Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические аспекты оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность в экономике 12
1.1 Концептуальные основы оценки регулирующего воздействия государства в сфере инновационной деятельности 12
1.2 Методы и критерии оценки регулирующего воздействия (ОРВ) государства в инновационной сфере 34
1.3 Методические подходы к оценке качества заключений по ОРВ 56
2. Анализ управленческих инноваций в сфере оценки государственного регулирования экономики 76
2.1. Управленческие инновации в сфере повышения качества государственного регулирования в развитых и развивающихся странах 76
2.2. Оценка качества государственного регулирования в экономике России 104
2.3. Роль государственного сектора экономики Республики Татарстан 132
3. Апробация инновационного управленческого инструментария орв государства в экономике республики татарстан 145
3.1 Координирующие влияние государства на экономику 145
3.2 Оценка результатов внедрения программно-целевого метода регулирования экономических процессов 157
3.3. Совершенствование системы управления федеральными и региональными программами. 172
Закючение 182
Список литературы
- Методы и критерии оценки регулирующего воздействия (ОРВ) государства в инновационной сфере
- Оценка качества государственного регулирования в экономике России
- Роль государственного сектора экономики Республики Татарстан
- Оценка результатов внедрения программно-целевого метода регулирования экономических процессов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская экономическая система является объектом активного регулирующего воздействия со стороны государства, прежде всего, в сфере модернизации экономических процессов, стимулирования инновационной активности, повышения конкурентоспособности секторов экономики. В данную сферу направляется значительный объем финансовых ресурсов, вместе с тем, оценка эффективности и качества регулирования требует применения альтернативных методик, исследования практики государственного вмешательства в экономики.
Проблема качества оценки регулирующего воздействия (англ. - RegulatoryImpactAssessment) особенно остро возникает перед странами, применяющими механизм оценки регулирующего воздействия в нормотворческом процессе, через несколько лет после начала ее использования. При этом независимые исследования, посвященные анализу качества оценки регулирующего воздействия, проводимые с определенной периодичностью, показывают, что с течением времени качество готовящихся заключений об оценке регулирующего воздействия в данной стране имеет тенденцию к падению.Отвечая на этот вызов, государственный орган, ответственный за проведение оценки регулирующего воздействия в стране, периодически инициирует на государственном уровне различные механизмы повышения и анализа качества оценки регулирующего воздействия. В случае эффективности предпринятых мер, качество готовящихся заключений существенно вырастает, а кризис доверия к инструменту оценки регулирующего воздействия преодолевается.
Процесс повышения качества оценки регулирующего воздействия цикличен. Таким образом, в связи с расширением сферы применения механизма оценки регулирующего воздействия, изменением подходов к принципам государственного регулирования (в частности переход от лучшего регулирования (англ. – BetterRegulation) к умному регулированию (англ. – SmartRegulation) в ЕС), а также с увеличением количества явных и неявных взаимосвязей между сферами регулирования, проблема повышения качества оценки регулирующего воздействия не теряет своей актуальности.
Применительно к Российской Федерации, актуальность исследования и возможного применения механизмов повышения качества оценки регулирующего воздействия объясняется современным невысоким уровнем методологической проработанности использования механизма оценки и его составляющих; планами по расширению сферы использования механизма на региональном и муниципальном уровнях; изменением конфигурации проведения оценки регулирующего воздействия с централизованной модели проведения оценки регулирующего воздействия на модель децентрализованную.
Степень научной разработанности проблемы. В экономической литературе исследованию проблем управленческих инноваций посвящены трудыВ.В.Авиловой, В.В.Акбердиной, О.А.Андрюшевича, Е.А.Балацкого, А.В.Белоусова, И.В.Бойко, И.В.Гилязутдиновой, Л.Гохберга, И.Дедовой, Е.Д.Житенко, И.Ю.Егоровой, Н.И.Ивановой, Р.Кожевникова, С.В.Киселева, Д.Ш.Султановой, А.И.Шинкевича и др.
