Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современные задачи государственного регулирования науки 9
1.1. Наука и государство в национальной инновационной системе 9
1.2. Основные формы и направления государственного регулирования науки за рубежом 28
1.3. Эволюция целей и задач государственного регулирования науки в период формирования в России рыночных отношений 44
Выводы 66
Глава 2. Механизмы бюджетного финансирования науки 69
2.1. Основные формы, цели и структура бюджетного финансирования науки 69
2.2. Базовое бюджетное финансирование науки: проблемы и направления развития 86
2.3. Эволюция приоритетов и инструментов программно-целевого финансирования 96
2.4. Анализ конкурсного грантового финансирования в системе государственных фондов 115
Выводы 132
Глава 3: Реструктуризация государственного сектора науки 135
3.1. Государственный сектор науки: структура и масштабы 135
3.2. Опыт организационного реформирования науки 142
3.3. Механизмы и результаты интеграции науки и образования 161
3.4. Перспективные формы организационных преобразований 175
Выводы 183
Глава 4. STRONG Государственная кадровая политика и ее результаты 186
4.1. Основные кадровые проблемы науки и государственные STRONG подходы к их решению 186
4.2. Меры по противодействию оттоку научных кадров и стимулированию мобильности исследователей 202
4.3. Политика по привлечению молодежи в науку 218
Выводы 230
Глава 5. Роль государства в процессе коммерциализации результатов научной деятельности 233
5.1. Государство, наука и бизнес в процессе коммерциализации результатов НИОКР 233
5.2. Проблемы формирования финансовой инфраструктуры коммерциализации 246
5.3. Подходы к созданию и поддержке технологической инфраструктуры 267
Выводы 289
Глава 6. Права на интеллектуальную собственность, созданную за счет бюджетных средств 292
6.1. Интеллектуальная собственность и проблемы «внедрения» научных разработок 293
6.2. Эволюция нормативно-правового регулирования в сфере интеллектуальной собственности 299
6.3. Права на интеллектуальную собственность и имущественные отношения 316
6.4. Практика вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности 324
Выводы 332
Выводы и предложения 335
Литература...
- Основные формы и направления государственного регулирования науки за рубежом
- Эволюция приоритетов и инструментов программно-целевого финансирования
- Механизмы и результаты интеграции науки и образования
- Проблемы формирования финансовой инфраструктуры коммерциализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Изменение экономических условий хозяйствования в России поставило новые задачи перед государством в области регулирования науки. Формирование рыночной инновационной системы повысило роль науки как производителя новых знаний, создающих экономические ценности, что должно было найти адекватное отражение в государственной научной политике. Одновременно в период экономических реформ исторически сложившиеся формы организации и финансирования науки не могли оставаться неизменными, и требовалось содействие государства в переходе от практически полностью государственной науки к созданию новых форм, источников финансирования и организации научной деятельности. Таким образом, в связи с усложнением объекта управления необходимо было разработать такие подходы и меры, которые поддерживают развитие науки и одновременно создают условия для повышения ее экономической отдачи.
В последние пятнадцать лет государство было активным участником процесса создания элементов рыночной инновационной системы и адаптации науки, как ее важнейшего элемента, к новым экономическим условиям. Однако принимаемые меры не всегда были системными и последовательными, и в итоге новые и старые формы организации и финансирования науки существуют параллельно, без полноценной, независимой оценки эффективности тех и других. По ряду направлений государственного регулирования не было адекватного финансового, информационного и инфраструктурного обеспечения, тогда как другим было уделено больше внимания, но в отрыве от остальных задач реформирования и реструктуризации. В итоге рост показателей ресурсного обеспечения науки, происходящий в последние годы, пока не приносит результатов, на которые рассчитывало правительство. Ситуация в науке в целом остается нестабильной, очевидна деградация значительного числа научных коллективов на важных направлениях исследований и разработок, планы реформирования государственного сектора науки, которые частично реализуются с 2002 года, вызывают большую озабоченность научного сообщества. Об остроте положения свидетельствует бурная дискуссия между Президиумом РАН и руководством Министерства образования и науки РФ по поводу нового Устава РАН и других аспектов реформирования академического сектора науки.
