Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Анализ действующей системы управления комплексом работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города и обоснование путей ее совершенствования 9
1.1 Нормативно-правовые основы функционирования системы содержания и ремонта жилищного фонда 9
1.2 Проблемы действующей системы содержания и ремонта жилищного фонда и причины их обострения 35
1.3 Пути совершенствования действующей системы содержания и ремонта жилищного фонда крупного города 40
Выводы по первой главе: 48
Глава 2. Формирование механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города 50
2.1 Содержание и сущность экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города 50
2.2 Методы, принципы и функции экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города 61
2.3 Проектный метод реализации экономического механизма совершенствования системы управления с комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города. 67
Выводы по второй главе 73
ГЛАВА 3. Стратегическое планирование капитального ремонта жилищного фонда крупного города в условиях перехода на планово-предупредительную основу 75
3.1. Обоснование целевых ориентиров и приоритетов стратегического планирования капитального ремонта жилищного фонда крупного города на планово-предупредительной основе 75
3.2. Формирование основных направлений и базовых мероприятий системы стратегического планирования капитального ремонта жилищного фонда в крупном городе 91
3.3. Определение содержания нормативных правовых механизмов реализации стратегических планов капитального ремонта в рамках комплексной системы технического содержания и ремонта жилищного фонда крупного города 107
Выводы по третьей главе 120
Заключение 121
Список литературы 125
- Проблемы действующей системы содержания и ремонта жилищного фонда и причины их обострения
- Пути совершенствования действующей системы содержания и ремонта жилищного фонда крупного города
- Методы, принципы и функции экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города
- Определение содержания нормативных правовых механизмов реализации стратегических планов капитального ремонта в рамках комплексной системы технического содержания и ремонта жилищного фонда крупного города
Проблемы действующей системы содержания и ремонта жилищного фонда и причины их обострения
Так, в 1961 году были введены в действие обязательные для выполнения в процессах организации управления, производства работ и оказания услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда независимо от его ведомственной принадлежности Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, согласованные с Госграж-данстроем при Госстрое СССР и утверждённые МКХ РСФСР в 1960 г. В «Правилах и нормах….» были приведены основные положения по организации управления и производства работ, оказания услуг по содержанию и ремонту (по технической эксплуатации жилищного фонда - в трактовке, действовавшей на тот период этого понятия), в том числе правила содержания строительных конструкций, помещений, инженерного оборудования, территории домовладений, а также указания по переустройству и повышению благоустройства эксплуатируемых жилых зданий старой застройки. В развитие «Правил и норм….» были разработаны методические документы по отдельным вопросам содержания и ремонта жилых зданий (инструкции по технической эксплуатации полносборных зданий, указания по организации и планированию ремонта жилых зданий, справочные пособия, руководства и другие материалы). «Правила и нормы….» данной редакции с незначительными изменениями применялись до 1999 года.
Следующим важным документом в области формирования нормативной базы стало «Положение о проведении планово-предупредительного ремонта жилых и общественных зданий (далее Положение о ППР), регламентирующее создание и функционирование системы планово-предупредительного ремонта жилых и общественных зданий в качестве обязательного для применения, [27].
Под системой ППР принималась «совокупность организационных и технических мероприятий по организации (и последующему надзору) всех видов ремонта, проводимых периодически по заранее составленному плану с целью предупреждения преждевременного износа, предотвращения аварий, а также для поддержания жилых и общественных зданий и их инженерного оборудования в постоянной эксплуатационной готовности» [27]. Основными задачами системы ППР ставились «длительное сохранение жилых и общественных зданий в нормальном эксплуатационном состоянии и создание наилучших жилищно-бытовых условий для трудящихся. При этом должно обеспечиваться и удлинение срока службы между периодами ремонтов зданий, а также снижение стоимости и трудоёмкости ремонтных работ» [27].
