Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические, методологические и практические проблемы управления кадровым потенциалом органов местного самоуправления
1.1. Исследование теории и методологии управления кадровым потенциалом социально-экономических систем 18
1.2. Исследование нормативного правового и нормативного обеспечения формирования и развития кадрового состава органов местного самоуправления 36
1.3. Комплексный анализ особенностей управления персоналом органов местного самоуправления и концепция формирования и развития их кадрового потенциала 61
Глава 2. Исследование принципов, факторов и технологий формирования кадрового состава органов местного самоуправления 87
2.1. Основные принципы проведения государственной кадровой политики в обеспечении создания профессиональной структуры органов местного самоуправления и рекомендации по их оптимизации 87
2.2. Инновационные технологии формирования кадрового состава органов местного самоуправления - основа обеспечения развития его потенциала
2.2.1. Исследование и методы содержания организации труда муниципальных служащих 99
2.2.2. Наблюдение, оценка и изучение затрат рабочего времени муниципальных служащих 114
2.2.3. Анализ мотивации и стимулирования труда муниципальных служащих
2.3. Многофакторный анализ эффективности кадрового состава и уровня развития кадрового потенциала органов местного самоуправления 140
2.4. Исследование влияния тендерных и возрастных различий на эффективность профессиональной служебной деятельности муници- пальных служащих
Глава 3. Влияние методов оценки профессиональной компетентности муниципальных служащих на формирование и развитие кад рового потенциала органов местного самоуправления 175
3.1. Исследование зарубежного опыта оценки персонала муниципальной службы 175
3.2. Анализ теоретических положений по оценке персонала органов местного самоуправления 193
3.3. Методические рекомендации по комплексной оценки профессиональной компетентности муниципальных служащих 203
3.4. Разработка информационной системы оценки эффективности результатов деятельности кадрового потенциала органов местного самоуправления 218
Глава 4. Методология определения уровня формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления 247
4.1. Анализ практики формирования и развития кадрового потенциала муниципальной службы 247
4.2. Оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования и его подразделений 263
4.3. Оценка эффективности труда сотрудников администрации муниципального образования 272
4.4. Анализ имеющихся методических подходов к определению уровня развития кадрового потенциала органов местного самоуправления 284
Глава 5. Методические рекомендации по формированию и развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления, порядок и условия их внедрения 294
5.1. Научно-практические рекомендации по формированию и развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления 294
5.2. Стратегия развития подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих 305
5.3. Совершенствование мотивации и стимулирования профессиональной служебной деятельности - главное условие повышения уровня кадрового потенциала органов местного самоуправления
5.4. Создание типовой модели профессионального муниципального служащего - основа создания кадрового резерва органа местного самоуправления 333
Заключение 343
Список использованной литературы
- Исследование нормативного правового и нормативного обеспечения формирования и развития кадрового состава органов местного самоуправления
- Исследование и методы содержания организации труда муниципальных служащих
- Анализ теоретических положений по оценке персонала органов местного самоуправления
- Оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования и его подразделений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление как уровень публичной власти наиболее приближено к населению. В субъектах Российской Федерации формируются новые системы органов муниципальной власти, которые в наибольшей мере ориентированы на реальный и устойчивый рост уровня жизни населения, на повышение его социальной активности, а также на наиболее полную реализацию созидательного потенциала самоорганизации и самоуправления всех членов местного сообщества. Это актуализирует задачу формирования качественно нового кадрового состава муниципальной службы, которая продолжает реформироваться в рамках Федеральной программы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261.
Несмотря на увеличение численности муниципальных служащих в связи с административной реформой и реализацией Федеральных законов от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», все еще низкими остаются показатели эффективности развития муниципальных образований.
Муниципальные образования большинства регионов страны остро нуждаются в квалифицированных кадрах муниципальной службы. Статистика показывает, что 71,5% муниципальных служащих имеют высшее образование, 24,8% - среднее специальное и 3,7% - общее среднее. К ноябрю 2008 г. в целом по Российской Федерации только 39,8 тыс. муниципальных служащих (12,1% от общего числа) прошли повышение квалификации, а более 90 тыс. муниципальных служащих этого не осуществили. Средний возраст муниципального служащего составляет 45 лет. Количество лиц в возрасте до 30 лет увеличилось с 13 до 15%, при этом доля лиц старше 50 лет увеличилась с 26 до 32%, служащие старше 60 лет составляют 6%. В стране наблюдается негативная тенденция «провала середины». Необходима целенаправленная работа по закреплению кадрового состава муниципальной службы в возрасте от 30 до 40 лет, доля которой снизилась с 24 до 21%. Только 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной службы более 5 лет. Так в Пермском крае данный показатель составляет 87,9%, в Брянской области - 76,3%, в Республике Саха (Якутия) - 4,2%, в Ставропольском крае - 9,9%.
