Управление развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования Хайдаров Артем Азатович

Содержание к диссертации

1. Теоретико-методологические основы управления развитием региона 11

1. Теоретические аспекты регионального развития 11

2. Особенности системы управления развитием региона 21

3. Ключевые направления повышения эффективности управления развитием региона 33

2. Особенности управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельно
сти региона 49

2.1. Состав и особенности сфер жизнедеятельности региона 49

4. Экономико-географическое положение региона 51

5. Демографическая политика и сфера занятости 52

6. Развитие пространственной структуры территории 56

7. Перспективы развития и использования минерально-сырьевой базы 59

8. Развитие промышленности .....61

9. Развитие агропромышленного комплекса 65

10. Развитие лесопромышленного комплекса 67

11. Развитие строительного комплекса 68

12. Развитие региональной финансовой системы 70

10. Развитие транспортной инфраструктуры 72

11. Развитие инженерной инфраструктуры 73

12. Развитие научного комплекса 76

13. Развитие образования 78

14. Развитие здравоохранения 81

15. Охрана культурного наследия 84

16. Охрана природы и рациональное природопользование S5

17. Защита территории от потенциально опасных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 87

18. Обеспечение общественной безопасности 88

19. Регламентация жизнедеятельности региона 89

2.2. Организационно-экономические предпосылки совершенствования управ
ления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности региона 93

3. Совершенствование управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедея
тельности в системе регионального стратегирования 101

1. Концептуальные основы модели управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе, регионального стратегирования 101

2. Модель управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования 115

3. Методические рекомендации по совершенствованию управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования 129

Заключение 144

Литература 157

Приложения 170

Введение к работе

Процессы рыночных и демократических преобразований в системе управления развитием территориальных образований являются постоянным объектом научных исследований и практической деятельности.

В последние 15-20 лет глубоким изменениям подвергаются системы государственного администрирования как в развитых странах (Великобритания, Германия и т.д.), так и в России.

Зарубежные исследователи обращают внимание на чрезмерную увлеченность в процессах преобразований развитием рыночных отношений между органами власти и населением, как потребителем государственных услуг, в стороне же остаются взаимоотношения органов власти и граждан, как единственного источника власти, на всех уровнях государственного администрирования. К тому же подчеркивается: что корпоративный сектор не производит услуги, а создает ценности, что является хорошим примером для государственного администрирования.

Разграничение полномочий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в частности ограничение полномочий субъектов Российской Федерации, дает основания органам власти осуществлять свою деятельность только в тех сферах, которые нормативно определены системой государственных полномочий. При этом из управления развитием исключаются широкий спектр развития сфер жизнедеятельности территориальных образований, регионов.

Уход органов власти из управления развитием сфер жизнедеятельности регионов обусловлен и сложностью решения задач подобного рода.

Системы регионального стратегирования делают еще только первые шаги, причем в России четко не определены концептуальные основы развития, регионы только еще начинают разработку собственных стратегий развития, тогда как стратегический менеджмент на практике отметил, что наличие стратегии -

не панацея, что главная проблема в настоящее время - способность реализовать стратегию, при этом оценивается организация реализации стратегии.

Экспертно-консультативный совет по вопросам управленческого учета при Минэкономразвития России при обсуждении проблем внедрения сбалансированной системы показателей в органах государственного управления в 2004 году отметил, в том числе, многоаспектный характер управления развитием территориальных образований как самого широкого спектра взаимосвязанных сфер жизнедеятельности.

Градостроительный кодекс РФ (№190-ФЗ от 29.12.2004 г.) устанавливает определение устойчивого развития как совокупности и баланса социальной, экологической, экономической и иных составляющих развития территории. Вводит требование разработки схем территориального планирования. Схема территориального планирования согласно новому ГсК РФ охватывает все сферы жизнедеятельности территориального образования и предлагает рассматривать их в контексте устойчивого развития.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р первым из шести главных направлений административной реформы называет «Управление по результатам», которое предусматривает разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства, внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей.

В то же время методология и технология регионального стратегирования не имеет достаточной теоретической и методической разработанности в части

управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности региона. Актуальность и возрастающая практическая значимость этой проблемы предопределили выбор темы, предмета, объекта и основных направлений диссертационного исследования.

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) - 5.9. Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем; 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях; функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.

Степень разработанности проблемы. Активную работу в области теории региональной экономики и управления региональным развитием ведут Ю.П. Алексеев, Е.Г. Анимица, С.С. Артоболевский, О.И. Боткин, В.Ю. Будавей, С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, Б.М. .Жихаревич, В.Н. Лексин, А.С. Маршалова, Т.Г. Морозова, А.К. Осипов, Ю.М. Осипов, А.Н. Пыткин, А.И. Татаркин, О.А. Романова, В.Ф. Уколов, А.Н. Швецов, М.Д. Шарыгин, Б.М. Штульберг и др.

Проблемы региональной экономики и управления региональным развитием в различных аспектах плодотворно исследовали зарубежные ученые: У. Айзард, X. Армстронг, Дж. Бачтлер, С. Вагенаар, У. Изард, К. Литтл, У. Моррис, П. Нийкэмп, Т. Питере, Ф. Сникарс, М. Темпл, Дж. Тэйлор, Р. Уотермен, Л. Хоффман, Д. Юилл и др.

Совершенствование управления развитием регионов опирается не только на результаты научных исследований, но также на практические методы проектирования и совершенствования организаций. Заметный вклад в решение этих вопросов внесли отечественные ученые В.Н. Бурков, В.А. Ириков, Б.З. Мильнер, СП. Никаноров, Д.А. Новиков, В,И. Франчук.

Изучение теоретических разработок и практики управления развитием регионов показало, что вопросы теории и методологии регионального стратеги-рования в части управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности региона не получили исчерпывающей научной интерпретации.

Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по управлению развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования.

Поставленная цель потребовала решения ряда взаимосвязанных задач, а именно:

исследовать и обобщить теоретические и методологические основы управления развитием региона;

выделить ключевые направления повышения эффективности управления развитием региона;

определить состав и особенности развития сфер жизнедеятельности региона с учетом современных условий;

обосновать концептуальные подходы для разработки модели управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования;

разработать модель управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования;

предложить методические рекомендации по совершенствованию управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования.

Объектом исследования является управление развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования субъекта Российской Федерации, рассматриваемое на примере Пермского края, соответствующего российской специфике регионального развития.

Предметом исследования являются теоретические и методические аспекты управление развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в сис-

теме регионального стратегирования, организационно-экономические отношения, возникающие в процессе регионального стратегирования в рыночных условиях хозяйствования, элементы управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды и разработки отечественных и зарубежных авторов в области теории организации и управления, управления развитием региона, в том числе посвященные проблемам регионального стратегирования, научно-методические рекомендации по разработке и реализации региональных стратегий развития.

Основные методы исследования. Методической основой исследования являются организационно-структурное моделирование и метод сравнительного анализа, общенаучные методы стратегического и оперативного управления, экспертных оценок, методы прогнозирования и планирования.

Информационной базой диссертационного исследования послужили данные органов статистики, данные органов законодательной и исполнительной власти Пермского края, федеральных органов власти. В диссертации нашли отражение результаты научно-исследовательских работ, выполненных автором и при его участии.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке научно-методических подходов и методических рекомендаций по управлению развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования. В процессе исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:

- уточнено понятие «управление развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования», учитывающее взаимосвязь составляющих развития региона и особенности системы регионального стратегирования;

определены состав и особенности развития сфер жизнедеятельности региона, связанные со спецификой управления развитием региона в рыночных условиях и становлением гражданского общества;

обоснованы концептуальные подходы для разработки модели управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования;

разработана модель управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования;

предложены методические рекомендации по совершенствованию управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования.

Практическая значимость исследования определяется потребностью в теоретико-методическом обосновании и разработке методических рекомендаций совершенствования управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования как отдельных регионов России, так и для обеспечения методологического и управленческого единства развития регионов и Российской Федерации в целом.

Материалы диссертации могут использоваться для подготовки и переподготовки специалистов органов законодательной и исполнительной власти региона.

Результаты работы могут быть использованы для преподавания в высших учебных заведениях курсов региональной экономики, государственного и муниципального управления, стратегического планирования регионального развития.

Апробация исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, докладывались в порядке обсуждения на теоретических семинарах и конференциях в Институте экономики Уральского отделения Российской академии наук (г. Екатеринбург, 2005-2006 гг.).

Теоретические и методологические результаты исследования отражены в научных разработках Пермского филиала Института экономики УрО РАН, в том числе по научному направлению «Диагностика, прогнозирование и государственное регулирование развития региональных социально-экономических систем» № ГР 01200403040 («Институциональные аспекты развития социально-экономических систем», «Институционализация региональной политики» -2004-2006 гг.) - Постановление РАН от 01.07.2003 №233.

