Содержание к диссертации
Введение
Часть I. Проблемы и особенности формирования государственного аппарата органов исполнительной власти
Глава 1. Государственное управление в процессе трансформации России 19
1.1. Особенности государственного управления в переходный период 19
1.2. Российская Федерация как социальное правовое государство 35
1.3. Проблемы реформирования государственного аппарата 49
Глава 2. Государственная служба в Российской Федерации и особенности профессиональной деятельности государственных служащих 63
2.1. Государственная служба как социально-правовой институт 63
2.2. Содержание, виды и формы деятельности государственных служащих 84
2.3. Концептуальные подходы к оценке деятельности государственных служащих 102
Глава 3. Кадровый потенциал федеральных органов исполнительной власти 121
3.1. Характеристика кадрового потенциала 121
3.2. Структура кадрового потенциала органов исполнительной власти 130
3.3. Оценка кадровой ситуации в аппарате органов исполнительной власти 147
Часть II. Методологичесиїе основы формирования и развития кадрового потенциала 166
Глава 4. Методы формирования и перспективы развития кадрового потенциала 166
4.1. Особенности формирования аппарата органов исполнительной власти в переходный период 166
4.2. Основные направления кадровой политики 180
4.3. Формы и методы формирования государственного аппарата в зарубежных странах 201 CLASS Глава 5. Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 214 CLASS
5.1. Социально-экономическая сущность подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 214
5.2. Стратегия подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих на современном этапе 226
5.3. Основные направления совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих 247
Глава 6. Рационализация деятельности кадровых служб федеральных органов исполнительной власти 264
6.1. Анализ содержания деятельности кадровых служб 264
6.2. Некоторый опыт деятельности кадровых служб за рубежом 274
6.3. Основные направления деятельности кадровых служб
органов исполнительной власти в переходный период 286
Заключение 302
Список использованной литературы 307,
Приложения 320
- Государственное управление в процессе трансформации России
- Государственная служба как социально-правовой институт
- Характеристика кадрового потенциала
- Особенности формирования аппарата органов исполнительной власти в переходный период
Введение к работе
Эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.
Политическая стабильность и социальная ориентированность экономики развитых европейских стран в значительной мере обеспечиваются именно отлаженной системой государственной службы. В этих странах государственная администрация развивается как единая система государственных органов и деятельности лиц, а формирование и совершенствование органов государственного управления осуществляются на основе применения административной науки, сложившейся в XX в. в самостоятельную отрасль научных знаний. Являясь теорией организации и развития государственного аппарата, она выступает синтезом соответствующих разделов экономических, юридических, исторических, социально-психологических и т.п. знаний.
Отсутствие единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затрудняет трансформацию российской государственности на новых демократических, правовых принципах и формирование государственной службы как важнейшего инструмента преобразований, адекватного современным требованиям.
Именно государство посредством законов, правительственных программ и функционирования своего аппарата придаёт десяткам миллионов индивидуальных усилий возможную целенаправленность, согласованность и позитивную результативность. Поэтому Российской Федерации нужно сильное государство, способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, демократизм жизнедеятельности, национальную самобытность, а с другой - твёрдый общественный
порядок, безопасность, надлежащую кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов, охрану и восстановление окружающей среды, сохранение и приумножение социально-культурных национальных ценностей.
Создать такую государственную службу в масштабе федерального государства - дело чрезвычайно трудное, требующее немалого времени. В нашей стране оно особенно усложнилось после распада СССР, когда многое надо начинать с нулевой отметки в условиях динамичности происходящих социально-экономических процессов.
В диссертации сделана попытка проанализировать количественные и качественные изменения, происходящие в структуре органов государственного управления, особенно в федеральных органах исполнительной власти, выявить основные проблемы и пути формирования и развития кадрового потенциала государственной службы России.
Проведённый анализ социально-экономической природы и тенденций кадровых процессов в системе федеральных органов исполнительной власти позволил рассмотреть некоторые проблемы формирования государственных структур, уровень профессионализма государственных служащих, должностных требований к чиновникам, системы их обучения и воспитания.
В последнее время резко усилилось внимание к результатам' работы государственных структур и государственных служащих во всех ветвях власти и на всех уровнях управления, так как наблюдаются негативные проявления в деятельности чиновников, безответственность и некомпетентность аппарата, что наносит ущерб делу. Значительное \ место в работе уделено подходам к разработке государственной кадровой политики и организации работы с персоналом в государственном аппарате, его подбору, отбору, оценке потенциала, обучению, воспитанию на основе отечественного опыта и зарубежной практики госу-\ дарственного строительства, в первую очередь Германии, Франции, , Швеции, США, Канады.
Преимущественное внимание уделяется взаимодействию ветвей власти; тем новым организационным решениям и методам, которые
связаны с реформированием России, законодательной, исполнительной и судебной практики; современным информационным технологиям, обеспечивающим стабилизацию общества, защиту прав и свобод человека, развитие личности.
К этим вопросам примыкают актуальные материалы, отражающие масштабы перемен в государственном управлении, подчёркиваются роль и значение государственного аппарата (как на федеральном, так и на региональном уровне) в преодолении кризисных явлений и трудностей процесса реформирования, повышения уровня жизни россиян.
