Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Комплекс профессионального образования как объект
территориального планирования 15
Экономическая сущность профессионального образования 15
Специфика территориального рынка образовательных услуг 33
Понятие территориального комплекса профессионального образования 44
Глава 2. Методологические подходы к исследованию влияния
профессионального образования на устойчивое развитие
территории 55
Современное содержание и сущность региональной политики в области профессионального образования 55
Характеристика условий, определяющих развитие профессионального образования на территории 68
Анализ мирового опыта влияния профессионального образования
на устойчивое развитие социально-экономической системы 80
Глава 3. Сущность и организация процедуры мониторинга
территориального комплекса профессионального образования 99
Теоретические аспекты мониторинга профессионального образования 99
Методические основы организации мониторинга территориального комплекса профессионального образования 115
Информационные аспекты мониторинга комплекса профессионального образования 131
Глава 4. Методические основы предплановых исследований
комплекса профессионального образования 157
4.1. Оценка зависимости состояния территориального комплекса
высшего профессионального образования и занятости
молодежи 159
4.2. Анализ конъюнктуры рынка образовательных услуг
с помощью качественных показателей 173
Основные принципы анализа расходов бюджета на развитие территориального комплекса профессионального образования 183
Анализ результативности территориального управления комплексом профессионального образования 189
Глава 5. Программные аспекты территориального планирования
развития комплекса профессионального образования 205
Роль и место программирования в системе территориального планирования 206
Анализ барьеров эффективного программирования комплекса профессионального образования 218
Методические подходы к программированию развития комплекса профессионального образования в рамках планирования развития территорий (на примере Тверской области) 228
Анализ реализации федеральных программ в рамках развития территориального комплекса профессионального образования 247
Организация интерактивной процедуры разработки территориальной программы развития комплекса профессионального образования 255
Заключение 267
Список литературы 279
Введение к работе
В ряду проблем, порожденных рыночной трансформацией социальной сферы значительную актуальность имеет проблема роли и инструментария многоуровневого государственного регулирования сферы профессионального образования вообще и механизмов планирования ее развития в частности.
Развитие федерализма в России сопровождается существенным расширением управленческих функций субъектов Федерации, что имеет первоочередное значение для выравнивания социально-экономического развития территорий как основной предпосылки устойчивости РФ. Усиление экономической самостоятельности территорий привело к возрастанию роли территориальных органов управления в решении социально-экономических проблем, а также к повышению их ответственности за состояние социальной сферы находящихся в их ведении территорий. Сформировался своеобразный рынок образовательных услуг, который, с одной стороны, расширяет возможности удовлетворения потребностей населения в получении профессионального образования, с другой стороны, привносит элемент неопределенности в строго детерминированную государственную систему профессионального образования.
В этих условиях профессиональное образование, ставшее вариативным по содержанию, многообразным по организационным формам и типам учреждений, многоканальным и многоуровневым по источникам финансирования и неоднородным по собственности, с нестационарностью рынка образовательных услуг и с выбранными для федерального уровня направлениями развития и модернизации данной сферы требует адекватной системы управления и на территориальном уровне. При этом реализация эффективной государственной образовательной политики, важнейшим приоритетом которой является сохранение и укрепление единого образовательного пространства страны, обусловливает необходимость согласованного развития территори-
5 альных составляющих системы профессионального образования, несмотря на различия в уровне развития регионов.
Кроме того, в рамках совершенствования и реформирования экономических отношений в сфере профессионального образования в соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ предусматривается передача части учреждений начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов РФ. А работа по введению категорий ведущих вузов, осуществляемая на основании поручения Президента РФ от 29.08.2001 г., приведет к необходимости поддержки за счет средств территориальных бюджетов учреждений высшего профессионального образования регионального значения (например тех, которые осуществляют подготовку педагогических кадров для территории). В результате произойдет перевод из федерального бюджета части расходов на функционирование этих учреждений в территориальные бюджеты, часто не имеющие средств для обеспечения минимальных расходов на социальную сферу. Актуальным при этом становиться не только повышение эффективности использования финансовых средств, выделяемых из бюджетов субъектов РФ на сферу профессионального образования, но и определение перспектив развития образовательных учреждений, исходя из стратегии развития территорий и их финансовых возможностей,
Без планирования на территориальном уровне развития комплекса профессионального образования, как неотъемлемой функции системы управления социально-экономическим развитием территории, невозможно увязать часто не совпадающие и даже противоречащие друг другу интересы государства, территорий, хозяйствующих субъектов и населения.
В настоящее время при разработке соответствующих планов и программ хотя и учитываются территориальные особенности, тем не менее, они ориентированы не столько на проблемы включения комплекса профессионального образования в процессы развития территории, сколько на направления его собственного развития, т.е. отраслевые аспекты превалируют над территориальными. Часто не оправданно пытаются перенести (с небольшими
корректировками) на разработку и реализацию территориальных программ вне зависимости от объекта программирования и особенностей территории методические рекомендации, определяющие структуру, содержание и порядок разработки федеральных программам, которые в значительно большей степени проработаны, чем региональные и муниципальные.