На государственном уровне еще предстоит решать комплекс сложных задач, касающихся реструктуризации государственного сектора науки, решения его кадровых проблем, а также содействия коммерциализации результатов научной деятельности. В связи с этим существует большая потребность в систематизации результатов
проведенных реформ и выработке теоретической базы для объяснения возникающих проблем и поиска путей их решения. В диссертационной работе систематизируются те направления и меры, которые реализовывало правительство для поддержки, адаптации и развития науки в новых условиях. Исследуемые вопросы касаются преимущественно государственного сектора гражданской науки, его связей с образованием и реальным сектором, поскольку в переходный период именно государственный сектор испытал на себе самые большие потрясения. Обобщение накопленного опыта государственного регулирования и определение возможных направлений развития особенно важно именно сейчас, когда появились ресурсы для реструктуризации науки и ставятся масштабные реформаторские задачи.
Эти обстоятельства определяют актуальность темы исследования.
Объект исследования - наука как совокупность ресурсов и организационных механизмов, подлежащих государственному регулированию.
Предмет исследования - цели, методы и механизмы государственного регулирования и реформирования науки в постсоветский период.
Цель работы - систематизация целей, приоритетов и мер государственного регулирования науки, оценка преобразований, происходивших в организации, финансировании, кадровой динамике российской науки, оценка применимости в российских условиях опробованных в мире и доказавших свою эффективность форм и методов государственной поддержки науки, и разработка предложений по повышению результативности государственного регулирования науки в новых социально-экономических условиях.
Достижение поставленной цели потребовало решения двух основных блоков проблем:
Анализ государственной научной политики по созданию условий для развития науки как сферы производства новых знаний1 и для повышения спроса на ее результаты, оценка адекватности целей, мер и механизмов их реализации задаче регулирования науки в формирующейся инновационной системе.
Исследование специфических особенностей государственного регулирования науки в переходный период, связанных с необходимостью реализовывать функции по сохранению науки, ее реструктуризации и формированию новых форм научной деятельности, изучение возможности и условий заимствования и
Современный общероссийский классификатор вилов экономической деятельности - ОКВЭД- относит научные исследования и разработки к услугам (Раздел К «Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг», виды деятельности 73 1 и 73 2)
адаптации зарубежного опыта с целью сокращения времени выхода из кризиса. Оценка возможности и эффективности реализации новых задач государственного регулирования при сохранении исторически сложившихся элементов самой науки и ряда механизмов устаревшей практики принятия решений.
Выделение названных блоков проблем предопределило задачи исследования:
Разработка концептуального подхода к анализу особенностей государственного регулирования науки в условиях формирования национальной инновационной системы рыночного типа.
Обобщение зарубежного опыта государственного регулирования науки в инновационной системе для исследования возможности его использования в России.
Классификация государственных мер и подходов к регулированию науки, выделение основных факторов, определивших логику его развития.
Выявление современных тенденций государственного регулирования в области организации и финансирования государственного сектора науки, и кадровой политики в науке.
Обобщение государственной политики в области коммерциализации результатов науки и регулирования прав на интеллектуальную собственность, созданную за счет бюджетных средств.
6. Оценка системности, последовательности и эффективности
государственного регулирования науки в России, разработка предложений
по направлениям его совершенствования.
Степень разработанности темы.
Теоретические аспекты взаимодействий между государством, наукой и бизнесом и, в частности, роль и место государственного регулирования науки и инновационной деятельности широко изучаются за рубежом. К наиболее известным авторам в этой области относятся Й.Шумпетер, Б.-А.Люндвалл, Р.Нельсон, К.Фримен, П.Друкер, В.Баумоль, Дж.Меткалф, П.Пател, К.Павитт, С.Валлстен, Г.Этзкович.
В России теоретические исследования, касающиеся вопросов формирования национальной инновационной системы, роли и места в ней науки, государственного управления научно-техническим развитием развиваются и расширяются, и число ученых, изучающих эти проблемы, постоянно растет. В числе наиболее авторитетных российских ученых, внесших значительный вклад в раскрытие и развитие данных вопросов -А.И.Анчишкин, В.В.Ивантер, В.Л.Макаров, А.А.Дынкин, А.Е.Варшавский, С.Ю.Глазьев, О.Г.Голиченко, Н.И.Иванова, В.В.Иванов, А.Н.Козырев, Н.И.Комков, В.И.Марцинкевич, B.A.May, Л.П.Ночевкина.
При проведении диссертационного исследования были творчески обобщены методологические положения, содержащиеся в трудах этих авторов.