Необходимо отметить, что идеологемма Положения о ППР, заключалась в прямом переносе принципов разработки регламентов технического обслуживания и ремонта машин и механизмов, нашедших широкое применение за рубежом и в СССР в сферу обслуживания зданий. Известный французский учёный и архитектор Корбюзье считал жилое здание «машиной для жилья», что и стало парадигмой того времени в жилищной сфере – системой ППР. Применение таких принципов в жилищной сфере в значительной мере оправдало себя. Во многом в связи с тем, что реализация таких принципов для государственного, в том числе ведомственного жилищного фонда, таких как особенно – «периодичность» и «плановость» способствовало и фактическое единство собственника жилья в лице государства и соответствующая нормативам ППР бюджетная финансовая обеспеченность.
Ради справедливости, следует отметить, что и в этот период были проблемы в организации надлежащего содержания и ремонта жилых зданий и в финансировании работ, связанные с типичными для массового строительства недостатками проектирования, строительными дефектами, низким качеством применяемых материалов и сопутствующими тому во многих случаях низкими эксплуатационными качествами домов (к примеру так называемые «хрущевки»). К тому же, проблемным с точки зрения обеспечения содержания и выполнения планово-предупредительных ремонтов становился жилищный фонд довоенной и дореволюционной постройки в городах с их историческими центрами, не прошедший реконструкцию или капитальный ремонт, и требующий сверхнормативных затрат.
В конце 80-х годов нормативное обеспечение функционирования системы обслуживания жилых зданий получило дальнейшее развитие. Так, были обновлены и утверждены приказом Минжилкомхоза РФ от 5 января 1989 г. №8 «Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда», разработаны и утверждены Госгражданстроем РФ Госстроя СССР в виде ведомственных строительных нормативов: прежде всего, «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения» - ВСН 58-88(р), «Положение по техническому обследованию жилых зданий» - ВСН 57-88(р), «Правила оценки физического износа жилых зданий»- ВСН 53-86(р), «Реконструкция и капитальный ремонт жилых домов» - ВСН 61-89(р) и другие ВСН, всего более 10 документов [43-49].
Перечисленные нормативные акты, по существу - пакет документов, в основном обязательных для применения, явились применительно к экономической ситуации в России в 90-х годах фундаментом нормативной базы, необходимой для обеспечения организации и выполнения всего комплекса работ и услуг по надлежащему содержанию и ремонту, в том числе капитальному, жилых зданий, а значит - для обеспечения безопасного и комфортного проживания граждан.
Однако при детальном рассмотрении данного пакета документов обращает на себя внимание отсутствие в нём Положения о ППР. Действительно, Положение о ППР было заменено ВСН 58-88(р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий…», отдельные положения которого до реформы системы нормативных документов в строительстве, осуществлённой после принятия Федерального закона о техническом регулировании [4] в конце 1999 года, требовали обязательного применения. Рассмотрим более детально основные требования этого документа.
Пути совершенствования действующей системы содержания и ремонта жилищного фонда крупного города
Экономический механизм совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города представляет собой взаимодействие принципов, методов и функций, направленных для достижения главной цели – эффективное и качественное предоставление жилищных услуг потребителям. Уточним, что понятие «совершенствование» означает процесс закономерного изменения системы, перехода из одного качественного состояния в другое, более совершенное.
Сущность экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города состоит в целенаправленном взаимодействии всех участников этого процесса в интересах достижения намеченных, запланированных целей в рамках реализации целей стратегического планирования.
Как отмечалось ранее в настоящем диссертационном исследовании, многие проблемы в жилищной сфере связаны с отсутствием четко разработанных принципов совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города.
Поэтому при формировании экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города нами предлагается исходить из следующих принципов, сущность которых достаточно корректно и полно сформулирована в работе Немкина П.В. [93]. А именно: 1. Принцип эффективности.
Данный принцип означает, что реализация механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда должна иметь экономическую эффективность не ниже уровня, принятого или достигнутого в период, предшествующий реализации данного механизма.