Общим вопросам государственного регулирования посвящено значительное количество работ таких ученых, как Л.И. Абалкина, Г.Н. Богачевой, В.Г. А.С. Булатова, Гребенникова, Б.А. Денисова, А.С. Диесперова, Д.Н. Землякова, Г.Б. Клейнера, В.К. Крылова, И.И. Кузьминова, В.И. Кушлина, И.А. Кушнира Д.С., Львова, В.В. Радаева, В.М. Рулева, М.А. Сажиной, Н.Т. Сапожниковой, Сафиуллина М.Р., Сульдиной Г.А. и многих других. Однако вопросами оценки государственного воздействия в сфере экономики занимается небольшая группа ученых, в основном исследования ведутся фрагментарно. Так, проблемами разработки концепции оценки в отечественных условиях занимается группа ученых под руководством П.А. Кадочникова. Вопросы оценки программ и политики разрабатывают А.Н. Беляев, В.Н.Киселев, Ю.А. Тихомиров, А.В. Кашанин, С.А. Третьяков, Н.А. Кошелева, Т.А. Мешкова, А.П. Шадрикова, А.Ф. Яковлева, К.Л. Этими же вопросами на региональном уровне занимаются В.В. Колегов, Ж.Н., Е.А. Емельянова. Проблемам внедрения новых механизмов оптимизации государственного регулирования посвящены работы С.В.Дорошенко, Д.Ю. Ноженко, Л.И. Соломатин. «Умное регулирование» и проблемы повышения качества заключений по оценке регулирующего воздействия государства нашли отражение в публикациях Д.Б. Цыганкова, П.Г. Карповой. В работах Е.Н. Киселевой рассмотрено влияние регулирующего воздействия на конкуренцию и конкурентную среду. Воздействие регуляторных мер государства на процессы инновационной деятельности изучал Т.И. Коломиец.
Таким образом, существует достаточное количество высококачественных работ по анализу внедрения и/или применения того или иного аналитического инструмента, направленного на повышения качества оценки регулирующего воздействия, однако ни одно из существующих исследований не рассматривает проблему повышения качества оценки регулирующего воздействия в комплексе, не предпринимает попытки выстроить полноценную систему повышения качества оценки регулирующего воздействия и оценить взаимное влияние инструментов повышения качества друг на друга. В то же время практически не разработаны в отечественной науке вопросы повышения качества оценки регулирующего воздействия государства, кроме того, до сих пор отсутствуют исследования, посвящённые данной проблеме применительно к российской действительности.
Эти и другие нерешенные проблемы предопредели выбор темы исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка инновационного управленческого инструментарияоценки качества регулирующего воздействиягосударства в сфере экономики для повышения его результативности.Достижение поставленной цели требует решить ряд взаимосвязанных задач:
– определить особенности ОРВ в инновационной сфере, сформировать совокупность понятий, необходимых для исследования темы, обосновать границы регулирующего воздействия государства на инновационную сферу и выявить особенности ОРВ в этой сфере;
- сформировать методику инновационной оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность, разработать механизмы определения результативности реализации регулирующего воздействия;
- определить характеристики индикаторов результативности разработки и реализации инновационной политики в регионах и выявить пути повышения качества ОРВ;
- выявить управленческие инновации, реализуемые в практике оценки регулирующего воздействия в условиях экономически развитых стран и исследовать управленческие стратегии внедрения данного процесса в развивающихся странах;
- провести оценку качества государственного регулирования экономических процессов в российских условиях и для республики Татарстан;
- предложить эффективный инструментарий координирующего влияния на мезоэкономическую систему и провести его апробацию на примере Татарстана, включающую оценку качества регулирующего воздействия.
Объектом исследования являются процессы и последствия регулирующего воздействия государства на экономику России.
Предметисследования– инновационный инструментарий оценки регулирующего воздействия государства на экономические процессы.
Область исследования.Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом специальности08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: управление инновациями - п. 2.12. Исследование форм и способов организации и стимулирования инновационной деятельности, современных подходов к формированию инновационных стратегий, 2.18. Разработка стратегии и концептуальных положений перспективной инновационной и инвестиционной политики экономических систем с учетомнакопленного научного мирового опыта, 2.23. Теория, методология и методы оценки эффективности инновационно-инвестиционных проектов и программ.