В настоящее время складывается законодательная и нормативно-методическая база развития государственной службы и кадровой работы. Поэтому в исследовании определены основные направления её развития, позволяющие уже в ближайшее время добиться реальных результатов в формировании действительно демократического, правового государства, сократить время перехода российского общества из од-, ного качественного состояния в другое.
Большое внимание уделяется кадровой работе, предлагается значительно расширить функции кадровых служб. Кроме таких функций, как прогнозирование и планирование, подготовка и переподготовка, подбор и расстановка, создание резерва кадров и т.п., целесообразно проведение тарификации и аттестации служащих госаппарата. Необходимо также изучать процессы мотивации, сертификации, стандартизации, тестирования и формирования кадрового мониторинга, отечественный и зарубежный передовой опыт. Важные вопросы - материальное и моральное стимулирование, нравственное воспитание, социальная защита работников государственной службы и их семей.
Исходной методологической предпосылкой в определении места и функций федеральных органов государственной службы в управлении обществом явился анализ формирования организационной структуры управления федеральным государством и её органов, созданных в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Управление государством осуществляется на основе разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В диссертации исследуется главным образом государственная служба исполнительной власти как система социально-правового государства. Разработана методология формирования организационных структур управления, предложена комплексная модель организации, которая позволяет получить широкий спектр информации при выборе и оптимизации организационного механизма государственного управления, предложенные методологические подходы, за исключением отдельных специфических вопросов, могут быть распространены и на другие ветви власти.
Как показала практика, в системе управления кадрами в государственной службе должны быть чётко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения , а также порядок взаимодействия между звеньями управления при ведущей роли первого руководителя. Этого же требуют научная организация и научное сопровождение кадровой работы в государственной службе - как в целом, так и на каждом рабочем месте. Главное внимание было уделено исполнительной ветви власти, социально-правовому институту государственной службы.
Трансформация России и ее государственной службы в современных условиях должна обеспечивать согласованное продвижение по пути решения стратегических задач (институционных, стабилизационных, структурных, социальной защиты граждан), что позволит рассчитывать на успех и поддержку обществом избранных направлений преобразований. Научные исследования, сопоставление отечественного и зарубежного опыта, мониторинг кадровой политики государства позволили диссертанту выявить типичные недостатки и сложности в развитии государственности и государственной службы, формировании и развитии кадрового потенциала государственного управления и побудили автора на разработку новой парадигмы формирования государственного аппарата в современных условиях развития общества.
Актуальность исследования. В настоящее время образовался разрыв между качественно новыми функциями государства, принципиально изменившейся политической и экономической реальностью и существующей системой государственной исполнительной власти. Стали реальной необходимостью реформирование исполнительной власти, разработка оптимальных структур органов исполнительной власти, выработка принципиально новых форм и методов ее эффективного взаимодействия как с иными ветвями власти, а также с субъектами Российской Федерации и местными органами самоуправления.
Как показывают исследования, для реформирования государственного управления в России в процессе её национального возрождения до сих пор не сформирована современная методология стратегии государственного управления, не определены чётко функции управления публично-правовым федеративным государством.
Коренное обновление исполнительной власти невозможно без формирования эффективной государственной службы, аппарата органов государственного управления и научно обоснованной концепции кадровой политики.
При перестройке системы государственного управления решающее значение приобретают кадры государственных служащих, применение новых форм и методов работы с ними.
Во многих структурах государственного аппарата Российской Федерации низкие профессиональные качества персонала государственных служащих являются сейчас одним из наиболее узких мест вывода экономию! из кризиса, ее стабилизации, реализации общечеловеческих ценностей в новом демократическом и правовом государстве. В то же время основным критерием профессиональной пригодности государственного служащего является его способность осуществлять на деле государственную политику, обеспечивая не только соблюдение, но и действие законов государства. Исходя из этих положений следует, что между целями и возможностями государственного аппарата существует известный разрыв.
Так, несмотря на принимаемые со стороны исполнительной вла
сти меры, в 1996 г. объем промышленного производства по сравнению
с 1995 годом снизился на 6 процентов. Спад производства отмечен в
большинстве отраслей промышленности. Объем инвестиций, направ-
I 4ft ленных на производственное и социальное строительство, уменьшился
на 18 процентов. Объём валовой продукции сельского хозяйства сократился на 7 процентов. Снизилось производство продукции в фермерских и личных хозяйствах [55]1.
В настоящее время в стране сложилась сложная и противоречи
вая кадровая ситуация, отражающая как отрицательные последствия
функционирования старой административно-командной системы, так
и существенные просчеты в работе с кадрами в "перестроечные" и
апослепереетроечные" годы. Она характеризуется отсутствием систем
ности и стратегической целенаправленности, неравномерным распре
делением трудовых ресурсов по регионам России. Снижается уровень
образованности общества, качественный состав трудовых ресурсов не
соответствует задачам развития производительных сил страны.
