Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОЙ
ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 12
1Л. Теоретические вопросы определения и формирования кадровой
политики 12
1-2. Специфические черты кадровой политики в органах исполнительной
власти 26
1.3. Зарубежный опыт становления системы кадровой работы в
государственных структурах 36
2. РОЛЬ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ
ЕГО РАЗВИТИЯ (НА ПРИМЕРЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ) 51
2Л. Современное состояние и проблемы социально-экономического
развития Республики Бурятия 51
2.2. Кадровая политика в органах исполнительной власти Республики
Бурятия, ее практическая реализация 63
23- Портрет государственного служащего органов исполнительной
власти Республики Бурятия 80
3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОЙ
ПОЛИТИКИ КАК РЕСУРСА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ РЕГИОНА 100
ЗЛ. Определение целевых установок при формировании региональной
кадровой политики 100
3.2. «Модель компетентности» государственного служащего органов
исполнительной власти 107
3.3 Комплексный подход к оцениванию результативности госслужащих 121
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 132
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема эффективности государственной службы, качества оказываемых ею услуг стоит на повестке дня большинства стран, по крайней мере, в тех странах, где лидеры стремятся государственную службу направить на служение обществу. Особенностью стран с переходной экономикой является то, что наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них идет сложный процесс трансформации роли самого государства. Становится актуальной проблема адекватности государственной службы потребностям населения, ожиданиям общества, изменяющимся функциям государства.
Мировой опыт показывает, что трудно найти страны, где граждане довольны своими чиновниками, но каждая страна решает проблемы, свойственные конкретному периоду своего развития, специфике государственного устройства. В настоящее время разработана и реализуется концепция реформирования государственной службы Российской Федерации. Ее цель - кардинальное повышение эффективности этого института в интересах развития общества, укрепления государства, создания административной системы с учетом культурных, национальных и исторических особенностей России и субъектов федерации. Оптимальный вариант совершенствования системы управления практически не найден, не может быть и его стереотипов, поскольку государственное управление России не инертная система и опыт одной страны с одними социально-экономическими условиями не может быть полностью применен в другой стране с совершенно иными условиями жизнедеятельности.
Разумеется, что основу государственного управления, как и социального управления, в целом составляет человек - чиновник или государственный служащий. В основе своей, это не просто квалифицированный специалист, а работник, оказывающий государственные услуги своему обществу, народу своей страны. Порядок организации кадровой работы в органах государственной власти и управления носит законодательный характер. Государственная кадровая
политика, как и другие компоненты государственного управления, наполняются конкретным содержанием на региональном и местном уровнях с учетом региональной специфики на уровне формальных и неформальных аспектов.
Среди многочисленных проблем государственного управления самой значимой является проблема кадров, т.е. отсутствие готовности (профессиональной, нравственной) значительной части нынешних государственных служащих к эффективной работе в новых условиях. В результате реализация экономических региональных стратегий во многом зависит от смены ценностных установок государственных служащих, которые составляют сущность управленческой культуры. Отсюда и проблемы формирования индивидуальной и групповой компетентности, определяющей качество кадрового потенциала, эффективности его использования.
Специфика государственной службы состоит в том, что она носит публичный характер, является комплексом социальных связей между государством и его гражданами, между управляющей и управляемой системами социума. Социальная среда, в которой действуют управленческие структуры, сама по себе субъективна, она формирует эти структуры, воздействует на процессы принятия и исполнения управленческих решений. Государственная и муниципальная службы испытывают давление со стороны скрытых группировок, активно добивающихся удовлетворения корыстных интересов. Государственная власть постоянно взаимодействует с самоуправлением социальных, этнических групп и общностей, и без знания особенностей группового поведения, специфики реагирования на социальные факты, явления, процессы, государственное управление просто невозможно.
Работы, посвященные настоящей проблеме, свидетельствуют, что они, как правило, имеют узкую технологическую направленность и характеризуются рассмотрением состава кадровой работы и методов ее выполнения, повышения квалификации служащих при отсутствии целевого подхода к осмыслению проблем формирования кадровой политики.
Недостаточно уделяется внимания изучению таких значимых в теоретическом и практическом плане вопросов, как взаимосвязь между кадровой политикой и успехом реализации стратегии развития региона, формирование управленческой культуры в системе государственных органов власти, установление и поддержание компетентности государственных служащих.
