Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное регулирование общественного сектора экономики 10
1.1. Сущностные основы развития некоммерческих организаций 10
1.2. Роль Общественной палаты РФ в процессе обеспечения государственной поддержки некоммерческих организаций .28
Глава 2. Анализ актуальных тенденций регулирования некоммерческих организаций сферы услуг 48
2.1. Государственные меры регулирования и поддержки некоммерческого сектора экономики .48
2.2. Агентство социальной информации – партнер государства по информационно-консультационной поддержке некоммерческих организаций 67
Глава 3. Оптимизация мер поддержки общественного сектора 89
3.1. Усиление регулирующей функции государства при поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций 89
3.2. Внедрение нового управленческого подхода – основа дальнейшего эффективного функционирования некоммерческого сектора .. 110
Заключение 130
Список литературы
- Роль Общественной палаты РФ в процессе обеспечения государственной поддержки некоммерческих организаций
- Государственные меры регулирования и поддержки некоммерческого сектора экономики
- Агентство социальной информации – партнер государства по информационно-консультационной поддержке некоммерческих организаций
- Внедрение нового управленческого подхода – основа дальнейшего эффективного функционирования некоммерческого сектора
Роль Общественной палаты РФ в процессе обеспечения государственной поддержки некоммерческих организаций
По мнению автора, основой эффективного функционирования рынка является пропорциональное развитие всех секторов экономики. Реализация такой целевой направленности становится возможной при непосредственном участии государства во всех отраслях и сферах деятельности. Это участие должно выражаться как в нормативно-правовом обеспечении, финансировании субъектов хозяйствования из бюджетных средств, так и в усилении контрольной функции за их деятельностью. Однако, основополагающим документом страны - Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [2] предполагается постепенное снижение государственной регулирующей функции. Кроме того, построенный на ее основе Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года [3] ориентируется на мировые тенденции. Учитывая современное состояние национальной экономики и происходящие геополитические изменения следование данным документам становится затруднительным. Таким образом, развитие национальной системы хозяйствования требует постоянного пересмотра основных документов, определяющих долгосрочные тенденции социально-экономического роста. В этих условиях эффективность функционирования отдельных секторов экономики становится в зависимость от уровня их конкурентоспособности. В результате, становится затруднительным развитие предприятий, основной целью которых не является достижение прибыли.
Отметим в этой связи, что согласно Федеральному закону РФ «О некоммерческих организациях» [4], организация, которая в качестве основной своей цели не имеет извлечение прибыли и не имеет права распределять полученную прибыль между участниками, признается некоммерческой. Как отмечается в ГК РФ [1], некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Комментарий Рахмиловича В.А. [93] сводится к тому, что некоммерческие организации могут осуществлять деятельность, направленную на извлечение прибыли. При этом, ГК запрещает им распределять полученную прибыль. Основной упор автором [93] делается на то, что теоретически становится затруднительным разделить прибыль от основного вида деятельности и от дополнительного. Кроме того, Рахмилович В.А. ставит под сомнение наличие одного мнения относительно того, как следует понимать цель функционирования некоммерческих предприятий, определенную в ГК. По его мнению, определение цели деятельности некоммерческих организаций, сформулированной в ГК, ограничивает свободу распоряжения полученной прибылью. На наш взгляд, Гражданский Кодекс дает достаточно емкое представление о деятельности некоммерческих организаций и наличии у них возможности для распределения полученной прибыли.
В этой связи, важное значение приобретает законодательное закрепление организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Согласно ФЗ «О некоммерческих организациях» [4], некоммерческие организации могут быть созданы в следующих организационно-правовых формах:
Источник [98] со ссылкой на Общероссийский классификатор организационно - правовых форм ОК 028-99 дает следующую классификацию некоммерческих организаций по их организационно-правовой форме:
При этом уточняется, что юридические лица первых пяти организационно-правовых форм из списка учитываются в составе некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства
Фонды определены в [77] как некоммерческие организации, которые не имеют членов и созданы для достижения таких общественно полезных целей, как культурные, образовательные, социальные или благотворительные.
Таким образом, в целом, подход по определению организационно-правовых форм, представленный в [77] схож с классификацией некоммерческих организаций, отраженной в [98].