Ш Резко ухудшилась кадровая ситуация в системе органов исполни-
\ тельной власти. Имеет место отток квалифицированных государствен-
I ных служащих в различные негосударственные структуры. В ряде.фе-
І \ деральных органов исполнительной власти высока сменяемость госу-
, дарственных служащих (15-30 процентов к среднесписочной числен-
ности). Ни один федеральный орган исполнительной власти не укомплектован полностью, имеет место тенденция снижения размера заработной платы у государственных служащих по сравнению с работниками других отраслей экономики.
В работе с кадрами государственной службы обнаружились сла
бые стороны, нерешенные проблемы, что обусловлено ошибками и
Лк просчетами как при формировании и использовании кадрового потен-
циала, так и в формах и методах его профессионального обучения.
Традиционные методы решения этих проблем оказываются недостаточными, что наглядно подтверждается неудачами многих
В скобках указывается номер позиции в списке использованной литературы.
попыток устранения противоречия между кризисным состоянием экономики и новыми потребностями общества. Необходимо новое научное знание о связи системы государственного управления с формированием государственной службы, государственного аппарата и системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Современный этап преобразования России рассматривается как кризисный, переходный, связанный со сменой модели государственного развития, глубинными сдвигами в мышлении и поведении государственных служащих, с изменениями форм и методов управления обществом. Важно, чтобы эти сдвиги носили не стихийный, а целенаправленный и научно обоснованный характер. Указанными положениями и обусловливался выбор и содержание исследуемой проблемы.
Состояние научной разработанности проблемы.
Проблемы кадровой политики и формирования государственного аппарата, роль кадров государственной службы в современном обществе постоянно находятся в поле зрения властных структур и исследователей - специалистов в разных областях знания: экономики и управления, юриспруденции, политологии, социологии, информатики и др.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию отмечается: "Обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики. Они в своем нынешнем виде не стимулируют эффективность деятельности государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений" [8].
Укрепление российской государственности, проблемы формирования нового государственного аппарата, государственной службы и кадровой политики до настоящего времени комплексно не рассматривались. Данное исследование - одна из первых попыток проанализировать реальное состояние кадрового потенциала, выявить степень его соответствия новым задачам российской государственности.
Важное значение в развитии российской государственности имеет изучение накопленного опыта в области государственного управления. В отечественной и зарубежной литературе идёт широкое осмысление имеющихся здесь материалов. Следует выделить работы отечественных авторов - А.Г.Аганбегяна [58, 59], Л.С.Алексеева [63], Г.В.Ата-манчука [67, 68, 71], П.М.Керженцева [113], М.И.Пискотина [149], Л.А.Тихомирова [170] и др. Среди зарубежных исследователей следует отметить работы И.Ансоффа [65], М.Вебера [87], С.Ковалевски [114], Ф.У.Тейлора [168], А.Файоля [176] и др.
Многое из того, что достигнуто отечественной наукой в области государственной службы и кадровой политики в ряде случаев игнорируется властными структурами, что не способствует решению актуальных проблем государственного строительства и управления. Исследование и оценка развития государственной службы показывают, что проблемы формирования соответствующей государственной службы и ее аппарата в России практически не получили должного и полного разрешения.
Исторический опыт развития государственной службы России до 1917 года заслуживает особого внимания и изучения. Однако, рассмотрение проблем государственной службы начинается только в 40-50-х годах в трудах отечественных ученых В.А.Воробьёва [90, '911, В.М.Манохина [129, 130, 131], И.Н.Пахомова [143, 144], Г.И.Петрова [147, 148] и др.
В демократической России вопросы теории и практики государственной службы нашли свое отражение в исследованиях Г.В.Ата-манчука [69, 70], Д.Н.Бахраха [76, 77], И.Л.Бачило [75], Н.М.Казанцева [111], Б.М.Лазарева [118, 119], Ю.А.Розенбаума [156], Ю.Н.Ста-рилова [162, 1631 и др. авторов. Теоретические и практические вопросы, связанные с особенностями организационно-управленческой деятельности руководителей и специалистов, рассматриваются исследователями В.Г.Афанасьевым [72, 73], С.С.Алексеевым [62], А.А.Атае-вым [66], И.Ф.Байдкжом [74], А.К.Гастевым [93], Г.А.Жебиным [100], П.М.Керженцевым [112], В.А.Столяровой [1651, Ю.А.Тихомиро-
вым [1711 и др. Однако значительная часть исследователей раскрывают в большинстве особенности организационно-управленческой деятельности руководителей и специалистов промышленных предприятий и недостаточно - проблемы в области государственных органов исполнительной власти.
Вопросам собственно кадровой политики и формирования кадрового потенциала посвящены исследования Р.А.Белоусова [80, 81], Б.Д.Лебина [123], А.М.Омарова [137], Е.В.Охотского [98], П.А.Папуло-ва [142], Н.П.Пищулина [153, 154], М.Н.Перфильева [123], Н.Ф.Пуш-карева [88], Ю.А.Розенбаума [155], И.Б.Скоробогатова [160], В.А.Суле-мова [98, 105], В.А.Шахового [178, 179] и др.
Проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов народного хозяйства, организационные формы и содержание обучения освещены в работах И.Ф.Бай-дюка [74], Д.Н.Бобрышева [78], В.Ф.Богачева [82], Ю.И.Иванова [102, 103], В.С.Кабакова [82], А.А.Модина [81, 136], Ф.М.Русинова [138], И.И.Сигова [159], А.М.Смолкина [161], Л.В.Фаткина [138] и др.
Следует отметить, что в исследованиях упомянутых авторов при всей их значимости, как правило, раскрываются отдельные важные вопросы, но в них в достаточной мере не рассматриваются вопросы формирования государственного аппарата адекватно быстро меняющимся условиям проводимых в России реформ.
Мшго исследованы вопросы развития демократических начал в осуществлении кадровой политики, при формировании, использовании и развитии кадрового потенциала государственной службы, планомерном создании кадрового резерва. Недостаточное теоретическое осмысление проблемы формирования государственного аппарата приводит к тому, что нередко принимаются малоэффективные решения по функционированию государственной службы и реализации кадровой политики. Являются актуальными вопросы кадровой ситуации, сложившейся в государственном аппарате и прежде всего на федеральном уровне. Такой анализ дает возможность выявить и познать особенности формирования государственного аппарата и более эффективного его использования.
Заметные трудности в решении проблемы формирования государственного аппарата, подготовки управленческих кадров испытывают и зарубежные исследователи, что связано со сложностью как предмета, так и объекта исследования.
Вышеизложенные обстоятельства побудили соискателя продолжить исследование данных проблем, используя комплексный подход к динамически изменяющимся объектам анализа в федеральном государстве на примере государственной службы исполнительной власти.
Объектом исследования в диссертационной работе является государственная служба Российской Федерации, кадровый потенциал федеральных органов исполнительной власти.
Предметом исследования избран организационно-управленческий механизм формирования государственной службы, кадрового потенциала федеральных органов исполнительной власти, функционирования и развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в методологическом обосновании и разработке концепции формирования и развития кадрового потенциала и кадровой политики в исполнительной ветви федеральной государственной власти, соответствующей задачам проводимых политических, организационных и социально-экономических реформ.
Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие задачи:
выявление особенностей и основных тенденций формирования и развития государственной службы России в новых политических и экономических условиях;
анализ состояния кадрового потенциала федеральной государственной службы, процессов его формирования и использования;
разработка концепции формирования и развития кадрового потенциала федеральной исполнительной власти;
создание методологической основы разработки и практического использования кадровых процедур и технологий;
* формирование современных подходов к повышению уровня системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Теоретической и методологической основой исследования является диалектический метод, общенаучные методы системного анализа и синтеза, организационно-управленческое и социально-экономическое моделирование, сравнение и экспертные оценки, труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного строительства, становления и развития государственной службы, формирования государственного аппарата, а также методов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
В процессе работы были проведены социологические исследования в ряде федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Проанализирован обширный статистический и фактический материал, который позволил обосновать новые методологические выводы и разработать методические и практические рекомендации по формированию кадрового потенциала органов федеральной исполнительной власти.
Научные результаты проведённого исследования заключаются в следующем:
впервые разработана целостная концепция формирования и развития кадрового потенциала и кадровой политики федеральных органов исполнительной власти с учётом современных особенностей их функционирования, актуальных задач политических и социально-экономических реформ и ориентирования на рыночную экономику;
обоснована система требований к государственной должности и потенциалу государственного служащего, обеспечивающая эффективное функционирование государственной службы;
разработаны комплексные модели по ключевым направлениям кадровой работы, позволяющие найти методологические подходы к решению насущных проблем реформирования федеральной
государственной службы: комплексная модель организации, модель рабочего места государственного служащего, модель личности руководителя, модель организации обучения государственных служащих федерального органа исполнительной власти в условиях формирования государственного заказа;
выявлены причины неустойчивого состояния кадрового потенциала государственной службы на основе комплексного анализа статистических данных и социологического опроса федеральных государственных служащих;
рассмотрены новые концептуальные подходы к формированию и развитию современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, способные обеспечить высокий уровень их теоретических знаний и профессиональной деятельности;
разработана методика оценки деятельности государственных служащих, позволяющая полнее и объективней оценивать их общекультурные, деловые и личностные качества.
Научно-практическая значимость исследования.
Научно-практическая значимость результатов исследования определяется характером объекта и предмета исследования, полученными теоретическими результатами, методологическими и методическими выводами и предложениями (разработка законопроектов, стандартов, рекомендаций, комплексных целевых программ и иных нормативных документов).
Изложенные в диссертации положения, идеи и предложения были в той или иной мере использованы при разработке: Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"; Концепции кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти; Основных направлений государственной кадровой политики, стратегии формирования, профессионального развития и рационального использования кадров государственной службы (материалов по федеральной программе социально-экономического развития
Российской Федерации на 1997-2001 годы); Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы; Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего; Положения об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; Положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; Экономических нормативов на обучение государственных служащих; Государственного образовательного стандарта дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и переподготовка) федеральных государственных служащих; Методических рекомендаций по расчету потребности в переподготовке и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; Примерного положения о порядке формирования и подготовки федерального резерва государственных служащих; Примерного положения о кадровой службе федерального органа исполнительной власти и других документов.
