Содержание к диссертации
Введение
1. Концептуальные основы совершенствования системы публичного управления на базе внедрения информационно- коммуникационных технологий 18
1.1 Теоретические подходы к анализу системы публичного управления с использованием информационно-коммуникационных технологий 18
1.2 Особенности разрешения противоречий управления инструментарными средствами его публичного характера 37
1.3 Публичное управление знаниями - приоритетная сфера развития информационно-коммуникационных технологий 51
2. Современное состояние и тенденции информатизации публичного управления: зарубежный опыт и отечественная практика 64
2.1 Международный опыт внедрения и развития информационно-коммуникационных технологий в систему публичного управления 64
2.2 Отечественная практика внедрения информационно-коммуникационных технологий в систему публичного управления 82
2.3 Эффективность функционирования системы публичного управления в условиях использования информационно-коммуникационных технологий: возможности и ограничения, критерии и показатели 107
3. Совершенствование информационно-коммуникационного инструментария как фактор развития публичного управления 122
3.1 Инструменты повышения транспарентности публичного управления развитием функциональных возможностей информационно-коммуникационных технологий 122
3.2 Дорожная карта развития системы публичного управления в формате реализации государственной политики информатизации 142
Заключение 154
Библиографический список литературы
- Особенности разрешения противоречий управления инструментарными средствами его публичного характера
- Публичное управление знаниями - приоритетная сфера развития информационно-коммуникационных технологий
- Эффективность функционирования системы публичного управления в условиях использования информационно-коммуникационных технологий: возможности и ограничения, критерии и показатели
- Дорожная карта развития системы публичного управления в формате реализации государственной политики информатизации
Особенности разрешения противоречий управления инструментарными средствами его публичного характера
Основные положения диссертации, выносимые на защиту: Проведенный анализ развития, функциональных характеристик, свойств и особенностей административно-бюрократического характера управления говорит о низкой функциональной действенности данной системы, не способной справляться с современными потребностями в репрезентации гражданских интересов и влиянием различных гражданских институтов на управленческий процесс. В качестве альтернативы предложена система публичного управления, базирующаяся на информационно-коммуникационных технологиях, которая позволяет сформировать полисубъектность управления посредством унифицированной технологии информационного обмена, обеспечивающей функционирование административно-бюрократического механизма во внутренней среде системы и механизма общественного участия и контроля во внешней среде государственного управления. Создание подобной системы способствует повышению открытости, гласности, транспарентности действий властных структур.
Происходящая революция в сфере управления влечет за собой изменение форм и методов управления, поскольку в современных условиях традиционная административно-бюрократическая модель не способна гибко и эффективно осуществлять управленческие процессы. Данное обстоятельство активизирует процесс обострения противоречий сложившейся системы.
Анализ основополагающего противоречия, суть которого сводится к тому, что при объективной необходимости придания управлению публичного характера сохраняется отчуждение персонифицированного объекта управления от процесса разработки и реализации управленческих решений,6 позволил выделить два производных противоречия, обострение которых происходит в условиях внедрения информационно-коммуникационных технологий в систему публичного управления:
Первое - между объективной необходимостью повышения уровня информационной активности участников управляющей и управляемой подсистем публичного управления, с одной стороны, и коммуникационно-технологическими возможностями современного общества с неравномерностью его технологического развития (технологическим дисбалансом);
Второе - между необходимостью интерактивного участия граждан в процессах разработки и реализации управленческих решений, с одной стороны, и стереотипным восприятием населением среды «Интернет» как сферы развлечения, с другой, и, как следствие, утрата доверия к государственным органам при их «перемещении» в виртуальную среду.
По нашему мнению, устранению вышеуказанных противоречий будет способствовать модернизация системы публичного управления, базирующаяся на информационно-коммуникационных технологиях. В данных условиях представляется возможным рассмотреть интерактивный процесс общественного участия в управляющем воздействии в контексте включения интеллектуального потенциала населения в процедуры управления. Результатом формирования системы публичного управления знаниями должен явиться синергетический эффект взаимодействия технологической системы и интеллектуального потенциала представителей социума, принимающих участие в публичном взаимодействии субъектов системы управления.
