Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 4
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
ПРОБЛЕМ ВОЗМЕЩЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО
УЩЕРБА ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ 17
Содержание основных понятий и механизм возмещения
ущерба от чрезвычайных ситуаций 17
Принципы государственной политики в области
возмещения ущерба хозяйствующим субъектам от
чрезвычайных ситуаций 49
Выводы по первой главе 66
МЕТОД КОМПЛЕКСНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЗМЕЩЕНИЯ УЩЕРБА. ОТ
ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ 68
Методические основы разработки программ страховой
защиты населения и территорий 68
Финансово-экономические обоснование мероприятий
проводимых в рамках программ страховой защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций 87
Повышение эффективности превентивных мер в
программах страховой защиты населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций 111
Выводы по второй главе 127
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ВОЗМЕЩЕНИЯ УЩЕРБА ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ
СИТУАЦИЙ 130
Совершенствование государственной политики в области возмещения ущерба от чрезвычайных ситуаций 130
Рационализация государственного управления
разработкой программ страховой защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций 145
.3 Развитие экономического механизма возмещения
ущерба от чрезвычайных ситуаций 160
4. Совершенствование нормативного правового
обеспечения возмещения ущерба от чрезвычайных
ситуаций 180
Выводы по третьей главе 190
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 192
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 198
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Оценка опасности ЧС для программ
страховой защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций 218
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Рекомендации по распределению
федеральных и региональных ресурсов на мероприятия
по страховой защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций 240
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе характерной особенностью развития нашей страны является высокий риск возникновения чрезвычайных ситуаций (далее по тексту - ЧС), обусловленных техногенными авариями и катастрофами, стихийными и иными бедствиями, технологическим терроризмом, в результате которых «экономика России несет огромные материальные и людские потери»1.
В случае ЧС общество должно быть готово, направить значительную часть своих ресурсов, на восстановление экономики. В настоящее время в Российской Федерации функционирует свыше 2,5 тыс. химически опасных объектов, более 1,5 тыс. радиационно-опасных объектов, 8 тыс. пожароопасных и взрывоопасных объектов, более 30 тыс. гидротехнических сооружений и других объектов [66-67]. Большая часть этих объектов представляет не только экономическую, оборонную и социальную значимость для страны, но и потенциальную опасность для здоровья и жизни населения, а также окружающей природной среды. В зонах возможного воздействия поражающих факторов при авариях на этих объектах проживает свыше 90 млн. жителей страны, т.е. 55% населения страны.
В среднесрочной перспективе кризисные и чрезвычайные ситуации с учетом их воздействия на человеческий потенциал и условия безопасной жизнедеятельности остаются одним из важнейших вызовов стабильному и долгосрочному экономическому росту. По различным оценкам ежегодный ущерб от чрезвычайных ситуаций составляет около 3% объема ВВП. Невосполнимые ежегодные потери человеческого, природного и культурного потенциала в результате чрезвычайных ситуаций, пожаров и других
1 Под технологическим терроризмом понимаются действия, направленные в первую очередь против уникальных критически важных объектов инфраструктуры.
Фролов К.В., Махутов Н.А. Научные основы анализа технологического терроризма и методов предупреждения террористических угроз: Сб. докладов научно-практической конференции МЧС России, РАН/ Технологический терроризм и методы предупреждения террористических угроз. - /М.: Комбител. — 2004. -С. 21.
происшествий достигли 70 тыс. человек и более 300 особо ценных объектов природного и культурного наследия российского и всемирного значения. Например, только прямой ущерб от наводнения в Южном федеральном округе в 2002 г. составил 16 млрд. рублей, что заставило Правительство Российской Федерации приостановить финансирование целого ряда федеральных программ, а также переоценить значимость данного фактора как стратегической угрозы . Огромная нагрузка легла на федеральный бюджет, так как рыночный механизм возмещения экономического ущерба от ЧС (далее по тексту - возмещение ущерба) в переходных условиях развития экономики еще не действуют в полном объеме. Резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий (далее по тексту - резервный фонд) возмещает только прямой заявленный экономический ущерб от ЧС [21-25].