Проведен анализ кадровой ситуации в федеральных органах исполнительной власти и разработаны практические и методические рекомендации по улучшению работы с персоналом.
Разработаны и одобрены Правительством Республики Бурятия Концепция кадровой политики в Агропромышленном комплексе (ЛПК) Бурятии и Программа её реализации.
Разработаны концептуальные подходы по формированию и механизму реализации системы управления персоналом для АО "Норильский комбинат".
Теоретические и методологические выводы и положения могут быть использованы: 1) при совершенствовании организационной структуры управления государственной службой, 2) при разработке профессионально-квалификационных характеристик и должностных инструкций государственных служащих, положений о структурных
подразделениях органов федеральной исполнительной власти, 3) при обосновании научно-образовательных программ обучения и прохождения стажировки в стране и за рубежом.
Апробация работы. Основные концептуальные и методологические положения и выводы диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на ряде международных, республиканских форумов, симпозиумов, конгрессов, конференций и семинаров, в том числе: на XII Международном конгрессе по обучению высших административных кадров "Высший административный персонал на пути к общеевропейскому дому: стратегия, организация, методы обучения и развития" /Москва, 1993/; на семинаре "Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы" /Москва, 1993/; на международном конгрессе "Кадры для рынка" /Москва, 1994/; на семинаре "Проблемы оценки эффективности подготовки и повышения квалификации управленческих кадров" /Москва, 1994/; на международном коллоквиуме "Государственное управление в процессе трансформации Восточной и Западной Евро-пьГ'/ФРГ, Брюль, 1996/; на научно-исследовательском семинаре "Административные структуры и административно-процессуальная деятельность в центре и регионах", "Задачи государства в условиях рыночной экономики" /ФРГ, Шпайер, 1996/.
По теме диссертации опубликована 91 принадлежащая автору работа общим объемом 102,8 п.л., в том числе 15 монографий и учебных пособий.
Основные положения диссертации изложены в научных отчётах, выполненных по заданиям Правительства Российской Федерации, Министерства труда и социального развития Российской Федерации и других организаций и предприятий.
Структура и объём работы* Диссертация состоит из введения, двух частей (включая 6 глав), заключения, библиографии и трёх приложений. Объём основного текста - 306 страниц.
Во введении обосновывается актуальность исследования, цель и задачи работы, её научная новизна и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов.
В первой части (главы 1, 2, 3) исследуются проблемы государственного управления в процессе трансформации России, государственной службы и пути её развития; кадровый потенциал федеральных органов исполнительной власти; рассматриваются особенности государственного управления, проблемы реформирования государственного аппарата. На основании анализа результатов исследования выявляются факторы и особенности формирования государственного аппарата.
Во второй части (главы 4, 5, 6) рассматриваются пути разрешения проблемы формирования государственного аппарата; предложен конкретный организационно-методический механизм осуществления этой работы.
Государственное управление в процессе трансформации России
Кардинальные социально-политические перемены в России, ее реформирование, становление рыночных взаимоотношений потребовали формирования новой системы управления обществом, государством, социально-экономическими и культурно-воспитательными процессами на федеральном, региональном и местном уровнях.
Несмотря на трудности переходного периода от тоталитаризма к демократии, в настоящее время набирают все большую силу позитивные преобразования, продолжаются трансформирование России, укрепление государственности, поиск живого равновесия "между самоорганизацией и регулированием, частной инициативой и социальной защитой, свободой и справедливостью" [7].
Хозяйственный механизм новой формации выдвинул на первый план результаты предпринимательской деятельности основного хозяйственного звена, что, несомненно, требует кардинального изменения содержания, направленности, методов организации и осуществления всех функций государственного управления. Особенно глубокие изменения по сравнению с ранее действовавшей системой происходят вследствие перехода от натурального планирования к стратегическому экономическому регулированию.
На уровне всего народного хозяйства выполняется стратегическая регулятивная функция государственного управления, обеспечивающая формирование структуры экономики, политики в области выбора направлений развития отечественной экономию! и ее важнейших звеньев на долгосрочную перспективу. В этих условиях государственное управление сосредоточивает свое внимание на решении наиболее важных задач народнохозяйственного, отраслевого и регионального развития. Одновременно с усилением этой (стратегической) направленности государственного регулирования происходит постепенное сведение на нет директивно-командных функций государства.
Федерштьным органам исполнительной власти предстоит научиться регулировать взаимодействие субъектов Федерации, регионов, министерств, ведомств, предприятий, объединений и фирм - в основном, косвенно - через экономические, финансовые и правовые нормативы, постоянно совершенствуя налоговый механизм. Предстоит создать систему государственных заказов, призванную обеспечить удовлетворение лишь наиболее насущных и важных общегосударственных человеческих потребностей и ценностей. Следует резко повысить регулирующую роль внутреннего рынка, все более открывающегося для внешнеэкономической конкуренции.
Государственная власть все больше осуществляется на основе взаимодействия всех ветвей власти, обретает новые законодательные основы, организуется на базе исторического опыта развития страны, практически нового государственного строительства в последние годы, особенно в области структур, форм и методов управления, решения кадровых проблем, которые осуществлялись нередко методом "проб и ошибок".