Рассмотрим рычаги реализации принципа эффективности: - инновационная новизна и качество управления системой; - создание адекватных условий для привлечения инвестиций; - совершенствование ценовой и тарифной политики. Размеры необходимых капитальных вложений – инвестиций в (проекты) по содержанию и ремонту жилищного фонда, направленные на модернизацию жилищной сферы, весьма значительны. Их полноценное финансирование за счет платы собственников помещений в МКД в необходимых объёмах практически невозможно. Поэтому необходимо решать сложнейшую задачу – это разработка и реализация адекватных условий привлечения инвестиций в жилищную сферу крупного города. В настоящее время практика получения долгосрочных кредитов в жилищную сферу крупных городов имеет место только в странах зарубежья, в России такая практика пока отсутствует, что объясняется высоким уровнем инвестиционных рисков и длительными сроками окупаемости для данной сферы.
Выделим основные инвестиционные риски. Технологический Данный риск связан со значительным износом жилья в целом. Снижение его уровня лежит в области применения современных материалов, инновационных технических решений, что пока повсеместно этого не происходит. Поэтому технологический риск является одним из ключевых, при разработке проекта инвестирования.
На уровень такого риска влияет, прежде всего, несовершенство финансово-кредитной и налоговой политики в жилищной сфере. Учитывая, что обновление и модернизация объектов требует больших финансовых затрат, это обстоятельство существенно ограничивает активность потенциальных инвесторов, причем как российских, так и зарубежных.
Данный риск предопределяется степенью организованности всех участников системы предоставления и потребления жилищных услуг и уровнем управления данной сферой. В современной России заметно ощущается нехватка профессионально подготовленных кадров для более эффективного управления жилищной сферой.
Российская нормативная база имеет противоречия с международной, тем самым препятствия достаточному притоку финансовых ресурсов в жилищную сферу нашей страны из-за рубежа. Частая смена «правил игры» в ходе самой «игры», периодическое изменение законодательной базы также отрицательно сказывается на возможности привлечения инвестиций.
Социальный риск связан со значительной степенью социальной важности обеспечения жилищными услугами потребителей. Из-за постоянных проблем в жизнеобеспечении население зачастую относится с недоверием к новациям и проектам такого рода, старается препятствовать их реализации или, как минимум, отстраняется от участия в них как собственник.
Принцип комплексности означает соблюдение ряда требований, главными из которых являются следующие.
Во-первых, комплексность связана с необходимостью учета при разработке и осуществлении преобразований в жилищной сфере крупного города совокупности экономических, социальных, экологических, градостроительных, политических факторов городского развития.
Во-вторых, комплексность означает необходимость увязки интересов всех участников процесса технического содержания и ремонта жилищного фонда крупного города.
Принцип системности означает рассмотрение намечаемых мероприятий или решений во взаимосвязи друг с другом, поскольку проведение отдельных, даже самых прогрессивных мер, может не только не привести к желаемым результатам, но и иметь негативные последствия.
Так как любые сбои в обслуживании жилищного фонда негативным образом воздействуют на экономические процессы и усиливают социальную напряженность, в перспективе необходимо, чтобы управление техническим содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города осуществлялось в основном со стороны спроса. В таком случае население будет иметь мотивацию к энергоэффективному использованию предоставляемых ему услуг в жилищной сфере, контролировать их качество.
Следование принципу целенаправленности означает, что создание экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города должен предшествовать этап целеполагания, в рамках которого осуществляется выбор и обоснование системы целей преобразований в жилищной сфере. Такая система целей должна иметь иерархическую структуру.
Реализация принципа управляемости предполагает создание специального организационного аппарата и необходимых организационно-методических документов, регламентирующих порядок и определяющих персональную ответственность участников реализации экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города за достижение заявленных показателей
Методы, принципы и функции экономического механизма совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города
Для повышения эффективности функционирования путем совершенствования и развития системы технического содержания и ремонта жилищного фонда крупного города необходимо, в первую очередь, определить схему организационно-экономического управления. Основу данной схемы составляют следующие элементы управления: согласование целей и задач системы управления с методами, средствами достижения целей и управленческими решениями.