Формирование и расходование резервного фонда находится в прямой зависимости от эффективности механизма возмещения ущерба. Однако в настоящее время резервный фонд в возмещении ущерба играет основную, а не дополнительную, резервную роль, как это происходит во всех странах с развитой рыночной экономикой, где государством возмещается только 20-25% от ущерба [38-40]. В современных условиях российское государство вынуждено вмешиваться в рыночный экономический механизм возмещения ущерба (далее по тексту - механизм возмещения) для создания условий повышения эффективности его функционирования и осуществлять государственное регулирование экономики в этой области [72 - 75,84 - 96].
Стратегия и политика государственного регулирования экономики по возмещению ущерба в субъектах Федерации должна быть приведена в соответствие с новыми, все более усложняющимися, условиями. Как правило,
2 Совместное заседание Совета Безопасности и президиума Государственного совета РФ от 13 ноября 2003 г., посвященное проблемам обеспечения защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений. - М: Правительство РФ.-2003.-С.6
возникновение региональной «кризисной ситуации в регионе, ее предотвращение (или ликвидация) требует вмешательства федеральных органов исполнительной власти и использование активных методов государственного регулирования регионального развития» 1. Одной из задач экономической политики является создание единых методических основ государственного регулирования возмещения ущерба хозяйствующим субъектам и населению от ЧС для обеспечения стабильного экономического развития субъекта Федерации. Повышенное внимание к проблеме возмещения ущерба, а также дефицит научных исследований в области практического государственного регулирования процессов внедрения экономического механизма возмещения ущерба [27] определили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретические разработки в рассматриваемой области отечественной наукой проведены недостаточно всесторонне, хотя определенная научная база в этой области имеется благодаря коллективным усилиям, предпринятым учеными и практиками в 90-х гг. XX в. В этот период был разработан целый ряд важных проблем внедрения экономического механизма возмещения ущерба. Были законодательно определены вопросы страхового покрытия: возмещения ущерба от аварий на потенциально опасных объектах; аварий на объектах с ядерным энергетическим циклом; от огня и аварий на гидротехнических сооружениях и др. [1-12]. Сформирована нормативная правовая база экологического страхования и возмещения вреда окружающей природной среде [17]. Сформирована нормативная правовая база обеспечения экономической безопасности [18-19,170-171].
Однако внедрение механизма возмещения ущерба строилось только в отраслевом разрезе. Вопросы комплексного системного использования
1 Экономическая безопасность России: Общий курс: Учебник / Под ред. В.К. Сенчагова. 2-е изд.-М: Дело. -С. 261
отраслевого механизма возмещения ущерба в территориальном разрезе не решались, хотя в соответствии с Конституцией РФ [1] ответственность за возмещение ущерба лежит на федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации.
Объективная необходимость государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в территориальном разрезе возникла после завершения первого этапа (1991-1997 гг.) развития Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее по тексту - РСЧС), когда практически были решены вопросы ликвидации ЧС и развитие РСЧС перешло на второй этап [26].
На втором этапе развития РСЧС основное внимание уделяется созданию системы управления природными и техногенными рисками аварий и катастроф и смягчения их последствий [28-29]. В 1999 г. была принята федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года» [21]. В ходе ее реализации был получен положительный опыт решения проблемы обеспечения комплексной безопасности в стране программно - целевыми методами с участием 15 федеральных министерств и ведомств и всех субъектов Федерации. Предварительные итоги реализации действующей программы свидетельствуют о том, что не весь ее потенциал был реализован в полном объеме. В первую очередь это связано со следующими факторами:
изменение структуры угроз и характера действия факторов -потенциальных источников возникновения кризисных и чрезвычайных ситуаций;
недостаток ресурсов, необходимых для достижения прогресса и устойчивой положительной динамики в решении основных задач программы;
- недостаточная эффективность механизмов, применяемых для решения
ключевых задач программы в условиях модернизации системы
государственного управления (перераспределения функций в сфере защиты населения и экономики от чрезвычайных ситуаций между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления);
- отсутствие эффективных механизмов стимулирования привлечения дополнительных, в том числе внебюджетных ресурсов;
изменившаяся система распределения сфер ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Еще одним фактором, существенно ограничившим результативность программы, было отсутствие эффективной практики применения механизмов гражданской и имущественной ответственности по обстоятельствам возникновения чрезвычайных ситуаций и причинения ущерба гражданам, окружающей среде и социальной инфраструктуре, стимулирования добровольных обязательств бизнеса и корпоративной ответственности.