В условиях растущей непредсказуемости, динамичности и сложности изменений макросреды, возникающие дисбалансы в результатах функционирования комплекса профессионального образования и потребностях территориальных рынков труда связаны в большей степени с отсутствием системности в планово-расчетных и программно-целевых обоснованиях и в выборе основных направлений развития комплекса. Кроме того, процессы территориального управления характеризуются сложностью, информативностью, комплексным характером процессов принятия управленческих решений, что требует разработки новых механизмов их информационно-аналитической поддержки. Не случайно, в соответствии с Планом мероприятий по реализации решения Правительства РФ по вопросу «О совершенствовании системы начального профессионального образования», принятого на заседании Правительства РФ 5 июня 2003 г., предусмотрено обеспечение создания в 2004-2007 гг. Министерством труда и социального развития РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством образования РФ системы постоянного мониторинга текущих и прогнозирования перспективных потребностей рынка труда в рабочих кадрах, а также профессионально-квалификационной структуры подготовки кадров в учреждениях начального профессионального образования. Данная задача важна и для других уровней профессионального образования в связи с необходимостью ориентации профессиональной подготовки кадров (для ее сбалансированности с потребностями рынка труда) на экономические, социальные, культурные запросы и особенности территорий.
Кроме того, до настоящего времени не получили должного информационного отображения в практике статистики образования сформировавшие-
7 ся рынки образовательных услуг, описание и оценка которых требует принципиально иных (комплексных) подходов к сбору и анализу информации на уровне территорий.
В этих условиях формирование системы планирования развития территориальных комплексов профессионального образования, разработка методических положений по созданию рационального механизма вовлечения в процесс создания и реализации планов, заинтересованных в результатах деятельности комплекса субъектов, выступает основным условием научной обоснованности и реальности достижения комплексом и его структурными составляющими (в первую очередь учреждениями профессионального образования), как активными агентами территориальной политики, установленных или необходимых ориентиров результативности, позволяющих соотнести собственное развитие в рамках федеральной стратегии модернизации сферы профессионального образования с устойчивым развитием территории.
Таким образом, актуальность исследования системы планирования развития территориального комплекса профессионального образования в условиях рыночной трансформации социальной сферы при осуществленном на федеральном уровне выборе направлений его модернизации определяется как актуальностью изучения общих закономерностей деятельности государства в сфере профессионального образования, так и актуальностью выбора и обоснования на территориальном уровне власти направлений развития комплекса сбалансированных с территориальным развитием.
Теоретические и методологические основы диссертационного исследования заложены в работах отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам:
- экономики профессионального образования в условиях рыночной трансформации (работы Л.И. Романковой, В.В. Чекмарева, В.И. Байденко, Т.В. Юрьевой, С.М. Кадочникова, А.П. Егоршина, В.П. Щетинина, Н.А. Хроменкова, Б.С. Рябушкина, М. Никитина и др.);
маркетинговых исследований рынка образовательных услуг (работы М.М. Волковой, А.Б. Звездовой, Л.Н. Деревягиной, А.Ю. Лысенко, И.А- Павлова, В.А. Малинина, Д.В. Склянова, А.П. Панкрухина, О.В. Сагиновой, Д.А. Шевченко и др.);
регионализации (работы Б.С. Гершунского, В. Серкина, О. Кармаевой, А. Улюкаева, В. Динес, П. Фролкина, Н.А. Лоншаковой, М.П. Пальянова, В.Н. Турченко, А.Д. Копытова, Н.Я Синицкой и др.);
вовлечения сферы профессионального образования в устойчивое развитие территорий (работы Ю.Л. Егорова, П.И. Мунина, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышного, В. Кресса, В. Грачева, В. Кушлина, Т.Ю. Ломакиной, В.А. Садовничего, Ф. Эльгуайэль, В. Борисова, М.Р. Ефимовой, С.Г. Бычковой, А.А. Воронина, А.И. Галагана, В.Д. Гоппа и др.);
организации и реализации мониторинга в сфере профессионального образования (работы И.Е. Быстрова, А.Н. Майорова, А.В. Могилева, А.А. Полякова, А.Н. Тихонова, А.Е. Абрамешина, Т.П. Ворониной, А.Д. Иванни-кова, О.П. Молчановой и др.);
использования программно-целевого подхода в планировании (работы Р.И. Шнипера, М.К. Бандмана, Б.М. Штульберга, В.Г. Введенского, Г.С. Поспелова, В.А. Ирикова, А.Е. Курилова, Б.А. Райзберга, А.Г. Лобко Л.О. Прокопчук, А.А. Козырева и др.);
регионального программирования и применения региональных программ для решения крупных многоотраслевых народнохозяйственных проблем в масштабах нескольких регионов (М.Я. Лемешев, А.И. Панченко, Е.Д. Новиков, Ю.М. Самохин, С.С. Шаталин, B.C. Бялковская, Г.Х. Попов, Н.С. Косов и др.) и для решения проблем развития отдельных регионов и территорий (В.В. Битунов, Е.Г. Чистяков, В.А. Шульга, В.Н. Малес, Е.Г. Панченко, В.И. Сенченко и др.), а также в условиях рыночной трансформации российской экономики (В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов, Н.В. Копылов, Д.А. Новиков В.П. Федоров и др.).