Изучению и обобщению изменений, происходящих в российской науке в переходный период, закономерностям формирования национальной инновационной системы в России посвящено немало работ как российских, так и зарубежных авторов. Современные тенденции в развитии теоретических представлений и практических шагов о направлениях и формах государственного регулирования науки и формирования инновационной системы имеют острую дискуссионную направленность. Среди зарубежных исследователей следует назвать таких, как А.Уоткинс, Л.Грэм, П.Джозефсон, С.Радошевич, А.Хелантера, Г.Швайтцер. Список российских авторов достаточно обширен. Диссертационная работа опирается на результаты исследований таких ученых, как Л.Е.Варшавский, Л.М.Гохберг, А.А.Дагаев, Г.А.Китова, В.В Киселева, Б.В.Кузнецов, Т.Е.Кузнецова, Л Э.Миндели, Б.Г.Салтыков, Ю.В.Симачев, А.В.Юревич, А.А.Яковлев.
Автор представленной диссертации постарался внести свой вклад в изучение проблем государственного регулирования науки. Имеющийся у автора задел представляет собой результаты двадцатилетних исследований таких аспектов государственной научной политики, как механизмы и формы финансирования, организационное реформирование науки, кадровая политика, стимулирование связей между наукой и реальным сектором экономики. Особенность авторского подхода состоит в попытке совместить теоретические исследования роли, функций и задач государственного регулирования науки с исследованием практических аспектов их реализации в России в период перехода к рыночным отношениям, и выявлением закономерностей российской модели развития.
Теоретическая и информационно-эмпирическая база
исследования.
Теоретическую базу исследований составили труды российских и зарубежных ученых по проблемам формирования и развития науки как важнейшего элемента национальной инновационной системы, роли и функций государства в национальной инновационной системе и в регулировании развития науки.
При проведении исследования автор опирался на официальные данные органов Федеральной службы государственной статистики России, международные статистические источники, результаты социологических опросов по проблемам развития науки, федеральные законы, указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ и другие нормативно-правовые документы, регулирующие сферу науки и общие экономические условия.
Автор использует в работе данные проведенных им лично интервью, экспертных опросов, фокус-групп, пилотных исследований, которые осуществлялись в рамках работ по российским и зарубежным грантам и контрактам в 1998-2006гг. Эмпирические данные собирались также в связи с подготовкой решений по различным аспектам государственной научной политики, во время работы автора в качестве эксперта Мирового банка, Национального Фонда подготовки кадров, Организации экономического сотрудничества и развития. Исследования касались оценки деятельности государственных научных фондов, интеграции науки и образования, развития малого инновационного предпринимательства, инфраструктуры коммерциализации результатов научной деятельности, а также кадровой политики в науке и проводились в различных регионах России и в организациях всех секторов науки.
Новизна научных результатов исследования состоит в том, что впервые комплексно проанализированы все основные направления, цели и меры государственной научной политики в России в период экономических реформ и выявлены ее характерные черты, закономерности и результаты.
1. Показана эволюция функций государственного регулирования в
национальной инновационной системе, выявлено усиление регулирующей
и координирующей функции государства по отношению к науке
вследствие усложнения связей между субъектами инновационной системы.
Определены причины диверсификации функций государства в период
экономических реформ.
Предложена новая периодизация развития системы государственного управления наукой в России на основе динамики приоритетов научной политики правительства и оценки доступных ресурсов для проведения реформ.
Выявлена специфика науки как сложного объекта государственного регулирования. Определены особенности постановки целей, формирования подходов и реализации мер государственного регулирования в области финансирования науки, организационного реформирования, кадровой политики и содействия коммерциализации результатов научной деятельности с точки зрения своевременности, актуальности, системности постановки задач и адекватности выбираемых мер для их реализации.
Выявлены и систематизированы основные причины несоответствия планировавшихся результатов научной политики их реальным последствиям. Показано, что на процесс принятия решений и реализацию мер научной политики влияет использование старых норм и неформальных практик, которые оказывают негативное воздействие на результаты государственного регулирования и работу новых институтов.
5. Доказано, что точечное, у жонаправленное регулирование не
приводит к достижению поставленных целей, так как осуществляется без
учета взаимного влияния элементов как внутри науки, так и ее связей со
сферой образования и реальным сектором экономики. Тем самым
обоснована необходимость применения комплексного подхода к объекту,
определению требований развития науки, согласованию всей системы
мероприятий научной политики.
6. Проведена оценка результатов заимствования зарубежного опыта
при разработке мер по стимулированию спроса на результаты НИОКР и
созданию условий для их коммерциализации. Показано, что опыт
заимствования чаще представлен провалами государства.
