно, намечаемые объемы поисково-разведочного бурения на нефть и газ оказались реализованы на 32%, сейсморазведки - на 35,7%, прироста запасов нефти - на 31,7%, газа - на 21,1%. Несколько лучшие показатели выполнения Программы достигнуты по другим полезным ископаемым и направлениям работ. В частности, приросты запасов составили: по железным рудам - 35,9%, свинцу - 46,9%, цинку - 60%, золоту - 59%, никелю и меди -100,8%, алмазам - 110,8% [12]. Несоответствие объемов прироста запасов газа среднему уровню реализации Программы имеет свои причины, которые неоднократно подчёркивались ранее [111, 88, 127, 87] и будут раскрыты ниже.
Кроме государственных программ, в рассматриваемый период действовали ряд отраслевых программ в ТЭК, цветной и черной металлургии, а также внутриотраслевые программы по отдельным видам сырья (марганец, уран, титан) и территориальные программы основных сырьевых регионов страны, которые фактически являлись составной частью указанной выше ФЦП. Для реализации ФЦП ежегодно на федеральном и территориальном уровнях составлялись пообъектные планы, а также программы геологоразведочных работ предприятий - недропользователей. Недостатки Программы, как основного инструмента механизма воспроизводства минерально-сырьевой базы, заключались в следующем: - отсутствовали строгая иерархия и взаимоувязанность целей, задач, планов инвестирования, контроля исполнения, уровней и органов регулирования и ответственности; - несогласованность системы координации, отчетности, информационного обеспечения, административного и экономического рычагов воздействия на реализацию конечных результатов; - крайне слабая управляемость инвестиционными потоками, а также экономической и геологической эффективностью геологоразведочных работ.
Тем не менее, Программа, включая ее важнейшую часть в виде ежегодного «Государственного доклада о состоянии минерально-сырьевой базы», позволила сохранить стратегические направления геологоразведочных работ, их основные приоритеты, а также защитить значительную часть геологической службы страны. В процессе ее реализации было открыто около 500 новых месторождений и участков промышленной локализации нефти и газа, ряд месторождений алмазов, золота, урана; существенно улучшены перспективы обеспечения промышленности страны дефицитными видами сырья: титана, хрома, марганца, циркония; переведены на новый технологический уровень полевая геофизика, геологическая съемка, продолжены работы по изучению глубинного строения земной коры путем сочетания сверхглубокого бурения и специальных геофизических работ, сохранено присутствие российской геологии в Мировом океане и в Антарктиде.
Государственная минерально-сырьевая политика
Проведенный выше анализ состояния МСБ нефтегазового комплекса показывает, что Россия располагает крупным сырьевым потенциалом, достаточным для обеспечения внутреннего спроса и необходимого уровня экспорта сырья. Проблемы стабилизации показателей обеспеченности промышленности разведанными запасами, улучшения качества и структуры МСБ, повышения эффективности ее использования, связаны главным образом с несовершенством инвестиционных механизмов, а также нормативно-правовой базы недропользования и налогообложения.
В значительной мере это обусловлено отсутствием современной государственной минерально-сырьевой политики и ослаблением роли государственного регулирования. Достижение обоснованных выше показателей по восполнению запасов нефти и газа в недрах возможно в результате разработки и внедрения системы мер, охватывающих широкий комплекс нерешенных вопросов, затронутых в предыдущих главах. Обоснование путей и механизмов их решения заслуживает отдельной работы. Поэтому ниже будут рассмотрены лишь основные предложения, касающиеся первоочередных действий в области государственной минерально-сырьевой политики, законодательного регулирования процесса воспроизводства МСБ, развития законодательства об использовании недр, совершенствования управления в недропользовании, разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти в сфере недропользования, активизации действия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», повышения эффективности использования недр.