08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент - п. 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становленияинформационного общества. Особенности национальной организациисистемы публичного управления. Реформы в системе публичного управления, 10.4. Государственная политика, механизмы, методы и технологии ее разработки и реализации. Стратегии и тактики в осуществлении государственной политики.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке инновационного инструментария оценки регулирующего воздействия в экономике. Основные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
Специализация «управление инновациями»:
- выявлен системный характер и возрастающая в инновационных условиях роль ОРВ, сформулированы инновационные принципы ее организации, определены особенности реализации ОРВ в инновационной сфере и основные направления влияния на инновационную активность;
- разработан метод оценки регулирования инновационной сферы на основе формализованных механизмов расчета экономических и социальных эффектов от вклада регулирующего воздействия посредством их монетизации,разработан механизм расчета результативности регулирующего воздействия;
- сформирована методика оценки качества заключений по ОРВ на основе инновационного инструментария и предложены характеристики индикаторовоценки инновационной политики с учетом специфики инновационной среды региона;
- сформирован комплекс комплементарных управленческих инноваций и определен набор стратегий внедрения инновационного инструментария регулирующего воздействия в российских условиях;
Специализация «менеджмент»:
- проведена оценка эффективности реализации региональной программы повышения производительности труда на примере предприятий машиностроительного и нефтехимического комплекса Республики Татарстан, на основе которой выявлены факторы, обусловливающие динамику производительности труда на промышленных предприятиях региона;
- на основесравнительного анализа методических подходов к управлению проектами в отечественной и зарубежной практике выявлены направления повышения эффективности реализации региональных целевых программ посредством внедрения логико-структурного подхода и смещения акцентов на достижение качественных целевых показателей, объективно отражающих результативность освоения финансовых ресурсов.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды научных и зарубежных исследователей, посвященные вопросам исследования вмешательства государства в экономические процессы, современного инструментария оценки такого вмешательства, эффективности форм государственного участия в реструктуризации и модернизации экономики.
В качестве основных методов исследования предполагается использовать анализ нормативно-правовой базы и практики решения вопросов в сфере оценки регулирующего воздействия, сравнительный анализ зарубежных методов повышения качества оценки регулирующего воздействия, экономико-статистические методы и методы микроэкономического моделирования.
Информационной базой исследования послужили данные официальной статистики, результаты аналитических исследований зарубежных и отечественных исследовательских организаций и авторов, официальные интернет-ресурсы Министерств и ведомств, законодательная база и нормативная документация, связанная с оценкой регулирующего воздействия, результаты собственного исследования качества оценки регулирующего воздействия.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в развитии инструментария оценки регулирующего воздействия на основе обобщения теоретических и эмпирических данных по проблематике, формировании концептуальных и методических основ оценки регулирования в инновационной сфере, а также в выявлении закономерностей обеспечения качества такой оценки.
Практическая направленность полученных в диссертации результатов имеет важное значение на этапе модернизации макро- и мезоэкономических систем:
– позволяет повысить качество и обоснованность управленческих решений в экономической сфере;
– дает объективную основу для оценки эффективности процессов государственного вмешательства в экономику;
– позволяет нивелировать влияние административных барьеров в экономической сфере в целом и в инновационной сфере в частности;
– развивает методическую базу проектного управления, позволяя ее применение не только в государственном секторе, но и в деятельности корпоративных объединений.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования прошли широкую научную (участие в научных конференциях, грантах и проч.) и прикладную апробацию в работе Министерства экономического развития Российской Федерации, НИУ «Высшая школа экономики», о чем имеются справки о внедрении.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 13статей, в том числе 4 статьи в реферируемых журналах из Перечня ВАК Минобрнауки РФ.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованной литературы в количестве 168 источников. Основное содержание изложено на 214 страницах, включая 31 таблицу и 17 рисунков.