Процессы становления и развития местного самоуправления в новых условиях обусловили необходимость решения органами местного самоуправления принципиально новых задач. Изменение содержания целей, задач, функций, полномочий и предметов ведения местных органов представительной и исполнительной власти повлекло за собой значительное усложнение и расширение поля деятельности муниципальных служащих. Успех проводимых сегодня реформ во многом зависит от формирования такого кадрового корпуса муниципальных служащих, который отвечал бы современным требованиям проводимой государственной кадровой политики. В данных условиях специальное исследование качественных характеристик кадрового потенциала муниципальной службы, поиск путей его совершенствования представляются принципиально важными и актуальными. Эффективность муниципальной службы связана с организацией профессиональной деятельности, качественной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации кадров и научно-методическим обеспечением их функционирования. В проводимых в настоящее время научных исследованиях по проблемам муниципальной службы все более четко формируется идея использования инновационных технологий управления кадровыми процессами, в том числе профессиональным развитием. Однако, в науке и управленческой практике еще не выработаны достаточно обоснованные критерии комплексной оценки уровня кадровой политики, отсутствует концептуальная основа современных кадровых технологий профессионального развития и усвоения муниципальными служащими профессиональных и этических ценностей, норм и правил кадровой культуры.
Недостаточная разработанность проблем формирования и развития кадрового потенциала муниципальной службы, материального стимулирования ее работников за конечные результаты их профессиональной служебной деятельности послужили основанием для проведения данного диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время в научной литературе имеются лишь отдельные попытки теоретического осмысления проблем формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления. В большей степени это обусловлено кратковременностью функционирования новых органов управления на муниципальном уровне.
Общетеоретической основой диссертационного исследования послужили научные работы известных ученых: экономистов, социологов, специалистов в области экономики труда и управления персоналом. К ним относятся Е.Г.Антосенков, И.Ю.Беляева, E.B.Белкин, В.Н.Бобков, В.С.Буланов, Б.Д.Бреев, Б.М.Генкин, С.А.Дятлов, О.Ю.Ефремов, Е.Н.Жильцов, А.Ф.Зубкова, С.В.Калашников, Е.Д.Катульский, А.Я.Кибанов, Р.П.Колосова, В.В.Куликов, А.А.Литвинюк, М.Х.Мескон, Б.А. Райзберг, Э.Р.Саруханов, Г.А.Саймон, Г.Э.Слезингер, Ф.И.Шамхалов, С.В.Шекшня, Н.И.Шаталова и др.
Большую методологическую роль в подготовке и проведении данного диссертационного исследования сыграли работы ученых в области регламентации, мотивации и стимулирования труда: С.В.Андреева, Н.А.Волгина, А.А.Деркач, А.Х.Маслоу, Е.И.Капустина, М.В.Карловой, Ю.П.Кокина, Н.Г.Комаровой, Л.А.Костина, Н.В.Кочкиной, Г.Г.Меликьяна, Т.В.Нестеровой, А.А.Никифоровой, А.В.Понеделкова, С.Г.Радько, В.З.Сумарокова, Ю.Н.Старилова, А.Я.Степанова, Р.А. Яковлева и др.
По проблемам экономической эффективности труда государственных и муниципальных служащих в диссертации детально исследованы научные работы: Г.В.Атаманчука, Р.В.Бабуна, В.И.Васильева, А.Г.Воронина, И.З.Газиевой, Д.Н.Карпухина, В.В.Лобанова, Н.М.Макагонова, В.И.Матирко, Л.А.Подсумковой, О.М.Роя, В.А.Столяровой, О.С.Семкиной, В.В.Травина, Н.Н.Трусевича, В.А.Шахова, Л.И.Якобсона и др.
Анализу проблем правовой природы органов местного самоуправления, на базе которых проводилось настоящее исследование посвящены работы: В.А. Баранчикова, В.И.Васильева, П.П.Глущенко, Ю.А. Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.Р.Еремина, А.А.Замотаева, В.Б.Зотова, В.Г.Игнатова, Л.Е.Лаптевой, В.С.Мокрого, Е.Е.Некрасова, В.В.Пылина, В.В.Таболина, Н.С.Тимофеева, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Б.Н.Чичерина, А.И.Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Несмотря на большое количество научных разработок в области формирования и развития кадрового потенциала аппарата органов управления, теории и методологии измерения результатов их труда, наблюдается практически полное отсутствие крупных научных работ, касающихся теории и методологии комплексного и системного рассмотрения внешних и внутренних факторов, влияющих на эффективное функционирование муниципальной службы и зависящее от состояния ее кадрового состава. В то же время в процессе создания методологии оценки и повышения эффективности деятельности кадров органов местного самоуправления наблюдается тенденция отставания разработок, имеющих практическую значимость, от теоретических моделей.
Объектом исследования являются органы и кадры местного самоуправления Российской Федерации в условиях реформирования муниципальных образований и развития муниципальной службы
Предметом исследования выступают социально-экономические процессы формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления; методы, принципы, факторы и условия повышения эффективности его развития.
Теоретической и методологической основой диссертации являются основные положения, сформулированные в научных трудах отечественных и зарубежных авторов в области реформирования и развития органов местного самоуправления, в частности, формирования и развития кадрового потенциала. Диссертационное исследование проводилось на основе комплексного системного подхода. С целью анализа взаимовлияния отдельных составляющих структуры кадрового потенциала применены методы логического, экономико-математического и системного анализа. В исследовании профессионального развития кадров муниципальной службы приняты во внимание различные методические подходы, такие как структурно-функциональный, институциональный, синергетический; современные методы экономического сравнительного анализа и статистики. На их базе проведен всесторонний комплексный анализ факторов, влияющих на формирование и развитие кадрового потенциала муниципальной службы, включая гендерный фактор.