Методические и практические рекомендации диссертационной работы нашли применение при разработке Концепции экологической политики Пермской области на период до 2010 г., краевой целевой программы «Охрана окружающей среды Пермского края на 2006-2010 годы», краевой целевой программы «Развитие лесопромышленного комплекса Пермского края на на 2007-2010 годы и на период до 2015 года», краевой целевой программы «Развитие строительного комплекса Пермского края на 2007-2012 годы и дальнейшую перспективу».

Теоретические, методологические и прикладные результаты исследования используются при чтении курса лекций по дисциплинам «Стратегическое планирование» и «Региональная экономика» в специальных программах повышения квалификации работников муниципальных образований в НОУ ДПО «Пермский академический учебный центр».

1. Теоретико-методологические основы управления развитием региона 1.1. Теоретические аспекты регионального развития

В научной традиции и лексике понятие «развитие» имеет устойчивый позитивный смысл [3, 12, 16, 25, 26, 44, 46, 67, 81, 84, 86, 92, 93]. Этим термином принято обозначать прогрессивное изменение характеристик изучаемого объекта, движение в направлении более модернизированного, качественно лучшего состояния общественной системы, более полного удовлетворения потребностей индивидов и т.д. При этом, как правило, цель определена и необходимая траектория такого движения очерчена достаточно ясно. Если этого нет - принято говорить об изменениях, трансформациях, или просто анализировать динамику, не вкладывая в выводы ценностного смысла.

Действительно, изучение развития вне нормативно-ценностных рамок невозможно. Но в остальном позитивистский подход к понятию развития как четко направленного, поступательного движения для достижения всеобщего благосостояния все более вступает в противоречие с реальной жизнью, особенно при анализе развития в исторически короткие периоды, каким, несомненно, является постсоветский переход в России. Да и во всем мире трансформации общественных систем (в том числе пространственных) представляют собой чередование прогресса и деградаций, стадиально-циклических и волновых процессов. Даже каскадно-диффузные формы, олицетворяющие развитие как распространение инноваций, вполне пригодны для диффузии опасных и неприемлемых процессов с точки зрения норм и ценностей (СПИДа, наркомании), и жизнь это показывает вновь и вновь.

Процесс развития представляет собой сложное, многомерное и крайне противоречивое явление, состоящее из разнонаправленных или циклических трансформаций. В нем, хотя это очень сложно, нужно искать нормативно-ценностной вектор для каждого периода времени, но этот вектор не обязательно будет направлен в сторону общепринятого понимания прогресса. Для пере-

ходного периода в России это особенно актуально, поскольку трудности развития в 1990-е годы очевидны. Но очевидность, основанная на личном опыте выживания и адаптации к изменившимся условиям, порой мешает оценить явление во всей его неоднозначности и глубине.

Переходные периоды представляют особый интерес исследований. Для постсоветского периода в России характерны гигантские трансформации экономических, социальных и пространственных процессов, резкое снижение управляемости, изменение воздействия различных факторов и стимулов развития. Феномен переходности между социализмом и капитализмом проявляется в изменении институтов и ценностей, стереотипов экономического поведения разных групп населения, в том числе территориальных. Особенность России -очень высокая социальная цена рыночных реформ, не только снижение уровня благосостояния, но и утрата тех социальных гарантий и общественных благ, которые давал социализм [93, 109, 129, 130]. В переходном состоянии обнажаются социальные проблемы и трансформирующимся обществам приходится не столько организовывать рост, сколько противостоять спонтанному падению человеческого потенциала, деградации социальных отраслей экономики, расширению депривированных групп и слоев.

Но любой переход - это и рождение нового, поэтому исследование таких периодов особенно важно. Для регионалистики - в особенности. Исследователи отмечают, что процессы развития в переходный период получают более выраженное территориальное измерение, повышается роль территориальной составляющей (как межрегиональной, так и внутрирегиональной) в общем процессе усиления дифференциации, увеличивая глубину территориальных различий. Изучение новых тенденций развития и самоорганизации территориальных групп населения является важнейшей задачей исследований.

К сожалению, комплексный подход (с точки зрения единства и баланса социальной, экологической, экономической и институциональной составляющих развития) при изучении переходного периода пока еще не стал основным

подходом исследователей. В основе этого - укоренившийся подход к развитию как следствию развития экономического, когда в качестве главного условия рассматривается экономический рост, а остальное должно приложиться само собой. Подобный традиционализм (экономический детерминизм) очень характерен для России, где пока еще очень медленно, особенно на управленческом уровне, а также в экономической и других смежных науках, меняется понимание роли составляющих развития. За прошедшее десятилетие вышло несколько монографий и большое число других публикаций, исследующих экономические трансформации на региональном уровне и региональное развитие в целом, но до сих пор нет обобщающих работ, объясняющих специфику региональных процессов, хотя условия, уровень и образ жизни людей менялись далеко не синхронно с изменениями экономики регионов. Социальные процессы тесно связаны с экономическими, но не определяются только экономикой. Не менее значимые факторы - экологические и институциональные, весьма различные для разных территориальных групп населения, накопленный человеческий капитал, мобильность и качество населения, социальные институты с выраженной региональной спецификой, воздействие сложившейся системы расселения в рамках региональной экосистемы и т.д.

В концептуальном анализе тенденций трансформации приоритет принадлежит экономистам и социологам. За прошедшее десятилетие опубликованы интереснейшие исследования экономического поведения различных групп населения, форм адаптации к переменам, изменения социальных связей и социальной структуры общества под воздействием новых условий. Осваивается и экологическая тематика, становится все более очевидным понимание разнородности социально-экономических процессов в экосистеме такой огромной страны как Россия (хотя, к сожалению, далеко не для всех представителей этих дисциплин). При этом исследователи отмечают, что наиболее плодотворный подход - «привязка к территории» и критический пространственный анализ концепций, разработанных в смежных науках, для выявления пространственных

закономерностей развития в переходный период. Поиск таких закономерностей опирается на проведенные исследования территориальных проблем переходного периода, позволяющие выявить пространственные изменения и их факторы [24,26,30,33,44,48, 54, 70, 76, 81, 89, 97,134, 137,138].

Залогом эффективного решения задачи развития региона за счет технологического развития является выработка стратегии обоснования источников инвестиционных ресурсов, мобилизации социальной энергии, высокого «жизненного тонуса», которая обеспечила бы рост производительности факторов производства, в первую очередь в отраслях современных технологий с высокой добавленной стоимостью.

Фундаментальным источником развития России и ее регионов является уникальный сплав природных богатств и интеллектуального потенциала, которого нет ни в одной стране мира, включая США. Отсюда - две опорные точки, позволяющие России и ее регионам начать успешное движение по пути развития.

Первая - умелое использование интеллектуального потенциала, вывод его из латентного состояния, активизация, прежде всего целенаправленным развитием высокотехнологичных отраслей, рыночной экономики на основе конкретной стратегической программы развития науки и образования в стране.

Экспорт минерального и иного сырья и продуктов его первичной переработки дает более 70% валютных поступлений России. Поэтому вторая точка роста - экспортная часть сырьевого сектора, превращение которой в источник развития связано, прежде всего, с созданием и реализацией стратегической программы инвестирования в первичную переработку сырья и системной политической линией по выходу страны на мировые рынки [93].

Обоснование базисных источников развития требует смены понятийного аппарата и замены чисто количественного термина «рост» системным понятием «устойчивое развитие» (sustainable development) как наивысшей ступени в едином понятийном ряду «перемены - изменения - трансформация - эволюция -

развитие». Именно такое развитие, рассматривающее динамику системы как вытянутую во времени спираль, системно реализует качественные изменения, что в наибольшей мере находит отражение в образующих первооснову развития категориях «трансформация» и «эволюция» [25,46, 124, 134].

Для понимания происходящих в России преобразований и реализации потенциальных возможностей восходящего развития, требующих не только наличия в развивающейся системе определенной, обычно немалой избыточности ресурсов, энергетики, времени, но и усилий по эффективному использованию этой избыточности в целях и на нужды развития, важно определить развитие как процесс разложения одной системной целостности и формирования новой, более высокого качественного уровня. Важнейшим условием реализации позитивного многоаспектного тренда развития в такой трактовке становится обогащение системы доминирующих факторов, базирующейся на количественных показателях темпов экономического роста, такими качественными признаками, как структура экономики, соотношение добывающих и обрабатывающих отраслей, структура экспорта, уровень образования населения, состояние здравоохранения и культуры, структура потребностей населения и т. д. Главное место в концепции развития принадлежит развитию человека-работника, его способностей, профессионализма, образования, трудовой мотивации, с одной стороны, и потребностей - с другой.