Необходимость исследования обостряется еще и тем, что современные требования к деятельности госслужащих усиливаются проблемами экономической и социальной нестабильности регионов в условиях трансформации экономики, включения экономики регионов в процесс глобализации. Повышенные требования к профессионализму госслужащих не подкрепляются социальными и материальными факторами.
Степень разработанности проблемы. Региональные аспекты формирования кадровой политики, принципов ее реализации в органах исполнительной власти практически не изучаются. В последнее десятилетие западные теоретики, особенно англо-американские, активно занимаются вопросами реформирования государственной службы и кадровой работы. Фундаментальный вклад в разработку систем государственной службы и их реформирования, определения взаимодействия политической власти, административного аппарата и гражданского общества был внесен такими учеными как М. Вебер, К. Маркс, М- Крозье, Ф. Риггс, Э. Пейдж, Г. Петере, К Сикстон, С. Эйзешптадт, и др.
Теоретическими вопросами подбора и расстановки кадров государственного управления в Советском Союзе занимались Афанасьев В.Г., Атаманчук Г, В., Вишняков В.Г., Тихомиров Ю.А. Основополагающие принципы подбора и расстановки кадров были выработаны ВЛ Лениным и рассматривались как важнейшие предпосылки осуществления политической линии партии.
В настоящее время исследования по проблемам построения кадровой работы с государственными служащими на уровне как государственного управления так и субъектов федерации проводят коллективы ученых Российской Академии государственной службы, региональных академий государственной службы
(Василенко И.А., Егоров В.В., Лобанов В.В., Ноздрачев А.Ф., Оболонский А.В., Охотский Е.В., Перегудов CJL, Тимофеева ЛН., Турчинов АЛ, и др.) и ученые других высших учебных заведений (Старилов ЮЯ, Чиканова Л А.). В их трудах рассматриваются преимущественно проблемы кадровой политики на федеральном уровне, основное внимание уделяется подбору персонала, системам обучения, повышения квалификации. В последние годы много внимания уделяется проблеме коррумпированности, взяточничества, рассматриваются параметры ко-декса этики госслужащих, корректирующие их поведение. Серьезное значение для диссертанта имели выводы о взаимосвязи кадровой политики и управленческой культуры в госслужбе, сделанные такими авторитетными учеными как Оболонский А.В., Турчинов А.И.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в исследовании теоретических подходов к формированию кадровой политики и разработке методических основ формирования кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации как ресурса социально-экономической стратегии развития региона.
Для достижения данной цели поставлены и решены следующие задачи:
определить категорию «кадровая политика» по отношению к государственным служащим субъектов федерации и нормативно-правовой механизм ее реализации, выделить сферы самостоятельности субъектов федерации при формировании региональной кадровой политики;
выявить роль кадровой политики органов исполнительной власти субъектов федерации как ресурса, обеспечивающего реализацию стратегии социально-экономического развития региона;
обобщить эволюцию кадровой работы в системе государственной службы в зарубежной теории и практике и определить ее влияние на социальное и экономическое развитие государства;
проанализировать с помощью проведения социологического исследования кадровую ситуацию, сложившуюся в органах исполнительной власти Республики Бурятия и установить ее взаимосвязь с социально-экономическим развитием республики;
определить системное взаимодействие стратегии социально-экономического развития региона и кадровой политики в органах исполнительной власти как ресурса реализации стратегии;
разработать методические основы построения ключевых элементов активной кадровой политики («модель компетентности» госслужащих и оценивание результативности), выступающей как ресурс реализации социально-экономической стратегии развития региона.
Объект исследования - органы исполнительной власти субъекта федерации на примере Республики Бурятия.
Предмет исследования - кадровая политика в системе органов исполнительной власти субъекта федерации.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные теории и практике государственной кадровой политики. Решение поставленных в работе задач осуществлялось на основе системного подхода с использованием приемов экономического, исторического, статистического анализа, метода социологического исследования.
Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:
1. Систематизированы теоретические вопросы, зарубежный опыт построения системы управления кадрами в органах государственного управления. Выявлены факторы, определяющие специфические черты кадровой работы с госслужащими. Определены зоны самостоятельности субъектов федерации при формировании кадровой политики, систематизирована нормативная база реализации кадровой политики.
2, Установлено на основе анализа социально-экономических проблем раз
вития Республики Бурятия, что реализуемая кадровая политика субъекта федера
ции, обеспечивая высокий профессиональный уровень госслужащих, сохраняет
бюрократическую управленческую культуру, что является тормозом социально-
экономического развития региона.
