Содержание к диссертации
Введение 4
Глава I. Концептуальные основы кадрового обеспечения
государственной налоговой деятельности 15
1.1. Социально-экономическая сущность государственной службы
в налоговых органах 15
Особенности деятельности налоговых органов в современных рыночных условиях 32
Методологические подходы к формированию государственной Кадровой политики в налоговых органах 43
Глава II. Состояние и тенденции формирования кадрового
потенциала налоговых органов .59
Зарубежный опыт формирования кадрового потенциала в налоговых органах 59
Количественная и качественная характеристика потенциала налоговой службы в современной России.. 75
Становление современной российской многоуровневой системы 81
Глава III. Организационно-экономический механизм функционирования
профильной подготовки кадров для налоговых органов 106
Принцип организации профильной подготовки специалистов налоговой службы 106
Учебно-методическое и научное обеспечение профильной Подготовки налоговых служащих 120
Организации многоканального финансирования подготовки специалистов для налоговых органов 140
Глава IV. Совершенствование механизма формирования кадрового
потенциала налоговых органов 172
4.1. Совершенствование методических основ определения
прогнозной потребности налоговых органов в кадрах 172
Методика отбора кандидатов для профильной подготовки специалистов в сфере налоговой деятельности 182
Совершенствование механизма финансового обеспечения профильной подготовки кадров для налоговых органов 203
Заключение 220
Список литературы 232
Введение к работе
Среди наиболее важных задач, стоящих на современном этапе развития российской экономки, приоритетная роль отводится совершенствованию механизмов налоговой системы, обеспечивающей доходную часть государственного бюджета и на этой основе реализацию социально-экономических функций государства.
Успешное развитие отечественной налоговой системы зависит, с одной стороны, от повышения результативности работы налоговых органов, а с другой стороны, от формирования у различных категорий налогоплательщиков гражданского ответственного отношения к уплате налогов, от сознания роли и значения налогообложения в социально-экономическом развитии страны.
Эффективность работы налоговых органов в первую очередь определяется уровнем квалификации налоговых служащих и их отношением к работе, и непосредственно связана с научно обоснованной единой государственной политикой в области подготовки государственных служащих вообще и государственных налоговых служащих.
Фактически профессиональный потенциал работников налоговых органов обеспечивает успешность реализации любых организационных преобразований в налоговой системе, способствует ее динамическому и поступательному развитию.
Становление налоговой службы, отвечающей запросам рыночной экономики в России в начале 90-х годов XX столетия выявила настоятельную необходимость кадрового обеспечения системы государственных налоговых органов квалифицированными специалистами, а также потребность в переподготовке и повышении квалификации государственных налоговых служащих.
На сегодняшний день в системе налоговых органов России занято более 170 тысяч работников различных уровней, в том числе около 163 тысяч человек являются федеральными государственными служащими. Кадровая
политика является одним из основных средств повышения эффективности функционирования налоговых органов и должна осуществляться путем формирования кадрового состава профессиональных работников через систему вузовской подготовки.
Так, по 89 субъектам Российской Федерации до 2000 года должны были пройти переподготовку, т.е. получить второе профильное высшее образование 25 756 налоговых служащих. Число работников налоговых органов, которые должны получить высшее профильное образование составляет 9056 человек. Что касается повышения квалификации, то из расчета прохождения обучения по данной форме один раз в три года, численность контингента, нуждающегося в такой подготовке составляет 37 000 человек ежегодно.
Приведенные данные в недостаточной степени учитывают динамику роста
потребности в специалистах с профильным образованием, связанного, прежде
всего, с высокой текучестью кадров в налоговых органах, степени
перспективности карьерного роста и других факторов, которые в
значительной степени увеличивают количественные показатели
необходимости в переподготовке и повышении квалификации кадров для налоговых органов.
Другим фактором неуклонного роста потребности в профессиональном развитии кадрового ресурса являются изменения квалификационных требований к специалистам различных категорий, являющиеся следствием развития самой налоговой системы. Уже сейчас налоговая служба испытывает проблемы недостаточного соответствия уровня профессиональной компетенции отдельных категорий работников требованиям должности.
Современные условия предъявляют принципиально новые требования к знаниям и практическим навыкам специалистов по налогообложению. Не менее важной проблемой, стоящей перед системой государственных налоговых служб, является организация профессиональной работы с различными категориями налогоплательщиков и развертывания программы оказания налогово-консультативных услуг.
Речь идет, прежде всего, о необходимости введения в стране налогового всеобуча, охватывающего этапы среднего, высшего образования, а также различные этапы профессиональной деятельности организаций различных форм собственности. Основная цель налогового всеобуча состоит в формировании позитивно-ориентированного налогового поведения, создание в обществе реалистического отношения к налоговой политике, осознания необходимости налогообложения, как основного фактора эффективности всех социально-экономических преобразований.