Важным выводом из рассмотренных выше положений является то, что публичное управление знаниями должно базироваться на принципе целостного взаимодействия между потенциальными инструментарно-управленческими нововведениями, творчеством людей и информационно-коммуникационными технологиями.
Результаты SWOT-взвешенной оценки информатизации публичного управления в зарубежных странах и России демонстрируют наличие большого потенциала, а именно: наличие политической воли, проводящей четкую и выверенную политику в сфере информационно-коммуникационных технологий; развитие сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, предлагающих услуги населению в режиме одного окна; интенсификация предоставления услуг населению через сеть «Интернет»; сбалансированное, отрегулированное законодательство в сфере информационных технологий и др. В свою очередь возможность его полной реализации требует устранения (или улучшения) слабых сторон, таких как: зависимость отечественного рынка информационных технологий от зарубежных поставщиков; недостаточно быстрое обучение чиновников, в том числе старших возрастов; низкая популяризация информационно-коммуникационных технологий, используемых при публичном управлении среди населения, и минимизирование (или устранение) угроз: нестабильной политической обстановки в ряде стран Евросоюза, а также своеобразное разделение на страны «старой» и «новой» Европы.
Предложенная автором методика оценки эффективности функционирования системы публичного управления в условиях использования информационно-коммуникационных технологий основана на анализе совокупности показателей, которые сгруппированы в ключевые блоки (проекции) оценки эффективности: экономические, социальные, организационно управленческие, электронной активности граждан, а также блок показателей общественного аудита (контроля). Сравнительный анализ показателей динамики внедрения информационно-коммуникационных технологий в систему публичного управления является действенным инструментом формирования условий модернизации системы публичного управления.
Публичное управление знаниями - приоритетная сфера развития информационно-коммуникационных технологий
На протяжении нескольких десятилетий общество пытается реализовать свои демократические права, утвержденные Конституцией РФ. Наличие демократического режима предусматривает открытость публичных органов власти, формирование партнерских отношений между государством и обществом, в рамках которых общество рассматривается не только как объект воздействия, но и как участник процесса управления. На сегодняшний день, в условиях информатизации органов публичной власти предоставляются новые возможности взаимодействия государства и общества.
По мнению большинства практиков в области управления привлечение представителей бизнеса и гражданского общества в процесс разработки управленческих решений осуществляется не только с целью усиления публичного характера управления, но и с целью повышения его качества. Общественно значимые управленческие решения должны являться результатом совместной деятельности органов публичной власти и населения.
Реализация публичного управления знаниями через информационно-коммуникационные технологии, по нашему мнению, должна базироваться на действенности трех подсистем: 1) управляющая подсистема (субъект публичного управления знаниями) - государство в лице органов публичного управления, должностных лиц, принимающих общественно значимые государственные решения, и представители гражданского общества, осуществляющие функцию общественного контроля; 2) управляемая подсистема (знания как объект управления) - экспертное гражданское общество и предпринимательство - специалисты определенной области знания, привлекаемые для формулирования квалифицированного заключения по рассматриваемой или решаемой проблеме, на которых оказывается управленческое воздействие и от которых зависит решение общественно значимых вопросов. Управляемая система в данном случае представляет собой совокупность интеллектуального потенциала активного населения, выразившего желание участвовать в решении социальных государственных проблем; 3) подсистема информационно-коммуникационного взаимодействия (эффективная прямая и обратная связь) - прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные интерактивные связи различных институтов бизнеса, гражданского общества и государства. Эффективность деятельности системы публичного управления зависит от эффективности реализации принципа обратной связи, что обуславливает возможность системы быть гибкой, адаптироваться к изменениям среды.