Информационной, фактологической и статистической базой проведенного научного исследования послужили: Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральные законы: от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные муниципальные нормативные правовые и нормативные акты; материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстата), справочная литература, материалы научно-практических конференций; материалы, опубликованные по проблемам данного исследования в монографиях, периодической печати; данные конкретного социологического исследования, проведенного при непосредственном участии автора, в рамках которого были опрошены муниципальные служащие Республики Дагестан.
Кроме того, автор опирался на собственный опыт работы по вопросам муниципальной службы в системе государственного управления Республики Дагестан (управление доходов, оплаты труда и регулирования социально-трудовых отношений Министерства труда и социального развития Республики Дагестан - 2000-2007 гг.).
Целью диссертационной работы является научно-методическое и практическое обеспечение развития муниципальных органов на основе повышения эффективности формирования и использования кадрового потенциала органов местного самоуправления и совершенствования социально-трудовых отношений в системе муниципальной службы.
Для достижения поставленной цели исследования были поставлены и решались задачи, имеющие общетеоретическую, методологическую и практическую направленность:
- разработка концепции развития кадрового потенциала органов местного самоуправления;
- подготовка научно-практических рекомендаций по формированию и развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления, а также порядка и условий их внедрения;
- обоснование основных принципов работы с кадрами органов местного самоуправления в условиях развития государственной и муниципальной службы;
- выработка методических приемов комплексной оценки профессиональной компетентности работников органов местного самоуправления;
- совершенствование технологий формирования и развития кадрового потенциала как ключевого фактора повышения эффективности системы местного самоуправления в современных условиях и объективной необходимости рационального перераспределения власти, собственности и ресурсов между федеральным, региональным (уровень субъектов Российской Федерации) и муниципальным уровнями управления;
- выявление причин, снижающих развитие муниципальной службы и путей их ликвидации за счет совершенствования нормативного правового и нормативного регулирования муниципальной службы в новых условиях;
- оптимизация кадрового состава органов местного самоуправления посредством создания новых и развития действующих организационно-экономических механизмов прохождения муниципальной службы; улучшения систем мотивации и стимулирования муниципальных служащих; внедрения новых технологий целевой системы подбора, закрепления квалифицированных кадров и совершенствования прогнозирования их потребности органов местного самоуправления; развития системы подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих;
- проектирование модели профессионального муниципального служащего как основы создания кадрового резерва, формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации заключается в разработке путей и методов повышения уровня развития кадрового потенциала органов местного самоуправления и его влияния на повышение эффективности муниципальной службы за счет: оптимизации принципов муниципальной службы; совершенствования ее нормативного правового и нормативного обеспечения; улучшения организационно-экономических механизмов прохождения и профессионального развития муниципальных служащих; совершенствования государственной кадровой политики; рационализации методов оценки профессиональной служебной деятельности при проведении конкурсов, аттестации и присвоении муниципальным служащим соответствующих квалификационных разрядов; внедрения программ стратегии развития подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих; совершенствования мотивации труда и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих; улучшения методологии создания кадрового резерва органов местного самоуправления.
Наиболее существенные результаты, полученные лично автором и определяющие научную новизну исследования, состоят в следующем:
-
Дано авторское определение «кадрового потенциала органов местного самоуправления как совокупность трудовых ресурсов и возможностей эффективного осуществления ими деятельности в системе муниципального образования». Аргументирована роль кадрового потенциала органов местного самоуправления как ключевого фактора развития муниципальных образований в современных условиях, вызванного объективной необходимостью рационального перераспределения властных полномочий, собственности и ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, а также исторической потребностью в широкой демократизации всех сфер жизни общества и необходимостью обеспечения активного, равноправного и реального участия населения в управлении развитием соответствующих сфер и отраслей экономики для повышения уровня удовлетворения своих потребностей.
-
Разработана концепция развития кадрового потенциала органов местного самоуправления в новых условиях и приведения его в соответствие со стратегией преобразования экономики и социальной сферы региона, характером ее решаемых задач и требованиями действующего законодательства. Основными составляющими являются: создание правового пространства, достаточного для обеспечения легитимности деятельности по развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления; создание инфраструктуры, обеспечивающей развитие кадрового потенциала на всех уровнях региональной исполнительной власти; комплектование эффективных организационных структур, ведущих работу с персоналом, опытными и компетентными специалистами; методическое обеспечение деятельности по управлению персоналом органов местного самоуправления; организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение работы с персоналом; внедрение новых принципов и технологий работы с персоналом муниципальной службы.
-
Определены основные принципы работы с кадрами органов местного самоуправления, повышающие уровень развития их кадрового потенциала. К ним относятся: учет стратегических целей реализации основных положений государственной кадровой политики при организации работы с персоналом; постоянная адаптация целей и задач кадровой работы к изменяющимся политическим, социальным и экономическим условиям; повышение престижа муниципальной службы; разработка систем мотивации и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих, ориентированных на конечный результат по удовлетворению потребностей населения муниципального образования; совершенствование технологий привлечения новых талантливых высокопрофессиональных специалистов и руководителей в органы местного самоуправления; расширение социальной базы органов местного самоуправления; непрерывность профессионального образования кадров; регулярная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, их подразделений, отдельных руководителей, муниципальных служащих и других работников; налаживание эффективных горизонтальных и вертикальных взаимосвязей, обмен опытом и информацией в работе с персоналом; совершенствование организационных структур муниципальной власти, методов и технологий кадровой работы.