В этой связи первостепенное значение имеет разработка методологических основ государственного регулирования рыночной экономики в области создания экономического механизма возмещения экономического ущерба от аварий и катастроф хозяйствующим субъектам и населению для обеспечения устойчивости функционирования экономики.
Наиболее важный вклад в развитие теоретических основ организации деятельности государства по защите от ЧС населения и территорий в России внесли: Акимов В.А., Воробьев Ю.Л., Малинецкий Г.Г., Махутов Н.А., Фролов К.В.,ШойгуС.К.идр. [38-40,55-62,103,121-122,162,164-165].
Отдельные аспекты проблемы внедрения механизма возмещения ущерба исследовались в работах: Авдотьина В.П., Буркова В.М., Быкова А.А., Гусева А.А., Елохина А.Я., Котлобовского И.Б., Коффа Г.Л., Лесных В.В., Самсонова К.П., Тихомирова Н.П. и других [36-37,48,50-51,49,97,109-111,117,153 ]. Достаточно весомой базой для формирования теоретического подхода к исследованиям по теме диссертации явились труды отечественных ученых в
области государственного регулирования рыночной экономики и экономической безопасности: Архангельского В.Н., Горланова Г.В., Кушлина В.И, Колосова А.В., Марголина A.M., Сенчагова В.К., Фоломьева А.Н., Чичканова В.П., Яковца Ю.В. и других [32,31,42,63-65,106-107,113,123-125,158-160,166-167,170-171,174-175].
Организационно-правовые аспекты деятельности в области экологической безопасности, предупреждения ЧС, снижение риска возникновения аварий, катастроф механизмы действия права при чрезвычайных ситуациях, а также правового регулирования государственного надзора и контроля рассматривались в работах Бачило И.Л., Бринчука М.М., Дубовик О.Л., Жаворонковой Н.Г., Шпаковского Ю.Г. и других [46,47,71,100].
Таким образом, можно говорить об отсутствии теоретических и методологических основ государственного регулирования экономики в интересах комплексного системного внедрения механизма возмещения ущерба в региональном разрезе.
Все вышесказанное определило выбор объекта и предмета исследования.
Объектом исследования являются процессы возмещения ущерба от ЧС в субъектах Федерации, рассматриваемых с позиции совершенствования организационно-экономического механизма государственного регулирования.
Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в ходе определения объема ущерба от чрезвычайных ситуаций и его возмещения в субъектах Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и практической разработке экономического механизма возмещения ущерба от ЧС в субъектах Федерации на основе возможной адаптации зарубежного и отечественного опыта в условиях перехода России на путь устойчивого социально-экономического развития и обеспечения экономической безопасности государства.
Для достижения поставленной цели предполагается решение совокупности взаимосвязанных задач:
проведение объективного и всестороннего анализа экономической категории «ущерб» и «возмещение экономического ущерба»;
определение степени применимости мирового опыта для условий России на основе анализа отечественного и зарубежного опыта организации государственного регулирования экономики в интересах внедрения механизма возмещения ущерба;
выявление роли государства во внедрении механизма возмещения ущерба и определения основных принципов, цели и задач внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации;
разработка научно-методических основ внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации и методических основ выбора цели для разработки и обоснования программ страховой защиты населения и территорий от ЧС (далее по тексту - ПСЗ);
разработка механизма финансово-экономического обоснования мероприятий проводимых в рамках ПСЗ;
- повышение эффективности проведения превентивных мер в ПСЗ;
- обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию
государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в
субъектах Федерации.
Границы исследования. В диссертации рассматриваются методические основы деятельности органов государственной власти на региональном уровне (прежде всего, деятельность структур исполнительной власти) по вопросам возмещения ущерба от аварий и катастроф. Рассмотрение проблемы возмещения ущерба хозяйствующим субъектам ограничено только созданием рычагов государственного влияния на рыночный механизм возмещения ущерба. Исследование проводилось с учетом особенностей становления российской государственности, в рамках государственной экономической стратегии и современной экономической политики, на фоне реальных угроз
интересам личности, общества в природной и техногенной сферах, а также с учетом ограниченных ресурсных (финансовых, материальных, людских, информационных и других) возможностей экономики Российской Федерации.