Сформулированы условия получения позитивных результатов: при
успешном копировании зарубежного опыта заимствуется либо базовый
принцип, который затем адаптируется к российской специфике, либо
переносится модель целиком с ее максимально широким
институциональным окружением.
7. Разработаны и предложены для практической реализации
концептуальные и методические основы развития системы
государственного регулирования науки путем совершенствования форм и
методов финансирования, организационного реформирования
государственного сектора науки, и кадровой политики.
Теоретическая и практическая значимость.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется системностью, анализом комплекса проблем государственной научной политики, диапазоном рассмотренных форм и методов государственного регулирования науки, постановкой и решением ряда принципиально новых задач, определяющих сущность і осударственного регулирования в переходной экономике.
Практическая ценность рез>льтатов состоит в возможности использования разработанных в ней предложений в практике деятельности государственных ведоме і в, отвечающих за развитие науки в России, при разработке ими различных аспектов государственного регулирования науки. Ряд результатов диссертационного исследования уже был использован аппаратом Правительства РФ при разработке системы бюджетирования, ориентированного на результаты; Министерством экономического развития и торговли РФ - при выработке принципов и мер государственного регулирования научно-инновационной сферой; Министерством образования РФ - при разработке кадровой политики в сфере науки и образования Результаты исследования были также использованы администрациями Ставропольского и Приморского края при разработке стратеїии научного и инновационного развития. Ряд разделов диссертационного исследования используется в учебном процессе
кафедры организации и управления наукой и инновациями факультета государственного и муниципального управления Высшей школы экономики.
Апробация работы.
Основные положения и выводы диссертации опубликованы в индивидуальных и коллективных монографиях и других научных публикациях (в России и за рубежом) общим объемом более 100 п.л.
Результаты исследования были представлены автором в виде докладов, лекций и выступлений на российских научных конференциях по проблемам научно-технического развития, интеграции науки и образования, проблемам коммерциализации результатов научной деятельности, формированию государственной научной и инновационном политики в условиях переходного периода. Автором подготовлены многочисленные аналитические записки в органы государственного управления по проблемам развития науки и государственного регулирования науки, а также материалы к ряду правительственных документов.
Автор представил доклады на международных научных конференциях, посвященных вопросам состояния науки, государственной научной политики, инновационной деятельности, проходивших в США, Великобритании, Франции, Дании, Финляндии, Швейцарии, Чехии, Южной Корее, Южной Африке и др. Автором был также прочитан ряд приглашенных лекций для сіудентов зарубежных университетек (Гарвардский университет, Джорджтаунский университет, Массачусетскиіі технологический институт, Стенфордский университет, колледж Колби (США), Школа экономики и бизнес администрирования г.Турку, университет Тампере (Финляндия), Центрально-Европейский университет (Венгрия), университет Париж-Дофин (Франция) и др.).
Исследования диссертанта получали финансовую поддержку российских и зарубежных научных фондов (РФФИ, РГНФ, ИНТАС, фонда МакАртуров, программы Фулбрайт, фонда Спенсера, Национального научного фонда США).
Структура работы.
Основные формы и направления государственного регулирования науки за рубежом
Во всех странах продолжается рост расходов частного сектора на исследования и разработки (таблица 1-2). Если в странах ЕС в 1995-2005гг. ежегодный прирост государственных расходов на исследования и разработки составлял 1,5%, то финансирование со стороны частных компаний в среднем росло на 3,5% в год13.
Характерной чертой является также постоянное совершенствование системы управления наукой. Главная тенденция развития состоит в постепенном формировании координационных структур, призванных согласовывать на федеральном уровне интересы и цели различных субъектов инновационной системы.
Следует отметить, что особенности организации системы государственного регулирования науки зависят от исторических традиций, времени институционализации государственной научной политики (а потому - степени заимствования опыта других стран), а также от уровня стоящих перед наукой данной страны задач. Как правило, нет единственного органа управления, ответственного за развитие всей науки и инновационной деятельности. Правительства большинства развитых в научно-техническом отношении стран рассматривают научную и инновационную деятельность как компоненты одного процесса, а потому их регулирование жестко не разделяется. Различные ведомства могут иметь в своей структуре подразделения, регулирующие вопросы развития науки и инновационной деятельности. Федеральные органы, поддерживающие научные исследования, инновационную деятельность и развитие малого и среднего бизнеса в научно-технической сфере активно взаимодействуют друг с другом при выработке и осуществлении национальных программ. Кроме того, в процесс принятия решений все активнее и на более ранних стадиях вовлекаются различные заинтересованные стороны - промышленные компании, представители академического сообщества, негосударственные некоммерческие организации.