Современные исследования в области управления знаниями распространяются на различные сферы, от вклада знания отдельной экономической или социальной системы в национальный интеллектуальный потенциал, и заканчивая попытками изучить процессы, влияющие на сознание отдельных личностей. Понятия, которыми оперируют в теориях, управление знаниями, как и во многих других областях исследования, еще не получили официального толкования, что позволяет выдвигать разным авторам свои собственные суждения. Понятие «знание» может быть в разных контекстах по разному определено, в этой связи целесообразнее обратиться к определениям, наиболее приближенным к управленческой проблематике.
Одни авторы определяют знания как «совокупность систематизированной информации и понимания смысла, заложенного в этой информации» . Другие утверждают, что знания - это «информация, находящаяся в сознании людей и используемая для принятия решений в ситуации неопределенности» . Однако наиболее часто исследователями теории управления знаниями цитируется определение Т. Дэвенпорта и Л. Прусака, данное ими в книге «Работающее знание»: «знание - это изменчивая смесь практического опыта, индивидуальных ценностей, контекстной информации и интуиции экспертов, создающая основу для оценки и объединения нового опыта и новой информации»
Главной целью процедуры управления знаниями является обеспечение условий к быстрому доступу необходимых знаний, использование и развитие знания для повышения качества ежедневных процессов деятельности системы. Понятие «управление знаниями» было сформулировано в середине 90-х годов в условиях, при которых в крупных корпорациях стали возникать проблемы с массовой обработкой информации. Выяснилось, что эффективность деятельности системы во многом зависит от скорости и качества обработки знаний. Знание, которое не используется и не возрастает, устаревает и становится бесполезным, а знание, которое распространяется, приобретается и обменивается, наоборот, генерирует новое знание.
Необходимо отметить, что участие населения в публичном управлении посредством привлечения его интеллектуального потенциала в целях решения общественно значимых управленческих задач предусматривает усиление публичного характера управления. Сущность интеллектуального потенциала населения необходимо рассматривать через два ключевых понятия - «интеллект» и «потенциал». Потенциал (от латинского potential - сила) трактуется как «средства, источники, запасы, имеющиеся в наличии и способные быть приведены в действия, мобилизованы, использованы для достижения определенной цели, осуществления плана, решения какой-либо задачи». Интеллект является свойством индивида. При этом интеллект нельзя отождествлять с мышлением.
Эффективность функционирования системы публичного управления в условиях использования информационно-коммуникационных технологий: возможности и ограничения, критерии и показатели
Принятый в 2010 г. Федеральный закон РФ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закрепляет ряд понятий, которые являются ключевыми в процессе предоставления и потребления государственных и муниципальных услуг в новом ракурсе. Вводятся такие термины как «административный регламент», «портал государственных и муниципальных услуг», «многофункциональный центр», «универсальная электронная карта», «реестр государственных и муниципальных услуг».119
По результатам мониторинга, проведенного министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, выяснилось, что наиболее массовым спросом портал государственных услуг пользуется в Приморском крае (15,1 % населения). Эксперты министерства связывают эту ситуацию с тем, что власти региона уделяют большое внимание переводу госуслуг в электронный вид.
Следующие места в рейтинге занимают Калининградская (10,5%) и Амурская области (10,4%), а также Ханты-Мансийский АО (10,1%) и Хабаровский край (8,7%). Несмотря на ожидания, Москва оказалась лишь на 13 месте (5,7%), а Санкт-Петербург (3,8%) занял 26 строчку. Это связано с тем, что данные субъекты РФ имеют собственные порталы по предоставлению госуслуг. По этой же причине Татарстан, будучи лидером в России по уровню информационного обеспечения публичного управления, с показателем в 0,9% оказался в пятерке регионов с негативными показателями.