Чем выше уровень развития самого человека, тем сложнее, разностороннее его потребности и их обратное влияние на производство материальных благ и социальных услуг. Закономерно поэтому, что Всемирный банк дает определение экономического развития не только как процесса качественного вообще, но и как процесса, конкретно нацеленного на развитие человека: «Целью развития является улучшение качества жизни. Улучшение качества жизни, особенно в беднейших странах, означает, прежде всего, увеличение доходов, но не только это, оно включает в себя, в частности, лучшее образование, питание и здравоохранение, сокращение масштабов нищеты, оздоровление окружающей сре-

ды, равенство возможностей, расширение личной свободы и более насыщенную культурную жизнь» [64].

Как видно из данного определения, улучшение качества жизни как приоритетная миссия экономического развития требует разработки и реализации синергетической качественно-количественной траектории, на паритетных началах ориентированной на увеличение темпов экономического роста и улучшение параметров «качественного экономического роста» - таких как рост реального благосостояния, сохранение и приумножение природного и человеческого капитала, рост информационного и интеллектуального общественного продукта. Эта стратегия может быть дефинирована как стратегия качественно нового наполнения высоких темпов экономического роста, создания социально-эколого-экономико-институциональной модели воспроизводства, обладающей «качественно новым уровнем эффективности и на этой основе потенциалом сбалансированного и устойчивого развития» [84].

Переход на качественно новый уровень эффективности модели самовоспроизводства, сохраняющей особое российское «социокультурное Я», в решающей мере будет зависеть от степени развертывания нового интегрирующего смыслового поля и достижения тесно коррелируемых между собой целевых параметров эффективности:

социальной, определяющей качество жизни населения, его социальную активность, развитие форм культурной и интеллектуальной жизни общества и т. д. в тех ценностных координатах, которые присущи российскому обществу;

экологической, характеризующей качественный и количественный уровень взаимодействия человека и природы в рамках территориальной (региональной) экосистемы, неразрушающего природу взаимодействия, что является основой будущего благополучия;

-экономической, служащей основой улучшения материальных условий развития личности и общества в рамках ресурсного, технологического, образовательного и научно- инновационного потенциала региона и страны;

- институциональной, регламентирующей взаимодействие человека и институтов в процессе развития.

Новизна смыслового поля качественно эффективной воспроизводственной модели в условиях интенсивного взаимодействия экономики с другими общественными подсистемами, все большая актуализация внешнего контекста развития базируются на изменении существующей экономической парадигмы в направлении целостного, комплексного подхода к развитию региона, создания новых концепций социально-, экологически-, экономически- и институционально сбалансированного, устойчивого развития, понимаемого как процесс сбалансированной реализации социальных, экологических, экономических и институциональных ценностей, как управление ресурсной базой, обеспечивающее передачу качества жизни, отвечающего уровню развития производительных сил, современного поколения всем последующим поколениям. В жесткие социальные детерминанты экономического развития попадают не только общеизвестные социально-экономические факты (значительная дифференциация доходов населения, низкая заработная плата, скрытая безработица и т.п.), но и собственно экономические реальности: инвестиционная активность, совокупный спрос, структура потребления, инновационные возможности, качественный состав совокупной рабочей силы и др.

В контексте качественно устойчивой динамики процесса управляемой модернизации материальной и институциональной структуры экономической системы инновационные процессы, трактуемые в более широком по сравнению с традиционным смысловом континууме, становятся основными источниками благосостояния и развития.

Определяющим моментом в разработке модели долгосрочного позитивно-результативного инновационного экономического развития в рамках такого понимания является переход от экономики использования ресурсного потенциала к экономике его системного воспроизводства, прежде всего, воспроизводства, по определению автора 'концепции «многоуровневой экономики»

Ю.В.Яременко [139], «качественных» ресурсов (приоритетно, человеческого капитала). Это предполагает новую модель взаимодействия экономики с социальной сферой, основанную на создании «оптимума по Парето» - системе условий и правил, обеспечивающих неубывание уровня и качества жизни населения на основе интенсификации использования интегрально-ресурсного потенциала макроэкономической системы.

Центральное место в концептуальной схеме качественно-инновационного экономического развития, призванного обеспечить устойчивую позитивную динамику системы хозяйствования, занимает человеческий и природный капитал, что, по существу, означает признание необходимости экономической оценки потенциальных возможностей человека и природных систем как основных детерминант производства пользующихся спросом интеллектуальных и материальных продуктов и услуг и как наиболее выгодное направление инвестирования.

Базой и условием прогрессивного постиндустриального экономического развития по-прежнему является качественный основной капитал, обеспечивающий существенно модифицированное под воздействием новых реалий наращивание промышленного превосходства. Однако увеличение роли человеческого и природного капитала в создании доминантного источника экономического развития - национального богатства - привело к появлению расширительной концепции последнего, в соответствии с которой следует обратить внимание на следующее.

В современных условиях превращения информации и знаний во все более значимый фактор производства движущей силой динамики развития, важнейшим источником развития и даже «принципом объяснения социальной эволюции» [139] становится труд, точнее - все более творческий его характер, влекущий, в свою очередь, фундаментальные изменения в характере капитала. Данный факт служит императивным обоснованием необходимости включения в анализ потенций развития сложных интеракций с социальной средой, детерми-

нирующей хозяйственную динамику системы. «Человеческий капитал» приобретает особое значение в качественно эффективном развитии как в смысле накопления знаний, важности образования и повышения уровня профессионализма, так и в смысле появления новых тенденций в структуре потребностей, а также в связи с ростом заработной платы (стоимости труда) как элемента издержек производства.

Поскольку для интеллектуального капитала характерна растущая, а не убывающая предельная доходность, широкое использование этого вида капитала существенно изменяет динамику извлечения прибыли. Растущая в долгосрочном периоде предельная доходность интеллектуального капитала приводит к возникновению фундаментального и принципиально нового макроэкономического эффекта «инновационной пирамиды» [51] на основе опережающего развития венчурного бизнеса - специфического вида финансирования потенциально высокоприбыльных, но рискованных инвестиционно-инновационных проектов. Новая экономика, таким образом, основана на расширенном воспроизводстве инновационной стоимости и опирается на инновационно-конкурентный потенциал экономической системы, во многом дефинируемый опережающим увеличением инвестиций в человеческий капитал, а также стимулированием привлечения на внутренний рынок зарубежного человеческого капитала.

Одним из императивных элементов устойчиво «движущего вперед» современную экономику синергетического механизма являются, согласно актуальным сегодня концепциям экологически сбалансированного развития, невоспроизводимые природные элементы национального богатства, что делает стратегически важным инициализацию процесса интеграции природно- ресурсного фактора в потенциальное национальное богатство и прогнозирование возникающего в ходе экономического развития его взаимодействия с другими составляющими этого богатства, гармонизацию темпов роста экономического и социального уровня жизни с долгосрочным обеспечением сохранности естественных условий жизни или окружающей человека природной среды. Диктуемая

реалиями эколого-экономического взаимодействия необходимость синергети-ческой стратегической оценки эффективности хозяйствования с неизбежностью приводит к пониманию значимости учета не только количества, но и качества природного капитала, правомерности стоимостной оценки природных благ и услуг.

Экономически-результативный эффект функционирования макроэкономической системы, доминантным источником реализации которого при устойчиво сбалансированном экономическом континууме является постепенный переход от конгломератной экономической структуры к интеграции синергетиче-ского типа, полностью реализуется в рыночно-организованной сфере экономики и формируемой ею экономической среде. Здесь реально осуществляются как процессы воспроизводства и реализации продукции и услуг для удовлетворения внутренних и экспортно-ориентированных потребностей товарного рынка, так и процессы накопления и инвестирования средств, необходимых для наращивания научно-исследовательского, инновационно-технологического потенциала развития.

Однако процесс воспроизводства (т.е. восстановления и приумножения) потенциала доминантных источников качественно-эффективного развития экономической системы в отличие от процесса использования ресурсов значительно усложняется и не может быть полностью обеспечен в рамках чисто рыночной системы. Воспроизводство выступает по отношению к собственно производству (коммерческой деятельности) как более широкая сфера, системно охватывающая все материальные условия и ресурсные детерминанты функционирования экономики (трудовые, капитальные, природные, организационно-предпринимательские, информационно-научно-технические), а также процессы взаимодействия между ресурсо-обеспечивающими подсистемами.

Императивы понимания качественно-устойчивого экономического развития, прежде всего, как развития воспроизводственного потенциала и системной организации воспроизводства ресурсов смещают акценты в решении долго-

срочных задач с производственных структур-предприятий на воспроизводственные - «регионы и системы расселения» [10], выступающие, по определению австрийского экономиста Д. Бекеманна [10] как специализированные органы производства «штандортов» (местоположений) - участков территории, специально обустроенных для человеческой деятельности: воспроизводства трудовых ресурсов - в семье и системах образования, здравоохранения и отдыха; воспроизводства земли и биологических ресурсов - в соответствующих подсистемах биосферы; воспроизводства знаний и технологий - в таких некоммерческих видах деятельности, как наука и культура.