Вместе с тем работа с налогоплательщиками предполагает развитие практики налогового консультирования, введение принципиально новой профессии - эксперт-консультант по налогообложению, функции которого состоят в профессиональной консультативной помощи предприятиям и организациям, в своевременной и правильной, с точки зрения существующего законодательства, уплате налогов.
С переходом к рыночной экономике и с созданием Госналогслужбы в России были созданы серьезные шаги на пути решения кадровой проблемы налоговой системы. В частности, были созданы учебные центры Госналогслужбы, развернулась вузовская подготовка экономистов и юристов для работы в системе налоговых органов. Чрезвычайно важным для профессионального развития кадрового потенциала налоговой системы явилось создание в 1996 году Всероссийской государственной налоговой Академии Госналогслужбы России как центра координации деятельности всей системы профессионального обучения кадров для налоговых органов и сети ее филиалов в разных регионах страны.
Однако, до сих пор подготовка высококвалифицированных кадров для отрасли еще не приобрела системный характер. В стадии разработки находятся концептуальные основы подготовки работников налоговых органов.
Госстандарты Министерства образования не учитывают специфики налоговой деятельности. Недостаточно эффективна организация практики и
стажировки студентов, которые, в большинстве случаев носят чисто формальный характер и на которые отводится недостаточно учебного времени.
Серьезным вопросом является привлечение к работе в налоговых органах выпускников экономических и юридических Вузов, поскольку в программах их вузовской подготовки отсутствует большинство дисциплин, крайне необходимых для успешной работы в системе налоговых органов.
С одной стороны, к профессии государственного налогового служащего еще не сложилось достаточно устойчивого позитивного отношения в силу действующих в обществе стереотипов и установок. С другой стороны, пока не предпринимаются активные действия к тому, чтобы сделать эту профессию престижной и привлекательной для выпускников Вузов, не разработан порядок государственных гарантий трудоустройства специалистов налоговых служб после окончания Вуза, перспективности и устойчивости карьерного роста.
Хотя за достаточно короткий промежуток времени существования налоговых органов России были заложены основы профессиональной подготовки налоговых служащих, однако остается немало нерешенных актуальных, с точки зрения налоговой системы, задач по разработке и внедрению в практику комплексной многоуровневой системы обучения специалистов для отрасли в рамках программы всеобщего налогового просвещения, направленного на формирование в обществе налоговой культуры. До конца не отработанная модель специалиста налогового служащего, которая должна быть положена в основу обучения.
Хотя, безусловно, положительным фактором явилась разработка и внедрение государственного образовательного стандарта по специальности «Налоги и налогообложение», который включает в себя, фактически, необходимый и достаточный набор дисциплин и учебных курсов для подготовки специалиста, отвечающего потребности отрасли.
Заметны серьезные отставания в области прогнозирования потребности налоговой системы в высококвалифицированных специалистов, в развитии и
размещении региональной системы профильной подготовки налоговых служащих. Достаточно слабо разработаны организационно-экономические условия системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов налогового профиля.
В последние годы появилось немало как отечественной, так и зарубежной научно-учебной литературы по проблемам государственного управления (государственного администрирования), в которой рассматриваются политологические, правовые, экономические, исторические и страноведческие аспекты развития государственной службы и концептуальные подходы к реформированию госслужбы. В то же время научно-исследовательских работ, посвященных государственной кадровой политике, управлению персоналом государственной службы, организации подготовки и повышению квалификации госслужащих достаточно мало.
Среди них особо можно выделить труды отечественных ученых, как Игнатова В.Г., Маркова^В.К., Макарова Е.П., Мысляевой И.Н., Слезингера Г.Э., Сурина А.В. Однако до сих пор серьезным пробелом в исследовании государственной кадровой политики была неразработанность проблем формирования кадрового потенциала специализированных видов госслужбы и особенно государственной налоговой службы, которая с переходом России на путь формирования рыночной экономики как никакой другой вид госслужбы столкнулась с острой нехваткой квалифицированных специалистов в связи с отсутствием профильной подготовки специалистов для налоговых органов. Все вышесказанное определило актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является государственная налоговая система, как приоритетное звено государственного управления и важнейший фактор развития и укрепления российской государственности.
Предметом исследования является социально-экономические и организационные условия формирования кадрового потенциала налоговых органов.
Целью исследования является разработка концептуальных основ кадрового обеспечения государственной налоговой системы и обоснования социальных и организационно-экономических условий развития отраслевой подготовки налоговых служащих в системе налогового всеобуча и разноуровневых, разнопрофильных вузовских образовательных программ.