3. Доказана необходимость системного подхода к формированию кадровой
политики в органах исполнительной власти субъектов федерации, как ресурса,
создающего возможности реализации стратегии социально-экономического раз
вития региона, выделены основные инструменты активной кадровой политики.
4, Разработана базовая «модель компетентности» государственного слу
жащего, как инструмента кадровой политики, направленного на создание кадро
вого потенциала госслужащих, нацеленных на реализацию социально-
экономической стратегии развития региона,
5. Сформулирован целевой подход к оцениванию результативности гос
служащих, позволяющий скоординировать, целенаправить их деятельность и вы
явить вклад каждого в достижение региональных целей стратегического разви
тия-
Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Необходимая глубина исследования, обоснованность результатов обусловлены применением общенаучных методов исследования: системного, исторического, сравнительного, экономического и статистического анализа. Достоверность научных положений и практических выводов обеспечена использованием современных теоретической и информационной баз исследования, включая зарубежные и отечественные источники. В работе использованы монографические работы, научные статьи отечественных и зарубежных авторов в области государственного устройства, кадровой политики. Результаты исследования базируются на использовании федеральных и региональных нормативно-правовых документов, других официальных материалов федеральных и региональных органов власти, статистических сборников Республики
Бурятия, Госкомстата РФ, Фонда регионального развития, Информационных ресурсов глобальной сети Internet.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
1- Сформулировано понятие кадровой политики как институционального ресурса, состоящего из формальных и неформальных институтов в виде норм и правил организации кадровой работы и параметров управленческой культуры. Исходя из данного понимания, дополнена типология кадровой политики путем включения нового фактора - «управленческая культура»,
2.Выявлено, что в современных условиях роста значимости человеческого фактора кадровая политика в органах исполнительной власти субъектов федерации выступает как ресурс социально-экономического развития региона, поскольку она создает возможности реализации кадрового потенциала госслужащих в направлении выбранной стратегии регионального развития.
Определены новые характеристики (поисковость, инициативность, творчество) и включены в «модель компетентности» государственного служащего, необходимые для современного государственного служащего,
Предложено заложить в основу формирования системы оценивания результативности госслужащих индикаторы социально-экономического развития региона, разрабатываемые в Программе социально-экономического развития региона. Это позволит определять целевую направленность деятельности госслужащих, координировать их поведение в рамках реализации выбранной стратегии региона.
Значение полученных результатов для теории и практики.
Разработанный подход к формированию кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации позволяет создавать кадровую политику адекватную задачам социально-экономического развития региона- «Модель компетентности» государственного служащего является базовой для разработки «моделей компетентности» государственных служащих на разных уровнях управления в органах исполнительной власти. Рекомендации по формированию
системы оценивания государственных служащих с использованием индикаторов социально-экономического развития региона позволят создать систему оценивания, ориентированную на результативность в рамках реализации региональной стратегии.
Сведения о реализации и целесообразности практического использования результатов. Теоретические положения и практические материалы могут быть использованы органами регионального управления при разработке концепции активной кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации и определении подходов к преобразованию управленческой культуры государственного аппарата. Представленная в работе «модель компетентности» государственного служащего и комплексный подход к оцениванию результативности персонала могут быть использованы при выполнении ряда функций (подбор, расстановка, продвижение, оценивание) по управлению персоналом на уровне субъектов федерации, формирующих активную кадровую политику.
Теоретические и методические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов, магистрантов и аспирантов в экономических вузах и учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов для государственной службы.
Основные выводы и практические результаты диссертационного исследования докладывались на конференциях различного уровня, в т.ч. на Международной научно-практической конференции «Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой» (г. Иркутск, 2002). Автор является одним из разработчиков Концепции кадровой политики в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления Республики Бурятия (І998 г.), нормативно-правовой документации механизма ее реализации и Концепции развития персонала на производстве (2000 г.), а также координатором по реализации программы ТАСИС «Укрепление органов государственного управления в Байкальском регионе» в Республике Бурятия. Основные результаты диссертационного исследования обсуждались в Комитете гос-
службы и кадровой политики Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия и приняты за основу при реформировании региональной кадровой политики, а также при разработке Методики оценивания результативности госслужащих Министерства здравоохранения Республики Бурятия, что подтверждается справками о внедрении.
Публикации, Основные положения диссертационной работы опубликованы в 7 печатных работах. Общий объем 5,95 пл. (авторских 3 пл.).