На портале НКО [135] дальнейшее определение сути НКО строится на секторальном разделении экономики. При этом, подход базируется на том, что все субъекты, принимающие участие в создании ВВП, по экономическому критерию могут быть поделены на четыре сектора. К первому сектору относятся государственные организации. Основным источником их функционирования являются налоги. Ко второму сектору, согласно данному делению, отнесен бизнес, основывающий свою деятельность на извлечении прибыли. Третий сектор составляют неприбыльные некоммерческие организации. В качестве основного источника средств для их развития в [135] определены пожертвования. Четвертый сектор состоит из домохозяйств. Деятельность данного сектора базируется на самоэксплуатации членов семьи.
При этом, в источнике [135] уточняется, что третий сектор включает в себя весь спектр существующих некоммерческих организаций. Отметим в этой связи, что понятие «третий сектор» стало нарицательным. Хотя, по сути, оно не отражает действительной ситуации на рынке. Таким образом, весь сектор рассматривается в целом, что затрудняет выделение специфических особенностей отдельных групп предприятий, относящихся к данному сектору. Иная ситуация сложилась в странах Запада, где подобные организации не привязываются к сектору, а имеют свою специфику.
Государственные меры регулирования и поддержки некоммерческого сектора экономики
При этом, уточняется, что в дальнейшем следует уделять большее внимание таким важнейшим направлениям, как гражданско-патриотическое воспитание молодежи, развитие добровольчества, миротворческая деятельность.
Однако, следует отметить, что доля государственной поддержки в бюджетах республиканских некоммерческих организаций крайне низка.
Таким образом, эффективность развития НКО в Кабардино-Балкарской Республике связывается с необходимостью обеспечения экономических, организационных, методических условий в процессе налаживания общественно-государственного партнерства. Кроме того, в результате проводимых мероприятий, определенных в Концепции, повышение роли общества в решении социально значимых задач в Кабардино-Балкарской Республике должно быть осуществлено за счет использования накопленного НКО потенциала. Такой подход, по мнению разработчиков Концепции [10], обеспечит снижение политической напряженности в Республике, будет способствовать укреплению социальной стабильности, улучшению социального климата. Направления поддержки, по которым работают НКО в ЮФО, в значительной мере носят социальную направленность. Перечень данных направлений существенен, а сами направления достаточно дифференцированы. При этом, предполагается дальнейшее расширение направлений деятельности НКО в Кабардино-Балкарской Республике. Основное отличие от декларируемых положений о развитии общественно-государственного партнерства в Кабардино-Балкарской Республике и Санкт-Петербурге заключается, по нашему мнению, в том, что в Кабардино-Балкарской Республике делается акцент на решении социально значимых задач Республики, а в Санкт-Петербурге ориентация идет на повышение имиджа города. Данные различия определяются как проводимой политикой государства на уровне региона, так и приоритетами развития той или иной территории.
В этой связи, необходимо продолжать налаживать взаимодействия исполнительных органов власти с некоммерческими организациями. При этом, прослеживается необходимость участия членов Общественных советов в развитии НКО. В свою очередь, члены Общественных советов должны эффективно взаимодействовать с представителями Общественной палаты региона. Основная задача данных структур сводится к налаживанию конструктивного диалога с гражданскими инициативными группами.
Однако, несмотря на утверждаемые правовые положения, ориентированные на повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти субъекта федерации с общественными объединениями, некоммерческими организациями, на практике такое сотрудничество не всегда оказывается результативным. Так, Председатель Общественной палаты Ульяновской области Нина Дергунова на пленарном заседании, прошедшем 31 октября 2013 г., отметила, что между исполнительными органами власти и гражданским обществом не всегда выстраиваются партнерские отношения [90]. При этом, основные разногласия возникают со стороны органов исполнительной власти, которые оказывают давление на некоммерческий сектор или формируют негативное отношение к общественной критике. В этой связи, по ее мнению, следует прежде всего сформировать принципы, на которых будет осуществляться дальнейшее взаимовыгодное сотрудничество. Среди основных из них Дергунова выделила следующие: партнерство; коллегиальность при выработке совместных решений и осуществлении экспертизы НПА; оказание качественных услуг; обеспечение прав и законных интересов жителей области, НКО и иных общественных объединений; открытость и доступность информации о деятельности НКО для граждан.