Степень централизации управления может быть разной, но всегда есть определенным образом организованное межведомственное регулирование (постоянное или осуществляемое в связи с необходимостью решения конкретных задач). Условно можно выделить централизованный, децентрализованный и промежуточный (с децентрализацией ряда функций) типы государственного регулирования.
Примерами централизованного подхода могут служить Финляндия, Франция и Япония. В Японии два министерства - Министерство экономики, торговли и промышленности (МЕТІ) и Министерство образования, культуры, спорта, пауки и технологий (МЕХТ) отвечают за все вопросы в области науки и технологий, содействуют кооперации между наукой и промышленностью, проводят оценку эффективности государственной политики. В последние годы была также усилена роль Управления кабинета министров, в составе которого с 2001г. действует Совет по научной и технологической политике. Совет является главным консультативным органом, отвечающим за формулирование научно-технологической политики, определение ресурсов для ее реализации, развитие связей между наукой и промышленностью.
Во Франции центральное звено государственного управления также представлено двумя министерствами. Это министерство, отвечающее за научные исследования14 (в структуре Министерства национального образования, высшего образования и науки) и министерство, отвечающее за промышленное развитие (в структуре Министерства экономики, финансов и промышленности). Есть ряд других министерств, также включенных в процесс поддержки инноваций, но играющих второстепенную роль - Министерство обороны, Министерство охраны окружающей среды и др. Важное значение имеет также деятельность государственного агентства OSEO, которое было образовано в 2005г. путем объединения трех национальных агентств поддержки малого бизнеса -Национального агентства по повышению инновационной привлекательности научных исследований - ANVAR (Agence Nationale de Valorisation de la Recherche), Агентства по страхованию малого бизнеса и банка, работающего с малыми и средними предприятиями. Каждая из входящих в OSEO структур сохранила собственное имя, и имеет теперь комплексное название, например, OSEO-ANVAR. Значение OSEO-ANVAR возросло, и его функции расширились, поскольку число приоритетных проектов с участием малого и среднего бизнеса постоянно растет15.
В Финляндии высшим органом государственного управления в области разработки научной и инновационной политики и ее координации является Совет Финляндии по научной и технологической политике, возглавляемый Премьер-министром. В число его главных задач входит определение и координация научной и технологической политики, общих направлений развития науки и образования, определение направлений расходования бюджетных средств между различными министерствами и областями деятельности.
Децентрализованный тип наиболее ярко выражен в США, где большинство министерств и агентств в той или иной мере включены в процессы формирования и реализации научной и инновационной политики. Уровень участия органов исполнительной власти, однако, неодинаков: более 90% федерального бюджета на НИОКР распределяется через 6 министерств и агентств: Министерства обороны, здравоохранения, энергетики, сельского хозяйства, Национальный научный фонд, Национальное аэрокосмическое агентство.
Эволюция приоритетов и инструментов программно-целевого финансирования
Именно поэтому выбор приоритетов все в большей мере начинает базироваться на методе «Форсайт», который показывает перспективы не только научно-технического, но и социально-экономического развития. Сказанное, однако, не означает, что программ и правительственных инициатив больше не существует. Ведомства продолжают реализовывать определенные инициативы и программы, направленные на создание нужных им критических (ключевых) технологий. При выборе критических технологий учитываются три главных фактора: социальные потребности, рыночный спрос, логика развития науки и техники27. Списки критических технологий изначально являются ведомственными, и затем они согласовываются, координируются, в том числе и в рамках реализации бюджетного процесса.
Соответственно, изменилось и финансирование государственных программ на основе контрактов. Важная особенность контрактной системы стала состоять в том, что она является не только формой финансирования, но и системой предоставления исполнителям работ различных льгот и преференций: доступа к имуществу государственных лабораторий, оборудованию, кадрам, возможности использовать государственную интеллектуальную собственность в форме патентов, лицензий, баз данных.
Совершенствование методов оценки не только будущих, но и текущих проектов, а также деятельности самих органов государственного управления все больше находятся в центре внимания государств в развитых странах мира. Со временем стала расти потребность в объективной оценке работы ведомств, распределяющих бюджетные средства. Одним из направлений, создающих базу для таких оценок, является метод бюджетирования, ориентированного на результаты. Цели бюджетирования, ориентированного на результаты, состоят в том, чтобы, во-первых, через оценку повысить эффективность федеральных программ, а во-вторых, предоставить общественности информацию о важности и ценности реализуемых государственными ведомствами инициатив.
