Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
I. РОЛЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В
СИСТЕМЕ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ
СИСТЕМАХ: ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ
Государственные нужды как основа государственных заказов
Государственные закупки в смешанной экономике
Государственная контрактная система: сущность государственного контракта как инструмента регулирования отношений между государством и предприятиями
II. МЕХАНИЗМ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В
УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ ЭКОНОМИКИ
Анализ условий и проблем функционирования современной системы государственных закупок России
Анализ специфики закупок продукции для государственных региональных нужд (на примере Республики Бурятия)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Введение к работе
В условиях трансформации функций государства, процессов разгосударствления и многообразия форм собственности изменилась степень влияния государства на экономические решения хозяйствующих субъектов. Современный подход к государству в системе экономических отношений основывается на признании его равноправным субъектом рынка.
Целью деятельности государства является эффективное производство общественных благ, которые включают обеспечение правопорядка, национальной безопасности, функционирование экономики, социальную защиту, охрану окружающей среды и т.д. Производство этих благ осуществляется за счет общественных средств, аккумулируемых в бюджетах и целевых внебюджетных фондах, прежде всего за счет средств налогоплательщиков, а также доходов государства, получаемых при управлении имеющейся у него собственностью.
В процессе выполнения своих целевых функций государство обычно сталкивается с проблемой материально-технического обеспечения, как при реализации государственных программ, так и в текущей деятельности. В ^большинстве случаев эта проблема решается путем приобретения необходимых материальных и интеллектуальных ресурсов на рынках товаров, работ и услуг на конкурсной основе с соблюдением принципов экономии, эффективности, открытости, ответственности. Такие закупки принято называть государственными закупками или закупками для государственных нужд. Аналогичные подходы применяются при закупках товаров, работ и услуг для нужд органов местного самоуправления (муниципальные закупки).
Государство обладает значительными финансовыми ресурсами, при осуществлении закупок продукции для государственных нужд является крупнейшим субъектом рыночных отношений. Решения государства по приобретению продукции оказывают существенное влияние на функционирование рынков. Особенно это сказывается на тех рынках, где государство является единственным приобретателем продукции - фундаментальные научные исследования, продукция для нужд национальной обороны и безопасности, социальные услуги населению. Таким образом, государственные закупки из способов обеспечения текущей деятельности государственной власти превращаются в инструмент реализации государственной политики, основной
элемент системы государственного регулирования социально-экономического развития. При этом эффективность обеспечения государственных нужд обусловлена значительными объемами закупок продукции, осуществляемых за счет общественных средств.
Для достижения целей государственных заказов на всех уровнях бюджетов необходим механизм обеспечения государственных и муниципальных нужд. Таким целям может служить Государственная контрактная система (ГКС) - особый хозяйственный механизм размещения, управления и выполнения заказов для нужд государственного потребления, встроенный в общую систему государственного регулирования экономики.
Мировой практикой выработан такой инструмент регулирования хозяйственно-договорных отношений между государством и частным капиталом как контрактирование. Контрактная система является инструментом реализации средств государственной казны в экономике страны в виде государственных заказов на товары и услуги для нужд государственного потребления. ГКС одновременно является главным инструментом в руках государства по мобилизации экономического, научно-технического, промышленного и военно-технического потенциала для осуществления стратегических и тактических целей, задач и программ экономической, социальной, научно-технической, промышленной и военно-технической политики.
Таким образом, государственная контрактная система — достаточно сложный механизм, сводящий воедино правовые, экономические и организационно-управленческие задачи. На региональном уровне это система мер и практических рекомендаций (мероприятий), образующих организационно-экономический и правовой механизм управления государственными закупками в регионе.
Особую актуальность исследованию придает анализ региональных аспектов и особенностей государственных закупок. Очевидно, что экономическая политика субъектов Федерации не может осуществляться в отрыве от основных направлений социально-экономической политики государства в области обеспечения государственных нужд.
Вопросы управления государственными закупками исследованы еще недостаточно. Прежде всего, это касается механизма взаимосвязи государственного заказа и бюджета, учета и контроля государственных закупок на
всех этапах их жизненного цикла, рационализации финансовых расчетов с поставщиками государственного заказа, информационного обеспечения процесса закупок на всех этапах. Наряду с этим на практике отсутствует и комплексный подход к управлению государственными закупками на региональном уровне.
Государственный заказ на региональном уровне должен опираться на единую территориальную систему управления, обеспечивающую комплексный подход к государственным закупкам. С этих позиций, система управления государственными закупками должна действовать в рамках управления экономическим и социальным развитием региона.