-
Раскрыты причины, снижающие развитие муниципальной службы, в том числе: недостаточное ее нормативное правовое и нормативное обеспечение в новых условиях; низкий уровень профессиональной компетентности ее кадрового состава; отсутствие рациональных организационно-экономических механизмов повышения эффективности прохождения муниципальной службы на стадиях: поступления на муниципальную службу, нахождение на муниципальной службе и прекращение муниципальной службы; слабая мотивация и неэффективная система денежного содержания муниципальных служащих, не ориентированная на реальные показатели результатов их профессиональной служебной деятельности; отсутствие целевой системы подбора и закрепления кадров; отсутствие прогнозирования потребности в кадрах; несовершенная система подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих и отсутствие необходимых механизмов стимулирования повышения их деловой и профессиональной квалификации.
-
В отличие от имеющихся теоретических положений и методических подходов, а также существующей отечественной и зарубежной практики оценки персонала муниципальной службы, предложена новая методика комплексной оценки профессиональной компетентности работников органов местного самоуправления, включающая методы оценки требований к уровню их образования, опыту работы, знаниям, навыкам, деловым и личностным качествам с учетом требований действующего законодательства с применением новых методов взвешенных частных оценок, включая собеседование, групповые дискуссии, написание рефератов, тестирование и другие методы в зависимости от квалификационных требований к муниципальным служащим.
-
Выявлены диспропорции в соотношении женщин и мужчин среди сотрудников муниципальной службы, преобладание женского персонала преимущественно на должностях низшего и среднего уровня, и их отсутствие на высших управленческих должностях. Это свидетельствует о том, что высокий уровень образования не гарантирует работающим женщинам перспектив должностного роста на муниципальной службе. В связи с этим обоснован гендерный фактор, влияющий на формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления, а также разработаны рекомендации по оптимизации деятельности, обеспечивающей введение женщин в политику на уровне муниципальных образований, и соблюдению гендерного баланса в органах муниципального управления.
-
Предложены методические принципы тестирования муниципальных служащих при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих и присвоении им соответствующих квалификационных разрядов, содержащие конкретные показатели оценки результативности их труда.
-
Обоснованы основные направления развития подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров органов местного самоуправления. Система подготовки кадров органов местного самоуправления должна включать мероприятия по обучению как глав муниципальных образований, (с проведением зональных семинаров), особенно в администрациях сельских поселений неукомплектованных высококвалифицированными кадрами, так и муниципальных служащих, замещающих младшие группы должностей муниципальной службы. Именно эта категория имеет наименьший процент получивших в 2008 году дополнительное профессиональное образование – 9,3% (например, в среднем по Республике Дагестан он составил – 19,6%), что сказывается на формирование резерва и на развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления.
-
Доказано, что в условиях внедрения единой информационной сети и системы автоматизированного служебного места в органах местного самоуправления создается реальная основа для перевода всего процесса управления на «безбумажную» технологию, при которой в виде бумажных документов оформляются лишь окончательные результаты той или иной стадии работ, а все виды промежуточного обмена информацией производятся с помощью компьютерной сети. Внедрение этих технологий позволит эффективно осуществлять диспетчеризацию управленческого процесса и эффективный контроль за ходом его реализации, что потребует усилить подготовку персонала органов местного самоуправления по этому направлению их профессиональной деятельности.
-
Разработаны научно-практические рекомендации по формированию и развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления (предложена типовая модель профессионального муниципального служащего; обоснована структура мотивационных факторов, влияющих на эффективность деятельности работников данных органов; разработана инновационная структура служебного места муниципального служащего), а также порядок и условия внедрения предлагаемых мероприятий.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что теоретические выводы и методические положения, содержащиеся в диссертации могут обеспечить решение прикладных задач в сфере формирования органов местного самоуправления, а также подготовки и профессионального роста муниципальных служащих. Использование результатов диссертационного исследования, как полагает автор, будет способствовать росту квалификации муниципальных служащих, а в конечном счете – росту эффективности функционирования местного самоуправления в городских, районных и сельских поселениях России.
Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы для разработки законодательной базы развития муниципальной службы в Российской Федерации. Изложенные в диссертационном исследовании методы и научно-практические рекомендации позволяют прогнозировать состояние кадрового потенциала органов местного самоуправления и принимать управленческие решения с учетом потенциальных возможностей их работников осуществлять эффективную трудовую деятельность.
Помимо этого, материалы диссертации, ее выводы и предложения представляются полезными при обучении студентов по специальности 080504 – Государственное и муниципальное управление, а также при составлении учебных программ для преподавания дисциплин: «Управление персоналом муниципальной службы», «Система государственного и муниципального управления», «Экономика муниципального хозяйства».
Апробация результатов исследования. Предложенные автором методы оценки профессиональной компетентности кадров органов местного самоуправления, современные технологии подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении, а также методы анализа, формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления внедрены в практическую деятельность администраций муниципальных образований Республики Дагестан, о чем свидетельствует соответствующий Акт внедрения, в котором дано заключение о том, что результаты диссертационной работы «Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления» использованы в практической деятельности Администрации муниципального образования «Тарумовский район» при разработке: муниципальных нормативных правовых актов: «О Порядке формирования и подготовки кадрового резерва муниципальных служащих»; «О Порядке применения Методики тестирования муниципальных служащих при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы»; «О рекомендациях сельским администрациям Тарумовского района по улучшению кадрового обеспечения муниципальной службы и повышению эффективности кадрового потенциала органов местного самоуправления».
Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в нормативных правовых актах по развитию органов местного самоуправления, подготовленных с участием автора в Министерстве труда и социального развития Республики Дагестан. Основными из них являются Законы Республики Дагестан: «О муниципальной службе в Республике Дагестан» (Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000г. № 5); «О Едином реестре муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Дагестан» (Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000г. № 6); «О соотношении муниципальных должностей, должностей муниципальной службы и государственных должностей, должностей государственной гражданской службы Республики Дагестан и размеров денежного вознаграждения и денежного содержания замещающих их лиц» (Закон Республики Дагестан от 6 марта 2003 г. № 8).
Отдельные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международных и отечественных научно-практических конференциях, в том числе на: Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития мировой экономики» (Махачкала, ДГТУ, 2007г.); Международной научно-практической конференции «Технологии управления социально-экономическим развитием региона» (15-16 мая 2008г., ИСЭИ УНЦ РАН, г. Уфа); 5-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления экономикой региона» (17-18 апреля 2008г., СПбГИЭУ, г.Санкт-Петербург); Всероссийской научной конференции «Человек в современном социуме: культура, этнос, гендер»
(15-16 мая 2008г., ТулГУ, г. Тула); Международной научной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (29-31 мая 2008г., МГУ им. М.В.Ломоносова); 5-ой Международной научной конференции «Инновационное развитие и экономический рост» (6-7 ноября 2008г., РУДН, Москва); 3-й Всероссийской научно-практической конференции «Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития» (3 декабря 2008г., Финакадемия, Москва) и др.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 41 работа, общим объемом 68,6 п.л., включая три монографии и учебное пособие. В изданиях рекомендованных ВАК опубликовано 13 работ.
Объем и структура диссертации. Общий объем диссертации без списка литературы составляет 330 страниц машинописного текста. Работа состоит из пяти глав и соответствующих приложений.
Исследование нормативного правового и нормативного обеспечения формирования и развития кадрового состава органов местного самоуправления
Начало массированной разработки проблемы выявления и оценки потенциала можно отнести к концу 1970-х, началу 1980-х гг., когда вышло из печати много публикаций, касающихся различных аспектов понятия потенциал. В большинстве работ отмечается важность изучения проблем оценки потенциала и указывается на существование значительных различий в определении самого понятия потенциал, его сущности, состава и соотношения с другими категориями". Однако считаем целесообразным заметить, что уже на начальном этапе формирования научного представления о значении данной категории в гуманитарных науках единого мнения на этот счет сформировано не было, что привело к возникновению множества толкований, несших в себе зачастую антагонистические элементы. Одна из причин этого базируется на том, что само слово «потенциал» является для русского языка заимствованным и во многом поэтому, употребляемым в широком смысловом диапазоне, что позволяет придавать производным от него понятиям за частую произвольную смысловую окраску. Этимология термина «потенциал» восходит к поздне-латинекому языку. В этимологическом словаре русского языка отмечается происхождение слова «потенциальный» как заимствованного в XIX в. из французского языка, где potentiel с латинского potentialis производного от potens «могущий» буквально «могущий быть»3. С другой стороны само латинское слово «potential» переводится на русский язык как «возможность, мощность». Отсюда уже русскоязычная интерпретация данной категории приобретает несколько смысловых направлений: «Мощность»,получающая свое оформление в понятие «степень мощности» (Так, в словаре иностранных слов Васюкова А.А. приводится тождественное толкование термина как «мощь, сила» ). «Возможность», сублимируемая в дальнейшем с двумя такими категориями как «скрытые возможности» и «ресурсы». Именно данное направление является магистральным и характеризующим большинство толкований поня тия. В рамках дальнейшей структуризации второго из выявленных направлений можно раскрыть следующие уровневыс пласты толкований категории «потенциал»:
1. Потенциал как «скрытые возможности, способности, силы», необходимые для каких-либо действий. Стержневым условием в этой связи принадлежности к потенциалу выступает непроявленность, латентность имеющихся возможностей, что по нашему мнению выступает ограничивающим фактором научного применения данной категории.
2. Потенциал как «совокупность ресурсов» для осуществления какой-либо деятельности, решения каких-либо задач. Следует отметить в этой связи два момента: с одной стороны это общее определение, с другой стороны ключевым здесь является понятие «ресурс», заменившее собой более общее понятие «возможности». Именно в такой трактовке лежат корни так называемого «ресурсного подхода» в раскрытие термина «потенциал».
