Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Концептуальные и методические основы государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры 8
1.1. Система государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры в структуре органов управления социальной сферой 8
1.2. Правовые и социально-экономические аспекты государственного регулирования сферы культуры 22
ГЛАВА 2. Современное состояние государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры Вологодской области 44
2.1. Социально-демографические характеристики Вологодской области 44
2.2. Характеристика и анализ инфраструктуры культуры Вологодской области 50
2.3. Финансово-экономический механизм регулирования инфраструктуры сферы культуры 75
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования системы государственного регулирования инфраструктуры культуры 84
3.1. Современные подходы к планированию и расходованию средств в учреждениях культуры в связи с вступлением в действие Бюджетного кодекса 84
3.2. Методика нормативного финансирования культуры 90
3.3. Поиск новых источников финансирования инфраструктуры сферы культуры Вологодской области 114
Заключение 130
Литература 135
Приложение 1. Кластерный анализ показателей учреждений культуры районов Вологодской области 146
Приложение 2. Регрессионный анализ 151
- Система государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры в структуре органов управления социальной сферой
- Социально-демографические характеристики Вологодской области
- Современные подходы к планированию и расходованию средств в учреждениях культуры в связи с вступлением в действие Бюджетного кодекса
Введение к работе
Актуальность исследования
Вологодчина - самобытный край со сложившейся и богатой в разнообразии своих проявлений национальной культурой, имеющей давние традиции и собственную ментальность. По количеству и значимости памятников истории и культуры Вологодская область занимает особое место среди других регионов страны. Осмысление места этого региона в культурном наследии России позволяет правильно выстроить культурную политику, направленную не только на сохранение культурного потенциала Вологодской области, но и на его максимальное использование в интересах всей России.
Вопросы государственного регулирования сферы культуры рассматриваются в настоящей работе, как одно из основных направлений государственной культурной политики на современном этапе развития общества.
Структура региональных и местных органов исполнительной власти сегодня определяется самими субъектами Федерации с учетом их специфики. Поэтому разработка вопросов совершенствования механизма государственного регулирования культуры на уровне отдельного субъекта Федерации вполне оправдано и актуально.
Главным механизмом государственного регулирования культуры, как на уровне Федерации, так и на уровне субъекта Федерации является работа по созданию нормативно-правовой базы и ее практической реализации.
Жизнь цивилизованного государства немыслима без последовательной реализации принципа управления через право. Именно этим определяется начавшийся с 1992 года интенсивный процесс формирования особого раздела российского законодательства в сфере культуры. К 1999 году в России сформировалась и реально установилась нормативно-законодательная база, при которой организациям культуры была предоставлена полная самостоятельность в планировании и реализации финансово-экономической и творческой деятельности, что безусловно положительно отразилось на их работе. В настоящее время пока никто не вправе ограничивать самостоятельность любой организации культуры по формированию своей творческой деятельности. Что же касается экономической самостоятельности, то с началом действия нового Бюджетного кодекса РФ (далее БК), произошли измене- ния, последствия которых в механизме государственного регулирования мы попытались проанализировать.
Анализ законодательной базы, научной и методической информации по проблемам формирования организационно-экономического механизма государственного регулирования практики его функционирования сферы культуры позволяет сказать, что в настоящее время этот вопрос недостаточно проработан. Имеющиеся сегодня в РФ законы и иные правовые акты, регулирующие деятельность сферы культуры, не предусматривают выработку единого механизма такого регулирования для достижения согласованного развития отрасли.
Динамичность развития российского общества диктует необходимость постоянного совершенствования государственного регулирования сферы культуры. Эти проблемы рассматривались отечественными учеными. Это Ваганова Н.К., Глаголев А.И., Гордин В.Э., Дадамян Г.Г., Дымникова А.И., Жидков B.C., Рубинштейн А.. Сундстрем Л.Г., Тульчинский Г.Л., Якобсон Л.И. и др. Вместе с тем ряд вопросов, в частности нормативный подход к распределению средств региональных бюджетов между муниципальными образованиями, оказались исследованными в недостаточной степени.