9 Анализ многоаспектности определений планирования, предложенных Р. Воланом, Г. Савьером, Г. Минтцбергом, И. Дрором, Р. Аскоффом, X. Оц-беханом, И. Ансоффом, Б. Худсоном, П. Друкером, Дж. Швендиманом, X. Ван Гунстереном, У. Кингом и Д. Клиландом, С.Я. Брю и К.Р. Макконелом, К. Кернсом и Т. Саати, Т. X. Рейнером и П. Давидофф, Т.Г. Морозовой и А.В. Пикулысиным, М.И. Бухалковым, А.Н. Петровым, Г.А. Парсадановым, В.А. Горемыкиным и рядом других авторов, осуществленный автором в [97], позволил рассматривать в работе планирование как специфический вид управленческой деятельности, направленный на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления в определенный период времени, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определения средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Под системой, согласно определения Д.Н. Хорафаса, понималась «группа взаимосвязанных элементов, действующих совместно с целью выполнения заранее поставленной задачи» [211, с. 14], основными особенностями которой являются целостность, структурированность (наличие частей и связей между ними), относительная обособленность при наличии связей со средой, подчиненность всей ее организации некоторой цели. Эти особенности систем и предопределили логику и структуру диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа состояния проблемы, разработать методологические подходы к организации системы планирования территориального комплекса профессионального образования, позволяющей обеспечить учреждения профессионального образования и органы государственного управления территорией выверенной и внутренне согласованной программой деятельности по реализации образовательных услуг на перспективу.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
исследовать экономическую сущность профессионального образования, с выделением и анализом характеристик образовательной услуги, опре-деляющих особенности функционирования сферы профессионального образования и ее государственное регулирование;
выявить и раскрыть специфику территориального рынка образовательных услуг как инфраструктурного элемента комплекса профессионального образования территории;
проанализировать современное содержание и сущность региональной политики в области профессионального образования и выявить условия, определяющие его развитие на территории;
выявить на основе анализа мирового опыта влияние сферы профессионального образования на устойчивое развитие социально-экономических систем;
сформировать методологические подходы к организации территориального мониторинга комплекса профессионального образования;
предложить подходы к осуществлению предплановых исследований территориального комплекса профессионального образования;
проанализировать роль и место программирования в системе территориального планирования и выявить барьеры эффективного планирования развития территориального комплекса профессионального образования;
сформировать методические подходы к программированию развития территориального комплекса профессионального образования, учитывающие уже реализуемые на территории федеральные программы;
- создать рациональный механизм интерактивного элементного взаи
модействия субъектов, заинтересованных в результатах функционирования
комплекса профессионального образования и развития территории, в процес
се разработки и реализации программы развития комплекса.
Объектом исследования выступает система планирования развития комплекса профессионального образования, как особый инструмент территориальной политики государства в условиях рыночной трансформации соци-
11 альной сферы, усиливающейся регионализации и ориентации процесса предоставления образовательных услуг на нужды территории.
Предметом исследования является система методологических подходов к процессу разработки, принятия и реализации планов и программ развития территориального комплекса профессионального образования в контексте общей совокупности мер федеральной и территориальной политики в сфере профессионального образования.
Научная новизна диссертации заключается в разработке методологических подходов к организации системы планирования развития территориального комплекса профессионального образования в Российской Федерации, впервые разработанной с учетом экономической сущности образовательной услуги как «товара на доверии», современного содержания региональной политики в условиях рыночной трансформации социальной сферы, на основе анализа мирового опыта влияния профессионального образования на устойчивое развитие социально-экономических систем.
Наиболее важные научные результаты проведенного исследования могут быть определены следующими положениями:
1. На основе анализа свойств образовательной услуги и особенностей их проявления в бюджетном секторе профессионального образования, где ее анализируют как социально-значимое частично общественной благо, и на рынке образовательных услуг, где в отрыве от ее роли и содержания используют стандартное определение товара, образовательная услуга определена как «товар на доверии» («credence goods»), аспекты качества которого трудно проверяемы даже после его потребления, что предопределяет установление определенной и заранее известной производителям образовательных услуг системы государственных гарантий их качества (в форме стандартов и нормативов) и обусловливает необходимость государственного контроля за рынком образовательных услуг в целях защиты прав обучающихся, как потребителей, а рынка труда и работодателей - от некачественной рабочей силы.