Методы и критерии оценки регулирующего воздействия (ОРВ) государства в инновационной сфере
Научная новизна диссертационного исследования Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке инновационного инструментария оценки регулирующего воздействия в экономике. Основные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
Специализация «управление инновациями»: – выявлен системный характер и возрастающая в инновационных условиях роль ОРВ, сформулированы инновационные принципы ее организации, определены особенности реализации ОРВ в инновационной сфере и основные направления влияния на инновационную активность; – разработана методика оценки качества заключений по ОРВ на основе инновационного инструментария и предложена система индикаторов оценки инновационной политики с учетом специфики инновационной среды региона; – сформирован комплекс комплементарных управленческих инноваций и выявлен набор стратегий внедрения инновационного инструментария регулирующего воздействия в российских условиях; – сформирована методика оценки регулирования инновационной сферы на основе формализованных механизмов расчета экономических и социальных эффектов от вклада регулирующего воздействия посредством их монетизации, сформирована совокупность показателей ОРВ на инновационную активность. Специализация «менеджмент»: – разработан формат заключения об оценка качества инструмента регулирующего воздействия, учитывающий специфику российских институциональных экономических условий; – обоснованы ограничения применяемых инструментов регулирующего воздействия на мезоуровне и предложен адекватный российским условиям модернизации инструментарий проектного управления государственного вмешательства в экономику.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды научных и зарубежных исследователей, посвященные вопросам исследования вмешательства государства в экономические процессы, современного инструментария оценки такого вмешательства, эффективности форм государственного участия в реструктуризации и модернизации экономики.
В качестве основных методов исследования предполагается использовать анализ нормативно-правовой базы и практики решения вопросов в сфере оценки регулирующего воздействия, сравнительный анализ зарубежных методов повышения качества оценки регулирующего воздействия, экономико-статистические методы и методы микроэкономического моделирования.
Информационной базой исследования послужили данные официальной статистики, результаты аналитических исследований зарубежных и отечественных исследовательских организаций и авторов, официальные интернет-ресурсы Министерств и ведомств, законодательная база и нормативная документация, связанная с оценкой регулирующего воздействия, результаты собственного исследования качества оценки регулирующего воздействия.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в развитии инструментария оценки регулирующего воздействия на основе обобщения теоретических и эмпирических данных по проблематике, формирования концептуальных и методических основ оценки регулирования в инновационной сфере, а также в выявлении закономерностей обеспечения качества такой оценки.
Практическая направленность полученных в диссертации результатов имеет важное значение на этапе модернизации макро- и мезоэкономических систем: – позволяет повысить качество и обоснованность управленческих решений в экономической сфере; – дает объективную основу для оценки эффективности процессов государственного вмешательства в экономику; – позволяет нивелировать влияние административных барьеров в экономической сфере в целом и в инновационной сфере в частности; – развивает методическую базу проектного управления, позволяя ее применение не только в государственном секторе, но и в деятельности корпоративных объединений.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования прошли широкую научную (участие в научных конференциях, грантах и проч.) и прикладную апробацию в работе Министерства экономического развития Российской Федерации (справки о внедрении).
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 11 статей, в том числе 3 статьи в реферируемых журналах из Перечня ВАК Минобрнауки РФ. Объем и структура работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованной литературы в количестве 150 источников. Основное содержание изложено на 213 страницах, включая 28 таблиц и 17 рисунков.
Во введении обоснованы актуальность темы исследования, освещенность в научной литературе, цель и задачи исследования, соответствие паспорту специальности ВАК, его гипотеза, научная новизна, теоретические и методологические основы, информационная база, теоретическая и практическая значимость результатов диссертации, их апробация.
В первой главе «Теоретические аспекты оценки регулирующего воздействия государства на инновационную деятельность» представлена концепция оценки регулирующей деятельности в сфере инноваций, обобщены методы и критерии такой оценки и обозначены методические подходы к ее реализации в условиях развивающихся стран.
Во второй главе «Анализ управленческих инноваций в сфере оценки государственного регулирования экономики» исследована практика государственного регулирования экономики, выявлены управленческие инновации в данном секторе, проанализирован опыт экономически развитых, развивающихся стран и стран СНГ, а также исследована специфика государственного сектора экономики на мезоуровне.
В третьей главе «Апробация инновационного управленческого инструментария ОРВ в Республике Татарстан» представлены альтернативные модели направления государственного регулирования на региональном уровне и сделаны вывод об их эффективности на примере индикативного и проектного подходов.