Актуальность темы диссертации определяется ее большой народнохозяйственной значимостью и недостаточным теоретическим обоснованием.
Целью работы является совершенствование организационно-экономического механизма государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры в условиях становления рыночных отношений в стране.
Реализация поставленной цели включает в себя выполнение следующих задач:
Анализ существующего организационно-хозяйственного механизма государственного регулирования сферы культуры на федеральном уровне, уровне субъекта федерации (Вологодская область) и муниципальном.
Анализ основных тенденций состояния и развития сферы культуры Вологодской области.
Дать характеристику и оценку финансово-хозяйственного механизма регулирования инфраструктуры сферы культуры Вологодской области. Определение основных направлений совершенствования финансово-хозяйственного механизма сферы культуры на региональном уровне.
Выработать новые подходы к планированию и расходованию средств культуры в связи с принятием нового БК законодательно изменившим финансово-экономический механизм регулирования сферы культуры.
Разработать методику определения расходов консолидированного бюджета на культуру на основе финансовых нормативов для муниципальных образований Вологодской области с учетом их специфики.
Разработать предложения по использованию многоканальной модели финансирования объектов различных видов культурной активности.
Объектом исследования является инфраструктура сферы культуры Вологодской области.
Предметом исследования - организационно-экономический механизм государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры в современных условиях становления рыночных отношений в России.
Методологической и информационной основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам состояния и развития отрасли культуры, а также вопросам создания системы ее эффективного государственного регулирования. В работе использованы законодательные акты, нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность учреждений культуры в современных условиях. Используются установки программных материалов, в частности новой экономической программы правительства "Основные направления социально-экономической политики правительства РФ на долгосрочную перспективу'1, федеральной целевой программы "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999 г.), проекта федеральной программы ''Культура России" (2001-2005 г.). В работе использованы экономико-статистические методы, методы экспертных оценок, аналоговые и др.
Личный вклад автора в проведенное исследование
Теоретические положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации являются результатом самостоятельного исследования автора. Конкретное участие автора в получении результатов, изложенных в диссертации и личный вклад автора в исследовании проблемы, состоит в следующем: - разработка и постановка цели и задач диссертационного исследования; анализ правовых и социально-экономических аспектов государственного регулирования сферы культуры; анализ инфраструктуры сферы культуры Вологодской области: разработка методики нормативного финансирования сферы культуры районов Вологодской области с использованием статистических группировок, кластерного и регрессионного анализа; разработка методических подходов к формированию независимых экспертных советов в целях их привлечения к распределению части бюджета культуры на основе конкурсных процедур.
Степень научной новизны и практическая значимость результатов исследования
К числу основных результатов, определяющих научную новизну работы можно отнести следующее:
На основе комплексного анализа организационно-правовой базы и производственно-хозяйственной деятельности организаций культуры сформулированы новые концептуальные положения по совершенствованию управления организациями культуры и искусства на областном и муниципальном уровне.
Уточнено понятие инфраструктуры сферы культуры, функционирующей на уровне субъекта Федерации, включающей в себя учреждения культуры и искусства, творческие союзы, общественные объединения, действующие на основе гармонизированной нормативно-правовой базы и понятие государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры.
Сформулированы методические предложения совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей хозяйственный механизм управления отраслью культуры.
Впервые предложен научно-обоснованный механизм расчета дифференцированных нормативов финансирования инфраструктуры культуры по группам муниципальных образований на основе использования методов статистических группировок, построения кластерных и регрессионных моделей.
Выявлено несовершенство законодательной базы - положений нового Бюджетного кодекса, которые противоречат, а отдельные полностью отменяют за- конодательные установки Гражданского кодекса РФ, Закона РФ «Основы законодательства РФ о культуре» и иных законодательных актов РФ, регламентирующих государственную политику в области планирования и финансирования деятельности всех составляющих сферы культуры.