Эволюция государственного управления имеет место и в странах Восточной Европы. Следовательно, в ближайшие годы необходимо не только обеспечивать понимание процессов трансформации, происходящих в Европе, но и формировать систему необходимых совместных действий, обеспечивающих стратегическую деятельность во всех сферах жизни и развитие личности, переориентацию человека на новые ценности.
В связи с этим, как представляется, в рамках глобальных процессов для России необходимы:
знание истории развития науки в области государственного управления; анализ современного состояния государственного управления и государственной службы на фдеральном, региональном и муниципальном уровнях;
? извлечение уроков из деятельности государственного аппарата в период реформирования и трансформации России;
определение путей совершенствования государственной службы в условиях необратимости времени, коэволюции (превращения биосферы в единый организм), диалога с природой, которые позволяют преодолеть "разрыв между двумя культурами" - естественно-научной и гуманитарной;
выявление организационно-политических факторов, производственных, ресурсных и кадровых (интеллектуальных) возможностей для формирования общества свободного предпринимсппелъства;,
понимание роли и места России в современной цивилизации, учет огромности территории, европейского и азиатского аспектов развития российского государства. Для России важен не только европейский, но и азиатский аспект (Япония, Китай, Индия и т.п.).
Достоверное знание проблем государственного управления в прошлом является актуальным для ученых, государственных деятелей и практических работников государственного управления и в настоящее время. В историческом плане можно проследить сущность, методологию и стиль государственного управления. Методологический, исторический и логический подходы позволяют изучить вопросы государственного управления и деятельности государственного аппарата во всей полноте, опираясь на опыт предшествующих поколений и теорию управления.
Государственная служба как социально-правовой институт
Рассматривая вопросы становления и развития государственной службы в России, необходимо отметить, что Россия имеет многовековую историю развития государственного управления. А в российском историческом процессе государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную и иногда и даже решающую роль. [150]
Оставляя за пределами настоящей работы детальное освещение вопросов государственного управления в России при формировании древнерусского и централизованного государства сословной монархии, утверждение абсолютизма, создание думской монархии, рассмотрим реформаторскую деятельность Петра I, Александра II, Николая I и предоктябрское состояние государственного управления при Николае II. Как отмечает Б.Н. Пашков, петровская система административных реформ была несомненно прогрессивной и сыграла большую роль в укреплении государственности, в оперативном управлении такой многоликой и самобытной Российской империей, какой она стала при Петре I. "Созидательной целью Петра Великого было проведение ряда важнейших преобразований, направленных на создание особого регулярного государства, в котором монархическая власть с помощью развитого законотворчества осуществляет все функции управления, воля монарха является главной движущей силой прогресса", - писал Б.Н.Пашков. [146]
Вся огромная территория была поделена сначала на 8, а затем на 10 губерний, а губернии подразделялись на провинции, которые управлялись вице-губернаторами. Земские учреждения были ликвидированы - централизация власти достигла высшего предела. Петровское законодательство охватило все стадии общественного бытия, в том числе регламентацию промышленности, поддержку ее приоритетных областей, торговлю и ее регулирование, положение всех сословий и социальных групп, деятельность государственного аппарата и бюрократии. Продолжалось прикрепление крестьян к земле; большие массы населения мобилизовались на различные казенные работы; была изменена система налогообложения. Петр I постоянно заботился о совершенствовании административного управления, стремясь к рационализации, модернизации, европезации страны, формировал новый правящий слой - бюрократию.
Коллежская реформа Петра I несомненно рационализировала управление, так как каждая коллегия (их было 11) имела общегосударственную компетенцию. Была создана коллегия иностранных дел, высшая и административная; финансовые проблемы замыкались на три центральных учреждения - камер-коллегия, штатс-контор-колле-гия и ревизион-коллегия; промышленностью занималась мануфактур-коллегия. Реформы Петра I коснулись деятельности Думы, был создан Сенат, изменена система судопроизводства; в петровскую эпоху изменилось и положение церкви. В 1720 году был издан Генеральный регламент, представляющий собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор. В Регламенте определялись состав, компетенция, функции и порядок деятельности учреждений, организация и ведение делопроизводства. Каждая коллегия, исходя из общих принципов, разрабатывала для себя документы в соответствии со своей компетенцией. Рационализация новой чиновной иерархии, избавление ее от традиционных ограничений местничества, нерасчлененности функций, приоритета родовитости над заслугами в делах нашли свое отражение в Табели о рантах 1722 года, завершившей серию административных преобразований. Нельзя не согласиться с утверждением Б.Пашкова, что петровский идеал рационального и справедливого государства, управляемого хорошими законами, оказался утопическим.
Существенные изменения в системе государственного администрирования и государственной службы приходятся на царствование Николая I. Бюрократическая модель управления, выпестованная Николаем I, существовала в своих основных конструкциях вплоть до революционного І9І7 года. В период царствования Николая I проведена перестройка системы управления, издано "Полное собрание законов Российской Империи" (45 томов), охватившее период 1649-1825 гг.