Чтобы обеспечить опережающую динамику потенциала качественно-инновационных факторов развития региона в соответствии с требованиями времени, необходимо сконструировать стратегию системно- интерактивного воспроизводственного развития всех вышеперечисленных ресурсных детерминант с учетом внутренних и внешних вызовов, опирающуюся на модель социального рыночного хозяйства. Должны быть компенсированы глобальные потери и риски, возникшие в годы реформ, и созданы условия для воспроизводства и наращивания капитала на качественно новой основе, приспособленной к инновационным экономическим преобразованиям.

1.2. Особенности системы управления развитием региона

В управленческих науках, как и любых других, существуют различные классификации форм и методов управления, в зависимости от принципов, взятых за основу классификации [4, 7, 18, 29, 35,49, 69, 76, 95, 105, 121]. Соответственно всякое управление, в том числе управление развитием региона, может подразделяться на прямое и косвенное. Впрочем, некоторые управленческие ситуации дают право говорить о наличии «смешанного» управления.

Управление развитием региона, как стратегическое управление, не является исключением. Оно также представляет собой триединство прямого, кос-

венного и смешанного управления с учетом любого уровня (микро, мезо, макро и мирового).

В экономике термины «прямое» и «косвенное» управление обычно не применяются, а употребляются термины «административное», «плановое» управление (аналог термина «прямое управление») и «рыночное», «экономическое» управление (аналог термина «косвенное управление»).

В экономической литературе широко распространены термины: «смешанная экономика», «смешанная социально-экономическая система». Однако термин «смешанное управление» практически не применяется, хотя его использование логически вытекает в качестве следствия при использовании терминов «смешанная экономика», «смешанная социально-экономическая система». Актуальность введения и использования термина «смешанное управление» обосновывается в работе B.C. Сизова [105] и основывается на мнении авторитетных ученых-экономистов, которые подчеркивают, что смешанная экономика является целостной системой, выступающей адекватной формой современного развитого общества. Из чего можно заключить, что «смешанной экономике» как «целостной системе» непременно должна соответствовать такая форма управления, как «смешанное управление».

Понятия прямого, косвенного и смешанного управления имеют следующие определения, в том числе применительно к управлению развитием региона [4,7, 18,29,35,49,69,76,95,105,121].

Прямое управление - непосредственное управление со стороны руководителя (администратора, менеджера, диспетчера) действиями подчиненных (подконтрольных) функционеров в рамках подведомственной этому управлению сферы деятельностью. На практике это всякого рода формальные действия, осуществляемые нормативно-правовым путем (через принятие правил, положений и инструкций, издание приказов и распоряжений, путем прямых указаний и т. д.) и соответствующие основным функциям управления - планированию, организационному строительству, координированию, мотивации и контролю. В

то же время все функции управления и особенно мотивация могут осуществляться «неформально» или опосредованно, т.е. косвенно. В этом случае они будут решать задачи косвенного управления. В управлении развитием региона -это непосредственное управление на базе административной ответственности по линии «руководитель - исполнитель».

Косвенное управление - управление, нацеленное на достижение определенного результата, путем создания условий и (или) механизмов, так направляющих поведение людей, что в итоге их действий получается заранее заданный результат. Функции управления в практике косвенного управления реализуются, например, через такие формы опосредованного воздействия, как формирование специфической организационной (корпоративной) культуры, в том числе внедрение в сознание тех, на кого обращено управленческое влияние, определенных ценностей, социальных норм и механизмов социального контроля, через определенную политику, проводимую организационной системой и многообразные формы мотивации. В управлении развитием региона - это управление социальными, экологическими, экономическими и институциональными процессами, субъектами хозяйствования и работниками, нацеленное на достижение определенных результатов посредством формирования организационных механизмов, становление институтов и регламентация деятельности во всей совокупности сфер жизнедеятельности, а также регулирование жизнедеятельности региона со стороны управляющего центра.

Смешанное управление (или интегрированное) — управление, сочетающее в том или ином виде методы прямого и косвенного управления. Современное эффективное управление любой организационной системой может осуществляться только путем использования и интеграции как методов прямого, так и косвенного управления, т.е. являя собой смешанное управление. В управлении развитием региона — это управление, вбирающее в себя весь спектр методов, характерных как для прямого, так и косвенного управления во совокупности сфер жизнедеятельности региона.

Применительно к стратегическому управлению на разных уровнях, а также к стратегическому управлению многоуровневым воспроизводственным процессом (интегрирующим в себе стратегическое управление на каждом уровне жизнедеятельности региона) формы прямого, косвенного и смешанного управления представляются в следующем виде.

1. Формы прямого стратегического управления.

Первой формой и, по-видимому, наиважнейшей является стратегическое планирование, носящее директивный характер [5, 7,26,43, 110, 111,116-120].

В массовое общественное сознание, а в определенной мере и в сознание профессиональных экономистов был внедрен стереотип планирования в экономике, сложившийся в результате теории и практики народнохозяйственного планирования в Советском Союзе.- Между тем стратегическое планирование объективно носит многовариантный и многоуровневый характер, многообразный по своим формам и методам.

Система народнохозяйственного планирования была создана в СССР. И в течение всего периода, начиная от принятия плана ГОЭЛРО (1920) и до первой половины 1950-х гг., показала свою высокую эффективность. За идеологической ширмой так называемого «социалистического планового хозяйства» скрывалась по существу мобилизационная система хозяйствования с соответствующей системой народнохозяйственного планирования. Для периода подготовки к агрессии со стороны фашистской Германии, Великой Отечественной войны, восстановления разрушенного в его ходе народного хозяйства, создания в кратчайшие сроки ракетно-ядерного потенциала перед лицом ядерного шантажа со стороны США, применяемая система хозяйствования, в том числе планирования, оказалась весьма эффективной. Ее следует признать исторически оправданной.

Развитие системы планирования, как и экономического механизма народного хозяйства, с середины 1950-х гг. и до распада СССР в августе 1991 г. пошло, с одной стороны, по пути сохранения прежней системы централизованно-

го управления, хозяйствования и планирования вопреки качественно меняющимся условиям экономической жизнедеятельности (в том числе и из-за развязанной США «холодной войны»), а с другой - путем вмонтирования в систему планирования рыночных механизмов и рычагов таким образом, что они давали сугубо отрицательный эффект, в частности, толкали предприятия к погоне за «стоимостным валом», искусственному накручиванию затрат при игнорировании во многих случаях уровня и качества продукции.

Эти негативные моменты системы народнохозяйственного планирования в период 1955-1991 гг. способствовали созданию в нашей стране, как и во многих других странах мира, отрицательного отношения к планированию в масштабе национальной экономики, в том числе к стратегическому планированию.

Между тем именно стратегическое планирование в масштабе народного хозяйства отсутствовало, поскольку плановые горизонты были ограничены пятилетними периодами. Была попытка составить семилетний план, но это принципиально дело не меняло, к тому же, от этой практики быстро отказались. Ведь горизонты стратегического планирования в масштабах страны должны охватывать длительный период времени порядка 50 лет и более. В крупных корпорациях США, например, горизонтом стратегического планирования является период в 50 лет.

Очевидно, что в стратегическом плане не только национальной экономики, но и отдельно взятого предприятия бессмысленно определять номенклатуру выпускаемой продукции, ее цены и объемы производства. Между тем в период 1965 (за точку отсчета принят сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1965 г., взявший курс на экономическую реформу, призванную усилить экономические рычаги, расширить самостоятельность хозрасчетного звена, провести децентрализацию управления народным хозяйством с одновременным усовершенствованием централизованного планирования, можно сказать, что реформа была нацелена на внедрение рыночных механизмов в систему планового хозяйствования) -1991 гг. основной упор в планировании делался на определении в плане дирек-

тивного задания по основной номенклатуре продукции; объему продукции в разрезе номенклатуры; стоимостному объему реализуемой продукции и прибыли; объему капитальных вложений.

При этом цены на продукцию устанавливались централизованно в соответствии с планом. Аналогично в соответствии с плановыми заданиями централизованно и в директивном порядке распределялись и материально-технические ресурсы между отраслями, предприятиями и организациями.

В этом случае к стратегическому планированию можно было бы отнести только планирование капитальных вложений, поскольку благодаря им формируется производственный, научно-технический, экономический потенциал стратегического развития, что и должно быть главным приоритетом стратегического планирования. Между тем планирование капиталовложений было подчинено планированию объемных показателей производства продукции на пятилетний период.

В системе стратегического планирования развития региона в современных условиях соотношение должно быть иное. Здесь необходимо предусмотреть, прежде всего, формирование и развитие интегрированного потенциала региона в рамках национальной экономики в целом таким образом, чтобы по мере изменения общественного спроса регион мог бы, используя накопленный интегрированный потенциал воспроизводства, быстро организовать выпуск требуемой продукции, работ, услуг в нужном количестве.

