Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Научные основы организации и функционирования системы муниципального управления и сферы общественных услуг 8
1.1. Сущность, содержание и характерные особенности местного самоуправления 8
1.2. Зарубежный опыт муниципального управления 24
1.3. Концептуальные основы развития системы муниципального управления и сферы общественных услуг 37
Глава II Источники и особенности финансирования общественных услуг в системе муниципального управления . 56
2.1. Организация финансирования общественных услуг в зарубежных странах 56
2.2. Основные проблемы формирования местных бюджетов на современном этапе российских реформ 68
2.3. Особенности использования новых финансово-экономических инструментов в муниципальной сфере 81
Глава III Направления совершенствования системы муниципального управления и сферы общественных услуг 92
3.1. Организационно-методическое обеспечение совершенствования системы муниципального управления 92
3.2. Формирование механизма управления экономическим развитием города и сферой услуг 115
3.3. Пути развития сферы общественного обслуживания местного населения 127
Заключение 136
Библиографический список 143
- Сущность, содержание и характерные особенности местного самоуправления
- Зарубежный опыт муниципального управления
- Организация финансирования общественных услуг в зарубежных странах
- Организационно-методическое обеспечение совершенствования системы муниципального управления
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. В настоящее время в нашей стране уже
сложились объективные предпосылки для формирования, укрепления И
дальнейшего развития системы местного самоуправления. Как известно.
Конституция Российской Федерации закрепила самостоятельность и права
местного самоуправления. В соответствии с Конституцией федеральный Закон "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
определил роль местных сообществ в осуществлении народовластия, правовые,
экономические и финансовые основы муниципальной деятельности и
государственные гарантии ее реального воплощения. В конце 1995 г.
постановлением Правительства РФ утверждена "Федеральная программа
государственной поддержки местного самоуправления", целью которой является
обеспечение становления и развития самоуправления населения России. Сегодня
местное самоуправление в системе государственного устройства через
самостоятельное решение вопросов местного значения призвано реализовать совместно с государственными органами ряд важнейших задач, таких как укрепление демократических основ, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизация общественной системы и формирование рыночной экономики, социальная защита населения, подготовка и переподготовка кадров для муниципальных органов, развитие общественных услуг на местном уровне и др.
Местное самоуправление в современной России, проделав свои первые шаги, столкнулось, естественно, со многими проблемами, барьерами, несоответствиями, которые сдерживают процесс возрождения и развития. До сих пор в полной мере не нашли реализации задачи передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для вполне самостоятельного решения вопросов местного значения; не отработаны достаточно четко формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; слабо определены организационные, ресурсные и финансовые гарантии прав местного самоуправления. Все это налагает серьезные ограничения на только обретающую силу новую местную власть, которой вверена сложная, многоспектровая, разнопрофильная деятельность, одним из важнейших направлений которой является развитие сферы общественных услуг.
Постановка задачи. В последний период времени проблемы формирования российского местного самоуправления стали объектом серьезного внимания научных работников и специалистов. Многие аспекты этой проблемы получили
отражение в научных трудах отечественных экономистов Г.В. Барабашева, В.В. Белораменского, В.И. Васильева, А.В. Вороненко, А.И. Гапоненко, В.И. Журавлева, Н.И. Ильиной, В.А. Кирпичникова, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Р.Г. Маннапова, Е.В. Мирошниченко, В.М. Рябова, М.Н. Стрончиной, Н.И. Травкина, А. Широкова, И.П. Шмелева, С. Юрковой и других. Между тем, становление местного самоуправления в нашей стране идет стремительными темпами, в связи с чем появляются все новые и новые проблемы, требующие быстрого разрешения. Кроме того следует учитывать, что развитие сферы муниципального управления — процесс весьма протяженный по времени и объективно сложный и разноречивый по содержанию. Его отдельные этапы многие страны преодолевали десятилетиями, в ходе которых отрабатывались и совершенствовались различные стороны и направления деятельности.
Практика различных стран современного мира (США, Англии, Бельгии, Франции, Германии, Италии, Испании, Японии, и др.) свидетельствует о многих преимуществах и возможностях разноплановой муниципальной деятельности. Однако, применение зарубежного опыта в нашей стране требует осмотрительности, оценки и адаптации с учетом существующей отечественной специфики.