При проведении исследования основное внимание уделялось периоду после 90-х годов XX века, когда отношения в области государственного регулирования возмещения ущерба от ЧС стали строиться на новых принципах, основанных на приоритете экономических методов хозяйствования, а не администрирования. В то же время, мировой опыт и истоки российских подходов к организации рассматриваемой деятельности анализируются и в более ранние периоды.
При проведении исследований использовались следующие научные методы: диалектический метод познания, конкретный исторический подход, системный анализ, структурно-функциональный анализ, формально-логический анализ, сравнительные методы, программно-целевой метод, экспертные оценки и другие.
Информационной базой исследования послужили результаты исследования автора по вопросам организации возмещения ущерба на региональном уровне, полученные в период работы автора в департаменте защиты населения от ЧС МЧС России (1991-1999 гг.), инспекции Счетной палаты Российской Федерации по контролю в том числе и расходов средств резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий (2000—2005 гг.), а также исследования по вопросам ресурсного обеспечения функционирования системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, проведенные в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при подготовке дипломной работы (1999-2001 гг.). Кроме того, были использованы материалы субъектов Федерации (Курской области и др. субъектов) [136]. Использовались аналитические и методические материалы, нормативные правовые документы федеральных органов исполнительной власти
(Госкомстата России, МЧС России, МПР России, Госгортехнадзора России, Госатомнадзора России, Минэнерго России и др.), научно-технические отчеты в области управления риском аварий и катастроф [30,132-133,141-145].
В процессе исследования был привлечен широкий круг оригинальной иностранной литературы по проблемам организации и функционирования государственных систем возмещения ущерба от ЧС в США, Франции, Германии и т.д. Использованы материалы Федерального агентства управления в чрезвычайных ситуациях (ФЕМА) США [176-177].
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем.
Обоснована система мер по возмещению экономического ущерба от аварий и катастроф на основе применения рыночных механизмов возмещения ущерба, развития системы страхования природных и техногенных рисков (стр. 16-59);
Выявлено, что эффективный страховой механизм возмещения ущерба представляет собой систему перераспределительных отношений по поводу возмещения ущерба, наносимого физическим и юридическим лицам техногенными авариями, стихийными бедствиями. Доказано, что основными принципами его формирования являются: принцип перераспределения риска, сочетания организационного и территориального механизмов управления рисками, долевого участия заинтересованных сторон в финансировании (стр.68-128).
Разработаны рекомендации по оптимизации организационной структуры и механизмов управления системой возмещения ущерба от аварий и катастроф на федеральном и региональном уровнях. Обоснована целесообразность смещения центра тяжести финансирования соответствующих мероприятий с федерального на региональный уровень (стр. 130-144).
Выявлены основные источники финансирования программ страховой защиты. Разработаны рекомендации по повышению эффективности
использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных источников, целевых кредитов и др., позволяющие осуществлять снижение затрат средств резервного (стр. 145-159);
Разработаны рекомендации по использованию программно-целевого метода управления разработкой и реализаций программ страховой защиты на региональном и отраслевом уровнях включающие: а) определение типовых структурных элементов таких программ; б) их классификацию по конечному социально-экономическому результату; в) методику оценки уровня перераспределения риска, рассматриваемого в качестве ключевого параметра, соответствующего целям страховой защиты населения; г) использование метода оптимизации предельных затрат для выбора мероприятий, проводимых в рамках программ страховой защиты; д) обоснование основных приоритетов эффективности программ страховой защиты; расширение использования системы госзаказа при внедрении программ страховой защиты (стр. 177-105).
Доказано, что приоритетными направлениями совершенствования нормативного правового обеспечения возмещения ущерба хозяйствующим субъектам и населению являются: а) правовое обеспечение страхования ответственности юридических и физических лиц за создание причин возникновения чрезвычайных ситуаций, как в добровольной, так и в обязательной формах; б) формирование исковой нормативной базы, позволяющей страховщикам незамедлительно и в полном объеме взыскивать ущерб с субъектов гражданского и публичного права (стр. 202-222).