Для реализации указанной цели предусматривалось решение следующих задач:
раскрыть социально-экономическую сущность государственно-налоговой деятельности в современных рыночных условиях;
сформулировать методологические основы единой государственной политики подготовки кадров в налоговой системе;
разработать концепцию организации и совершенствования профильной подготовки для налоговых органов;
предложить комплексную модель специалиста - государственного налогового служащего;
дать анализ современного состояния кадрового потенциала МНС и составить основной прогноз потребности кадрового обеспечения налоговых органов, но с определением объемов профильной подготовки специалистов для отрасли;
разработать и внедрить эффективные методы учебно-методического и научно-исследовательского обеспечения профильной подготовки специалистов для налоговых органов;
разработать основные направления совершенствования
организационно-экономического механизма функционирования системы профильной подготовки специалистов для отрасли, включая рекомендации по улучшению многоканального финансового обеспечения профильной подготовки налоговых служащих.
Научная новизна диссертационного исследования:
Теоретически обоснованы особенности развития современной государственности и раскрыты закономерности преобразования современной налоговой системы, выражающиеся, во первых ,в широкой практике включения в налоговое законодательство не только налогов в собственном смысле слова, но и других обязательных платежей, в том числе целевых бюджетных и внебюджетных обязательных социальных взносов, что оказывает непосредственное влияние на объем и структуру налогового администрирования; во вторых, в развитии демократических процессов в налоговой сфере, путем включения в современное законодательство положения об административной и судебной защите прав налогоплательщиков, усиления режима законности, как для работников налоговых органов, так и для налогоплательщиков, приближении налоговых органов к населению и повышении налоговой культуры всех граждан страны.
Сформулированы основные методологические принципы государственной кадровой политики в налоговой сфере на основе выявления сходства и различия общеадминистративной государственной службы и налоговых органов. Сходство определяется властно-принудительным характером государственно-управленческих полномочий, приоритетом публичного правового начала перед частноправовым, равной доступностью госслужбы, иерархичностью структуры госуправления, высоким интеллектуальным содержанием государственно-управленческой деятельности, необходимостью обладания дополнительным управленческим образованием, корпоративностью социального общества государственных служащих, некоммерческой направленностью деятельности госслужбы, содержания за счет бюджетного финансирования, а также необходимостью компенсационных ограничений некоторых гражданских прав госслужащих. Выделены отличительные особенности налоговых органов в системе госуправления, проявляющиеся
в их особой социальной значимости включая финансовое обеспечение деятельности государства, комплексный характер их воздействия на все стороны жизнедеятельности современного общества и высокий уровень нравственных требований к профессиональному поведению работников налоговых органов.
. С учетом закономерностей реформирования налоговой системы обоснованы современные требования к формированию кадровой политики налоговых органов, включая необходимость сочетания принципа приоритетности профессиональных качеств и заслуг с принципом профильности подготовки кадров - налоговиков, усиление принципа конкурентности в отборе кадров для налоговых органов и системности в работе по формированию кадрового резерва, активное использование механизма служебной карьеры в социальной мотивации работников налоговых органов, необходимость придания приоритетности денежного вознаграждения перед системой специальных социальных льгот, установления размера материального обеспечения на уровне, гарантирующих социально-правовую защиту кадров - налоговиков и усиление социальной ответственности кадров - налоговиков.