К числу актуальных, назревших и неразработанных вопросов в этой области относятся следующие: отсутствие концепции развития местного самоуправления; неразработанность ряда важнейших категорий местного самоуправления; необходимость уточнения некоторых научных понятий; потребность упорядочения отношений в области формирования местных бюджетов; выявление новых возможностей совершенствования организационной и финансовой деятельности местного самоуправления; обоснование путей и особенностей развития общественных услуг и некоторые другие. Все эти вопросы должны стать предметом серьезных исследований, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертации. Цель диссертационной работы состоит в изучении организационных и финансово-экономических аспектов формирующейся системы местного самоуправления, выявлении характерных особенностей муниципальной деятельности, разработке принципиальных положений и обосновании организационно-методических основ развития общественных функций и услуг в муниципальной сфере в условиях формирования рыночных отношений.
В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены и реализованы следующие задачи:
изучение сущности, содержания и характерных особенностей местного самоуправления, уточнение его роли и места в системе государственного устройства страны;
анализ зарубежного опыта организационного построения местного самоуправления, моделей, функций и полномочий местной власти в различных странах с целью изучения возможностей использования этого опыта в процессе формирования отечественной муниципальной системы;
выявление особенностей становления и функционирования российской системы местного самоуправления, сложностей и проблем, препятствующих ее успешному развитию;
обоснование концептуальных основ развития общественных функций и услуг в муниципальной сфере;
исследование источников и особенностей финансирования общественных услуг, определение путей более эффективного управления финансовыми ресурсами и совершенствования муниципального бюджетного процесса;
обоснование ряда организационно-экономических мер, направленных на разработку стратегии управления развитием города и повышение уровня предоставления общественных услуг;
разработка необходимых современных организационно-методических документов, регламентирующих организационные и финансово-экономические отношения в системе муниципального управления и сфере общественных услуг.
Объектом исследования являются органы управления, организации, предприятия, учреждения, входящие в муниципальную систему.
Предмет исследования — организационные и финансово-экономические отношения, складывающиеся в системе муниципального управления и сфере общественных услуг.
Теоретико-методологическую базу диссертации составили диалектический подход к изучению закономерностей и особенностей развития социально-экономических систем, основные положения теории рыночной экономики и научные принципы организации управления народным хозяйством. Разносторонне использованы законодательные и нормативные акты по вопросам управления и регулирования российской экономики в условиях переходного период. Широко использовались научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов по проблемам местного самоуправления. В качестве инструментов исследования применялись методы конкретно-исторического, системно-функционального и логического анализов. В диссертационной работе использованы данные
Самарского территориального управления государственной статистики и фактические материалы муниципальных органов города Тольятти.
Научная новизна диссертации заключается в обосновании концептуальных основ развития системы местного самоуправления в России и сферы общественных услуг, выявлении организационных и финансово-экономических особенностей формирования муниципальных функций и разработке методических рекомендаций по совершенствованию организации системы муниципального управления и сферы общественных услуг в современных условиях.
Наиболее существенными элементами научной новизны, выносимыми на защиту, являются следующие.
Систематизация основных социально-экономических категорий системы местного самоуправления, определение и характеристика важнейших структурных составляющих российской модели местной власти.
Исследование особенностей различных видов организационно-экономических отношений, возникающих в связи со становлением и укреплением местного самоуправления в нашей стране, выявление формирующихся тенденций и обоснование принципиальных положений дальнейшего развития муниципальной сферы.
Сравнительный анализ условий, масштабов, перечня и полноты выполняемых муниципальных функций и общественных услуг в странах с различным государственным устройством и определение сложившихся подходов, общих признаков и специфических черт в организации муниципальной деятельности.
Выявление и обоснование возможностей использования новых финансово-экономических инструментов в муниципальной деятельности по предоставлению общественных услуг.
Разработка комплекса организационно-экономических мер по формированию механизма управления развитием городов и совершенствованию сферы общественных услуг на современном этапе рыночных реформ.
Разработка научно-практических рекомендаций по дальнейшему развитию и повышению уровня организации предоставления общественных услуг населению.
Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации теоретические положения и практические рекомендации создают научно обоснованную базу для выработки конкретных организационных и финансово-экономических решений по дальнейшему развитию и совершенствованию системы местного самоуправления в российских регионах. Ряд предложений и рекомендаций
диссертанта успешно используются в практической деятельности муниципальной сферы Самарской области. Результаты диссертационного исследования могут быть применены в муниципалитетах по различным регионам страны.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в городах Москве и Тольятти в 1996 г. Результаты диссертации широко используются в учебных процессах Волжской академии бизнеса и менеджмента и Тольяттинского учебно-делового центра Морозовского проекта в 1995-1997 г.г.
Публикации. Основное содержание диссертации отражено в четырех опубликованных печатных работах (книга, написанная в соавторстве, две брошюры и статья в сборнике научных трудов) обидим объемом около 13 п.л.
Структура диссертации. В соответствии с логикой исследования диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
В первой главе "Научные основы организации и функционирования системы муниципального управления и сферы общественных услуг" исследуются сущность, содержание и характерные особенности местного самоуправления, рассматривается и анализируется зарубежный опыт муниципального управления, разрабатываются концептуальные основы развития системы муниципального управления и сферы общественных услуг.
Во второй главе "Источники и особенности финансирования общественных услуг в системе муниципального управления" рассматриваются вопросы организации финансирования общественных услуг в зарубежных странах, исследуются основные проблемы формирования местных бюджетов на современном этапе российских реформ, изучаются возможности использования новых финансово-экономических инструментов в муниципальной сфере.
В третьей главе "Направления совершенствования системы муниципального управления и сферы общественных услуг" основное внимание уделено проблемам организационно-методического обеспечения совершенствования системы муниципального управления и формирования механизма управления экономическим развитием города и сферой услуг. Рассматриваются также пути развития сферы общественного обслуживания местного населения.
Основные результаты проведенного исследования и предлагаемые рекомендации излагаются в заключении по диссертации.
Сущность, содержание и характерные особенности местного самоуправления
Местное самоуправление в России — это система власти, которая согласно Конституции Российской Федерации "обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов" [1].
Местное самоуправление должно заниматься решением общих проблем населения, объединенного определенными совместными интересами жизнедеятельности в конкретном населенном пункте.
Опытом многих лет доказано, что в условиях крупного государства, каковым является Россия, с многообразием географических, природно-климатических, национальных, культурных, экономических условий и особенностей регионов возможности централизованной системы власти весьма ограничены. Поэтому закрепление в основном законе принципиально новой для России модели федеративного устройства с формирующейся системой местного самоуправления является важным шагом к созданию подлинно демократического государства и организации эффективного управления в нем.
Новая система государственного устройства нашей страны, основанная на развитии федеративных отношений, включает в себя три уровня: центр — субъекты Федерации — местное самоуправление, т.е. сегодняшняя Россия есть федеративное государство, в котором действуют три уровня власти, обладающие соответствующей компетенцией:
федеральная власть, обеспечивающая единство конституционного строя, территориальную целостность страны, гарантии прав человека и хозяйствующих субъектов, функционирование объектов федеральной собственности и т.п.;
государственная власть субъектов Российской Федерации (автономных образований, республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга), обладающих полномочиями власти и управления в соответствии с разделением предметов ведения с федеральными органами;
власть местного самоуправления, основанной задачей которой является реализация совместных интересов населения территориальных образований, решение вопросов, имеющих местное значение.
В настоящее время под понятием "местное самоуправление" подразумевается два вида органов: первый — местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения, как правило, по наиболее важным местным вопросам; второй — исполнительный орган, призванный выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление на своей территории.
Отсюда следует, что местное самоуправление — это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самому решать свои вопросы местного значения. Это — самостоятельная система (уровень) власти, подразумевающая невмешательство государства в местные вопросы жизнедеятельности людей.
Во многих странах современного мира местное самоуправление на уровне города, района, осуществляется в форме муниципалитетов. Под муниципалитетом обычно понимается определенная община, управление которой построено на началах местного самоуправления, обладающая статусом юридического лица и связанной с этим финансовой самостоятельностью Терминологическое и содержательное обозначение понятия "муниципалитет" изложил еще в 1928 г. русский профессор Л.А. Велихов в своей работе "Основы городского хозяйства": "Городское , как бы берущее на себя, по полномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом" [35]. Термины "муниципалитет" и "муниципальное хозяйство 1, отражающие экономическое своеобразие российской городской общины, в 30-х годах утратили свое значение и перестали употребляться вплоть до начала 90-х годов. В наше время в российском законодательстве и хозяйственной практике термины "муниципалитет", "муниципальное управление", "муниципальная деятельность" применяются к существующему местному самоуправлению не только в городах, но также и в сельских территориях.