6, Предложена новая модель финансирования социально-значимых инициатив, которая строится на основе перехода к финансированию путем активизации роли общественности. Создание в субъектах Федерации Советов по культуре и искусству и придание им функций распределения части бюджетных средств из Фондов развития культуры и искусства.
Практическая значимость выводов и предложений, содержащихся в диссертации, заключается в разработке рекомендаций, которые могут быть использованы региональными органами управления культуры. К числу конкретных разработок, имеющих практическое значение и внедренных в практику деятельности Администрации Вологодской области, можно отнести предложенную в работе методику расчета нормативов бюджетного финансирования в расчете на одного жителя, дифференцированных по группам муниципальных образований субъекта Федерации; предложенный проект создания Совета по культуре и искусству Вологодской области и разработку механизма конкурсных процедур для распределения средств фонда.
Знание специфики регионов полезно для формирования государственной культурной политики РФ, так как она призвана обеспечить целостность и вместе с тем разнообразие культурного пространства России.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, и приложения, содержит 1 рисунок, 23 таблицы, в списке использованной литературы входит 141 наименование.
Система государственного регулирования инфраструктуры сферы культуры в структуре органов управления социальной сферой
Россия, в отличие от стран Западной Европы, сегодня переживает период кардинальной трансформации общественного устройства. Проводимая здесь культурная политика существенно менялась на протяжении прошедшего десятилетия, что обусловлено преобразованиями в политической системе и в экономике. Рубежами так называемых качественных изменений стали 1985 и 1991 гг. В 1985 г. в Советском Союзе началась перестройка: преобразования политики государства в экономике, социальной сфере, культуре. Попытки изменить, реформировать советскую политическую и экономическую систему привели к обострению ее внутренних противоречий, и в конечном счете к ее краху в 1991 г., сопровождающемуся распадом Союза ССР. Вместе с тем культурная политика в современной России безусловно несет на себе отпечатки культурной политики прошлого.
Оценка государственной политики в области культуры, проводившейся до 1985 г., и в период 1985-1991 гг. достаточно объективно дана в докладе "Культурная политика в России" , подготовленном в рамках программы Совета Европы по анализу культурной политики в европейских странах [77]. Она необходима для правильного понимания современного состояния сферы культуры, политики, проводимой в этой области в настоящее время, и оценки ее перспектив.
Вопросы государственного регулирования сферы культуры в Вологодской области рассматриваются в настоящей работе, как одно из основных направлений государственной культурной политики в целом на современном этапе развития общества.
Говоря о государственном регулировании этой сферы мы не можем обойти вниманием ту полемику, которая существует сегодня по поводу управляемости культурой и определить свою позицию в этом вопросе. Отчетливо заметна противоречивость точек зрения, когда речь заходит о том, чтобы поставить знак равенства между "управлением культурой" и "управлением социально-культурной сферой". Нет никаких сомнений у российских специалистов в необходимости управлять социально-культурной сферой, а тем более регулировать инфраструктуру сферы культуры. Но когда ставится вопрос в иной редакции; "Можно ли и надо ли управлять культурой?" - такого единодушия нет. На наш взгляд оно исчезает прежде всего потому, что ученые-теоретики и специалисты- практики не всегда четко осознают предмет исследования. Одни говорят о культуре, понимая ее узко в качестве отрасли народного хозяйства, а другие трактуют термин культура" в широком значении этого слова.
Поскольку поиски определения предмета сами по себе уже составляют самостоятельный прием исследования, так как неясности в определении абстрактного термина всегда отражают какую-то особенность определяемого предмета, было признано необходимым в данном параграфе коснуться используемого в диссертации понятийного аппарата.
Так, термин "культура" исключительно многозначен. Более того, он получает разное содержание в зависимости от времени и места, от характера изучаемого общества. Насчитывается свыше 250 его определений. Понятие культуры было создано философами около двух столетий назад. Термин "культура" встречается уже в немецком словаре, изданном в 1793 г. Однако надо отметить, что до самого последнего времени социология содействовала обогащению культуры в основном созданием новых "факторов культуры", а не разработкой учения о ней. Наиболее полно отражает сущность культуры в широком значении этого слова ее определение не только как одного из институтов общественного самосознания, но и как целостной системы ценностей, созданных человеческим обществом, влияющих на все сферы государственной и общественной жизни и характеризующих определенный уровень развития этого общества.