Оценка качества государственного регулирования в экономике России
Обобщая научные исследования представителей Высшей школы экономики в области ОРВ в отечественной экономике, среди которых необходимо отметить Б.Д. Цыганкова, Ю.А. Тихомирова, С.А. Третьякова и других, можно сформулировать общую логику оценки регулирующих воздействий в инновационной сфере. В самом общем виде процесс ОРВ предполагает наличие последовательности следующих стадий достижения целей ОРВ: - выявление и описание основных проблем развития инновационной сферы, которые необходимо решить с помощью государственного вмешательства и мер регулирующего воздействия, определение основных целей данного воздействия, контекста, в котором приходится достигать указанных целей; - определение оправданности использования регулирующих мер в инновационной сфере; - определение потенциальных путей решения выявленных проблем, как связанных с использованием мер регулирующего воздействия, так и предполагающих отказ от использования регулятивных механизмов; - оценка положительных и отрицательных эффектов выявленных путей решения проблемы, включая косвенные эффекты и эффекты, находящиеся не в инновационной сфере экономических отношений. В наиболее совершенном варианте ОРВ осуществляется расчет выгод и издержек, которые понесут бизнес, потребители и другие заинтересованные группы, то есть общество в целом. Кроме того, необходимо оценить влияние анализируемого регулирования на конкуренцию, малый бизнес (его необходимо оценивать отдельно, в силу высокой значимости для инновационного развития), внешнюю торговлю, инвестиционный климат, инновационную среду и т.д.; - оценка вероятного распределения положительных и отрицательных эффектов от введения меры регулирующего воздействия на инновационную деятельность между различными социальными и экономическими группами (определение групп, получивших позитивные выгоды и негативные последствия, и величины воздействия на выявленные группы); - формирование стратегий реализации каждого из предложенных инновационных вариантов достижения поставленных целей и эффективности, предполагающих оценку затрат, необходимых для получения желаемого результата; - оценка инновационных и других рисков неэффективности меры регулирующего воздействия на инновационную сферу; - проведение публичных консультаций с представителями основных заинтересованных групп в инновационной сфере с целью получения нужных эмпирических и/или статистических данных, взаимодействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечение согласия и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия; - выбор регулирующей меры воздействия из имеющихся альтернатив, отвечающей стратегической цели перевода экономики на инновационный путь развития, обоснование и аргументация сделанного выбора; - разработка механизмов мониторинга процесса реализации меры регулирующего воздействия на инновационную деятельность, а также учета полученной информации посредством мониторинга для корректировки мер регулирующего воздействия и внесения корректив в методологию и практику ОРВ [85, 101]. При этом надо понимать, что описанная здесь логика не должна интерпретироваться в качестве единственно возможной. Механизмы ОРВ, существующие в разных странах, существенно отличаются друг от друга в силу различий в инновационном типе развития и особенностей нормотворческой практики в стране.
В последнее время достаточно много уделяется внимания как теоретической, так и практической работе, направленной на идентификацию политических мер, институтов и структурных условий, которые наиболее эффективны в продвижении и стимулировании инноваций, в формировании благоприятной инновационной среды. В настоящее время сохраняется потребность в более детальном, системном осмыслении использования оценки воздействия государственной политики на инновационную деятельность, в системном подходе к оцениванию действий государства в этой сфере.
Необходимость такого подхода обусловлена тем, что из-за отсутствия контроля возможных последствий вводится много ошибочных, непроработанных нормативных актов принимаются нескоординированные инновационные программы. Фактически каждый россиянин из-за этого платит скрытый налог. С. Джейкобс, специалист в области ОРВ, спрогнозировал объем такого скрытого налога примерно в 25% ВВП, назвав это «потерянными инновациями», просчитать стоимость которых и стоимость «невыхода» на новые рынки практически невозможно [43].
Использование механизмов оценки регулирующего воздействия государства при разработке и формировании инновационной политики, позволит усовершенствовать технику управления инновациями и организации контроля со стороны государства, повысить достоверность и качество прогнозов инновационного развития на основе государственного регулирования этих процессов. Действительно, успешное формирование механизмов инновационного и научно-технологического развития является следствием совокупности условий, которые складываются в обществе, прежде всего, под влиянием регулирующих воздействий государства (условий экономических, политических и социальных).
