Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические основы формирования и регулирования экономических отношений в условиях бюджетного федерализма .
1.1. Бюджетно-налоговая система составная часть системообразующих секторов экономике 9
1.2. Принципы организации и функционирования бюджетно-налоговых отношений в России 23
1.3. Механизм регулирования экономических отношений в условиях бюджетного федерализма и его реформирование на современном этапе 30
Глава II. Анализ методологических подходов к формированию и регулированию межбюджетных отношений в российской экономике .
2.1 . Особенности формирования бюджетно-налоговой политики 51
2.2. Анализ функционирования межбюджетного регулирования 95
2.3. Методические подходы к определению финансовой помощи субъектам Российской Федерации 103
Глава III. Основные концептуальные подходы к совершенствованию государственного механизма регулирования межбюджетных отношений в России .
3.1. Приоритетные направления реформирования межбюджетных отношений на современном этапе 117
3.2. Развитие нормативного метода в формировании расходной части бюджетов 136
3.3. Методические приемы повышения эффективности регулирования межбюджетных региональных отношений 140
Выводы и предложения 149
Заключение 165
Литература
- Бюджетно-налоговая система составная часть системообразующих секторов экономике
- Принципы организации и функционирования бюджетно-налоговых отношений в России
- Особенности формирования бюджетно-налоговой политики
- Приоритетные направления реформирования межбюджетных отношений на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного анализа.
Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой основывается бюджетно-налоговая система - отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.
В настоящее время, сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам развития рыночной экономики и стратегии развития России на долгосрочную перспективу. По уровню деценгрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) распределения федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию экономического потенциала территорий. Несмотря на стремление к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур. Законодательного закрепленная методология бюджетного выравнивания не совершенна.
Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами) результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.
Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающие все уровни бюджетно- налоговой системы реформу. гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.
Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, не способствует устойчивому экономическому росту, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции. ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.
В свою очередь, бюджетно-налоговая система опосредует двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи (доходов) между звеньями бюджетной системы: распределение расходных полномочий, прав и ответственности (расходов) между различными уровнями власти. В настоящее время накопилось много проблем как в доходной, так и в расходной составляющих общей системы бюджетно-налоговых отношений, и каждая из них заслуживает самостоятельного научного исследования.
Настоящая работа посвящена проблемам разграничения расходных полномочий, распределения и перераспределения доходов между бюджетами различных уровней, поскольку они стоят сейчас наиболее остро в России.
Таким образом, опять очевидным становится необходимость реализации на практике системы бюджетно-налоговых связей путем дальнейшего реформирования межбюджетных отношений. В то же время, научное обеспечение решения этих проблем является недостаточным и зачастую отстает от потребностей практики. Этим обьясняется актуальность названных проблем и необходимости более глубокой и детальной научной разработки вопросов взаимодействия бюджетов.
Стратегии развития России на среднесрочную перспективу невозможно без разработки реализации качественно новой системы бюджетно-налоговых отношений.
Цель работы состоит в разработке новых подходов к совершенствованию государственного экономического механизма, регулирующего бюджетно-налоговый процесс в национальной экономике, направленных на повышение эффективности взаимодействия бюджетов, создание предпосылок экономического роста регионов России. В соответствии с поставленной целью в работе в работе были поставлены и решены следующие задачи:
• исследовать бюджетно-налоговую систему России как составную часть системообразующих секторов экономики;
• раскрыть современный механизм государственного регулирования бюджетного процесса и направления его реформирования;
• выполнить системный анализ процессов регулирования межбюджетных отношений и обосновать интеграцию зарубежного опыта в практику управления бюджетно-налогового регулирования в российской экономике;
• изучить современные методические приемы оценки эффективности регулирования межбюджетных отношений и разработать классификацию факторов, позволяющих подходить дифференцированно к оценке регионального экономического потенциала;
• определить технологию формирования и использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации, корректирующей их социально-экономическое развитие;
• сформулировать методологические положения новой концепции регулирования межбюджетных отношений адекватных современной рыночной экономике;
• обосновать развитие нормативного метода в регулировании формирования расходной части бюджетов, способствующего повышению эффективности бюджетного воздействия на социально-экономическое развитие регионов.
Объектом исследования - действующий государственный механизм бюджетно-налоговой политики в российской экономике.
Данное диссертационное исследование направлено на изучение современных тенденций в межбюджетных отношениях и на совершенствование взаимодействия трехуровневой бюджетной системы Российской Федерации с учетом специфических особенностей реформирования экономики России.
Предметом исследования выступают социально-экономические отношения возникающие в системе государственного бюджетно-налогового сектора национальной экономики.