Исходной базой в познании сущностных основ муниципальной деятельности является как общая теория самоуправления, так и зарубежная и отечественная практика, требующие научного анализа, типологии, выявления важнейших закономерностей, общих признаков и определенных принципов, иначе говоря, осмысления и теоретического обоснования основ местного самоуправления, изучения организационных, экономических, финансовых, социальных и других аспектов функционирования этой сложной неоднородной системы.
С научной точки зрения представляется целесообразным в ходе исследования опираться на организационно-функциональную и финансово-экономическую основы жизнедеятельности системы местной власти. Без системного подхода к анализу и моделированию основных "блоков" местного самоуправления трудно будет оценить научные категории, накопленный опыт, определить тенденции, вычленить главное и второстепенное, раскрыть механизм становления и развития местного самоуправления. Без комплексного системного анализа принципов, форм и методов местного самоуправления невозможно понять и оценить многогранность, многопрофильность, многоаспектность муниципальной деятельности. Системно-структурный и системно-функциональный методы исследования позволяют основательно изучить и обстоятельно описать контуры, структуры, функции действующих форм местного самоуправления, проанализировать их реальное состояние и качество протекающих процессов. Решение этой научной задачи способно приблизить исследование к выявлению ресурсного обеспечения муниципальной деятельности, обоснованию приоритетов, что, в свою очередь, создает необходимые предпосылки для разработки эффективных мер содействия процессу ее развития.
Теоретическую базу современной муниципальной деятельности составляют общепризнанные установки и ценности международной демократии, получившие отражение в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985 г., согласно которой: местное самоуправление является одной из основ любого демократического строя; право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне; существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданам управление; органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств [45].
Из этого вытекает такая важная сущностная характеристика местного самоуправления, как реальное народовластие, основанное на выборности органов, наделении их соответствующими ресурсами и правом самостоятельного распоряжения ими.
Определение местного самоуправления, сформулированное Советом Европы, гласит: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" [45, ст. 3]. Представляется, что данная формулировка более широко и четко раскрывает суть местного самоуправления, нежели правовое определение, установленное в Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем из приведенного определения вытекают еще три сущностные характеристики местного самоуправления: выполнение задач и функций в интересах населения, осуществление всех дел под свою ответственность и неуклонное соблюдение законности, правовых норм.
Зарубежный опыт муниципального управления
В мировой практике до последнего времени было принято различать четыре основные модели местного самоуправления: французскую, англоамериканскую, советскую и смешанную, причем последняя имеет несколько разновидностей. Выделение данных моделей базируется на некоторых отличиях отношений органов местного самоуправления как между собой, так и с вышестоящими властями.
Так, в ряде стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение так называемая французская модель. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Французская модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно работает целая система агентских организаций на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая со подчиненность выражается, в частности, в предусмотренным в Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных общин в отдельных территориях. Таким образом, представительные органы на территории могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).
В рамках англоамериканской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англоамериканской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали местные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь, США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений [24].
Контроль за деятельностью местных органов в странах с англоамериканской моделью осуществляется в основном косвенным путем — через центральные министерства, а также через суд.
Однако, нельзя не заметить, что местные власти при этой модели все-таки являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин "местное самоуправление" для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь один из критериев их ограничения от всех других государственных органов — на их локальный характер.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера и можно даже говорить об определенном сближении между ними. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов.
Местное самоуправление в таких странах, как Австрия, Германия, Япония, сходно как с англоамериканской, так и с французской моделями, обладая при этом некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о "смешанных" формах управления на местах.
Принципиальное отличие от двух выше указанных моделей имела так называемая советская модель, к настоящему времени во много ушедшая в историю и представляющая собой поэтому не столько практический, сколько сугубо теоретический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран "мировой системы социализма", а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких как Куба, Китай, КНДР.
Специфические варианты "смешанной модели" местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные системы в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ.
Правовую основу деятельности местных органов практические во всех странах составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами [106].
Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеральных чаще всего к компетенции субъектов федерации. Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония), трехзвенную (Италия), четырехзвенную (Германия), а также пятизвенную (Франция) систему административно-территориального деления. Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Франции).
Значительные особенности можно наблюдать в административно-территориальном построении США. Соединенные Штаты Америки представляют собой союз, в котором власть распределяется между суверенным центральным правительством и суверенными штатами. Взаимоотношения между штатами и действующими на их территориях местными органами власти в принципе не предполагают выделения суверенитета муниципальных образований. В то же время штаты ограничены в своих правах контролировать местные органы власти.
В США существует почти 85 тысяч районов, которые входят в юрисдикцию местных органов власти. За некоторым исключением каждый из штатов разделен на графства, общее количество которых составляет немногим более трех тысяч. Кроме того, существует приблизительно 20 тысяч муниципалитетов, которые обычно называют городами. В 20 из 50 штатов населенные пункты, которые не попадают под определение муниципалитетов, называются "тауншипами", всего таких населенных пунктов 16 тысяч. Власти графств, муниципалитетов и тауншипов являются правительствами общего назначения и оказывают разнообразные услуги в рамках своих территорий. Кроме того, существует приблизительно 45 тысяч органов власти специального назначения. Таковыми являются теорриториально-административные единицы, призванные предоставлять услуги определенного вида. Наиболее распространенным видом регионов специального назначения являются школьные округа [24].
Организация финансирования общественных услуг в зарубежных странах
В настоящее время в промышленно развитых странах идет процесс перестройки взаимоотношений между центром, регионами и местными органами власти. Некоторые правительства проводят политику децентрализации государственного управления, предоставляя местным органам автономию в решении широкого круга вопросов, другие же, наоборот, усиливают вмешательство в дела местных сообществ. Многие западноевропейские страны (Франция, Великобритания, Бельгия, Дания, Испания) в последнее десятилетие осуществили реформы финансов местных органов власти. Эти реформы направлены, как правило, на перераспределение бюджетных функций между уровнями государственного управления и на расширение сферы финансовой компетенции территориальных единиц. Такие процессы воздействуют на структуру их бюджетов, системы местного налогообложения, использование новых возможностей пополнения бюджетов.
За рубежом местные бюджеты существуют на территории административных единиц, имеющих, как правило, выборные органы управления. Так, в Великобритании местные бюджеты имеются в округах, графствах и городах; в Германии в общинах и городах; во Франции — в департаментах и коммунах; в Японии — в префектурах, районах и городах; в Италии и Бельгии — в провинциях, коммунах; в Дании, Норвегии, Швеции — в сельских и городских коммунах и т.д. Местные бюджеты широко используются для воздействия на экономику, регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения многих других проблем. Они являются неотъемлемым элементом жизни местных сообществ.
Доходы местных бюджетов в зарубежных странах обычно складываются из четырех основных составных частей: налоги, неналоговые доходы, субсидии и дотации из центрального бюджета, займы.
В прошедшем десятилетии во многих странах наблюдался рост доходов местных органов власти, причем наиболее быстро увеличивались доходы от местного налогообложения и субсидии из государственного бюджета [24, 81, 106, 118].
Доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основных источников доходов местных бюджетов- Уровень доходов от налогообложения колеблется достаточно широко. В Италии, Ирландии и Нидерландах он самый низкий и составляет менее 10% всех ресурсов местных бюджетов. Иное положение в таких странах, как Бельгия, Франция, Германия, Дания, Великобритания, где доходы от местных налогов составляют от 20% до 40% бюджетных доходов. В Японии доходы от местных налогов тоже составляют значительную часть местных бюджетов, но не доминируют в них. В США и Канаде местные налоги зачастую превышают 50% доходной части бюджета муниципалитета [24, 81, 106, 118].
Системы местного налогообложения стран Запада весьма разнообразны. Местные налоги отличаются от общегосударственных большей множественностью. Например, в Японии насчитывается 30 местных налогов, в Италии — более 30, во Франции — более 50, в Бельгии — около 100. Вместе с тем в Великобритании местные бюджеты финансируются за счет всего двух налогов.