Роль государственного сектора экономики Республики Татарстан
В заключение надо отметить, что целостной, научно проработанной методологии и набора методов и средств управления проектами применительно к оценке регулирующего воздействия инновационных программ в настоящее время не существует. Имеются лишь более или менее общие подходы к решению таких проблем, а набор средств и методов в каждом конкретном случае выбирается или разрабатывается отдельно. Таким образом, в данной части работы были кратко рассмотрены основные моменты проведения ОРВ, даны характеристики ключевым параметрам исследования. Особенно стоит отметить, что данный обзор основывался на последнем из имеющихся руководств проведения оценки регулирующего воздействия программ и политик ЕС - структуры, где накоплен (благодаря обязательности проведения процедуры) богатый опыт проведения подобного вида анализов. Таким образом, можно говорить, что на данный момент описанная в работе структура является одним из эталонов проведения ОРВ в мире.
Методические подходы к оценке качества заключений по оценке регулирующего воздействия государства Проблема качества оценки регулирующего воздействия государства характерна не только для нормативно-правовой деятельности в целом, но и для регулирующих мер в сфере инноваций. Одним из наиболее критичных факторов успеха внедрения является подготовка качественных заключений с самого начала запуска механизма оценивания. В случае отсутствия налаженного механизма контроля качества, даже успешное внедрение и методологическая поддержка механизма ОРВ может привести к неэффективному использованию механизма и к разочарованию в процедуре как со стороны экспертного сообщества, так и у конечных пользователей данного продукта [42]. Вопрос обеспечения качества подготавливаемых заключений об ОРВ инновационной деятельности приобретает все большую актуальность, поэтому он должен быть интегрирован в систему оценки регулирующего воздействия. Анализ накопленного международного и отечественного опыта позволил сформировать теоретический подход к оценке качества оценки регулирующего воздействия. Далее в данном разделе диссертационной работе использованы наши (автора) разработки, которые вошли в исследование, выполненное Беляевым А.Н., Дерманом Д.О., Цыганковым Д.Б. в рамках реализации гранта ректора ВШЭ № 10-04-0010 «Дальнейшее развитие в ГУ-ВШЭ научно-исследовательского направления "Оценка программ, политик и регулирующего воздействия» (2010-2011) [20].
Так, под «качеством оценки регулирующего воздействия» понимается соответствие регулирующих мер следующим критериям: - оценка проведена с учетом требований к оценке регулирующего воздействия, установленных в Порядке проведения ОРВ и иных нормативных актах соответствующей страны; - результатом ОРВ является понятный, полный, соответствующий требованиям Порядка проведения ОРВ документ (заключение об ОРВ / отчет по ОРВ); - информация, на базе которой сделаны выводы (расчеты), является достоверной; - прогноз воздействия нормативного акта, сделанный в рамках ОРВ, соответствует действительности. Именно этот последний пункт из всех перечисленных является решающим показателем качества оценки регулирующего воздействия.
На более ранних стадиях для оценки качества ОРВ (например, чтобы быть уверенным в качестве проведенной ОРВ при принятии решения об утверждении/отклонении проекта акта) обычно используются первые три критерия. Именно такое понимание качества, как правило, ложится в основу разработки механизма анализа качества ОРВ. В настоящее время используется две модели анализа качества в процессе проведения ОРВ. В соответствии с первой моделью Центральный орган ОРВ готовит заключения по анализу качества. Вторая модель предусматривает, что Центральный орган ОРВ контролирует качество оценки. Вторая модель используется в подавляющем числе стран, а анализ качества является ключевой функцией Центрального органа ОРВ.
Как было показано в предшествующих разделах, одной из важнейших целей оценки регулирующего воздействия, как следует из ее названия, является прогнозирование воздействия. Причем спрогнозировать воздействие регулирования необходимо таким образом, чтобы в дальнейшем эту информацию использовать при принятии решений. Поэтому цель анализа качества ОРВ – не переделать заключение об ОРВ, а лишь выявить, соответствует ли проведенная оценка установленным требованиям.
Анализ качества, особенно если он проводится сразу после подготовки заключения об ОРВ и до принятия окончательного решения о дальнейшей судьбе регулирования, должен быть максимально простым, быстрым в реализации и не требующим излишних финансовых затрат. С другой стороны, под рукой у «центральной» структуры, контролирующей качество, должен быть и механизм более детальной оценки качества для того, чтобы в зависимости от значимости анализируемого регулирования инновационной деятельности глубина анализа могла варьироваться.