Для государственных ведомств введение этой системы стало очень болезненным, поскольку оперативная количественная оценка в области научных достижений трудна по ряду причин. Оказалось, что наиболее сложным является определение того, что именно надо измерять. Но есть и еще ряд специфических особенностей оценки. Во-первых, сложно выявить зависимость между краткосрочными индикаторами научной деятельности и долгосрочными эффектами. Во-вторых, существуют значительные расхождения в понимании того, как надо измерять результативность НИОКР и интерпретировать полученные результаты. В-третьих, оценка результативности в сфере науки по своей сути практически всегда является ретроспективной, и поэтому требует участия квалифицированных экспертов. В-четвертых, границы между областями знаний и видами работ размыты - так, все более формально-статистическим становится понятие фундаментальных исследований, и все сложнее провести грань между фундаментальными и прикладными работами.
В США для оценки эффективности вложений в сферу науки стали использоваться качественные, а не количественные показатели. Кроме того, помимо экспертной оценки все чаще используются методы кейс-стади (case-study), позволяющие определить, как деятельность в сфере науки позволяет достичь социально значимых результатов . В Европе подход состоял в том, что сначала выбирался универсальный набор показателей для измерения, а затем уже формулировались вопросы, ответ на которые должна была дать оценка результатов НИОКР.
Опасность ориентации исключительно на количественные показатели состоит в том, что при таком подходе из числа приоритетных задач, как правило, исключаются те, решение которых не может быть надежно оценено количественно, а также игнорируются такие компоненты решения задачи, которые непосредственно не влияют на значения установленных для оценки показателей. Содействие развитию связей Многочисленные исследования свидетельствуют о том, что взаимодействия между государственными институтами, университетами и частным сектором способствуют коммерциализации результатов исследований и разработок и в целом повышают эффективность работы частных фирм. Кооперация выгодна обеим сторонам, поскольку:
Представители компаний получают доступ к новым знаниям, а университеты и научные организации учатся лучше ориентироваться в запросах рынка;
При кооперации происходит суммарный рост финансирования, так как вкладываются, как правило, не только средства промышленности, но и университетов и государства. Это дает возможность реализовывать более сложные и дорогостоящие исследования;
Одновременно снижаются риски осуществления тупиковых проектов;
Решается кадровый вопрос - за счет привлечения молодежи в совместные проекты, их обучение через включение в совместные исследования;
Наконец, сотрудничество науки и промышленности - это еще и расширение спектра консультационных услуг, которые приносят выгоду как компании, так и дополнительные финансовые ресурсы университетам и научным организациям.
Исследование, проведенное в 2001 году Департаментом торговли и промышленности Великобритании, показало, что те промышленные компании, которые взаимодействуют с университетами, имеют более высокие показатели работы (таблица 1-5).
Растущая необходимость в кооперации - это объективный процесс, обусловленный следующими факторами:
Увеличивается сложность технологических продуктов, поэтому промышленные фирмы вынуждены вести исследования по более широкому кругу направлений
Механизмы и результаты интеграции науки и образования
Одновременно с изменением бюджетной классификации в 2004 году началась разработка методики бюджетирования, ориентированного на результаты, то есть формирование целей, задач и показателей для оценки деятельности субъектов бюджетного планирования. Министерство образования и науки, отвечающее в структуре стратегических целей государства за развитие науки и инновационной деятельности, разработало свое видение целей и способов их достижения. Было сформулировано две цели, относящиеся к сфере науки инноваций: создание условий для развития и эффективного использования научно-технического потенциала; создание условий для активизации инновационной деятельности.
Данные формулировки практически не дают возможности оценить степень выполнения поставленных целей, поскольку они отражают сущность планируемого процесса, а не желаемого результата. Неконкретное определение целей не позволяет выявить механизмы их реализации. На наш взгляд, более точными могли бы быть такие цели: повышение результативности науки для решения задач экономического и социального развития страны; создание инновационно-восприимчивой среды и активизация инновационной деятельности.
Состав индикаторов, предназначенных для оценки достижения целей, пока изобилует ресурсными и структурными показателями, которые могут служить основанием для запроса дополнительных бюджетных средств. Второй существенный недостаток предлагаемой системы показателей состоит в том, что многие из них устарели и требуют изменения методологии расчета, а некоторые имеют слишком обобщающий характер. Выбор их можно объяснить тем, что все они ежегодно собираются органами государственной статистики, а потому доступны и не требуют дополнительной работы. Действительно, показатели, для которых нужно разрабатывать принципиально новые формы и методики расчета, вводить сложно. Вместе с тем попытки строить оценку эффективности на устаревших индикаторах и легко собираемых данных будут, как минимум, неэффективными, а, как правило, опасными для процессов модернизации.