Методологической основой исследования является системный и комплексный подход к исследуемым процессам, фундаментальные положения экономической науки в области бюджетно-налогового регулирования, законодательно-правовые и экономико-нормативные документы и материалы, использовались инструкции и данные Министерства финансов и министерства по налогам и сборам Российской Федерации, труды отечественных и зарубежных экспертов и специальная литература по исследуемой проблеме. В качестве фактической и статистической базы использовались материалы. Госкомстата РФ различных профильных государственных ведомств.
В диссертации использовались методы системного анализа. сопоставления, логического сравнительного и структурного анализа, статистические группировки, экспертные оценки и другие методы.
Научная новизна работы заключается в разработке концептуальных основ государственного регулирования бюджетно-налоговых отношений в процессе дальнейшего реформирования российской экономики.
Основные результаты проведенного исследования полученные автором диссертации и выносимые на защиту:
• разработаны концептуальные подходы к формированию новой модели межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма;
• определены принципы организации межбюджетных и налоговых отношений, направленных на усиление стимулирующей функции государственного регулирования;
• сформулирован авторский подход к методике распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов на основе дифференцированного учета факторов, влияющих на способ определения уровня регионального налогового потенциала и размер нормативов бюджетных расходов;
• обоснованы предложения о необходимости к интегрированию в российских экономических условиях наиболее эффективных зарубежных моделей регулирования межбюджетных отношений;
• предложена система мер по повышению эффективности бюджетно-налогового распределения средств и финансовой помощи на основе развития трехуровнего механизма регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающего, с одной стороны, выравнивание социально-экономического развития регионов, а с другой - стимулирующее наращивание экономического потенциала.
Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по укреплению бюджетно-налоговой системы в России путем рационализации действующей системы межбюджетных
отношений, направленной на обеспечение финансовой устойчивости регионов, уточнение нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий. Результаты научного исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением и перераспределением денежных средств между федеральными и региональными органами власти.
Выводы и предложения автора могут быть использованы в работе государственных структур управления бюджетным процессом, в работе Бюджетного Комитета Государственной Думы, Министерства финансов Российской Федерации, Фондом финансовой поддержки регионов в ходе разработки более эффективного государственного механизма регулирования межбюджетных отношений, а также региональными и местными органами власти в процессе разработки и реализации концепции развития бюджетно-налоговой системы в России. Апробация И реализация результатов работы. Основные положения диссертационного исследования изложены автором на научных и научно-практических российских и международных конференциях и опубликованы в печати.
Положения и выводы, сделанные в диссертации на базе теоретико-методологических исследований с использованием современных методов экономической науки, нашли апробацию на научно-практических конференциях и публикациях автора. По результатам исследования опубликовано 5 научных статей, общим объемом 2,2 п.л.
Бюджетно-налоговая система составная часть системообразующих секторов экономике
Понятие «бюджетно-налоговый федерализм» получило широкое хождение среди российских специалистов в ходе известного исследования, проведенного в 1992 году миссией Мирового Банка. Это исследование, проведенное на огромном фактическом материале (в том числе большого числа зарубежных стран) и с учетом реальной ситуации в российских регионах, во многом определило контуры современной модели наших межбюджетных отношений и показало перспективы их развития.
В последнее время предприняты попытки нормативного закрепления рассматриваемого понятия. Так, в проекте «Бюджетного кодекса», прошедшего первое чтение в Государственной Думе летом 1997 года, указывается: «В основе бюджетной системы Российской Федерации — федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм» (ст. 18). Далее дается такое определение, «бюджетный федерализм — отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований» (ст. 19). Здесь же необходимо отметить, что при обязательности распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и территориальными составляющими каждой страны вне зависимости от формы государственного устройства (унитарной, федеративной), федерализм кардинально меняет и законные основания, и компетенции сторон, и механизмы, и процедуры такого распределения по сравнению с таковыми в унитарном государстве.
Отметим также, что современные трудности становления новой системы бюджетно-налоговых отношений в России определяются низкой степенью их фактической, а не декларативной федерализации. В частности для сферы формирования территориальных бюджетов и их взаимоотношений с федеральным бюджетом продолжает оставаться характерной чрезмерная централизация, осложненная феноменом «асимметричного федерализма».
В этой связи бюджетно-налоговый механизм можно понимать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Этот механизм одновременно является серьезным гарантом устойчивости государственного устройства страны, неотъемлемым компонентом ее внутренней политики и важнейшим инструментом государственного регулирования территориального развития. Иначе говоря, бюджетно-налоговый механизм выходит за рамки собственно финансовых отношений и не может ни строиться, ни реализовываться только в сіруктуре этих отношений.