Стратегическое планирование (не только прямое и директивное, но и косвенное, т.е. индикативное) конкретизируется по двум основным направлениям:

в виде среднесрочных планов, обычно сроком на 3-5 лет, которые могут при определенных условиях содержать в себе, помимо прочего, также и планы производства важнейших видов продукции, работ, услуг (пятилетние планы конкретизируются по более детальным показателям при составлении ежегодных планов, и в их разрезе - помесячных планов заседаний);

посредством комплекса .различного рода программ, в которых стратегический план конкретизируется по соответствующим направлениям развития ре-

гиона (программы подлежат дальнейшей конкретизации через составление соответствующих проектов, которые после их отбора и принятия подлежат осуществлению в рамках той или иной программы).

Вторая Форма прямого стратегического управления - программирование [30, 53, 85, 96, 133]. Программы призваны конкретизировать установки стратегического плана, вне зависимости от того, является ли этот план прямым, директивным или индикативным (относящимся к косвенным формам управления).

Третья форма прямого стратегического управления - проектирование [17, 20,22,26, 68,69, 96, 115]. Проекты составляют в рамках соответствующих программ, В последние 4-5 лет резко возрос интерес к управлению проектами как одному из специфических методов управления. Появились такие термины как «проект-менеджмент» и «менеджер проекта». Проект, как правило, предельно конкретен, четко определяет всех задействованных в нем субъектов деятельности, стадии его осуществления, а также ресурсное обеспечение, В проектах определяются цель, генеральная линия развития, алгоритм поведения, возможные участники и ожидаемое ресурсное обеспечение в разрезе предполагаемых источников, предполагаемые этапы осуществления.

Четвертая форма прямого стратегического управления - мониторинг [54, 72, 83, 106, 109]. Мониторинг стратегического управления (и планирования) должен быть нацелен на сбор, анализ, обобщение и оценку информации, необходимой именно для принятия стратегических решений и разработки стратегического плана. Такой мониторинг призван обеспечивать получение целенаправленной системы показателей (индикаторов), позволяющих: оценивать текущую ситуацию с позиций стратегического развития управляемой системы и окружающей ее внешней среды; отслеживать динамику развития соответствующих процессов в контексте достижения целей, поставленных в стратегии развития системы и ее стратегическом плане; своевременно отслеживать возможные стратегические угрозы и препятствия осуществлению стратегического курса развития управляемой системы; выявлять ранее не задействованные или

появляющиеся вновь ресурсы осуществления стратегического плана и развивающих его программ и проектов, в том числе с учетом возможности образования комбинационного (синергетического) социального, экологического, экономического и институционального эффекта; осуществлять контроль за реализацией стратегии развития, стратегического плана, конкретизирующих его программ и проектов; производить необходимую коррекцию стратегии развития системы, включая дерево целей, стратегического плана, развивающих его программно-проектных разработок.

Пятая форма прямого стратегического управления - контроль. Он нацелен на обеспечение реализации на практике установок стратегии развития управляемой системы, показателей (индикаторов) стратегического плана. Стратегический контроль должен носить активный характер, он не может ограничиваться только фиксированием отклонений от стратегических установок и показателей. В случае отклонений от этих установок и показателей, осуществление контроля предполагает: принятие дополнительных мер, обеспечивающих осуществление стратегии развития и стратегического плана; нахождение и выделение дополнительных ресурсов; внесение в стратегию и план необходимых изменений, их разумная корректировка.

Шестая форма прямого стратегического управления - точечное прямое воздействие на ситуацию. По сути, она является развитием и конкретизацией пятой формы - контроля. Точечное прямое воздействие всегда носит индивидуально-конкретный характер. В самой стратегии развития, а также и в стратегическом плане, есть свои ключевые (поворотные) точки, связанные друг с другом этапами стратегического развития. Воздействие на эти точки необходимо и целесообразно: в процессе запуска стратегии и осуществления стратегического плана; при выработке и принятии дополнительных мер, обеспечивающих осуществление намеченной стратегии и достижение определенных плановых ориентиров; для нахождения нестандартных решений и действий, адекватных неожиданным изменениям ситуации, в которой осуществляется стратегия, ее план и программы.

Прямым формам стратегического управления присущ его определенный характер, который состоит из трех пар прямых непосредственных воздействий: управление (руководство) - исполнение; руководители - исполнители; задание -исполнение.

Отличительной чертой сущностного порядка всех этих трех пар воздействий является отсутствие промежуточного звена для передачи управленческого воздействия на процесс исполнения, самих исполнителей, выполняемое задание. Это воздействие всегда носит прямой, непосредственный характер.

Если же имеет место промежуточное звено между воздействием и исполнением, то тогда налицо одна из форм косвенного управления.

Сказанное не означает, что при прямой форме стратегического управления руководитель, принимающий решение, должен непосредственно передавать его исполнителю и лично контролировать процесс осуществления. Вполне допустима иерархически структурированная цепочка руководителей, разделенных «лестницей» инстанций. При этом руководитель выступает в качестве совокупного управленца, В свое время К. Маркс ввел понятие совокупного работника, под которым понимается общность работников, участвующих в производстве материального продукта. «Коллективный труд, расчлененный на множество операций и функций, непосредственно или опосредованно необходимых для производства соответствующей потребительской стоимости, превращается в комбинированный труд совокупного работника, благодаря управленческим отношениям, которые обеспечивают организацию непосредственного процесса труда, а так же согласование и координирование действий между отдельными органами и звеньями совокупного работника» [Экономическая энциклопедия. Политическая экономия / Гл. ред. A.M. Румянцев. Т. 3. - М.: «Советская энциклопедия», 1979. С. 582, 583]. Ранее управленческий персонал рассматривался в качестве составной части совокупного работника, как единого организма, благодаря деятельности которого возникает дополнительная производительная сила - показатель эффективности труда управления. В современ-

ных условиях повышенной значимости управленческого деятельности в процессах воспроизводства правомерно ввести термин «совокупный управленец», который, с одной стороны, подчеркивает исключительную важность управленческой деятельности как таковой, а с другой - указывает на широкую дифференциацию управленческих задач и в связи с этим на огромную вариативность существующих сегодня руководящих должностей. А в масштабах всего общества в целом допустимо говорить о совокупном общественном управленце.

Совокупному управленцу соответствует совокупный исполнитель.

2. Формы косвенного стратегического управления [4,5,7, 8, 10, 13, 14, 15, 18,26,50,54,69,94,95].

Первая форма косвенного стратегического управления - построение организационных механизмов. Имеется в виду построение различных организационных механизмов на всех уровнях воспроизводственного процесса, начиная от микроуровня (отдельной фирмы) и кончая макроуровнем и мировым (национальной и мировой экономики). Причем на каждом уровне организационный механизм может строиться по различным альтернативным вариантам. Именно выбор из уже имеющихся спроектированных вариантов, а также из числа тех, которые конструируются заново, представляет собой основу косвенного управления стратегического порядка посредством использования того или иного организационного механизма.

Каждый организационный механизм задает определенный алгоритм поведения субъектам жизнедеятельности региона.

Организационный механизм как косвенная форма стратегического управления оказывает воздействие на субъектов жизнедеятельности региона, а именно:

нацеливает социальную, экологическую, экономическую и институциональную деятельность на определенный результат;

обеспечивает тот или иной порядок распределения благ, в том числе средств производства, предметов потребления, денежных средств, а также собственности;

- задействует, активизирует определенные интересы и направляет их в то
или иное русло;

-формирует соответствующий алгоритм поведения и взаимодействия субъектов жизнедеятельности региона;

- накладывает определенные ограничения на те или иные виды деятель
ности и отношения тем, что делает их невыгодными для предприятий и органи
заций, управленцев, собственников, работников.

Субъект управления любого уровня (микро, мезо, макро, мирового) выбирает или конструирует заново модель организационного механизма в соответствии с теми целевыми установками, которые поставлены в процессе стратегического управления.

Вторая форма - законодательное или административное регламентирование жизнедеятельности региона.

Законодательное или административное регламентирование придает нормативно-правовой характер организационным механизмам, легитимно задействованным во всей системе общественного воспроизводства на всех его уровнях.

Следование этому регламентированию должно обеспечиваться соответствующими правовыми рычагами, предполагающими строгое и неукоснительное применение санкций за нарушение законодательно оговоренных норм поведения, нормативов, запретов, обязанностей и т.п.

Современный регион остро нуждается в соответствующем государственном воздействии и регулировании, что можно обеспечить достаточно эффективно, если предоставить управленцам - государственным служащим самостоятельно принимать ответственные решения в различных сферах жизнедеятельности региона по оговоренным параметрам и под персональную ответственность.

Третья форма - построение хозяйственных механизмов.

В данной трактовке хозяйственный механизм представляет собой экономический механизм, облеченный в нормативно-правовую форму.

Хозяйственный механизм на макроуровне экономики образуется путем нормативно-правового оформления государством экономического механизма национальной экономики, вопросы разработки и принятия которого относятся к сфере принятия политико-экономических решений на самом высшем государственном уровне.

Хозяйственные механизмы на уровне международных экономических отношений формируются на основе соответствующих соглашений (совместных решений), принимаемых заинтересованными сторонами из стран, участвующих в экономической жизнедеятельности, охватываемой этими соглашениями.