В это же число, но по другим основаниям, попали: Кабардино-Балкария (0,5%), Карачаево-Черкесская Республика (0,7%) , Тыва (0,8%) и Ингушетия (1,0%). Результат этих регионов, как правило, определен экономической ситуацией, невысоким уровнем доступности широкополосного интернета и
В распоряжении Правительства РФ «О внесении изменений в долгосрочную программу «Информационное общество 2011-2020 гг.»,121 увидевшем свет в 2011 году, акцент сделан на усилении внутренней, управленческой составляющей программы, связанной с развитием технологической инфраструктуры, также появился новый, ранее не имевший аналогов термин «информационное государство». Контекст программы, вместо развития взаимодействия государство-гражданин, был перемещен в сторону собственных проблем государства, сверстанных по традиционному «сметному» принципу . Составлена автором по материалам Минкомсвязи России составила рейтинг использования портала госуслуг во всех регионах РФ. UPvL:http://minsvyaz.ru/ru/news/?id_4=43838 (дата обращения: 15.11.2014)
В конце 2014 года Правительственной комиссией по использованию информационных технологий принята Концепция региональной информатизации до 2018 года. Основными целями реализации концепции являются: повышение качества жизни граждан за счет использования информационно-коммуникационных технологий; выравнивание уровня информационного развития в субъектах РФ.
Вместе с тем одним из направлений в области реформирования системы публичного управления выступила инициатива правительства России о подаче заявки на участие в Международном партнерстве по открытому правительству («OpenGovernmentPartnership») и переход к активному продвижению электронной демократии.
В условиях совершенствования системы публичного управления посредством использования функциональных возможностей информационно-коммуникационных технологий на международном уровне обсуждается вопрос применения технологий умного правительства (smartgovernment) или «более умного правительства» (smartergovemment). По мнению некоторых исследовательских компаний, специализирующихся на рынках информационных технологий, технологии умного правительства выполняют функцию интеграции информации потребителей услуг и операционных технологий правительства в ходе выполнения им государственного планирования, менеджмента и оперативного управления, в целях генерации устойчивых общественно значимых
Каждый уровень характеризуется определенным набором рисков и проблем, которые проявляются в ходе создания и сопровождения системы предоставления государственных и муниципальных электронных услуг, при этом риски разных уровней являются взаимообусловленными и взаимосвязанными.
Риски нормативно-правового уровня, включают:
1) затруднение коммуникационного процесса между его многочисленными участниками разных уровней (федерального, регионального, муниципального). В число таких проблем входят: территориальная разрозненность участников; конфликты интересов; технические проблемы коммуникации; рассогласованность понятийного аппарата участников;
2) разработка административных регламентов не соответствующих реальным условиям функционирования системы оказания государственных и муниципальных услуг. Обозначенная проблема является следствием недостаточной вовлеченности сотрудников органов исполнительной власти и экспертов в процесс предоставления государственных услуг;
3) недостаточная проработка больших объемов нормативно-правовой базы, регулирующей различные аспекты оказания государственных и муниципальных услуг, приводит к разработке, принятию и реализации управленческих решений, недопустимых с правовой точки зрения;
Дорожная карта развития системы публичного управления в формате реализации государственной политики информатизации
Развитие публичного аудита как инструмента контроля и оценки эффективности органов деятельности государственной власти позволит обеспечить доступность информации для граждан и обеспечить максимальную транспарентность действий властных структур.
Одним из способов развития современной демократии, обеспечивающим публичную репрезентацию общественных интересов и влияние населения и бизнес-структур на процесс реализации публичного управления, является краудсорсинг как механизм электронной демократии.
Одни авторы трактуют определение «краудсорсинг» (англ. crowdsourcing, где crowd — толпа и sourcing — использование ресурсов) как процесс передачи определенных производственных функций неопределенному кругу лиц на
Разработано автором по материалам исследования основании публичной оферты, не предполагающей заключение трудового договора153; вторые - как часть того, что называют «инновацией с расчетом на пользователя», при которой производители полагаются на пользователей не только при выборе и формулировке потребностей, но и в определении перечня изделий и усовершенствований, которые удовлетворили бы эти потребности154. Краудсорсинг за рубежом обеспечивается путем привлечения гражданского общества к решению вопросов государственной важности, путем развития института «электронных петиций». Впервые в государственном управлении применение краудсорсинга было реализовано в Шотландии (www.scottish.parliament.uk), где обеспечивалась возможность направить обращение в электронной форме депутатам. Немецкая система аналогична шотландской, что касается порога в 50000 подписей, а также финской, где в течение полугода существует возможность голосовать за, либо против вынесенной идеи. Условием вынесения петиции на официальное рассмотрение в США является достижение показателя в 25000 голосов за 30 дней. Обсуждение интернет-петиции в Великобритании, в Палате общин невозможно, если за год не достигнут рубеж в 100000 подписей.