. Разработана концепция развития отраслевой профильной подготовки специалистов налоговых служб в системе учебных заведений разного уровня и направленности, предусматривающая обоснование необходимости координации университетских и отраслевых учебных программ, отражающих объективные тенденции в интеграции и специализации в сфере государственного управления, а также с учетом зарубежного опыта закономерностей формирования кадрового потенциала налоговых органов; обоснована целесообразность разработки и реализации федеральной целевой программы налогового всеобуча, направленного на формирование принципиально нового отношения граждан к налоговой политике государства, основанного на гражданском долге и ответственности;
Разработана модель специалиста налоговой службы на основе анализа
профессиограммы его деятельности, отражающая профессионально-
значимые качества налогового работника, включая базовый профильный
блок специальных, деятельностно -ориентированных знаний и
практических навыков работника; блок знаний в области теории и
практики профессиональной коммуникации; мотивационный блок, как
механизм практической реализации профессиональных качеств личности,
основой которой является система ценностных ориентации и
предпочтений, отношения к своему делу и профессии в целом, этики,
культуры профессионального поведения налоговых работников; в данной
модели учитываются требования получения и овладения знаниями в
различных областях гуманитарных дисциплин, включающих
экономические, юридические, социально - психологические, культурологические и другие, и на этой основе даны рекомендации по совершенствованию государственного образовательного стандарта по специальности «налоги и налогообложение». . Систематизированы методические подходы к прогнозированию потребности в специалистах для налоговых органов. На основе количественной и качественной характеристик кадрового потенциала и его динамики предложена комплексная схема балансовых прогнозных расчетов потребностей в первичной и вторичной подготовке кадров — налоговиков, базирующаяся на механизме размещения госзаказа на их подготовку, переподготовку и повышение квалификации с выделением соответствующего объема бюджетного финансирования. Обоснована целесообразность увязки работы по перспективному формированию кадрового резерва с прогнозными расчетами масштабов переподготовки и повышения квалификации кадров для налоговых органов. Предложен механизм размещения госзаказа на подготовку налоговых служащих на конкурсной основе и сформирована идея координирующей роли Всероссийской государственной налоговой академии в учебно -
методической деятельности профильных вузов, и, создания на этой основе, профессиональной ассоциации налоговых служащих, как общественной негосударственной организации ориентированной на повышение качества работы налоговых служащих, их профессиональной аттестации и переподготовки. VII. Обоснованы направления совершенствования многоканального финансирования подготовки специалистов налоговой службы, включая концепцию нормативно-бюджетного финансирования на основе сочетания двух методических подходов к разработке бюджетных норм и нормативов: упрощенного, подушевного норматива и групповых нормативов по видам сметных расходов. Представлен порядок их расчетов и сфера их применения. Сделан вывод о том, что нормативное постатейное финансирование конкретного вуза позволяет увязать стоимостные показатели с натуральными, учесть ценовой фактор и обосновать меры по рациональному использованию бюджетных средств. Даны рекомендации по стимулированию более широкого использования возможностей внебюджетного поступления финансовых ресурсов и создания специализированного целевого внебюджетного фонда для аккумуляции внебюджетных поступлений и контроля за их эффективным использованием.
Практическая значимость работы определяется тем, что разработанные и обоснованные в исследовании методологические, теоретические положения и практические выводы уже используются при формировании и практической реализации государственной политики кадрового обеспечения налоговых органов Российской Федерации, а также при разработке и внедрении профильной подготовки специалистов - налоговых служащих путем создания и последующего развития Всероссийской государственной налоговой академии, включая ее образовательную деятельность в регионах. Именно создание этого вуза и, что особенно важно, успешное прохождение им государственной аккредитации и аттестации, подтверждающий статус
Академии как второго уровня высшего образования, причем за пять лет развития - очевидный и практически единичный факт практической реализации научной работы. Разработанный организационно-экономический механизм профильной подготовки создал основы финансовой устойчивости ее функционирования в условиях хронического дефицита бюджетного финансирования на нужды высшего образования Российской Федерации. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и практическом внедрении целевой федеральной программы налогового всеобуча и формирования в российском обществе налоговой культуры. Кроме того, обобщенный в диссертации опыт организации профильной подготовки специалистов для налоговых органов может быть использован другими вузами, осуществляющих профильную подготовку специалистов для нужд соответствующих отраслей национальной экономики.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях, посвященных проблемам высшего образования, подготовки специалистов налоговых служб, в том числе на региональной научно-практической конференции «Проблемы непрерывного образования» (г. Анадырь, 1996 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы регионального управления» (г. Владивосток, 1997 г.), межвузовской научно-практической конференции «Россия: общество, культура, государство, человек» (г. Москва, 1998), Всероссийской научной конференции «Научно-методическое обеспечение развития образования в России» (г. Москва, 1999), Международном семинаре по финансированию образования, Проект Тасис Делфи (г. Москва, 2000), I Межвузовская конференция «Экономическая, социальная и налоговая безопасность России» (г. Москва, 2001 г.).
Практическое значение. Результаты научного исследования прошли экспертную апробацию на Коллегии Государственной налоговой службы 11 марта 1998 года в форме обсуждения и официального утверждения Концепции развития профильной подготовки, переподготовки и повышения квалификации налоговых служащих.
Значительным вкладом в модернизацию отечественного профильного образовательного процесса явилось использование результатов исследования в разработке и утверждении 17.03.2000 г. государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 351200 - «налоги и налогообложение».
Успешной апробацией результатов исследования явилось их использование при создании специализированной кафедры по налоговым расследованиям в Академии Налоговой Полиции.
Результаты работы были положены в основу разработки и практической реализации концепции формирования Палаты налоговых консультантов.
Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в четырех монографиях, учебно-методических пособиях, научных брошюрах, статьях, словарях - справочниках, учебных программах и практикумах опубликованных в периодических экономических и отраслевых изданиях.