Организационно-экономическое управление рассматривается как система управляющих организационных и экономических мер, направленных на создание необходимых условий эффективного функционирования отрасли. Организационно-экономические воздействия включают в себя: проведение единой государственной политики в управлении системой жилищного хозяйства крупных городов России; развитие и совершенствование нормативно-правового обеспечения функционирования системы; достижение взаимосвязи и согласованности управления на федеральном, региональном уровнях; прогнозирование и планирование; ценовое регулирование; финансово-кредитный механизм, налогообложение и страхование; преобразование механизмов аренды, концессии, акционирования и страхования имущественных комплексов; повышение качества услуг путем развития материально-технической базы и внедрения технико-экономических инноваций в отрасль.
Главной задачей организационно-экономического управлении является обеспечение организационного единства хозяйствующих субъектов жилищного комплекса в повышении эффективности функционирования отрасли, создании необходимых условий для преобразования экономических отношений, успешном решении проблем развития данной сферы.
Управляющие организации не заинтересованы в улучшении качества предоставления услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда: так как их прибыль может образовываться только за счет оказания жилищных услуг, стоимость которых не покрывают фактические затраты управляющих организаций. Данный факт неизбежно приведет к повсеместному их банкротству.
В настоящее время есть примеры эффективных ТСЖ, где собственники общими собраниями находят взаимопонимание и сами отслеживают весь процесс. Но, к сожалению, большинство просто не информированы и даже не знают, какая управляющая организация их обслуживает. Управляющие организации сложившаяся такая ситуация устраивает.
Существенные недостатки в жилищном законодательстве, в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и в механизме взаиморасчетов, могли бы предопределять дальнейшую деградации жилищной сферы. Однако, существенные и своевременные изменения, внесённые в 2013-2014 гг. в жилищное законодательство и другие федеральные законы, как показано в главе 1, позволят осуществить радикальные изменения в систему управления жилищным хозяйством и, в конечном итоге, обеспечить безопасное и комфортное проживание граждан.
Опираясь на принципы совершенствования системы управления комплексом работ и услуг по техническому содержанию и ремонту жилищного фонда крупного города, изложенные ранее в настоящем исследовании, уточним составляющие экономического механизма (рисунок 2.3).
Совершенствование нормативно-правовой базы в области установления сбалансированных и справедливых отношений между государством, собственником и бизнесом; обеспечение поддержания и защиты прав собственников; стимулирование эффективной работы управляющих организаций в процессе перехода ремонтной политики на планово-предупредительную основу; Нормативное стимулирование увеличения образования ТСЖ в крупном городе Управление функционирования механизма совершенствования содержанием МКД Разработка обеспечивающих функций – правовое, финансовое, кадровое, техническое, организационно-методическое, информационное, социально-психологическое
Улучшение управления за счет повышения уровня квалификации и ответственности управляющих организаций
Высокая социальная направленность всех решений, связанных с развитием системы содержания и ремонта МКД в крупных городах Информирование населения о ходе реализации экономического механизма Создание условий для стимулирования инициативы управляющих организаций в повышении качества предоставляемых услуг; Создание условий для обязательного жилищного просвещения всех категорий граждан - пользователей помещениями в вопросах обеспеченности сохранности жилых помещений, обеспечения сохранности общего имущества МКД Совершенствование организационной базы с целью уровня бюрократизации;
Развитие организационной базы профессионального конкурентного управления МКД, которая позволит собственнику выбирать управляющую организацию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание жилищного фонда и предоставление качественных жилищно-коммунальных услуг
Определение содержания нормативных правовых механизмов реализации стратегических планов капитального ремонта в рамках комплексной системы технического содержания и ремонта жилищного фонда крупного города
Принципиально актуальные дополнения в Жилищный кодекс РФ [1] создают креативные нормативно-правовые основания для выстраивания современных механизмов финансового и организационного обеспечения реализации программ капитального ремонта.
В этой связи грамотно методически выстроенная финансовая модель деятельности регионального оператора по капитальному ремонту МКД является важным условием функционирования региональной системы капитального ремонта многоквартирных домов крупного города.
Для этих целей следует использовать все способы обеспечения финансовой устойчивости регионального оператора: от правильной финансовой модели его деятельности до обеспечения приемлемого качества менеджмента, всестороннего контроля за его деятельностью.