Особо следует отметить основополагающий документ того времени - "Устав о гражданской службе" (1832 г.). В нем определялась организация государственной службы. Впоследствии в него лишь вводились дополнения. В 1834 году определяется порядок производства в чины по гражданской службе. В 1846 году создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при 1 отделении Канцелярии. На него были возложены обязанности по наблюдению за точным исполнением существующих постановлений, определяющих исполнение службы гражданскими чиновниками.
Начало процессу реформ было положено Манифестом (1961 г.) Александра II, в котором бьшо торжественно объявлено об отмене крепостного права. К этому документу еще примыкало 19 законодательных актов. Было разработано "Положение о губернских и уездных земельных земских учреждениях", в соответствии с которым стала проводиться реформа органов местного самоуправления или земская реформа.
При Николае II в России была сделана попытка сформировать новую модель государственного и социально-экономического устройства для успешного сочетания традиционной общинно-монархической модели российского общества с развитием капитализма в стране. Эта попытка, как показало время, оказалась неудачной. Встал вопрос и о Конституции, и о замене самодержавного правления на конституционно-парламентский.
Характеристика кадрового потенциала
Обретение Россией государственности привело к резкому возрастанию масштабов ответственности государственного аппарата во всех сферах политической, экономической, социальной жизни суверенного государства.
В современных условиях государственные органы власти должны создавать возможности для реализации стратегических политических задач реформирования, учитывая меняющуюся социально-экономическую обстановку, осуществлять мониторинг, влиять на происходящие в обществе процессы, контролировать и регулировать их направленность и эффективность, не допуская нарушения демократических принципов жизни. Они также должны реализовывать внутреннюю и внешнюю политику Российской Федерации, служить народу.
Все эти задачи должны решать кадры государственных служащих с учётом современных социально-экономических процессов, исторической склонности чиновничества к всепроникающей бюрократизации, постоянному стремлению выйти из-под контроля общества, к количественному росту управленческих и властных структур.
Ключевым фактором, определяющим эффективность государственной власти на всех уровнях и обеспечивающим управляемость процессами реформирования общества, становления правового государства, разработки курса действий, изменений в структуре, стиле и системах управления, процедур взаимодействия человека и государства, является кадровый потенциал аппарата органов государственной власти.
Следует отметить полную взаимосвязь экономического потенциала и потенциала трудовых ресурсов.
Экономический потенциал - это способность народного хозяйства (в частности, России) производить промышленную и сельскохозяйственную продукцию, продукцию общенародного потребления и осуществлять строительство, перевозить грузы, оказывать услуги населению и т.д. Экономический потенциал страны зависит от количества трудовых ресурсов (т.е. количества работающих во всех сферах производства и обслуживания), качества их профессиональной подготовки, от промышленного потенциала, достижений науки и техники, сельского хозяйства и сфер обслуживания. Трудовой потенциал включает практически всех работников: руководителей, специалистов и рабочих, участвующих во всех сферах трудовой деятельности.
Кадровый потенциал государственной службы диссертант рассматривает как часть трудового потенциала России. В него включается только та часть трудового потенциала, в которую входят работники, имеющие специальную подготовку и осуществляющие функции государственного управления. Кадровый потенциал государственной службы характеризуется следующими параметрами: общим количеством (численностью), уровнем и качеством профессиональной подготовки. На кадровый потенциал и его состояние оказывают влияние уровень организации труда в государственном аппарате и техническая оснащённость рабочих мест. Экономическая и социальная эффективность кадрового потенциала определяется его количественным приростом и степенью профессиональной подготовки государственных служащих.
Формирование кадрового потенциала государственной службы представляет собой динамичный процесс, т.к. в структуре органов исполнительной власти, их численности, в требованиях, предъявляемых к государственным служащим (т.е. к кадровому потенциалу), происходят изменения. Его [кадровый потенциал государственной службы] можно рассматривать и в статике - на данный момент времени.
Кадровый потенциал подразделяется на достигнутый (т.е. кадровый потенциал соответствует определённым организационным, экономическим, социальным и техническим условиям) и перспективный (кадровый потенциал, который можно существенно повысить при улучшении условий труда, повышении квалификации и переподготовке, улучшении оснащённости рабочих мест). Следовательно, разность между перспективным кадровым потенциалом и достигнутым можно обозначить как неиспользованные резервы кадрового потенциала.
Очень важно иметь критерии оценки и измерения степени использования кадрового потенциала. Однако таких методик практически нет.
В новых условиях социально-экономического развития страны, формирования государственной службы как социально-правового института необходимо выявить закономерности воспроизводства кадрового потенциала государственного управления. Методологической основой воспроизводства кадрового потенциала государственного аппарата прежде всего является система требований, предъявляемых к государственной службе, и особенности профессиональный знаний, навыков и умений для осуществления функций государственного управления.