Практическая значимость работы состоит в разработке концепции государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации. Обоснованные автором рекомендации могут использоваться в целях совершенствования механизмов регулирования рыночной экономики.
Сформулированные в работе концептуальные основы и принципы формирования системы возмещения ущерба в Российской Федерации, по
существу являются базой для разработки и обоснования направления дальнейшего развития и совершенствования РСЧС.
Основные положения и выводы диссертации, предложения и рекомендации автора имеют важное значение для реализации и корректировки экономической политики Российской Федерации в области обеспечения экономической безопасности, для законотворческой работы по совершенствованию деятельности РСЧС, МЧС России, Счетной палаты Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Результаты исследования могут представлять интерес для обоснования учебных программ и тематических планов, разработки учебно-методических материалов, специальных курсов по государственному регулированию экономики, а также и в других дисциплинах, изучаемых в Академии гражданской защиты МЧС России, региональных учебно-методических центрах МЧС России, высших учебных заведениях Российской Федерации.
Положения настоящей работы докладывались автором и обсуждались на научных семинарах и конференциях: Девятой научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций «Региональные риски чрезвычайных ситуаций и управление природной и техногенной безопасностью муниципальных образований» 20-21 апреля 2004 г. (г. Москва); Международном симпозиуме «Комплексная безопасность России - исследования, управление, опыт» 26-27 мая 2004 г. (г. Москва); 3-й Межрегиональной конференции «Предпринимательство в промышленности: пути развития» 17-18 ноября 2004 г. (г. Москва).
Апробация работы. Научные результаты, теоретические положения и выводы диссертации использованы при:
организации и проведении научно-практического эксперимента по поиску источников формирования страховых фондов и других источников финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС в 2000-
2001 гг. [25];
разработки программ страховой защиты населения и территорий в Тульской, Брянской и Орловской областях (см. приложение 3);
обосновании типового проекта «Программы страховой защиты субъекта Российской Федерации» [103-127].
Публикации. Основные положения диссертационного исследования получили отражение в 22 опубликованных статьях и отчетах [103-127] общим объемом 15,8 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
В диссертационной работе по главам рассматриваются девять групп проблем совпадающие с делением диссертационной работы на параграфы.
Первая глава «Теоретические основы исследования проблем возмещения экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций» носит методологический характер и посвящена изучению основных понятий по вопросам объекта и предмета исследования, содержания механизма возмещения ущерба, принципов государственной политики в области возмещения ущерба.
Первая группа проблем, рассматриваемых в диссертационной работе, связана с определением содержания основных понятий и анализом экономического механизма возмещения ущерба, формулировкой принципов, на которых строится эффективный механизм возмещения ущерба.
Вторая группа проблем, рассмотренных в диссертационной работе связана с принципами государственной политики в области возмещения ущерба.
Во второй главе «Метод комплексного государственного регулирования возмещения ущерба от чрезвычайных ситуаций» рассматриваются методические аспекты организации эффективной системы возмещения ущерба от ЧС, а также практические подходы к организации
возмещения ущерба в субъектах Российской Федерации на основе использования ПСЗ.
Третья группа проблем, рассмотренных в работе связана с использованием программно-целевого метода государственного регулирования внедрения механизма возмещения ущерба в субъектах Федерации.
Четвертая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с обоснованием мероприятий проводимых в рамках ПСЗ.
Пятая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с повышением эффективности превентивных мер в ПСЗ.
Третья глава «Пути совершенствования государственного регулирования возмещения ущерба от чрезвычайных ситуаций» посвящена теоретическим и практическим проблемам рационализации структур и механизмов управления системой возмещения ущерба.
Шестая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с совершенствованием государственной политики в области возмещения ущерба отЧС.
Седьмая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с рационализацией государственного управления разработкой ПСЗ.
Восьмая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с развитием экономического механизма возмещения ущерба.
Девятая группа проблем, рассмотренных в работе, связана с совершенствованием нормативного правового обеспечения возмещения ущерба.
В заключении сформулированы основные теоретические выводы и практические рекомендации.