Можно отметить множество более конкретных, уточняющих вариаций на данную тему. Так, в ряде определений подчеркивается такая качественная характеристика включения в потенциал как «наличие» и «способность к использованию», которую в известной мере можно рассматривать как антони-мичную к латентности. В частности, потенциал определяется как — «совокупность имеющихся средств, возможностей в конкретной области»5. В кульминационной форме данный подход был реализован в ставшем классическом определении советского периода, предложенном в Большой Советской энциклопедии, где термин «потенциал» определяется как «средства, запасы, источники, имеющиеся в наличии и могущие быть мобилизованы, приведены в действие, использованы для достижения определенных целей, осуществления плана; решения какой-либо задачи; возможности отдельного лица, общества, государства в определенной области»6. Повтор данного определения можно об наружить во многих современных изданиях7. Еще одно уточняющее определение категории «потенциал», вводящее условие необходимости, было сформулировано следующим образом: «совокупность средств, условий, необходимых для ведения, поддержания, сохранения чего-либо» . В словаре русского языка Ожегова СИ.9, словаре современного русского литературного языка Тимофеева К.А.10, в современном энциклопедическом словаре Прохорова A.M. встречается еще одно определение «потенциала» как «величина характеризующая широкий класс силовых полей в данной точке»", открывающее целый ряд понятий в физике, химии, математике.
В качестве альтернативы рассмотренным выше определениям дефиниции «потенциал», построенным на основе описательного инструментария, в рамках данного исследования предлагаем обратиться к методам системного анализа. Такой подход к потенциалу не только поможет полностью раскрыть его внутреннее строение, но и позволит дать его формализованное описание, которое может послужить базисным основанием построения в последствии методологической модели его оценки. Понятийные определения потенциала, рассмотренные в работе Арефьева С.Н. ", автор связывает с категориальными аспектами системы, являющейся носителем этого потенциала и обладающей ресурсом. Потенциал характеризует человеческие возможности, их оптимальное значение при благоприятных организационно-технических условиях и с учетом ограничений, налагаемых системой целей организации. Неверно трактовать потенциал как меру возможных способностей. В качестве точки перехода количественных изменений в качественные, выступают цели организации. Таким образом, потенциал характеризует максимально возможную степень достижения организационных целей. Такое понимание потенциала не является суженным и охватывает практически все его виды.
Исследование и методы содержания организации труда муниципальных служащих
Таким образом, во многих регионах РФ была отменена ежемесячная надбавка за квалификационный разряд. При этом ее отмена негативно повлияла на эффективность деятельности органов местного самоуправления. Государственная Дума пятого созыва быстро решила этот болезненный для «муниципалов» вопрос. Так, Федеральным законом от 25 ноября 2008г.№ 219-ФЗ «"О внесении изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» установлено, что законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и регламентирован порядок их присвоения. Еще одна проблема связана с оплатой труда муниципальных служащих. В соответствии с данным Федеральным законом оплата труда муниципального служащего осуществляется в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ. Фактически эта формулировка означает, что администрации муниципальных образований вправе устанавливать оплату труда муниципальным служащим вне зависимости от результатов их работы и, невзирая на закрепленные в федеральном законодательстве положения о самостоятельности местного самоуправления.
Вместе с тем далеко не все регионы, которые исполнили требования данного Федерального закона, посчитали, что обязаны им руководствоваться. В итоге в регионах сложилась парадоксальная ситуация: в соседних поселениях, находящихся в разных субъектах РФ, должностные оклады муниципальных служащих отличаются в разы. Все это, затрудняет решение важнейшего для местного самоуправления кадрового вопроса - в частности, практически исключает возможность привлечения в эту сферу профессионалов. Хотя закон о муниципальной службе требует, чтобы ряд должностей занимали только профессионалы с высшим образованием. В связи с этим целесообразно внести
Вновь принятые законы «О муниципальной службе» субъектов РФ уделяют существенное внимание обязанностям, правам, ответственности муниципальных служащих, порядку поступления на муниципальную службу и т.д. Причем, сравнивая законы о муниципальной службе разных субъектов РФ, можно видеть, что они регулируют статус муниципальных служащих с неодинаковой полнотой. Одни законы в субъектах РФ приняты в усеченном варианте, одни более подробно, чем другие определяют порядок прохождения муниципальной службы и т.д. Это, конечно, предпочтительнее простого воспроизведения текста федерального закона с формальными добавлениями, конкретизирующими его нормы. Федеральный закон предоставляет субъектам РФ широкие возможности в установлении дополнительных гарантий муниципальным служащим, относит на усмотрение субъектов РФ установление видов поощрения муниципальных служащих, размеров их должностных оюіадов, порядка установления иных выплат. Кроме того, субъектам РФ не возбраняется учитывать дополнительные особенности муниципальной службы. Также следует отметить, что в некоторых субъектах РФ имеет место занижение роли муниципальных служащих по сравнению с государственными гражданскими служащими. К примеру, согласно Закону Удмуртской Республики «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» группы должностей муниципальной службы стоят на порядок ниже соответствующих групп должностей государственной гражданской службы, т.е. высшие должности муниципальной службы приравнены к главным должностям государственной гражданской службы Удмуртской Республики; главные должности муниципальной службы соответствуют ведущим должностям государственной службы; ведущие должности муниципальной службы соответствуют старшим должностям государственной службы; старшие и младшие должности муниципальной службы соответствуют младшим должностям государственной службы . Однако перед муниципальными служащими стоят не менее, а иногда и более сложные задачи, чем перед государственными служащими. Согласно ныне действующей Конституции РФ, местная власть самостоятельно решает свои вопросы, и ей приходится «напрямую» работать с населением, предприятиями, учреждениями и другими объектами, находящимися на территории муниципального образования. Поэтому квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным служащим, должны быть никак не ниже, чем требования, предъявляемые к государственным служащим.