Таким образом, система анализа качества ОРВ должна быть достаточно гибкой, чтобы имелась возможность «настройки» глубины анализа под каждый конкретный случай.
Возможно, именно поэтому почти все эксперты, описывающие подходы к системе анализа качества ОРВ, представляли ее как сложную структуру, состоящую из нескольких уровней или тестов анализа качества проведения ОРВ. Опираясь на зарубежный опыт, можно выделить несколько подходов к анализу качества ОРВ. Так, например, система анализа качества рассматривается следующим образом: - анализ качества – многостадийный процесс; - состоит из некоторого количества тестов качества различного уровня сложности; - каждый тест направлен на оценку конкретных параметров качества оценки регулирующего воздействия. Анализ качества оценки регулирующего воздействия включает, как правило, четыре уровня, по которым готовится заключение: - анализ полноты заключения; - анализ качества каждого элемента заключения; - анализ качества применяемых аналитических инструментов; - анализ достоверности используемой информации. Другой подход, который опирается на идеи П. Лэдегаарда [148, 149], это комплексный подход к анализу качества заключений, состоящий из трех уровней.
Первый уровень - это тест соответствия. Он сравнивает содержание заключения об ОРВ с предварительно установленным стандартом, включающим требования к наличию тех или иных составляющих заключения, а также требования к их содержанию. При этом представляется возможным использование предварительно разработанного эталона структуры заключения с перечислением обязательных требований к содержанию каждой части этой структуры. При этом, не рассматривается валидность и достоверность данных, правдивость и адекватность сделанных предпосылок, качество и уместность используемых аналитических механизмов при оценке издержек/выгод. Цель теста – показать, отражены ли эти и множество других составляющих ОРВ в итоговом Заключении, и насколько это сделано качественно.
Второй тест, тест качества процедур, направлен на анализ качества аналитических механизмов, используемых в процессе ОРВ. Для проведения данного теста, как отмечает Питер Лэдегаард, необходим фиксированный перечень требований к наиболее важным аналитическим инструментам, применяемым при проведении ОРВ [148, 149]. Обычно к ним относят дизайн расчета издержек/выгод, а также механизм проведения публичных консультаций.
Наконец, третий тест, тест результативности ОРВ, направлен на оценку достоверности результатов ОРВ (того, насколько полученные в результате ОРВ выводы и оценка издержек-выгод, соответствуют действительности), а также на анализ влияния ОРВ на процесс принятия итогового решения относительно внедряемого регулирования. Влияние ОРВ на процесс принятия итогового решения может быть относительно несложно оценено путем вычисления доли проектов регуляторных актов, окончательное решение по которым отличается от рекомендаций, зафиксированных в заключениях об ОРВ. А вот для оценки достоверности результатов необходимо проведение ретроспективной ОРВ, которая зачастую является еще более дорогостоящей и сложной процедурой. В идеале, как отмечает автор [148, 149], желательно использовать все три теста.
Основываясь на сравнительном анализе зарубежных подходов, и принимая во внимание существующую процедуру проведения ОРВ в России, мы выделили в системе анализа качества ОРВ 6 модулей, каждый из которых направлен на оценку какого-то конкретного параметра качества ОРВ.
Данные модули могут объединяться в необходимой конфигурации и формировать оценочные тесты качества ОРВ. Составленные тесты должны варьироваться по уровню сложности. В зависимости от содержащихся в тесте модулей, он должен иметь четко определенный механизм проведения анализа.
Оценка результатов внедрения программно-целевого метода регулирования экономических процессов
Таким образом, и стратегические направления второй фазы были реализованы не лучшим образом. В итоге, процесс реализации внедрения механизма ОРВ в Кыргызстане можно с уверенностью назвать неудавшимся. Излишне короткие сроки внедрения привели к тому, что ни механизм проведения оценки не был адаптирован к реалиям, ни законодательство страны не было готово к внедрению ОРВ. Отсутствие финансовых и временных ресурсов с самого начала превратил использование оценки в пустую формальность и, несмотря на то, что было сделано более 20 заключений на законопроекты, ни один из них не отвечает даже самым базовым требованиям к отчету по ОРВ.