Основными формами будущего сотрудничества должны выступать следующие [90]: предоставление протоколов заседаний ОС при поступлении в палату важных законопроектов; участие членов советов в заседаниях Общественной палаты, посвященных обсуждению НПА; привлечение экспертов из числа членов Общественных советов к рассмотрению проблемных вопросов на заседаниях профильных комиссий палаты и приглашение представителей комиссий ОП на заседания ОС.
Кроме того, необходимо организовать обучение представителей советов методикам осуществления общественного контроля и взаимодействия с органами власти. Общественные советы, в свою очередь, должны сформировать реестры некоммерческих организаций, с которыми они будут сотрудничать, что позволит обеспечить для этих НКО регулярную рассылку информации о грантах, конкурсах, тренингах и иных мероприятиях, проходящих на базе ОП. Также всем участникам необходимо наладить систему информирования населения о своей работе и деятельности общественных структур.
Однако, основная задача как Общественных советов, так и органов власти сводится к необходимости принятия таких решений, которые будут соответствовать насущным потребностям общества. Это позволит повысить доверие населения как к деятельности органов исполнительной власти, так и самим НКО.
В целом, следует отметить, что основная нагрузка по развитию НКО переносится на региональный и муниципальный уровни, где должна быть налажена эффективная работа с некоммерческими организациями и населением. При этом, обеспечение различных видов поддержки некоммерческих организаций должно осуществляться на всех уровнях управления. Системность и комплексность проводимых мероприятий обеспечит рост социальной эффективности развития территорий.
Агентство социальной информации – партнер государства по информационно-консультационной поддержке некоммерческих организаций
Такая типизация позволила в рамках проекта сформировать информацию о структуре, размере, результатах и проблемах в работе местных некоммерческих организаций. Полученные результаты позволяют оценить вклад работы НКО, общественного сектора, гражданского общества в развитие народнохозяйственного комплекса страны.
Одновременно с этим проектом Центр по изучению гражданского общества при университете Джона Хопкинса инициировал еще несколько исследований, направленных на углубление понимания работы общественного сектора. В частности, были сформулированы предложения по учету вклада общественного сектора в системе национальных счетов. При этом, были выведены показатели, необходимые для учета всеми странами: количество организаций, разделением по роду деятельности; количество работников, как оплачиваемых, так и волонтеров; добавленная стоимость, создаваемая НКО; денежная оценка вклада волонтеров; операциональные издержки работы НКО; источники финансирования НКО, включая пожертвования, оплата потребителями предоставленных услуг и правительственная помощь (как из внутренних, так и из зарубежных, международных источников); объем и распределение предоставляемых грантов. Другой подход был представлен международным альянсом CIVICUS объединением НКО и гражданских активистов из более, чем 100 стран, возникшем в 1993 году. Альянс провозглашал своей целью способствовать развитию гражданского общества и прав человека во всем мире. Его основная задача – оценить политическую силу и влияние гражданского общества в различных государствах. Другие проекты альянса были направлены на повышение уровня участия граждан во влиянии на НКО как на местном, так и на национальном уровнях: повышение стандартов прозрачности отчетности НКО перед гражданами; мониторинг нарушений тех прав и свобод, которые являются жизненно важными для гражданского общества: свобода собраний и ассоциаций, доступа к информации, свобода слова и т.д.
При этом, следует отметить, что проблемами развития гражданского общества и общественного сектора в мире занимается огромное количество практикующих организаций. Охват этих организаций достаточно широк: от фандрайзинга и налогообложения до юриспруденции, организационной психологии и менеджмента. Так, самой крупой в мире организацией по некоммерческому праву является The International Center for Not-for-Profit Law, базирующийся в Вашингтоне. Центр был создан в 1992 году и оказывает правовую поддержку некоммерческим организациям почти в 100 странах. Работа Центра осуществляется по следующим направлениям некоммерческого права: условия для существования гражданского общества (право на ассоциации, проблемы статуса НКО, их регистрации и проверки со стороны государства); устойчивость развития НКО (проблемы налогообложения, привлечение волонтеров, нетрадиционные формы фандрайзинга – лотереи и т.д.); управление и прозрачность НКО (правовая поддержка деятельности, открытость информации для граждан и доступ к ней); частно-государственное партнерство с НКО (возможности и равноправие НКО в конкурсах на государственные заказы); саморегулирование третьего сектора (нормы и правила, добровольно принимаемые на себя НКО, система контроля их исполнения).