Анализ теоретических положений по оценке персонала органов местного самоуправления
Возраст всех женщин-руководителей уровня глав, заместителей глав, депутатов местного самоуправления колеблется в пределах 40-55 лет. Женщин в возрасте 30-40 лет среди руководителей этого ранга нет, в связи с чем возникает вопрос о кадровом ресурсе женщин. В результате для молодых женщин создается барьер карьерного роста, что приводит к тому, что постепенно у них самих формируется представление об ограниченности административной карьеры для женщины. Практически все интервьюируемые не видят своей карьеры за пределами муниципального образования и ограничивают свои карьерные амбиции должностью заместителя главы. Мотивация прихода во власть - желание решить конкретную проблему. Все женщины, назначенные заместителями глав администраций и начальниками ключевых отделов администраций отметили, что при их назначении учитывались прежде всего их профессиональные качества, а на пол просто не обращалось внимания. Среди трудностей отмечалось, что у женщины-администратора больше проблем в работе с людьми: посетители чаще, чем к мужчине-руководителю идут к ней с просьбами, рассчитывая на ее большую отзывчивость. Практически все опрошенные отмечали: для женщин-руководителей характерны более высокое чувство ответственности и поглощенность текущими проблемами, что также усложняет их работу. Среди качеств, присущих женщине руководителю, интервьюируемые (как мужчины, так и женщины) отмечали: большую по сравнению с мужской работоспособность, эмоциональность, интуицию, ответственность. Женщина более гибка, она способна идти на компромисс, найти общий язык и понимание с сотрудниками и населением.
Многие опрощенные отметили целесообразность создания самостоятельной, эффективно действующей женской организации, так как, с их точки зрения, это будет способствовать более активному вовлечению женщин во власть и положительно влиять на местную политику.
Таким образом, проведенное исследование позволяет утверждать, что присутствие женщин на ключевых постах в органах муниципального управления, так же как и на других уровнях власти, зависит от наличия и доступности ресурсов в том или ином муниципальном образовании: чем больше ресурсов, тем менее доступна власть для женщин. Вместе с тем, исследование выявило целый ряд факторов, препятствующих продвижению женщин в органы управления местного уровня: несовершенная кадровая политика, делающая в основном ставку на мужчин, наличие тендерных стереотипов в управленческой среде, определяющих потолок женской управленческой карьеры, заниженная самооценка самих женщиц-управленцев, недостаточные ресурсы у женщин, выдвигающих свои кандидатуры на выборные должности. Серьезной проблемой является отсутствие механизмов выдвижения молодых женщин-управленцев. При этом, как показали опросы, население (и женщины, и мужчины) во всех трех муниципальных образованиях в целом положительно относится к расширению присутствия женщин на руководящих должностях местного самоуправления и может отдать им свои голоса. Это опровергает общепринятое мнение, что население не склонно голосовать за женщин. В пользу участия женщины в органах местной власти выступает и ее восприятие как хозяйки, и ассоциация дел местного значения с домашними делами. Можно констатировать, что недостаточное использование женского кадрового ресурса приводит к обеднению управленческого состава, а это, безусловно, отрицательно сказывается на эффективности работы. В ходе начавшейся муниципальной реформы не удастся обойти вопрос о качестве управленческих кадров, и задача привлечения женщин в местные органы власти станет еще более актуальной. С точки зрения национальной политики тендерное неравенство можно рассматривать как препятствие на пути устойчивого социально-экономического развития России. Низкий уровень участия женщин в управлении грозит на уровне общества «конфликтностью, ослабленностью мотиваций к гражданскому участию. И именно органы местного самоуправления в настоящий момент обладают большим потенциалом для обретения столь необходимой нашей стране устойчивости.
Исходя из всего вышеизложенного, можно сформулировать следующие рекомендации по оптимизации деятельности, обеспечивающей введение женщин в политику на уровне муниципальных образований, и соблюдению тендерного баланса в органах муниципального управления:
1. Использование законодательного ресурса. Принятие нормативного акта «О выборах в муниципальных районах и городских округах» об обязательном включении в избирательные списки не менее 30% лиц одного пола приведет к увеличению представительства женщин в местных органах власти.
2. Работа с местными органами власти в русле их тендерного просвещения и постепенного изживания тендерных стереотипов.
3. Работа по формированию кадрового ресурса женщин-управленцев, повышение их профессионального уровня, самооценки. При этом повышение самооценки женщин-лидеров необходимо путем проведения тренинга по преодолению тендерных стереотипов. Выдвижение молодых женщин и оказание им помощи в повышении образования и профессиональном росте.
4. Оказание консультативной помощи женщинам-кандидатам на выборах, помощь в формировании имиджа, составлении программ, организации избирательных кампаний. Формирование кадрового потенциала молодых женщин через работу с молодежным парламентом.
5. Создание политически активных самостоятельных женских организаций, ориентированных на продвижение женщин во власть.