Хозяйственные механизмы на микро- и мезоуровнях воспроизводственного процесса образуются посредством административного оформления соответствующих экономических механизмов со стороны руководства предприятий или организаций (микроуровень), крупных многоотраслевых корпораций или со стороны руководства территориальных природно-хозяйственных комплексов, каковыми являются и регионы.

3. Формы смешанного стратегического управления.

Формы смешанного управления носят интегрированный характер, они включают в себя все формы прямого и косвенного стратегического управления. Сочетание, соотношение этих форм носит всегда индивидуально-конкретный характер применительно к той или иной управляемой системе на одном из уровней экономики - микро, мезо, макро, мировом.

Помимо всех без исключения прямых и косвенных форм стратегического управления, в число смешанных форм стратегического управления многоуровневым воспроизводственным процессом входят две следующие формы.

Первая специфическая форма смешанного стратегического управления -индикативное планирование [34], которое может применяться на всех уровнях управления развитием. Индикативное планирование приобрело широкое применение в промышленно развитых странах для координации национальной экономики в целом и отдельных ее отраслей на государственном уровне, а так-

же для выработки консенсуса частного сектора и государства относительно основных макроэкономических пропорций на период, когда экономика находится на стадии радикального приспособления к новым условиям.

Вторая специфическая форма смешанного стратегического управления -определение стимулов и санкций, ориентированных на плановые индикативные показатели. Как сами эти показатели, так и применяемые по отношению к ним санкции имеют значительную специфику применительно к каждому уровню воспроизводственного процесса. Более того, в рамках этих уровней возможны альтернативные подходы к кругу (набору) этих показателей, характеру и виду соответствующих стимулов и санкций. Их определение должно решаться в индивидуально-конкретном порядке применительно к разработке конкретного индивидуального плана.

В заключение необходимо отметить, что подразделение стратегического управления на формы прямого, косвенного и смешанного управления, вносит определенную новизну в понимание всего процесса стратегического управления, заставляет управленца взглянуть на него с новой точки зрения, что, безусловно, должно иметь свои позитивные результаты в его деятельности. Такой взгляд на стратегическое управление плодотворен на всех уровнях развития региона от микро- до мегауровня и в целом при управлении многоуровневым воспроизводственным процессом.

1.3. Ключевые направления повышения эффективности управления развитием региона

Ключевые направления повышения эффективности управления развитием регионом теоретически исходят из общих концепций управления в сфере государственного администрирования и конкретизированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р[1].

Что касается общих концепций, то Клаус Кёниг, профессор Немецкой высшей школы управления, (г. Шпейер, Германия), отмечает [«Проблемы теории и практики управления», №2,2002]:

а) в условиях демократии невозможно переложить ответственность на
административный аппарат ни путем ее делегирования, ни путем заключения
контрактов, ни любым другим способом;

б) идея виртуальной организационной конкуренции не является доста
точным основанием для отхода классической государственной администрации
от принципов строгой системы полномочий.

Существенным остается вопрос, куда ведет переходное развитие стран постсоциалистического «второго мира» и развивающегося «третьего мира», где можно наблюдать инерцию традиционных сил, «провалы модернизации», застой и упадок [9, 11, 39, 89, 93, 99, 109. 124]. Некоторые видят на постсоциалистическом пространстве политико-административные черты «старого в новом», а в южных регионах ожидают, что «азиатские ценности» придадут силы эндогенной государственной и административной культуре.

Тем не менее, многие указывают на «догоняющую модернизацию» на базе западных принципов рационализации государства, экономики и общества. Концепции «нового государственного управления», «нового открытия правительства» и «новой модели управления» воспринимаются как эталоны решения проблем государственного управления.

Смена парадигм усматривается в изменениях способов действия и мышления. Власть как фирма по обслуживанию, гражданин как клиент, государство как рынок, действия правительства как конкуренция, муниципалитет как группа аффилированных компаний - к этому стремится смена парадигм.

В ряде случаев под маркой «нового государственного управления» произошли существенные изменения в статусе государства и администрации, как, например, в Новой Зеландии и Великобритании. Однако «новозеландская модель» менее показательна, поскольку ее исторические, географические, демо-

графические и прочие условия носят специфический характер. Пример же Великобритании важен. От старой администрации Уайтхолла и административного класса (чиновничества, госаппарата) почти ничего не осталось.

Путем приватизации государственных предприятий правительство М. Тэтчер не только установило новую модель разделения труда между государственным и частным секторами экономики, но и сосредоточило внимание на мерах по сокращению масштабов государственного аппарата и лишению привилегий государственных служащих. За этим последовали меры, придающие гибкость управлению финансами. Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены «мандаринов» среди чиновников Уайтхолла «жесткими управленцами». Следующее правительство ужесточило государственный менеджеризм под знаменами рынка и конкуренции. Рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам должны были проникнуть в производство общественных услуг. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти, не зависимые от министерств.

Новый профиль британской администрации описывался следующим образом:

конкуренция среди финансируемых государством услуг, позволяющая пользователям делать экономически эффективный выбор;

имитация конкуренции в монополизированных отраслях;

конкуренция в рамках государственной администрации для обеспечения дополнительных услуг;

конкуренция в рамках государственной администрации с помощью «проверки рынком», в том числе «закупки» услуг частного сектора;

«самоприватизация» или, по крайней мере, сравнение затрат;

при невозможности выбора квазиконкуренция с помощью показателей эффективности деятельности, изучения степени удовлетворенности (потребителей);

- оплаты по результатам деятельности; выделение государственных средств по результатам деятельности.

Все это рассматривается как «еще один идеальный тип государства».

Разрушение административных традиций, подобное имевшему место в Великобритании и Новой Зеландии, а затем, по крайней мере, частично, в Австралии, США, скандинавских и других странах и, наконец, в Германии на уровне местных правительств, вызвали критику, прежде всего в отношении сопровождавшей их риторики. Вряд ли можно найти другую реформу современной администрации, породившую искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, обслуживании и особенно о потребителях и клиентах.

Существенной неудачей «нового государственного управления» является фрагментарное представление об организациях государственной службы. Предпочтение отдается моделям, согласно которым административные службы должны делиться на сегменты бизнеса по принципу продукции или продуктовых групп, должны создаваться организации такого масштаба, чтобы в их рамках осуществлялся весь процесс создания добавленной стоимости.

Но в какой мере модели сегментации согласуются с современной практикой рационализации в частном секторе? Кооперация, в том числе по обеспечению компонентами производства со стороны и даже от конкурентов, фактически указывает на иное направление эволюции управления.

С учетом взаимосвязи проблем в области безопасности, защиты окружающей среды, социальной инфраструктуры, общественного транспорта, образования и других реальная задача состоит в координации и интеграции услуг, производимых отдельными подразделениями- С этой точки зрения цена преимуществ, приписываемых концепции сегментации, оказывается слишком высокой. В Великобритании дезагрегация функций государственного управления уже вызывает проблемы согласованности и интеграции.

В какой степени принципы рынка и конкуренции пригодны для государства и администрации? Это, прежде всего, проблема экономических механиз-

мов управления. Раздаются сомнения по поводу того, возможен ли перенос свободного доступа на рынок в соответствии с запросами потребителей на предложение товаров в государственном секторе. Отмечают тот факт, что из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы. Особо указывается на то, что принципы консыомеризма не способны ничего предложить для решения вопроса о выборе доступных товаров и услуг.

(Консьюмеризм - организованные действия граждан и чиновников, направленные на расширение прав потребителей, прав получать информацию об истинной процентной ставке по банковским ссудам, стоимости стандартной единицы продукции в случае конкуренции двух одинаковых марок и т.п.).

Считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Если в прошлом идеализированные модели в ряде стран, вставших на путь «нового государственного управления», пропагандировались как эффективные рынки общественных услуг, теперь никто больше не говорит о таком «наилучшем пути».

Появление нового государственного менеджеризма связано с финансовым кризисом. Вопросы об эффективности государственного управления не возникали без исторических причин. Более того, недостатки бюрократий кроются в «структурах затрат». Поэтому в будущем государственная и административная политика будет по-прежнему предполагать политику сбережений, приватизации и внутренней рационализации, возможно в меньшей степени в стратегическом и больше в тактическом плане. Однако последствия конкретных мер могут аккумулироваться, что приведет к государству и администрации иного качества.

Порядок начинают ценить, когда он исчезает. Система государственного устройства не представляет собой нечто, что развивается естественно. Она возникает в результате сознательной политической, экономической и обществен-

ной деятельности. Современный рынок не полагается на помощь невидимой руки. Создаются правила и институты для координации различных видов деятельности в экономике, основанной на разделении труда. Это не устраняет возможности спонтанного развития по принципу laissez-faire (невмешательство). В то же время экономическая политика может означать регулирование, а также сверх-, де- и ререгулирование. Решающий фактор в том, что политика регулирования способна поддерживать функционирование рынков.