Полагаем, что для реализации региональной программы капитального ремонта необходимо достижение равновесия естественного износа и объемов ремонта. В таком случае минимальный или умеренный размер взносов населения будет достаточным.
При данных условиях оценка социальной эффективности Программ, а значит и деятельности оператора может быть определена следующими показателями: - снижение эксплуатационных расходов собственников за счёт снижения затрат на внеплановые ремонтно-восстановительные работы элементов МКД. - снижение размера коммунальных платежей собственников достигаемое за счет устранения неисправностей общедомовых инженерных сетей тепло- и водоснабжения, а также при проведении энергосберегающих мероприятий на объектах общего имущества, включённых в Региональные программы КР, и энергосберегающих мероприятий, осуществляемых собственниками непосредственно в жилых помещениях. - капитализация рыночной стоимости жилья за счёт повышения его потре бительских качеств.
В целях реализации норм Главы IX «Организация проведения капитального ремонта общего имущества в МКД» Жилищного кодекса РФ [1] были разработаны и утверждены Министерством строительства и ЖКХ России «Методические рекомендации по установлению субъектом Российской Федерации минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах» [32], предусматривающие для решения этой проблемы бюджетные субсидии на покрытие дефицита доходов, но, заметим, что лишь в качестве достаточно ограниченного ресурса. Поэтому на стартовом этапе деятельности региональных операторов не допустим механический подход к планированию капитального ремонта: рутинное планирование не позволит достичь устойчивого финансового состояния, а органам государственной власти субъекта РФ выстроить экономический механизм в качестве реакции на массу требований собственников и нанимателей помещений в МКД о проведении капитального ремонта в их доме в связи с неблагоприятными условиями проживания.
В связи с изложенным и с позиции неукоснительного соблюдения конституционного права граждан на жилище полагаем, что важными аспектами функционирования системы управления капитальным ремонтом многоквартирных домов в рамках программ различного уровня являются:
Что касается точности определения потребности в капитальном ремонте, то системность данной работы обеспечивается мониторингом технического состояния многоквартирных домов, проводимым в установленном нормативным правовым актом субъекта РФ порядке, контролируемая Минстроем [23, 30].
Важно при этом, чтобы оценка технического состояния осуществлялась в отношении каждого типа строительной конструкции и системы инженерно-технического обеспечения многоквартирного дома путем анализа: - фактического срока эксплуатации и срока эффективной эксплуатации строительной конструкции и системы инженерно-технического обеспечения многоквартирного дома от даты ввода его в эксплуатацию до их капитального ремонта строительной конструкции и системы инженерно-технического обеспечения; - сведений о проведенных работах по капитальному и текущему ремонту строительных конструкций и системы инженерно-технического обеспечения многоквартирного дома.
В аспекте проблем оценки технического состояния МКД, назначения периодичности ремонтов представляет интерес исследования известных учёных и мнения специалистов-экспертов [108; 117].
Фактическая периодичность проведения капитального ремонта МКД на планово-предупредительной основе в рамках реализации программ капитального ремонта, безусловно, должна учитывать специфику условий их эксплуатации. Техническое состояние жилых зданий одного конструктивного типа и одного возраста может существенно различаться в зависимости от качества строительных работ, качества применённых материалов, условий эксплуатации. В связи с этим межремонтные циклы для зданий могут существенно различаться [108; 117].
Несмотря на имеющиеся различия в определении сроков проведения капитального ремонта по отдельным методикам специалистов-экспертов, общим для методик является обязательность капитальных ремонтных работ в течение 20, максимум 25 лет эксплуатации жилого объекта. Но все эксперты единого мнения в одном и главном - невыполнение своевременного ремонта конструкций приводит к усиленному износу и резкому увеличению стоимости ремонта. Например, перенос капитального ремонта типового панельного пятиэтажного здания на 3 года после истечения нормативных сроков увеличивает затраты на 18-21%, а в случае переноса капитального ремонта на 7-10 лет - более, чем в 2 раза [63; 102; 108].