Впервые вопрос о государственной минерально-сырьевой политике в период становления рыночной экономики был поднят в Федеральной программе развития минерально-сырьевой базы [12]. Программой были закреплены долгосрочные приоритеты по обеспечению сырьевыми источниками отечественной промышленности и объемов экспорта, по опережающему развитию МСБ и ее качественному улучшению. При этом одной из центральных задач являлось устранение диспропорций в МСБ, произошедших в результате распада СССР и ликвидации острого дефицита по отдельным видам сырья, традиционные источники которых остались в некоторых странах СНГ (марганца - на Украине и в Грузии, хрома - в Казахстане, урана - в Узбекистане и в Казахстане, титана и циркония - на Украине и т.д.). В качестве приоритетных были названы региональные исследования, работы по изучению дна Мирового океана, сохранение в процессе приватизации костяка геологической службы страны в государственной собственности. В основу финансирования ГРР был положен государственно-инвестиционный механизм, основанный на отчислениях добывающих предприятий на ВМСБ.
В 1998 г. Правительством РФ был одобрен проект Государственной политики в области природопользования, содержащий раздел «Минерально-сырьевая политика» [110]. В этом документе сохранены приоритеты и задачи, отмеченные выше, и в то же время они увязаны с проблемой устойчивого развития, с вопросами рационального использования недр, совершенствования системы лицензирования прав на пользования недрами и усиления рыночных регуляторов в инвестировании ВМСБ.
Тем не менее, в обоих документах отсутствовали ряд принципиальных положений долгосрочного и стратегического порядка. В развитие положений одобренной государственной политики были приняты далеко не все необходимые законодательные и другие нормативно-правовые акты.
В частности, установленный еще в 1992 г. Законом «О недрах» целевой внебюджетный фонд ВМСБ был оформлен лишь законом РФ «О бюджете на 1997 год», и то в виде бюджетного фонда. Проекты законов «О лицензировании пользования недрами», «О разграничении полномочий в недропользовании» ряд принципиальных изменений и дополнений к Закону «О недрах», к Закону «О соглашениях о разделе продукции», к Закону «Об основах налоговой системы», десятки подзаконных актов в виде различного рода «Положений», «Инструкций», «Порядков» и т.д. после неоднократного рассмотрения остались непринятыми.
К началу 2002 года в экономике страны сложилась если не новая, то значительно иная ситуация, чем в первые годы реформ. Приватизировано около 80% государственной собственности, рыночные отношения глубоко вошли во все сферы экономической жизни, повысилась налоговая и бюджетная дисциплина, произошли крупные изменения в налоговой системе, наметился устойчивый рост производства ВВП, во многом обусловленный высокими темпами развития отраслей минерально-сырьевого комплекса: нефтедобычи, алмазодобычи, золотодобычи, угледобычи и др.
Минерально-сырьевая база, особенно по экспортоориентированным и импортозаменяющим видам сырья, в основном распределена среди недропользователей. Коренным образом изменились нормативно-правовые условия ее воспроизводства, закончился период экстенсивного распоряжения фондом недр.
Одновременно к началу XXI века отчетливо обозначились тенденции усиливающейся глобализации сырьевых рынков и возрастающей роли межгосударственных организаций по их регулированию [61,68]. Высокая зависимость экономики России от конъюнктуры мировых цен на экспортируемую сырьевую продукцию обострила проблемы экономической безопасности страны [60,67,75]. Все чаще стали подниматься проблемы возможного превращения России в «сырьевой придаток» развитых стран, а также вопросы сырьевой безопасности в связи с возрастающей чрезмерной экспортной ориентацией ряда горнодобывающих отраслей [15,59,60,76]. Наконец, по мере восстановления экономического и политического веса МСК, закономерно повысилось внимание к экологической безопасности и охране окружающей среды, самым тесным образом связанным с уровнем применяемых технологий в добыче и в переработке ресурсов недр, а также с масштабами горнодобывающих производств. Оправившись от первого шокового воздействия экономических реформ, общество стало ставить вопрос о более справедливом изъятии и распределении горной ренты [31,76,80,81 и др.].