Признание бюджетно-налоговый механизм в качестве своеобразного механизма установления и регулирования федеративных отношений определяет включение в этот механизм договорно-согласительных технологий, наличие которых во многом определяет суть самой бюджетно- налоговой системы и ее принципиальные отличия от унитарных форм управления.
Требования, обеспечивающие результативность бюджетно-налогового механизма. Принципиальные условия результативного использования модели бюджетно-налогового механизма полностью соответствуют условиям результативного государственного регулирования территориального развития; это вполне естественно, поскольку рассматриваемая система является составной частью такого регулирования. В то же время можно выделить и ряд специфических требований, обеспечивающих результативность бюджетно-налоговой системы и исходящих из базовых положений федерализма как такового: распределение и правовое закрепление между федеральным, субфедеральным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций (требование обоснованности распределения расходов), определение и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий (имущество, недра и т.д.), ранее полученных средств государственной поддержки и т.д. {требования обоснованности распределения доходов); разработка и правовое закрепление обязательности полного территориального разреза федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций федерального бюджета по всем субъектам федерации {требование территориальной прозрачности бюджетно-налоговых отношении); определение и правовое закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной структуры расходов и сводного финансового потенциала территорий {требование обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов); t разработка и правовое закрепление процедур оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства {требование обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы}; разработка и правовое закрепление механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию всех вышеуказанных положений {требование процедурной обеспеченности}. Региональный аспект федерального бюджета. Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет, иначе называемый бюджетом центрального правительства. Составляя значительную часть государственных финансов любой федерации, этот бюджет играет важнейшую роль в осуществлении государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. В этой связи особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функции бюджета, то есть активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса, форсирования позитивных структурных сдвигов, развития ключевых отраслей в соответствии с государственными приоритетами и т. п.
Принципы организации и функционирования бюджетно-налоговых отношений в России
Бюджетно-налоговая и механизм ее реализации должен основываться на следующих принципах: Равноправие субъектов федерации в их налоговых и бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром; Самостоятельность бюджетов разных уровней; Соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ним функциям; Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней; Основанные на объективных критериях механизмы предоставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;
Проведенные автором диссертации исследования показали что проведенная в 1994 году и получившая дальнейшее развитие в 1998-2002 годах реформа межбюджетных отношений позволила перейти к единым формализованным правилам распределения финансовой помощи между субъектами Российской Федерации. Однако процесс реформирования межбюджетных отношений не затронул других важных сторон бюджетно-налоговой системы, а также не дошел до местного уровня. Поэтому, сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства РФ и требованиям рыночной экономики.
В качестве основных недостатков следует выделить: Нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти. Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также возложение на региональные и местные бюджеты расходов, установленных федеральными законами без установления источников финансирования размывает ответственность за финансирование бюджетных расходов. В результате местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти. При этом практически не принимается во внимание зависимость эффективности оказываемых бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого производятся расходы, не проводится различие между функциями по установлению стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по финансированию и непосредственному предоставлению бюджетных услуг, и, соответственно, не обеспечивается оптимальное разграничение этих функций и закрепление их за соответствующими уровнями власти.
Несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам. В настоящее время основная часть доходов региональных и особенно местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и различных видов финансовой помощи. Местные органы власти лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование собственных бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем. В то же время в большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета возложена на местный уровень. Так как поступления от местных налоговых и неналоговых доходов составляют лишь незначительную часть расходов местных бюджетов, возникающий разрыв приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение бюджета, а в конечном итоге - и за качество предоставляемых населению бюджетных услуг.
Неэффективный механизм распределения финансовой помощи. Наиболее распространенный в настоящее время подход к распределению финансовой помощи между местными бюджетами Заключается в покрытии разницы между оценкой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей муниципальных образований на планируемый год из средств регионального бюджета. В качестве оценки используются цифры, базирующиеся на фактическом исполнении бюджета за предыдущий год, или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом, без учета доходных возможностей
бюджетов. Размер этой разницы согласовывается с каждым муниципальным образованием в процессе подготовки бюджета на очередной год. Подобная практика способствует снижению заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты, приводит к концентрации доходов во внебюджетных фондах или установлению неофициальных отношений с налогоплательщиками, стимулирует завышение бюджетных расходов через поддержание громоздкой бюджетной инфраструктуры, увеличение штатов бюджетных учреждений и использование неэффективных технологий предоставления бюджетных услуг, накоплению задолженности перед бюджетополучателями и кредиторами.