В данном исследовании культура рассматривается как отрасль народного хозяйства. В действующих классификаторах отраслей она выделяется как "культура и искусство". Однако мы не можем рассматривать государственное регулирование сферы культуры в отрыве от состояния культуры в широком значении этого слова.
Наличие принципиально разного отношения к трактовке культуры как предмета научных исследований требует четкого определения своей позиции. Тем не менее, для удобства изложения иногда приходится применять разные термины для идентификации одного и того же явления или один и тот же термин для обозначения разных событий или явлений.
Социально-демографические характеристики Вологодской области
Вологодчина — самобытный край со сложившейся и богатой в разнообразии своих проявлений национальной культурой, имеющей глубокие традиции и собственную ментальность. По количеству и значимости памятников истории и культуры Вологодская область занимает особое место в культурном наследии России.
Прежде чем рассматривать инфраструктуру культуры региона следует составить представление о Вологодской области, ее жителях и областном центре городе Вологде. Ознакомиться с историей формирования культурного пространства и характером культурного наследия, а также современной хозяйственно-расселенческой, социокультурной и административной структурой территории возможно с позиций Ю.А. Веденина, который предполагает что каждый из культурных ландшафтов может рассматриваться в качестве возможных моделей (или сценариев) культурного развития отдельных республик, краев, областей, городов России., ориентирующихся на сохранение местной специфики [20,с. 3].
Осмысление места этого региона в культурном наследии России позволяет правильно выстроить культурную политику, направленную не только на сохранение культурного ландшафта Вологодской области, но и на его максимальное использование в интересах всей России. Знание специфики регионов полезно для культурного взаимодействия различных субъектов Российской Федерации (обмен выставками, гастролями, научной информацией и т. д.). Так, уже сегодня сформированы межрегиональные проекты культурного сотрудничества между Вологодской, Ярославской, Ивановской, Костромской и Владимирской областями.
Не менее важно знание об этих особенностях для государственной культурной политики Федерального уровня, так как она призвана обеспечивать целостность и вместе с тем разнообразие культурного пространства России, выделяя наиболее значимые в масштабах страны культурные особенности регионов.
Рассматривая с этих позиций современную инфраструктуру культуры области, прежде всего отметим специфику этого региона. Вологодская область наряду с Архангельской, Кировской, а также восточной частью Карелии, Ленинградской и югом Мурманской областей составляют культурно-ландшафтное пространство Русского Севера. Именно Север Руси оказался столь щедрым на историческую память народа, сохраняя огромные пласты наследия. Видимо, этому способствовало и его географическое положение, и его природа, и особенности его истории, и наконец, тот своеобразный образ жизни людей, который отличал их от людей, живущих в других регионах России.
Природа этого края отразилась на типе северян и на их традиционной культуре. Жители Русского Севера отличаются от русских, живущих в центральных районах России, особым подходом к обустройству деревень, которые воспринимаются как величественные городские ансамбли с красивыми строгими улицами; именно на севере сохраняются многие черты традиционных для России общинных отношений, именно здесь мы сталкиваемся с более строгими, чем в средней России, нравственно-моральными нормами.
Положение севера России к ее центру сказалось на характере его исторического развития. Так, например, характерной чертой Севера России стало то, что среди его населения ведущую роль всегда играли свободные от крепостного права крестьяне и Православная церковь, создававшая здесь свои монастыри. И поэтому образ Русского Севера - это прежде всего ансамбли монастырей - таких, например, как Кирилло-Белозерский или Ферапонтов. Получившие мировую славу, они устроены среди естественных ландшафтов и стали частью природы, результатом сотворчества природных сил и человека. Особо надо сказать о знаменитом Ферапонтове монастыре, который не имеет аналогов среди памятников Древней Руси по сохранности и мастерству исполнения. Он вошел в историю мирового и отечественного искусства, благодаря фресковому ансамблю, выполненному в 1502 г. гениальным московским художником Дионисием Мудрым с сыновьями.