В целом следует отметить, что как научные исследования, так и экспертная поддержка НКО в мире находятся на достаточно высоком уровне и постоянно развиваются: появляются новые исследовательские центры и альянсы НКО, развивается как дополнительное, так и основное образование в этой сфере. Однако, сложившаяся ситуация в России несколько иная. В РФ получили свое развитие меры по оказанию практической помощи НКО как в области правового обеспечения, так и финансового. При этом, до 2000-х годов в стране не проводились серьезные исследования общественного сектора. В результате, отсутствовали статистические данные о вкладе общественного сектора в ВВП. Такое положение определило необходимость создания специального органа, который бы аккумулировал информацию о развитии НКО, - Общественной палаты, которая, начиная с 2005 года (год создания), предоставляет ежегодный доклад «О состоянии гражданского общества в России».
Таким образом, современное правовое обеспечение деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций еще не сформировалось в полной мере, и не отвечает рыночным условиям хозяйствования. Государство, с одной стороны, старается сохранить контроль за деятельностью социально ориентированных НКО, а, с другой, -привлечь коммерческие структуры к финансированию общественного сектора. При этом, отсутствуют действенные решения по предоставлению преференций бизнес-структурам, участвующим в поддержке общественное сектора. Такое положение существенным образом снижает интерес коммерческих структур к НКО.
Теоретическое положение о возможности рассмотрения НКО как равноправных партнеров государственным и коммерческим структурам не 100 имеет необходимых предпосылок для практической реализации. Таким образом, данное положение носит не только декларативный характер, но и не имеет необходимой правовой базы для осуществления. В целом, основная задача социально ориентированных НКО сводится к обеспечению населения качественными услугами. Именно на это и должна быть ориентирована поддержка со стороны государства. Однако, ни со стороны государства, ни со стороны общественных фондов к настоящему времени так и не были предложены действенные механизмы, позволяющие эффективно использовать рыночные и государственные регуляторы в процессе оказания поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Отметим в этой связи, что задачи в этом направлении неоднократно ставились и выделялись как приоритетные, как на уровне государственных органов власти, так и общественных фондов. Примером этому может служить Проект «Социальные услуги НКО населению», который был разработан Центром Общественного развития Томского областного общественного фонда [154]. Реализация Проекта была начата в сентябре 2012 года. Проект был рассчитан до декабря 2013 года. Основной его особенностью было то, что в нем должны были принять участие 10 субъектов федерации: Новосибирская, Тюменская, Томская, Кемеровская, Омская, Иркутская области, Алтайский, Забайкальский, Красноярский края и Республика Бурятия. Такой подход подразумевал, что у данных субъектов РФ имеются схожие тенденции в развитии и накоплен необходимый потенциал для восприятия запланированных мероприятий. В частности, на территории перечисленных субъектов уже функционируют такие НКО, которые оказывают услуги населению на качественно хорошем уровне.
Внедрение нового управленческого подхода – основа дальнейшего эффективного функционирования некоммерческого сектора
Теоретическое положение о возможности рассмотрения НКО как равноправных партнеров государственным и коммерческим структурам не имеет необходимых предпосылок для практической реализации. Таким образом, данное положение носит не только декларативный характер, но и не имеет необходимой правовой базы для осуществления.
В целом, основная задача социально ориентированных НКО сводится к обеспечению населения качественными услугами. Именно на это и должна быть ориентирована поддержка со стороны государства. Однако, ни со стороны государства, ни со стороны общественных фондов к настоящему времени так и не были предложены действенные механизмы, позволяющие эффективно использовать рыночные и государственные регуляторы в процессе оказания поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
На наш взгляд, первоочередным является поиск тех эффективных условий взаимодействия государственных структур и НКО, которые обеспечат достижение социально-экономических задач развития народнохозяйственного комплекса страны в целом.
При этом, необходимо учитывать, что государство преследует цели обеспечить качественное предоставление социальных услуг посредством налаживания эффективной деятельности ассоциаций граждан.
Для некоммерческих организаций важно расширить направления оказываемой ими консультационной поддержки населению. Однако, практическая реализация данного направления осуществляется крайне медленно. На наш взгляд, основная проблема заключается в том, что на некоммерческие организации перекладываются функции органов местного самоуправления. Такое положение как нарушает вертикаль власти, так и затрудняет процесс определения места и роли НКО в общей системе хозяйствования. По мнению автора, дальнейшее развитие деятельности некоммерческих организаций сферы услуг должно быть ориентировано на разработку и осуществление совместных с государством проектов. Именно данное направление должно стать стимулом для налаживания общественно-государственного партнерства.