Приватизация торговой и промышленной собственности федерального правительства Германии [62] в 80-е годы основывалась на концепции регулирования, предусматривающей разделение труда между государственным и частным секторами. Приватизация общественных функций, проведенная в это время в Западной Германии на муниципальном уровне, определялась скорее политической своевременностью, а не соображениями рациональности. Вызывает сомнение, что такая спонтанная эволюция расставила все по своим местам. Важнее, однако, проведение политики управления на основе определенных критериев.

В современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества - государства или общины, в другой - потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса. Роль гражданина также может быть дифференцированной - налогоплательщик, студент, объект внимания полиции, получатель социальной помощи, самостоятельный бизнесмен и т.д. Для каждой из этих частичных ролей существуют специфические гражданские права и обязанности, не зависящие в отличие от потребителя от его финансового состояния.

Многие термины, используемые новым государственным менеджеризмом, должны применяться правильно. Это относится, например, к слишком широко используемому термину «услуги». Государственное управление в действительности всегда содержит элемент услуги. Но полицейский арест наруши-

теля порядка, в сущности, является актом суверенной власти и его связь с механизмами обслуживания, если и имеет, то лишь вторичное значение.

Причина отказа некоторых исследователей в США от концепции «нового открытия правительства» в пользу «новых основ демократического государственного управления» не в том, что они хотят распрощаться с менеджеризмом как основной чертой американской бюрократии. Критика направлена на предпринимательский подход к рынку и конкуренции и к потребителю как доминирующему механизму управленческого воздействия в сфере государственного управления.

Менеджеризм в исполнительной власти не главная проблема бюрократии. Стремление интегрировать рыночные и конкурентные элементы в качестве функционального эквивалента частного производства и распределения в существующую систему рычагов государственного управления означает, что в политике управления не будет единственной или наилучшей модели. Это можно видеть на примере диверсифицированного спектра видов деятельности городской администрации, региональных и федеральных органов власти.

Для административной модернизации в форме «нового государственного управления» основная проблема в том, как создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими организационными механизмами управления.

В современном обществе контракты являются предпочтительной формой общественных отношений. Но в условиях демократии невозможно переложить ответственность на административный аппарат ни путем ее делегирования, ни путем заключения контрактов или любым другим путем. Политики в исполнительной власти договариваются с должностными лицами, но они делают это зная, что их партнеры в административной системе не претендуют на передачу власти, что они могут приостановить любое соглашение при политической необходимости, и они понимают, что в условиях быстрых политических перемен

их распоряжения могут устареть быстрее, чем хотелось бы. Так или иначе, определенность контрактов означала бы отказ от власти.

Контрактное управление, выходящее за рамки общеприменимых положений, если и возможно, то только в узких областях. Порядок субординации не отменен, иерархии продолжают существовать. И речь идет о субординационных, не о координационных контрактах. Вместо достижения соглашений относительно целей и задач они могут быть просто предписаны.

В строго придерживающихся буквы закона бюрократиях контрактное управление очень скоро столкнется со значительно более жестким пространством закона, поскольку действия в сфере государственной администрации, как правило, сильно зарегулированы.

Важная проблема возникает в связи с бюджетированием. Это понятие, возникшее в сфере государственных финансов и бюджетного законодательства, теперь редуцируется до моделей управления в бизнесе, объединяя принципы децентрализации с управлением на основе предписаний темпов роста за определенный плановый период и последующим контролем. В государственной администрации с децентрализацией ответственности за функции и ресурсы бюджетирование означает, что связанный с продуктом объем ресурсов предписывается принимающему решения подразделению на определенный период в обязательной форме и в виде соответствующего соглашения, четко определяя, таким образом, бюджетную ответственность.

Разработка бюджета базируется на оценках поступлений и расходов. Рационализация политического процесса могла бы состоять, например, в предоставлении парламентам и советам не только соответствующих финансовых и налоговых данных, но и информации по учету затрат и результатов. Это, однако, не решило бы дилеммы политических инстанций в бюджетном процессе, так как, во-первых, речь идет не о текущих затратах и результатах, а о будущих, т.е. прогнозных и, во-вторых, с учетом массы процедур, политический сектор будет

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

также зависеть в этом отношении от оценок, сделанных административными

инстанциями.

Ведущаяся во всем мире широкая дискуссия о правах человека показывает, что идея врожденного достоинства человека и прав личности завоевывает все большее распространение. Было бы трудно понять, если бы государство и администрация в рамках западного модернизма направили свой путь развития в сторону потребителя, в то время как исторически он ведет к гражданину, который не является ни просителем, ни даже потребителем (участником рынка на стороне спроса), но который наделен правами и возможностью их защиты перед государственной администрацией в суде.

Современное государство не только защищает своих граждан от вмешательства государственной власти в смысле соблюдения конвенций о правах человека. В конституционном правовом государстве развились многообразные личные права на общественные действия, например, право обращения к закону. В государстве благосостояния этот положительный статус расширился, охватив право на материальную помощь со стороны государства.

В этом контексте старая конституционная идея о необходимости социальной гарантии необходимого минимума для достойной жизни должна быть интерпретирована как личное право на государственные пособия и программы социального обеспечения. В конечном счете, гражданин как студент, получатель пособия, пользователь общественной инфраструктуры, бизнесмен, работодатель, а также и нарушитель, имеющий дело с полицией, налогоплательщик и т.д., интегрирован в социальную систему, состоящую как из прав, защищающих от государства, так и нрав по отношению к нему. Гражданин обладает личными правами, которых нет в распоряжении у государственных менеджеров.

В классической государственной администрации действия предпринимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий. Если, тем не менее, возникает потребность в дублирова-

ний ответственности, действуют соответствующие нормы, например, правило, согласно которому действие предпринимается теми полномочными инстанциями, которые первыми имели дело с рассматриваемым вопросом.

Существуют нормы, регулирующие конфликты полномочий, например, предписывающие определение ответственности вышестоящим органом. Таким образом, модели управления классической государственной администрации направлены либо на устранение соперничества, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Переход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончится присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т.е. монополией. Виртуальная организационная конкуренция не будет работать. Передача полномочий на места будет иметь результатом региональные монополии.

Остаются сферы общественных обязательств, где граждане могут выбирать между различными учреждениями, предоставляющими общественные услуги: в секторе культуры (музеи, театры, библиотеки и т.д.), в области образования (университеты, школы для взрослых, учреждения среднего образования), в секторе социального обеспечения (дома для престарелых, детские сады, социальное обслуживание и т.д.).

Если устанавливаются конкурентные отношения в рассматриваемой сфере, то должны выполняться условия квазирынка [23].

Во-первых, должна быть возможно большая свобода конкуренции, чтобы устранить слишком высокие барьеры, препятствующие вхождению на рынок или выходу из него.

Во-вторых, должен быть свободный доступ к информации о стоимости и качестве услуг.

В-третьих, транзакционные издержки, связанные с переговорами, заключением контрактов, учетом, системой расчетов, контролем и т.д., не должны превышать прироста эффективности за счет конкурентного поведения.

В-четвертых, необходимо устранить возможность для участников рынка и на стороне предложения, и на стороне спроса преследовать только цели собственной выгоды.

В-пятых, по крайней мере, некоторым из поставщиков услуг должны быть предоставлены финансовые стимулы для реагирования на ценовые сигналы.

Если приложить эти условия к сегодняшней государственной администрации, станет ясно, насколько трудно будет добиться рациональных выгод от введения квазирынков. Прозрачность государственной администрации остается проблемой. Всякий раз предоставление организационной независимости ведет к высоким издержкам контроля.

Ситуация представляется более благоприятной в тех случаях, когда рыночные механизмы не являются воображаемыми в виртуальной конкуренции между административными органами, а представляют собой соревнование между государственным и частным предложением. Такой дуализм имеет давнюю традицию, например, в банковском деле: государственный центральный банк, сберегательные банки местных правительств и т.д., с одной стороны, и частные и кооперативные банки - с другой.

Сосуществование государственного и частного предложения еще не создает совершенного рынка, если государственные учреждения получают субсидии и покрывают убытки за счет налоговых поступлений, а частные зависят от собственной прибыльности; равно как и в тех случаях, когда первые обязаны следовать интересам сообщества, а вторые свободны в выборе ориентации на максимизацию прибыли.

Это составляет лишь часть проблемы наиболее эффективной интеграции институтов экономического управления в рамках государства и администрации. Проблему, общую для всех западных административных государств, создает кризис финансирования социального обеспечения.

Фактор средств становится отправным моментом экономической оценки моделей управления, так как в том, что касается ресурсов, государство является

доверенным лицом граждан. Финансовый контроль, учет и бюджетирование в государственном секторе, контроль затрат и результатов, проведение аудиторских проверок, формы регулирования использования ресурсов - все это должно быть гармоничным. Формальная дифференциация общественных и частных благ не помогает. Необходимо учитывать различные социальные, политические, правовые, экологические и экономические причины, лежащие в основе развития коллективных целей в области общественного распределения благ.