В прошедшем десятилетии во всех экономически развитых странах (за исключением Германии) наблюдался рост местных налогов, при этом темпы роста были практически всегда выше темпов роста налогов, поступающих в центральный бюджет. Как правило, ставки местных налогов не учитывают доходов налогоплательщиков, необлагаемый минимум обычно не устанавливается. В результате местные налоги обязаны платить буквально все жители, даже если их доходы ниже официального прожиточного уровня. Местные власти не имеют права налоговой инициативы, а потому все виды местных налогов утверждаются правительством.
В зарубежных странах принято различать две группы местных налогов. Во-первых, это — собственные налоги (местные налоги в строгом смысле), которые действуют в рамках данной административной единицы и в полном объеме поступают в местный бюджет. Контроль за взиманием этих налогов осуществляют местные власти. Они же могут самостоятельно или с определенными ограничениями регулировать ставки собственных налогов. Во-вторых, это — общие налоги, перераспределенные через центральный бюджет в пользу местных органов. Ставки данных налогов устанавливаются государством и не могут быть изменены решением на местах. Эти налоги взимаются как надбавка к общегосударственным налогам, а доля местного сообщества в налоговых поступлениях устанавливаются в определенном проценте в зависимости от объема налоговых доходов в расчете на душу населения. Примерами этого могут служить подоходный налог в Германии, поступления от которого распределяются между федерацией (42,5%), землями (42,4) и общинами (15%); большинство местных налогов Италии, доходы от которых перераспределяются через центральный бюджет, а ставки устанавливаются государством (надбавки к поземельному и сельскохозяйственному налогам); отчисления от подоходного налога в США; отчисления от подоходного налога и налога на добавленную стоимость во Франции. В отдельных странах в местные бюджеты поступает налог с наследств и дарений, но его финансовое значение невелико (1,5 — 2% доходов местных бюджетов). За счет общих налогов центральные власти перераспределяют налоговые ресурсы, пытаясь таким образом выровнять положение отдельных территорий, исправить диспропорции, возникшие вследствие неравномерного размещения объектов налогообложения, экономических ресурсов и т.д.
Местные налоги подразделяются на прямые и косвенные. Широко распространены такие прямые налоги, как подоходный налог на физических и юридических лиц, поимущественный, промысловый, поземельный налоги, налог на профессию и т.д. Косвенные налоги включают налоги с продаж, акцизы на бензин, табак, спиртные напитки, потребление электричества и газа и некоторых других товаров. Кроме того, существует весьма разнородная группа так называемых прочих налогов (налоговые сборы на зрелища, на владельцев собак, занятие торговлей, автотранспорт, выдачу лицензий и др.), которая обычно не имеет существенного финансового значения в местных бюджетах большинства стран Запада. Однако, есть и исключения из этого правила. Примером является Франция, где доля прочих налогов превышает 28% всех налоговых поступлений местных бюджетов. Это связано с тем, что в местные бюджеты поступают доходы от налога, взимаемого при переходе права собственности к другому лицу, а также от автомобильной пошлины.
Организационно-методическое обеспечение совершенствования системы муниципального управления
В настоящее время в нашей стране принята и реализуется Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления [115], которая предусматривает следующие основные направления: формирование правовой основы местного самоуправления; формирование финансово-экономической основы; организационно-методическую поддержку местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления; информационную поддержку и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления; создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
Не вызывает сомнения, что сложившаяся ситуация с кадровым обеспечением системы местного самоуправления в современных условиях не соответствует изменившимся требованиям и не может служить опорой для дальнейшего развития муниципальной сферы. Поэтому задача полноценного решения кадровых вопросов и укрепления муниципальной службы является одной из первостепенных. На этот важный фактор неоднократно обращали внимание специалисты по муниципальному управлению. Вместе с тем вопрос повышения уровня организации муниципальной службы до настоящего времени остается актуальным.
Очевидно, что муниципальная сфера представляет собой сложную социально-экономическую систему. Обеспечение четкого функционирования такой системы, своевременного и качественного ее совершенствования требует наличия персонала, обладающего разносторонними знаниями и практическим опытом организации дела. Несомненно, что грамотное управление трудовыми ресурсами в муниципальных органах и предприятиях является одной из важнейших задач современного этапа становления местного самоуправления.
Известно, что общепринятая схема управления трудовыми ресурсами включает несколько этапов, в частности, такие, как:
1. Планирование трудовых ресурсов: разработка плана покрытия потребностей в кадрах соответствующей квалификации.