Украина, пожалуй, единственная страна в СНГ, где оценка регулирующего воздействия уже достаточно давно используется в полном масштабе. Данный механизм был введен законом Украины «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» № 1160-IV от 11 сентября 2003 года. В нем ОРВ позиционировалось как один из неотъемлемых механизмов процесса принятия законопроекта. Так, статья 8 устанавливала, что анализ регуляторного влияния готовится «относительно каждого законопроекта» с «целью получения замечаний и предложений» по проекту. Позже, в марте 2004 года, была утверждена методика подготовки анализа регуляторного влияния. С момента принятия данных нормативных актов по 2010 год, в стране было проведено более тысячи оценок принимаемых регуляторных актов. Такая большая цифра объясняется тем, что по законодательству Украины ОРВ должно проводиться для нормативно-правовых документов всех уровней государственной власти, а также для нормативных актов субъектов местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что механизм оценки регулирующего воздействия прочно внедрился в процесс принятия государственных решений в Украине. Рассмотрим этапы данного внедрения подробнее9.
Оценочный лист эффективности процесса внедрения механизма ОРВ в стране – Приложение 2. Так, как уже было сказано выше, с точки зрения законодательной основы обязательность использования ОРВ была прописана в законе. Для 2003 года это было достаточно смелое решение, что косвенно указывает на наличие поддержки процесса внедрения ОРВ на самом высоком политическом уровне. В этом же документе были закреплены и другие механизмы, необходимые для проведения оценки, а также для повышения открытости и прозрачности политической системы Украины. Так, в статье 4 декларировались основные принципы регуляторной политики, среди которых упоминались прозрачность и учет общественного мнения, а также последовательность проводимой государственной политики – необходимые условия успешного внедрения ОРВ в систему принятия государственных решений.
Также этот закон прописывал процедуру обнародования проекта любого принимаемого нормативного акта с целью сбора замечаний и предложений от физических и юридических лиц (статья 9). При этом такие общественные слушания должны были занимать не менее месяца. Закон разрешал самостоятельно готовить анализ регуляторного влияния заинтересованным физическим и юридическим лицам или контролировать подготовку и проверять качество подготовленных государственными органами заключений (статья 6). Наконец, статья 10 прописывала процедуру отслеживания результативности регуляторных актов, а статья 11 – их пересмотр. Таким образом, законодательно процесс принятия государственных решений в Украине был приведен в соответствие стандартам, соблюдение которых необходимо для внедрения процесса ОРВ в стране [3].
По реализации программ обучения в 2003-2005 годах, нами было собрано меньше информации, однако на примере 2008 года можно сделать вывод, что этому аспекту также уделяется повышенное внимание. В указанном году Государственным комитетом Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства было проведено более 40 семинаров в 28 различных органах государственной власти. В дополнение к этому, комитетом были организованные выездные семинары в 27 областях для местных органов исполнительной власти10. С другой стороны, в стране до сих пор отсутствуют специализированные образовательные программы подготовки специалистов в области оценки11, не сформирован и не функционирует специальный резерв государственных служащих, с которыми проводилась бы комплексная работа по их подготовке к проведению ОРВ.
Говоря о создании двухуровневой структуры, можно отметить, что с самого начала весь контроль над процессом внедрения механизма ОРВ был возложен на Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, который осуществлял разработку методики проведения ОРВ и контролировал ее соблюдение. С другой стороны, не в каждом министерстве были образованы стратегические подразделения, ответственные за ОРВ законопроектов по их направлению.
Таким образом, на I фазе внедрения механизма ОРВ Украина по каждому стратегическому направлению показала результат не ниже удовлетворительного.
Анализируя вторую фазу, необходимо отметить, что использование механизма в пилотном режиме в Украине не было. Сразу после принятия закона и всех необходимых методик началось использование механизма при разработке всех законопроектов. С другой стороны, на данном этапе не возникало никаких проблем с обеспечением процесса временными и финансовыми ресурсами. Возникновение нехватки временных ресурсов было исключено особенностями закрепленного в нормативно-правовых актах механизма проведения ОРВ, который, во-первых, устанавливал начало проведения оценки одновременно с началом разработки регулирования, во-вторых, до трех месяцев отводил на общественный анализ законопроекта, в процессе которого также мог проводиться анализ регуляторного воздействия.