Принципы организации межбюджетных и налоговых отношений в субъектах Российской Федерации.
Самостоятельность местных бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней закреплен в ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием предсказуемых источников доходов, возможностью получать доходы, соответствующие расходам бюджета, правом определять направления и формы их расходования, правом привлекать заемные средства в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством, а также ответственностью местных органов власти за принятие и исполнение решений перед избирателями.
Особенности формирования бюджетно-налоговой политики
Одной из основных проблем организации системы государственных финансов в многоуровневой структуре государственного управления является проблема распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Более ста лет назад один из основоположников политических исследований в области федерализма А.Токвгиь предположил, что федеративная система возникла как результат желания совместить в одном государстве различные преимущества, которыми располагают различные нации, проживающие на различных территориях1. С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу Токвиля можно понять как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного управления предоставляет возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным.
В работе R.Musgrave (1959) гипотеза Токвиля была конкретизирована путем формулирования основных принципов разделения расходных обязательств между уровнями государственной власти. Утверждается, что фискальный федерализм основывается на том, что политика в области предоставления государственных услуг должна различаться между различными субнациональными административно-территориальными образованиями, в то время как цели государственной политики в области перераспределения доходов и макроэкономической стабилизации требуют закрепления этих функций за национальными (центральными) органами власти .
Высказанные в Musgrave (1959) достаточно общие гипотезы о распределении полномочий между уровнями государственной власти, будучи предметом многих дискуссий, сохранили свое значение и на современном этапе развития экономики общественного сектора. Так, всеми признано, что функции разработки и проведения макроэкономической политики должны быть максимально централизованы: практически во всех странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики принадлежат центральным монетарным властям. Касательно децентрализации фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие большой степени открытости региональных экономических систем.
С другой стороны, в некоторых работах утверждалось, что субнациональные органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику. Так, внешние макроэкономические воздействия (например, резкое повышение цен на энергоресурсы) имеют различное значение для различных регионов. Органы власти субнационального уровня имеют возможность применять меры с учетом условий региональной специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на национальном уровне. Также субнациональные органы власти имеют возможность создавать специальные стабилизационные фонды для сохранения уровня государственных расходов и налоговых ставок в различные периоды экономического цикла. Однако следует отметить, что возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются ограниченны ми и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству.
Аналогично, существуют ограничения на возможность проведения децентрализованной политики в области перераспределения доходов. Так, органы власти субнационального административно-территориального образования, активно проводящие политику по перераспределению дохода от обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться с притоком в регион низкодоходных групп населения и оттоком обеспеченных домохозяйств. Ряд авторов приводит эмпирические данные, свидетельствующие о подобных последствиях проведения политики перераспределения доходов на субнациональном уровне1, также в некоторых работах высказывается предположение, что поддержка низкодоходных домохозяйств является своего рода общественным благом общенационального значения, полномочия по обеспечению которым должны по определению принадлежать национальному (центральному) правительству".
Однако, чрезмерная централизация полномочий в области перераспределения доходов также не соответствует принципам фискального федерализма. Так, можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной единицы вместе с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низко доходным домохозяйствам. Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального (федерального) правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах.
Приоритетные направления реформирования межбюджетных отношений на современном этапе
Главной целью реформирования межбюджетных отношений в РФ на современном этапе является формирование и развитие бюджетно-налоговой системы, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между государственными органами управления разных уровней.
Реализация сформулированной цели должна обеспечить: экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благноприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий, бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности бюджетно-налоговой политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса. повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики.
социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям,
политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения властных полномочий между субьектами территориального управления налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;
территориальную интеграцию в целях обеспечения единства бюджетно-налоговой системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
В этой связи во-первых необходимо обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов и местного самоуправления принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности регионов и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их финансового потенциала.
Во-вторых, важно формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.
Поскольку резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко-и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.
5) Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников.
Система мероприятий исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и/или предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подписания двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений.
Следует подчеркнуть, что реформирование бюджетно-налоговых непосредственно зависит от уровня развития бюджетного федерализма, т.е. упорядочения бюджетного устройства субъектов Российсой Федерации, которое предполагает четкое разграничения полномочий «нефинансируемых мандатов»; налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней; формирования и развития объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;повышения качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
Важное место в реформировании межбюджетных отношений отведено разграничению расходных полномочий. В настоящее время в бюджетно-налоговом законодательстве Российской Федерации широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.