В качестве объекта планирования на территориальном уровне власти определен комплекс профессионального образования, как элемент социально-экономической системы «территория» и обслуживающий компонент системы профессионального образования, ориентированный на выбор и реализацию территориально-функциональной стратегии в рамках общероссийской стратегии развития и модернизации системы профессионального образования, что позволило соотнести и сомкнуть отраслевой и территориальный аспекты управления сферой профессионального образования.
На основе обобщения представлений о понятии «мониторинг в сфере профессионального образования» сформирована классификация разновидностей мониторинга и определены методологические основы организации мониторинга территориального комплекса профессионального образования как метода предплановых исследований и как информационно-аналитического элемента поддерживающего каждую составляющую цикла управления комплексом.
Разработаны методологические подходы к предплановому исследованию комплекса профессионального образования, базирующиеся на использовании аппарата булевых дифференциальных уравнений для вовлечения в анализ конъюнктуры рынка образовательных услуг качественных показателей с целью выявления сегментов рынка, требующих активной территориальной политики и на корреляционно-регрессионном анализе и концепции эластичности для оценки взаимосвязи и взаимовлияния территориального комплекса профессионального образования и территориального рынка труда.
5. Проанализированы обстоятельства и факторы, негативно воздейст
вующие на процесс планирования, и выявлены наиболее типичные барьеры,
препятствующие эффективному программированию территориального ком
плекса профессионального образования, которые классифицированы в сле
дующие группы: негибкость административного планирования; отсутствие
объективной, достоверной и достаточной для разработки и реализации про
граммы информации; несоизмеримость затрат на программирование (време-
13 ни, усилий и ресурсов) с результатами реализации программ; присутствие неповторяющихся факторов и операций, которые трудны для планирования (и программирования); возникновение условий, сдерживающих творчество и нововведения; несовпадение приоритетов, выбранных на федеральном уровне власти для региональных программ, с действительными потребностями территориального развития; административно-финансовые барьеры; не достаточная обоснованность выбора направления территориального программирования; слабая координация между различными программами, одновременно реализуемыми на территории.
Определен механизм организации интерактивной процедуры разработки программы развития территориального комплекса профессионального образования, консолидирующий усилия различных заинтересованных в развитии комплекса субъектов (населения, органов власти, учреждений профессионального образования, бизнес-сообщества) и позволяющий участвовать в процессе формирования плана не только высшему руководству, но и конкретным исполнителям плановых решений.
Предложен подход к оценке результативности программ развития территориального комплекса профессионального образования, допустимый к использованию на территориальном уровне, основанный на применении многофакторных индексных моделей.
Сформированы основные принципы анализа расходов бюджета на развитие территориального комплекса профессионального образования, позволяющие оценить приоритетность сферы профессионального образования для территориальной политики в целом.
Научная и практическая значимость результатов диссертационной работы обусловливается их общей направленностью на совершенствование управления комплексом профессионального образования на уровне территорий путем планирования его развития при усилении социально-экономической, политической и культурной независимости территории в условиях рыночной трансформации социальной сферы, с одной стороны, и со-
14 хранении единого образовательного пространства при конкретном преломлении в территориальных программах глобальных тенденций развития профессионального образования в стране и в мире, с другой стороны.
Научные положения диссертационного исследования имеют практическую значимость и могут быть использованы федеральными, региональными и муниципальными органами управления в целях превращения комплекса профессионального образования в реальный механизм общественного и культурного развития различных территорий, страны в целом, разностороннего развития личности каждого жителя территории, а также учреждений профессионального образования в активных агентов территориального развития.
Предложенная автором система планирования развития территориального комплекса профессионального образования может быть использована при обсуждении и совершенствовании региональной политики в сфере профессионального образования проводимой в Российской Федерации, а ряд предложений может быть применен при частичной модернизации принятых процедур мониторинга. В работе выдвинуты рекомендации по использованию разнообразных и апробированных на территориальном уровне управления подходов к осуществлению предплановых исследований комплекса профессионального образования, дополняющих традиционное применение норм и нормативов. Ряд положений работы, связанных с организацией интерактивной процедуры разработки программы развития комплекса профессионального образования, может использоваться в рамках совершенствования управления разработкой и реализацией программ на уровне субъектов федерации.
По теме диссертации опубликовано 40 научных трудов общим объемом 56,42 п. л., включая монографии, учебные пособия и брошюры, статьи в журналах и материалы выступлений на международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях.
Диссертация включает введение, пять глав, заключение и список литературы.