На основании проведенных в данной главе исследований можно заключить, что наиболее распространенными формами оценки персонала выступают: аттестация, квалификационный экзамен, тестирование. При этом оценка и анализ численности муниципальных служащих осуществляется на базе изучения трудоемкоеги выполнения ими закрепленных функций и работ по стадиям подготовки и принятия соответствующих решений. Как выявлено в диссертации, для качественного укрепления состава кадров органов местного самоуправления особе значение имеет нормативное закрепление и использование на практике материальных и моральных стимулов, мотивационных механизмов побуждающих работников органов местного самоуправления к добросовестной работе, непрерывному самообразованию и профессиональному совершенствованию, строгому соблюдению морально-этических норм. То есть, система мотивов и стимулов труда должна опираться на определенную базу -нормативный уровень трудовой деятельности. В настоящее время в основе нормативной базы организации и стимулирования труда работников органов местного самоуправления лежит принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. С точки зрения национальной политики тендерное неравенство можно рассматривать как препятствие на пути устойчивого социально-экономического развития России. Недостаточное использование женского кадрового ресурса приводит к обеднению управленческого состава, а это, безусловно, отрицательно сказывается на эффективности работы. Низкий уровень участия женщин в управлении грозит на уровне общества конфликтностью, ослабленностью мотиваций к гражданскому участию. На уровне государства -неустойчивостью, даже иллюзорностью существования демократических институтов. И именно органы местного самоуправления в настоящий момент обладают большим потенциалом для обретения столь необходимой нашей стране устойчивости.
Оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования и его подразделений
Общесистемные принципы включают: открытость, переносимость и масштабируемость системы и ее компонентов; компонентный принцип; принципы стандартизации и унификации.
Открытость, переносимость и масштабируемость системы и ее компонентов. Открытость означает возможность добавления новых или изменения имеющихся компонентов без изменения остальных функциональных частей системы. Переносимость - способность функционирования разрабатываемых программных средств на любых однотипных средствах вычислительной техники. Программные средства, предназначенные для функционирования на рабочих станциях (серверах) будут сохранять работоспособность при установке на любую рабочую станцию (сервер) с требуемой минимальной конфигурацией. Масштабируемость - обеспечивает возможность наращивания вычислительной мощности и ресурсоемкости за счет тиражирования унифицированных решений и использования типовых модулей.
Компонентный принцип. В соответствии с этим принципом построение Системы предполагается осуществить путем деления программных изделий, составляющих программное обеспечение, на два вида: сетевые компоненты, в состав которых входят серверы, рабочие станции, телекоммуникационное оборудование, средства межсетевого взаимодействия, средства управления и общее программное обеспечение; программные изделия, устанавливаемые на серверы и рабочие станции, реализующие прикладную (функциональную) обработку данных.
Стандартизация и унификация. Принцип предполагает, что разработка Системы и ее отдельных подсистем будет выполняться в соответствии с действующими международными и ведомственными стандартами, а реализация будет осуществляться с использованием стандартных инструментальных средств Администрации муниципального образования.
Методологические принципы: целостность системы; системный подход; адаптивность к изменению внешних условий.
Целостность системы. В процессе разработки Системы будут обеспечены целостность, единство, взаимоувязанность и совместимость всех ее компонентов. Все компоненты Системы разработаны и реализованы комплексно и образуют единую систему, функционирующую на единых технических принципах. Ни одно из проектных решений не должно нарушать этот принцип. Исключение может быть сделано при создании или модернизации компонентов Системы, реализующих вспомогательные функции.
Системный подход. При проведении предпроектных исследований, проектировании, разработке, внедрении и использовании Системы предполагается применять системный подход, означающий всесторонний и комплексный учет всех влияющих факторов — внешних и внутренних воздействий на Систему.
Адаптивность к изменению внешних условий. При создании Системы будет обеспечена готовность к адаптации при изменениях внешних условий, в первую очередь, законодательства и информационных потребностей пользователей. Изменение общесистемных классификаторов и кодификаторов не должно приводить к перепроектированию прикладных функциональных компонентов системы. Разрабатываемая система должна быть интегрирована с функционирующей в Администрации муниципального образования информационной базой данных, системой электронного документооборота, автоматизированной системой планирования деятельности Администрации. Важной частью работы является возможность представления информации по результатам расчетов в Internet/Intranet, что является приоритетным направлением в развитии информатизации администрации муниципального образования.
Методика оценки эффективности информационной системы (далее — методика) должна обеспечивать расчет эффективности на основе следующей информации: цели и задачи структурных подразделений и сотрудников; показатели деятельности структурных подразделений и сотрудников, их плановые и фактические значения, а также сроки реализации; связи между деятельностью структурных подразделений, сотрудниками, их взаимное влияние.
В соответствии с разработанной методикой оценка деятельности администрации муниципального образования и структурных подразделений, а также руководства администрации и структурных подразделений осуществляется на основе информации о реализации целей, задач и программ Администрации муниципального образования. Ведение указанной информации о деятельности администрации муниципального образования, а также о показателях и их значениях необходимо осуществлять в Автоматизированной системе планирования деятельности Администрации (АСПДА).
Эффективность деятельности отделов Администрации, начальников и сотрудников отделов в соответствии с подходом, изложенным в методике, определяется на основе текущей деятельности по работе с документами и поручениями в отделах. Работа с документами и поручениями в Администрации автоматизирована с помощью Системы электронного документооборота (СЭДО). На основе информации данной системы могут быть рассчитаны показатели работы с документами и поручениями в отделах. В соответствии с подходом оценки эффективности, изложенным в методике, а также с учетом существующей информационно-технической базы администрации и состоянием автоматизации внутренних процессов, разрабатываемая система оценки эффективности должна обеспечивать интеграционное взаимодействие двух информационных систем: Автоматизированной системы планирования деятельности Администрации (АСПДА) и Системы электронного документообо