2. Набор персонала: создание резерва потенциальных кандидатов по всей номенклатуре должностей.
3. Отбор: оценка кандидатов на определенные должности и отбор наиболее соответствующих из резерва.
4. Установление заработной платы и льгот: определение системы и диапазона заработной платы, доплат и льгот для привлечения и сохранения персонала.
5. Профессиональная адаптация: включение новых работников в деятельность организации и формирование организационной культуры, т.е. превалирующей системы социальных ценностей.
6. Обучение: разработка программ для обучения профессиональным навыкам, требующимся для эффективного выполнения работы.
7. Оценка трудовой деятельности: использование адекватных методов оценки профессиональной деятельности.
8. Стимулирование перспективных работников: увеличение зарплаты, социальных льгот на прежнем месте работы или повышение в должности.
9. Перемещение кадров: перевод на равноценную должность, понижение, увольнение — в соответствии с результатами оценки, аттестации, осуществляемых на основе утвержденных процедур.
10. Подготовка руководящих кадров, управление продвижением по службе: разработка программ, направленных на развитие способностей и повышение эффективности профессиональной деятельности руководящих кадров (рис. 3.1).
В последние годы почти всеобщее распространение в сфере управления трудовыми ресурсами получил трудовой контракт как соглашение двух сторон, каждая из которых имеет равные права на стадии установления контрактных условий. Работодатель должен обеспечивать работнику при выполнении определенных функций по контракту обговоренный (согласованный) размер оплаты труда, условия труда и меры социальной защиты. При контрактной системе найма на работу центр тяжести трудовых отношений смещается от общего для всех закона к локальному нормативному документу, отражающему индивидуальное соглашение работника (специалиста) с работодателем [83].
Достоинством контракта является то обстоятельство, что стороны могут оговорить конкретные, характерные для каждого случая условия труда и оплаты, а также закрепить гарантии обоюдных интересов. Тщательная проработанность контракта помогает избежать споров и судебных разбирательств между сторонами. То, что контракт может заключаться не только на длительное, но и на короткое время, позволяет достичь большей эффективности подбора кадров для выполнения задач и целей организации.
Применительно к сфере муниципального управления при составлении каждого контракта важное значение имеет детальная характеристика, моделирование трудовой функции, составляющей основу контракта, поскольку от этого будет зависеть общая эффективность деятельности соответствующего подразделения (службы) городского хозяйства. В процессе подготовки содержания контракта, установления круга обязанностей и параметров конечного результата необходимо активное участие самого исполнителя (специалиста). При проявлении контрактантами инициативы создаются предпосылки для возникновения творческой конкуренции и наиболее полной профессиональной самореализации. Следовательно, контрактная форма трудовых отношений является весьма подходящей для творческой, многогранной, многофункциональной муниципальной деятельности.
В числе разнообразных организационно-экономических мер по повышению эффективности управления в муниципальной сфере уже сегодня можно использовать следующие: составление должностных инструкций, правил, положений, обязательств, соглашений; многоплановая механизация и автоматизация административно-управленческих работ, применение компьютерных технологий (в частности, для учета сбора местных доходов, налогов и других поступлений с юридических лиц); стимулирование выполнения муниципальных функций меньшей численностью (за счет распределения сэкономленных путем сокращения персонала денежных средств между остальными сотрудниками).
Важным направлением совершенствования муниципального управления выступает рациональное построение организационных структур местного самоуправления. Большого внимания на современном этапе развития заслуживают вопросы упорядочения функционирования экономических служб (управлений, комитетов, департаментов) городских администраций. Определенный опыт в этой сфере деятельности имеется в Самарской области. На рис. 3.2 изображена организационная структура комитета по экономике администрации города Самары, существовавшая в 1995-1996 г.г. Анализ выполняемых подразделениями комитета по экономике функций и появление новых функций, связанных с изменившимися условиями муниципальной деятельности, потребовали преобразований, в результате которых в 1997 г. был создан департамент по экономике и финансам (рис. 3.3) с более широкими полномочиями и обязанностями. Организационные преобразования существенно затронули не только форму, но и содержание деятельности отделов и сотрудников. Все более заметную роль и этом стали играть общественные формирования и функции по координации деятельности государственных, коммерческих и общественных организаций, действующих на территории города.