Научная и практическая значимость, очевидная актуальность, недостаточная разработанность указанных проблем обусловили выбор темы диссертации, а также цель, задачи и объект исследования.
Цель исследования — разработка организационных основ государственной контрактной системы, реструктурированной и адаптированной к новым условиям хозяйствования при переходе к экономике смешанного типа и рыночным отношениям, изменившейся внешней и внутренней среде:
Обозначение цели обусловило необходимость решения задач, главными из которых являются:
-рассмотрение содержания роли и функций, а также основ формирования и реализации государственного заказа на основе контрактных отношений государства и частного капитала в системе методов государственного регулирования в современных экономических системах (в централизованно-плановой экономике и в системе социально-ориентированной рыночной экономики);
- анализ законодательных основ и существующей практики осуществле
ния государственных закупок, выявление их особенностей на федеральном и
региональном уровнях;
-формулировка основных принципов и положений по формированию контрактного механизма управления государственным заказом;
- разработка комплекса мер и основных направлений работ по повыше
нию эффективности функционирования системы управления государствен
ными закупками на федеральном и региональном уровнях.
Объектом исследования является контрактная система закупок продукции для государственных федеральных и региональных нужд, а также взаимоотношения субъектов госзаказа - органов государственной власти и поставщиков, возникающие в процессе осуществления поставок товаров (выполнение работ, оказание услуг) за счет общественных средств.
Предмет диссертационного исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования, функционирования и развития контрактной системы.
Теоретической и информационной основой диссертационного исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных специалистов в области экономики общественного сектора и расходования бюджетных средств при осуществлении закупок продукции для государственных нужд; действующее российское и региональное законодательство в области расходования бюджетных средств, формирования и реализации государственного заказа; правила закупок экономически развитых государств и международных финансовых институтов, материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Республики Бурятия, Государственного комитета по статистике Российской Федерации. Использовались также статьи в научных сборниках, периодической печати по вопросам государственного воздействия на экономику, политики расходов федерального бюджета, планирования и прогнозирования госзаказа; открытые отечественные и зарубежные источники в сети Internet.
Методологическую базу исследования составляют системный подход к изучению государственного заказа, экономико-статистические методы, сравнительный анализ, методы социально-экономического прогнозирования, экспертные оценки, совокупность научных принципов и методов познания.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке основ концепции государственной контрактной системы как организационно-экономического и правового механизма управления государственными закупками в общем инструментарии регулирования экономических и социальных процессов в смешанной экономике. Наиболее существенные научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования, заключаются в следующем.
На основе обобщения отечественного опыта реализации госзаказов в условиях централизованно-планового хозяйства, а также мировой практики закупок продукции для нужд государства обоснован вывод об отсутствии в современной России целостной единой Государственной контрактной системы, реструктурированной и адаптированной к новым условиям хозяйствования, изменившейся внешней и внутренней среде. Предложена авторская интерпретация Государственной контрактной системы как многокомпонентной и многофункциональной системы, построенной в рамках управления экономическим и социальным развитием региона с элементами организационного и экономического регулирования взаимоотношений основных участников - государственного заказчика и исполнителя государственного заказа (поставщика или производителя), выявляемого процедурой конкурса.
Выделена функция государства, опосредуемая государственной контрактной системой - привнесение и обеспечение стабильности, долгосрочное и перманентности контракта на базе стимулирования дальнейших разработок в данной области, особенно, если это обусловлено технической сложностью продукции, инновационной составляющей выполнения заказа. В данном контексте раскрыта сущность государственного контракта как инструмента, регулирующего в условиях смешанной экономики отношения между государством и исполнителем заказа; система контрактирования при этом представляет собой систему отношений, обеспечивающую баланс интересов государства и предприятий (фирм).
Выявлена и доказана необходимость наличия особого Фонда инноваций предприятий-поставщиков для государственных нужд за счет средств, сэкономленных при проведении процедур закупок продукции для государственных нужд. Предложено направлять эти средства строго целевого использования на инновационные цели предприятию-победителю или в ту отрасль, где получена экономия, т.е. на перспективу ее развития (производства, знания, формирование, расширение и развитие фундаментального задела). Тем самым появится дополнительный стимул для предприятия и инструмент государственного воздействия на научно-техническое развитие определенных отраслей, решения задач модернизации производственной базы экономики, прироста инвестиций в основной капитал.