Анализ состояния подбора, распределения и использования кадров государственной службы позволяет обозначить общие закономерности их воспроизводства. А именно: 1) постоянное развитие уровня профессионализма государственных служащих путём непрерывного повышения квалификации и прохождения профессиональной переподготовки; 2) всестороннее развитие государственного служащего как личности, удовлетворение его материальных и духовных потребностей; 3) планомерное кадровое обеспечение федеральных органов исполнительной власти государственными служащими в нужном количестве, нужных специальностей и в нужное время; 4) на процесс расширенного воспроизводства кадров государственного аппарата существенно влияет система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.
За последние годы в составе государственных служащих появляются специалисты высшей квалификации, часто имеющие учёную степень кандидата и доктора наук (в настоящее время учёную степень имеют 5,8% государственных служащих. По высшим и главным группам должностей этот показатель составляет 49,4—35,5%).
Особенности формирования аппарата органов исполнительной власти в переходный период
Проблемы формирования и использования кадрового потенциала федеральных органов исполнительной власти России входят в, состав актуальных проблем, связанных с формированием государственной службы. Это вызвано усложнением, качественным изменением взаимоотношений субъектов общественной жизни и, как следствие этого, с объективно обусловленной необходимостью управленческого воздействия государства на процесс развития российского общества на новом, более высоком уровне. Предопределено это также тем, что, во-первых, их разрешение связано не только с организационно-управленческими, но и социально-экономическими, правовыми и политическими задачами; а, во-вторых, решать эти задачи необходимо на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и в органах местного самоуправления.
Следует отметить, что к началу 90-х годов в области формирования корпуса государственных служащих сложилась весьма противоречивая ситуация. Ранее скомплектованный аппарат государственных органов к работе в новых условиях хозяйствования во многом оказался неподготовленным. Здесь в наибольшей степени сказались последствия действовавшей в прошлом командно-административной системы, сложившийся порядок выдвижения специалистов для работы в аппарате. В отличие от развитых стран в нашей стране в выдвижении специалистов на работу в государственных органах было много случайного, волевого и личностного.
Отсутствие должной системы отбора, обучения и повышения квалификации кадров государственного аппарата приводило к тому, что работники, прежде всего исполнительской части этого аппарата, выдвигались в основном из числа далеко не лучших специалистов хозяйственных организаций и предприятий, подавляющая масса которых имела, как правило, инженерно-техническое образование и располагала лишь опытом решения планово-аналитических задач преимущественно заводского уровня. Исключение составлял высший уровень руководства министерств и ведомств, который комплектовался преимущественно из числа директоров производственных объединений и предприятий, а также ответственных работников партийного аппарата. Однако и эти специалисты, как правило, не имели опыта решения проблем народнохозяйственного масштаба. Подобное положение было характерным не только для отраслевых министерств и ведомств, но в значительной степени и для планово-экономических органов и даже для правительственного аппарата. При этом сохранявшийся длительное время низкий уровень оплаты труда всех этих категорий работников приводил порой просто к деградации аппарата некоторых государственных органов.
Кандидаты на занятие должности в государственных органах фактически не имели должной профессиональной, социально-экономической и юридической подготовки, навыков организации и проведения анализа проблем народнохозяйственного или регионального плана. Их обучение выполнению соответствующих функций осуществлялось главным образом путем освоения опыта деятельности своих предшественников, ранее сложившихся примитивных форм и методов решения должностных задач. Требовалось достаточно длительное время, чтобы такой кандидат мог стать полноценным специалистом государственного масштаба.
Сложившаяся практика формирования и развития корпуса государственных служащих была вполне оправдана для своего времени, когда от работника аппарата требовалось умение волевого навязывания заданий и организации их выполнения любой ценой. Реально от него не ждали глубокого анализа социально-экономических процессов, проектов решений долговременного действия. За подготовку объективной информации работник нередко получал взыскания, а порой и освобождался от занимаемой должности. При общей низкой культуре ведения нормативно-справочной базы предпочтение отдавалось "карманной бухгалтерии", всякого рода личным архивам и досье. Соответственно, высшие уровни руководства получали искаженное, подогнанное под требования принятых политической доктрины, планов и программ хозяйствования, представление о развитии социально-экономических процессов.
В условиях административно-командной системы был выработан набор требований к служащим аппарата исполнительной власти. Жёсткая пирамидальная структура, в которой сверху вниз спускались плановые задания, распределялись предметы труда, контролировались со стороны чиновников, курирующих предприятия и отрасли, процессы производства и реализации готовой продукции, функции государственных служащих исполнительной власти предполагали непосредственное включение их в производственный цикл. Государственно-партийная иерархия осуществляла всепроникающий контроль во всех сферах общественной жизни. При этом определяющим законом управленческой деятельности было выполнение любой ценой спущенного сверху приказа.
В недавнем прошлом комплектование федеральных (как общесоюзных) органов исполнительной власти кадрами руководящих должностей и должностей специалистов осуществлялось следующими путями: 1) выдвижение на руководящие должности за счет внутренних резервов (внутреннего кадрового потенциала); 2) приглашение на должности руководителей, главных и ведущих специалистов работников подведомственных предприятий, находившихся в различных городах Советского Союза, с предоставлением прописки и квартиры в г.Москве.
Для этих целей большинство министерств и ведомств имели соответствующий лимит на прописку и выделение квартир - в счет средств, выделяемых им на строительство жилья.