Проведенный анализ состава показателей бюджетирования, ориентированного на результаты, и зарубежного опыта в этой сфере позволяет сформулировать основные предпосылки, которыми следует руководствоваться при выборе показателей, являющихся индикаторами достижения целей и решения поставленных задач:
Каждой из сформулированных задач должен соответствовать хотя бы один индикатор, на основании которого можно оценить степень ее решения. Не должно быть показателей достижения целей, сформулированных таким образом, что их сложно отнести к какой-либо конкретной задаче. Классический пример -показатель «доля расходов на науку в ВВП». Он является слишком общим и поэтому его значение в меньшей степени зависит от работы какого-либо министерства или агентства, чем от других факторов. Так, например, Министерство образования и науки не несет ответственности за изменение параметров финансирования оборонных НИОКР, которые являются существенной частью внутренних затрат на исследования и разработки. В то же время, являясь финансовым показателем, он может служить обоснованием для запроса дополнительных бюджетных средств только на основании запланированного роста данного показателя.
Число ресурсных показателей (показывающих уровень затрат на выполнение какого-либо мероприятия либо показывающих в абсолютном выражении число осуществленных мероприятий, построенных объектов и т.п.) должно быть минимальным. В идеале их вообще не должно быть, поскольку они создают потенциальную возможность погони за валовыми характеристиками в ущерб качеству и долгосрочным целям и потому не имеют прямого отношения к характеристике деятельности субъекта бюджетного планирования.
На этапе становления системы бюджетирования число показателей, которые требуют разработки принципиально новых форм и методик расчета, должно быть небольшим, поскольку это влечет необходимость внесения изменений в действующую систему государственной статистической отчетности. Этот фактор является естественным ограничением. В дальнейшем, однако, следует переходить к более гибкой системе индикаторов, оставив для обеспечения преемственности лишь небольшое количество стандартных показателей, собираемых органами государственной статистики.
Следует осторожно относиться к использованию показателей, рассчитываемых на основе социологических опросов и исследований. Их широкому использованию препятствует ряд методологических сложностей, таких как: обеспечение достоверности собираемых данных, их сопоставимости в динамике, методы работы с выборкой и т.п. Тем не менее, на этапе реформирования, когда ситуация очень быстро меняется, социологические данные могут раньше выявить то, что статистика показать не в состоянии.
Следует отметить, что большинство введенных показателей для бюджетирования, ориентированного на результаты, имеет зарубежные аналоги (таблица 2-5). Вместе с тем опыт стран, применяющих БОР для сферы науки, показывает, что набор используемых показателей должен быть значительно меньше, и лучшими для этой цели являются экспертные оценки и анализ, а не количественные методы экономической оценки50. Поэтому там наряду с количественными показателями широко применяются экспертные оценки. Действительно, множество аспектов, составляющих суть научной деятельности, не формализуемы, и потому результаты в научной и инновационной сферах деятельности могут быть измерены только косвенно.
Проблемы формирования финансовой инфраструктуры коммерциализации
Именно форму гранта — де-факто, но не де-юре, используют российские научные фонды. В действующих Уставах РФФИ и РГНФ определены основные принципы поддержки науки через систему грантов: адресность поддержки: гранты выделяются преимущественно не организациям, а небольшим коллективам ученых (или индивидуальным ученым), вне зависимости от возраста, ученого звания, ученой степени или должности, занимаемой ученым в научной организации и от ее ведомственной принадлежности. Главное - это качество научного предложения и возможности коллектива-заявителя его реализовать. Однако и организация, в которой работают победители, получает около 10% от размера самого гранта - на поддержание и развитие инфраструктуры. И таким образом те институты, в которых много грантодержателей, автоматически получают больше средств, чем остальные. конкурсность в предоставлении финансовой поддержки: гранты выделяются строго на конкурсной основе в результате многоэтапной, независимой экспертизы проектов; безвозмездность и безвозвратность финансовой поддержки: гранты выдаются безвозмездно и безвозвратно при условии целевого использования выделенных средств и при обязательстве ученых сделать результаты исследований общественным достоянием.