В современных условиях краудсорсинг как механизм разрешения противоречий публичного управления включает в себя множество форм и технологий общественного участия граждан в публичной политике посредством использования информационно-коммуникационных технологий, реализации проектов на специализированных сайтах в сети Интернет.155 В соответствии с данными фонда «Общественное мнение», доля активной аудитории пользователей сети Интернет в России, т.е. тех, кто выходит в сеть хотя бы раз в сутки, в 2014 г. составила 50% (58,3 млн человек). Годовой прирост интернет пользователей, выходящих в сеть хотя бы раз за месяц, составил 7%, а для суточной аудитории данный показатель равен 12%156.
Такой транспарентный механизм как краудсорсинг позволяет радикально изменить информационную среду общества. Эффективные прямые и обратные коммуникации власти и населения резко сокращают социальную апатию, бессилие и отчуждение. Посредством информационного обмена реализуется гражданское участие в борьбе с коррупцией, разрешаются социальные противоречия.
Главными целями применения краудсорсинга, которые преследует государство как главный субъект публичного управления, являются повышение уровня доверия к федеральному правительству, к региональной и местной администрации и к реализуемым ими решениям.
Использование краудсорсинговых технологий гражданским обществом способствует соответствию решений власти ценностям, целям, потребностям населения; определению четких правил взаимодействия власти и общества и контролю за их исполнением; увеличению степени возможности участия населения в процессе принятия государственных решений; осуществлению эффективного общественного контроля за необоснованным расходованием бюджетных средств; реализации открытости работы органов публичной власти; повышению качества жизни общества.
Применение краудсорсинговых технологий в публичном управлении также необходимы для обеспечения процедуры публичной консультации между государством и бизнесом с целью достаточной проработки вопросов, которые впоследствии могут повлечь неоправданные расходы для предпринимателей и государственного бюджета, т.е. принимаются меры по нивелированию возможного отрицательного влияния принимаемых решений на инвестиционный и предпринимательский климат.
Процесс внедрения новых, более совершенных средств, методов, технологий работы с информацией и связанных с ней процессов и явлений, а также механизмов ее сбора, обработки, хранения, передачи и использования во всех сферах общественной жизни, в рамках осуществления политики информатизации, предполагает внедрение новых инструментов взаимодействия государства, бизнеса, и общества. С одной стороны данные инструменты повышают эффективность работы межправительственного сектора, с другой -совершенствуют процесс предоставления государственных и муниципальных услуг.
Для применения краудсорсинговой модели в сфере публичного управления в условиях реализации государственной политики информатизации предлагается использование портального решения. Электронный портал открытых данных в такой ситуации будет выступать как инструмент повышения эффективности публичного управления, аккумулирующий аналитический информационный массив. В настоящее время в условиях активного повсеместного внедрения технологий электронного правительства взаимодействие между органами власти, гражданами и бизнесом осуществляется при помощи системы электронного документооборота, многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, портала государственных и муниципальных услуг.
Так, в целях получения полной информации о проблемных ситуациях, возникающих на определенной территории, предлагается объединить (интегрировать) вышеуказанные инструменты (информационные системы электронного правительства) с краудсорсинговым электронным порталом. При этом информация, поступающая на краудсорсинговый электронный портал, должна быть изложена в виде проблемы (задачи), которая в дальнейшем передается для решения экспертному сообществу. Окончательное решение, разработанное экспертами, передается исполнителю (органы публичного управления, аутсорсинг) для реализации.