Обоснована целесообразность функционирования специализированного органа управления Государственной контрактной системой (условно назовем его Орган управления Государственной контрактной системой - ОУ ГКС), профессионально и системно решающего весь комплекс вопросов, связанных с формированием, внедрением и совершенствованием контрактного механизма обеспечения государственных нужд. Разработана система целей, функций, направлений деятельности, источников финансирования, а также его примерная структура, состоящая из основных блоков управления контрактной системой, с иерархическим принципом построения (центральное звено и разветвление на региональные подструктуры на местах).
Разработана матрица разграничений обязанностей участников реализации государственного заказа на региональном уровне, позволяющая оптимизировать их деятельность в разрезе следующих выделенных блоков управления государственным региональным заказом: информационное обеспечение, прогнозирование и планирование государственного заказа, подготовка и проведение процедур закупок, заключение и реализация государственных контрактов, анализ и оценка эффективности реализации госзаказа.
Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшей научной разработки концепции государственного регулирования экономики России, при подготовке нормативных актов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти по разработке целевых программ, размещению и выполнению государственных заказов, при разработке и реализации других мероприятий по совершенствованию форм хозяйствования в данной сфере. Материалы диссертации могут быть применены в преподавании курса «Государственное регулирование рыночной экономики» в темах: «Методы и инструменты государственного регулирования рыночной экономики», «Государственная поддержка малого бизнеса», «Планирование и прогнозирование», «Целевые федеральные программы», «Закупки продукции для государственных нужд» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты, полученные в ходе исследования, апробированы на научных конференциях Российской академии государственной службы при Президенте РФ и опубликованы в научных сборниках. Так, отдельные положения диссертации доложены автором на конференциях «Стратегия и механизм эко-
номической трансформации России (теория, опыт, эффективность)» (2001г.), «Тенденции развития производительных сил России и межрегионального взаимодействия» (2002г.).
Некоторые положения, выводы, рекомендации данной работы направлены в органы исполнительной власти Республики Бурятия (Министерство экономического развития и внешних связей).
Общий смысл и логика исследования предопределили структуру и содержание работы. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
В первой главе рассматриваются основные подходы, раскрывающие сущность государственного заказа, его роль и функции в системе методов государственного регулирования в современных экономических системах; важнейшие изменения в развитии системы современного государственного вмешательства в экономику, которые вызвали необходимость реструктуризации системы государственных закупок Российской Федерации, ее адаптации к изменившимся условиям трансформируемой экономики; дается обзор подходов к госзаказу, сложившихся в науке и практике. Рассмотрены основные понятия, используемые на сегодняшний день при осуществлении госзакупок, определено, что основой государственных заказов являются государственные нужды (потребности). Изучен отечественный опыт формирования и реализации государственных заказов в системе централизованно-планового хозяйства. Исследуется также мировая практика контрактирования в сфере государственных закупок (рассматриваются различные уровни контрактной системы - макро-и мезоуровень). Государственные закупки в системе смешанной экономики исследованы на примере США, Германии, Италии, а также в рамках ЕЭС.
Государственная контрактная система (ГКС) определяется в диссертации как особый хозяйственный механизм размещения, управления и выполнения заказов для нужд государственного потребления на основе заключения государственных контрактов, встроенный в общую систему государственного регулирования экономики, сводящий воедино правовые, экономические и организационно-управленческие задачи. При этом государственный контракт является основным документом, определяющим права и обязанности сторон по поставке всех видов продукции для государственных нужд и
регламентирующим экономические, организационно-технические и другие взаимоотношения государственных заказчиков и исполнителей. В главе определено, что ГКС России должна формироваться и действовать как многокомпонентный и многофункциональный комплекс.
Во второй главе анализируется современная российская практика в области законодательного обеспечения процесса формирования госзаказа, а также практическая реализация закупок продукции для федеральных нужд. Дается анализ проведенных на конкурсной основе за последние годы закупок продукции за счет федерального бюджета. Кроме этого, исследуются региональные аспекты государственного заказа, его нормативно-правовая регламентация и фактические данные по закупкам продукции для региональных нужд на примере Республики Бурятия за период 1997-2002 гг. На основе анализа организационно-экономических и управленческих условий и выявления проблем функционирования современной системы закупок продукции для государственных нужд предлагаются научно-практические рекомендации по повышению эффективности формирования и размещения госзаказов и реализации государственных контрактов.
В заключении приведены основные выводы, полученные автором в результате исследования, раскрывающие научную новизну и практическую значимость основных положений диссертации.