Специфической особенностью Вологодской области является и то, что многие ее города с глубокой древности являются крупными художественными центрами России; Белозерск, Великий Устюг, Вологда, Кириллов, Тотьма, Устюжна. В Вологодских музеях представлены школы новгородских, росто-во-суздальских и московских мастеров. Основу же собраний составляют работы. выполненные местными иконописными центрами которые возникли в 12-13 веках в разных местах области.
Основной фонд музеев составляет более 700 тыс. единиц хранения: коллекции археологии, рукописных и старопечатных книг; иконописи и лицевого шитья; живописи и деревянной скульптуры, ювелирного, декоративно-прикладного и народного искусства. В золотой фонд культуры входят росписи Софийского кафедрального собора в Вологде, выполненные в 17 веке лучшим ярославским иконописцем Дмитрием Плехановым. Имея такое богатство вологодская земля, до поры до времени отрезанная от "Золотого кольца", должна, как нам кажется, обрести то звучание, которого она достойна.
Современные подходы к планированию и расходованию средств в учреждениях культуры в связи с вступлением в действие Бюджетного кодекса
В России к 1999 г. сформировалась и реально установилась нормативно-законодательная база, при которой организациям культуры была предоставлена полная самостоятельность в планировании и реализации творческой и финансово-экономической деятельности, что, безусловно положительно отразилось на их рабо-те. Руководители организаций культуры получили возможность планирования финансовых показателей, маневра средствами с наибольшей выгодой для творческого процесса и трудового коллектива. Все директивные показатели, ранее утверждаемые "сверху", приводившие к неэффективному управлению и планированию финансово - экономической деятельности, при которой учреждения не могли эффективно работать, были отменены.
В настоящее время пока никто не вправе как либо ограничивать самостоятельность любой организации культуры в области формирования своей творческой деятельности. Что же касается экономической самостоятельности, то тут произошли изменения, последствия которых сейчас, возможно, еще мы не в состоянии полностью до конца осознать.
В России реформирование бюджетной системы началось в 1991-1993 гг., когда Верховным Советом РФ были приняты законы "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР" [44] и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" [57]. На данном этапе эти законы устарели и не могут в полном объеме регулировать бюджетный процесс.
Ежегодно меняющийся порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ при составлении и утверждении федерального бюджета и бюджетов территорий вызвал необходимость закрепления основных принципов взаимоотношений в постоянно действующем. Остро сто ял вопрос об ответственности участников бюджетного процесса за неполное использование и несвоевременное финансирование, не целевое использование бюджетных средств, многие другие бюджетные правонарушения.
Новая бюджетная система РФ пока находится на стадии становления. Для регулирования бюджетного процесса был разработан и начал действовать Бюджетный Кодекс РФ (далее - БК), принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации 17.07.98 г. [17]. который должен был превратить бюджетный механизм в эффективный инструмент социально-экономической политики и достижения реальной финансовой стабилизации, что безусловно, необходимо нашему государству на сегодняшний момент четкого регулирования финансового процесса, планирования и организации денежных средств.
БК провозглашает принцип единства бюджетной системы, который обеспечивается, прежде всего, единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций, единством форм бюджетной документации, взаимодействием бюджетов всех уровней. При этом, все бюджеты самостоятельны (это еще один принцип бюджетной системы РФ), но как отмечают многие видные российские экономисты принцип самостоятельности "может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет" [70,с.13].
Принципы построения и структура бюджетной системы Вологодской области, правовые основы ее функционирования, правовое положение субъектов бюджетного права, порядок и принципы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, а также формы и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства определены в Бюджетном Кодексе Вологодской области, принятом Законодательным Собранием области 24.02.99 г. [102].
Остановимся на анализе наиболее значимых для нашего исследования новых установках БК и оценим опыт работы Вологодского региона в этих условиях.