На наш взгляд, следует отметить, что дестабилизирующим фактором в развитии общественного сектора является то, что к настоящему времени в нашей стране сложилось два подхода к процессу оказания поддержки некоммерческих организаций. Согласно одному подходу, необходимы комплексные решения по поддержке всего сектора в целом, что не позволяет учесть индивидуальные особенности отдельно взятой некоммерческой организации. Согласно другому подходу, некоммерческим организациям необходима целенаправленная поддержка. Такое положение оказывает существенное влияние на цели и задачи развития общественного сектора и препятствует налаживанию эффективных взаимодействий между государственными структурами и НКО.
Таким образом, дальнейшее развитие общественного сектора сводится к обеспечению информационной открытости деятельности НКО. Отметим, что к настоящему времени ещ не сложилось необходимых условий для информирования населения и государственных органов о деятельности некоммерческих организаций в России на регулярной основе.
Отсутствие понимания места НКО в общей системе хозяйствования препятствует эффективной реализации ими своих функций. Кроме того, становится затруднительной выработка действенных норм на государственном и местном уровнях управления. На наш взгляд, основная роль некоммерческих организаций сводится к обеспечению диалога между органами государственной власти, органами местного самоуправления и населением. 144 Отметим, что государственно-общественное партнерство, как форма взаимодействия государственных органов власти и некоммерческих организаций, не является единственной возможностью налаживания взаимодействий между ними.
Перечень направлений совместной деятельности местных органов власти и НКО свидетельствует о том, что основная проблема состоит в агитации населения к решению ряда задач. И именно эти функции местные органы власти возлагают на НКО. При этом, органы местного самоуправления не заинтересованы в компенсации затрат НКО. Со стороны некоммерческих организаций наблюдается большая заинтересованность в работе с местными властями, что определяется прежде всего необходимостью налаживания взаимодействия на местном уровне.
Таким образом, в дальнейшем необходимо прежде всего усилить консультационную функцию некоммерческих организаций. Особенно актуально данное положение для социально ориентированных НКО, то есть НКО, работающих в сфере услуг. Кроме того, деятельность некоммерческих организаций должна быть переориентирована на потребителей – население страны. Это будет способствовать переносу контролирующей функции от государства к обществу. Для этого необходимо расширение процесса информационного обеспечения деятельности НКО. Использование современных информатизационных технологий является необходимым для повышения престижа некоммерческих организаций и роста спроса на их услуги у населения.
По нашему мнению, основой для новой модели устойчивого развития и принятия управленческих решений НКО должна стать система правильной оценки внутренних ресурсов. Именно анализ существующих ресурсов с точки зрения наличия, состояния, привлечения и эффективности использования позволит определять дальнейшую стратегию их развития с целью достижения планируемых результатов оказания услуг.
По мнению автора, одной из первоочередных управленческих задач для руководства НКО является организация сбалансированной модели финансирования. В этом смысле, государственная поддержка и финансирование становятся частью индивидуального набора источников доходов, эффективных с точки зрения миссии организации и стратегии развития. Такая схема позволит избежать ситуации непрерывного поиска финансовых источников и обеспечит устойчивое развитие НКО.
Автор считает, что в связи с необходимостью обеспечения комплексного управленческого подхода и диверсификации источников финансирования НКО, в настоящее время можно говорить о выделении в самостоятельную категорию такого понятия как «социальные финансы».
Таким образом, в современных условиях государственная поддержка НКО в сфере социальных услуг должна стать элементом вновь формируемой модели рыночного функционирования организаций «третьего сектора». Участие НКО в решении задач социально-экономического характера неотъемлемо связано с формированием актуальных управленческих механизмов внутри НКО, обеспечением информационно консультационной и экспертной поддержкой по ключевым параметрам хозяйствования, а также созданием равных конкурентных условий при выполнении НКО части государственных социальных услуг. Базой же для оказания услуг должны стать диверсифицированные схемы финансирования НКО, современные ИКТ.
При этом, по нашему мнению, конечным результатом взаимодействия государства и НКО должны стать не столько сами социальные услуги, сколько качественные изменения в благополучии человека и общества.