Таким образом, к достоинствам фондов как финансовых институтов можно отнести то, что они: 1) позволяют выявить и поддержать наиболее значимые и приоритетные работы. поскольку в деятельности фондов заложен механизм селекции; при этом предложение новых научных идей стимулируется через активизацию научного сообщества; 119 2) обладают действенным механизмом преодоления ведомственных барьеров, региональной разобщенности и дисциплинарной обособленности в науке; 3) способствуют междисциплинарной, межведомственной и межрегиональной кооперации; 4) создают механизм интеграции науки на принципах и основаниях, адекватных рыночной экономике; 5) способствуют продвижению в обществе полученных результатов; 6) являются формой признания заслуг ученых и научных коллективов.
В то же время фонды не являются универсальным механизмом финансирования НИОКР и, конечно, имеют пределы эффективности, поскольку они: 1) не предназначены для системной поддержки инфраструктуры науки, включая ее информационную составляющую; 2) не решают в полном объеме задачу восстановления кадровой структуры и преемственности, хотя и способствует ее улучшению; 3) выявляют кадровый балласт в науке и косвенно свидетельствуют об институциональном несовершенстве научных организаций, но сами по себе автоматически не устраняют ни то, ни другое.
Направления деятельности фондов
Главным направлением деятельности фондов является поддержка инициативных исследовательских проектов в области фундаментальных исследований: па инициативные проекты идет не менее 60% средств РФФИ и более 50% средств РГНФ. Размеры инициативных грантов небольшие: в РФФИ средний размер гранта в 2006г. составил около 300 тыс. руб. на год (на группу численностью до 10 человек).
Средства инициативного гранта обычно расходуются на обновление компьютерной и оргтехники, покупку материалов и комплектующих, заработную плату, поездки на конференции. Закупать дорогостоящее оборудование на средства инициативных грантов невозможно. Кроме того, малый размер грантов предопределяет скромный объем работ по проектам, заставляет ученых ставить небольшие, легко решаемые задачи.
Поскольку развертывание деятельности фондов совпало с кризисом в науке, а отчасти их появление было инспирировано этим кризисом, то фонды стали решать в первую очередь проблемы выживания российской науки, и только затем уже ее развития и в .какой-то мере реформирования. Основным направлением развития деятельности фондов стало увеличение числа программ. Помимо поддержки инициативных научных проектов стали появляться программы поддержки библиотек, развития телекоммуникаций, научного книгоиздания, поддержки материальной базы развития науки, создания центров коллективного пользования оборудованием, поддержки молодых исследователей, инновационно-ориентированных проектов, региональные конкурсы и т.д. Программы, реализовывавшиеся РФФИ в 1993-2005гг. перечислены в Приложении 4.
Фонды пытались закрывать разнообразные «бреши» в сфере науки, возникшие в результате ее малого финансирования. Всего за прошедшие конкурсы РФФИ поддержку получили более 150 тысяч ученых из 1500 научных организаций страны.
По мере роста бюджета РФФИ стали меняться его приоритеты: все большее значение придается поддержке работ, ориентированных на практический результат, и созданию условий для связи фундаментальной и прикладной науки, производства знаний и их практического использования. Это с очевидностью находит отражение в структуре бюджетных ассигнований на различные инициативы Фонда (таблица 2-18). Поскольку конкурсы по инженерным наукам, ориентированные фундаментальные исследования и проекты в интересах министерств и агентств направлены на получение практических результатов, то становится очевидным рост данного приоритета в динамике. Если в 2004г. на практически-ориентированные конкурсы приходилось 2,4% бюджета РФФИ, то в 2006г. - 18,2%, а по плану на 2007г. - 19,6%.
Следствием ориентации Фонда на практический результат стал больший учет утвержденных на правительственном уровне приоритетных направлений научно-технологического развития. Это в первую очередь касается конкурса ориентированных фундаментальных исследований, который тематически определяется исходя из состава федеральных целевых программ, и планируемых конкурсов в интересах министерств и агентств (Федерального агентства по промышленности, Федерального агентства по атомной энергии, Федеральной службы по техническому экспортному контролю, РАМН, РАСХН). С одной стороны, справедливо то, что Фонд, распределяя бюджетные средства, учитывает приоритеты государственной политики. С другой стороны, Фонд призван поддерживать фундаментальные исследования инициативного характера, и потому давление заданных «сверху» приоритетов может отсечь перспективные проекты, которые пока не соответствуют утвержденному правительством перечню. Поэтому для Фонда важно найти баланс между поддержкой государственных приоритетов и эволюционно развивающихся научных направлений.