«Смешанная» экономика с частной и государственной собственностью является историческим фактом. Если не проведена приватизация, то управление государственным производством и распределением должно осуществляться преимущественно экономическими методами в соответствии с механизмами рынка и конкуренции. Сегодня, как правило, именно так и обстоит дело. Но при этом возникают проблемы, в данном случае регулирования экономической системы. Высокая степень диверсификации региональных финансовых активов может сделать формулу «регионального концерна» привлекательной. Но она не учитывает реальностей органов управления, в основе деятельности которых лежит общественный интерес. Желание людей состоит не в том, чтобы школьное обучение, служба спасения, фундаментальные исследования, санитарный контроль и т.п. управлялись преимущественно с помощью экономических рычагов, в соответствии с принципами потребительских предпочтений, покупательной способностью и конкуренцией, а в том, чтобы это управление соответствовало коллективным соглашениям относительно его целей и принципам демократии и конституции. Речь идет о сфере вторичной эффективности, возможности проводить оценку и воздействовать на подбор кадров, развитие инфраструктуры, организационные масштабы и материальные ресурсы на основе экономических стандартов.

Общетеоретические направления повышения эффективности управления развития регионом конкретизируются в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р [1].

Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по 6 основным направлениям.

1. Управление по результатам;

2. Стандартизация и регламентация;

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6. Обеспечение административной реформы.

1. Управление по результатам.

Целью реализации этого направления является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях.

2. Стандартизация и регламентация.

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в настоящей Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функ-

ций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

При разработке административных регламентов для органов исполнительной власти должна быть сформирована единая функционально-процессная модель организации их деятельности с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель является основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

В рамках административной реформы должна быть подготовлена нормативно-правовая и методическая база для разработки и внедрения административных регламентов, проведены ведомственные и региональные эксперименты, разработаны пилотные проекты, обеспечены экспертная, консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов и сопровождение практики их применения.

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции.

Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Предполагается разработать проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на оптимизацию функций региональных органов власти. В субъектах Российской Федерации следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций, внесение в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций).

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной
власти и общества.

Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

5. Модернизация системы информационного обеспечения органов испол
нительной власти.

Целью мероприятий по данному направлению является модернизация системы информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти на основе внедрения международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы.

Существующий уровень информационного обеспечения органов исполнительной власти не соответствует требованиям управления по результатам. Поэтому создание эффективной системы мониторинга потребует дальнейшего совершенствования системы государственного статистического наблюдения и сбора данных, для чего необходимо осуществить:

формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ;

организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающего целенаправленный сбор информации, необходимой для получения достоверного представления о ходе достижения поставленных целей и задач, выполнения планов;

организацию оперативного анализа поступающей информации в целях своевременного обнаружения отклонений от плана реализации проектов (программ);

формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа

и представления соответствующих сведений по всей системе государственного управления.

6. Обеспечение административной реформы.

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

В рамках реализации указанных мероприятий предполагается:

создание типовых программ'административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств;

создание типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации;

разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы в муниципальном образовании;

разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;

мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях;

совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления;

взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы;

формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы.

Как отмечается в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

В свете вышесказанного, обобщающим тезисом повышения эффективности управления развитием региона является внедрение регионального стратегирования в рамках системы управления развитием региона.

Региональное стратегирование, в общепринятом понимании, это процесс прогнозирования и формирования будущего региона. Это способность многоаспектно описать реальность, учитывая все законы изменений, которые происходят в результате воздействия на реальность, и способность принять во внимание те факторы, которые появятся в результате воздействия на реальность, и реагировать не просто на реальность, а на те факторы, которые появятся как результат воздействия на реальность. То есть, стратегирование - это совокупность стратегического планирования, прогнозирования и управления. Очевидно, что применительно к региону примененяется термин - региональное стратегирование.

Таким образом, учитывая современные требования комплексности, целостности и сбалансированности, для повышения эффективности управления развитием региона необходимо совершенствование управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования, что определяет актуальность данного исследования.

2. Особенности управления развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности региона 2.1. Состав и особенности сфер жизнедеятельности региона

Особенности сфер жизнедеятельности региона рассмотрим на примере Пермского края, отвечающего общим чертам развития российских регионов.

Перечень сфер жизнедеятельности российских регионов достаточно полно исследован и показан в отечественной литературе [23, 24, 27, 44, 45, 54, 73, 97,98,104,114,116-120,122, 123,136,137].

Необходимо отметить, что характерный перечень сфер жизнедеятельности лишь отчасти совпадает с перечнем полномочий субъекта Российской Фе-

дерации, утвержденных Федеральным закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ с последующими редакциями (Приложение 1).

Характерными сферами жизнедеятельности региона, определяющими одновременно специфику его развития являются:

1. экономико-географическое положение региона;

2. демографическая политика и сфера занятости;

3. развитие пространственной структуры территории;

4. перспективы развития и использования минерально-сырьевой базы;

5. развитие промышленности;

6. развитие агропромышленного комплекса;

7. развитие лесопромышленного комплекса;

8. развитие строительного комплекса;

9. развитие региональной финансовой системы;

10. развитие транспортной инфраструктуры;

11. развитие инженерной инфраструктуры;

12. развитие научного комплекса;

13. развитие образования;

14. развитие здравоохранения;

15. охрана культурного наследия;

16. охрана природы и рациональное природопользование;

17. защита территории от потенциально опасных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

18. обеспечение общественной безопасности;

19. регламентация жизнедеятельности региона.

Рассмотрим состояние этих сфер жизнедеятельности в Пермском крае [108] для обоснования в дальнейшем необходимости совершенствования управления развитием региона и определения соответствующих концептуальных подходов.

2.1.1. Экономико-географическое положение

Экономико-географическое положение регионов всегда имело и имеет важное значение для всестороннего развития территории. В связи с большой площадью Пермского края (192,9 тыс. км²), значительным протяжением с севера на юг (645 км) и с запада на восток (420 км) - экономико-географическое положение отдельных его частей обладает собственной спецификой. В целом же в экономико-географическом положении края можно отметить следующие благоприятные факторы.

1. Пермский край расположен в географическом центре России. Это важнейший фактор, влияющий на перспективную пространственную стратегию страны. Дальнейшее формирование края как высокоразвитого управленческого, коммуникационного, промышленного, финансового и культурного региона будет способствовать интенсивному освоению Сибири и Дальнего Востока, что, в конечном счете, обеспечит территориальную целостность страны.

2. Территория края располагается на границе Европейской и Азиатской частей Российской Федерации, то есть между индустриально развитыми и преимущественно сырьевыми регионами. Такое ее положение открывает широкие перспективы для связей с Центром, Поволжьем» Уралом и Сибирью, а, следовательно, и для создания сети логистических центров на транзитных транспортных артериях.

3. Помимо транспортных связей, водные ресурсы Пермского края значимы для формирования источника питьевой воды для многих регионов Европейской части России, что ставит край в один ряд с территориями особого экологического режима.

4. С запада Пермский край граничит с Кировской областью и Удмуртской Республикой, с севера - с Республикой Коми, с юга - с Республикой Башкортостан, а с востока - со Свердловской областью. С одной стороны, такое соседство открывает широкие перспективы для взаимовыгодной экономической интеграции, с другой - обуславливает конкуренцию в борьбе за инвестиции, рынки сбыта, трудовые ресурсы. Вместе с тем возникает насущная необходимость в

преодолении удаленности территории края от государственных границ, от потенциальных рынков сбыта товаров и услуг. Здесь его интересы практически полностью совпадают со стратегическими интересами страны.

5. Несмотря на отнесение Пермского края к Приволжскому федеральному округу, он был и остается центральным регионом Предуралья. Раскрытие его потенциала в этом плане возможно при условии развития транспортных связей с Республикой Коми: ее столицей г. Сыктывкаром и крупным промышленным узлом этой республики Ухта - Сосногорск - Ярега - Водный. Строительство транспортных связей северного направления даст возможность прямого выхода хозяйственного комплекса края к сырьевым районам Коми, Архангельской области и Ненецкого автономного округа и к северным портам Европейской России. Актуально и строительство транспортных связей в южном направлении - в Башкортостан, Казахстан и далее.

6. Хозяйственные возможности севера Пермского края, некоторых территорий на его западе (правобережье Камы) и юге могут быть существенно расширены за счет строительства внутрикраевой дорожной сети.

7. Во внутренней территориальной структуре края чрезвычайно удачно центральное положение г, Перми. Многократно отмечаемая исследователями гипертрофированность ее развития может быть ослаблена лишь отчасти. Ее градообразующей основой в обозримой перспективе останется промышленность (несмотря на постепенное развитие разнообразных непромышленных функций и отраслей), но будет происходить существенная качественная ее трансформация: благодаря действию рыночных механизмов и развитию инфраструктуры должна расти привлекательность для размещения промышленных объектов других территорий в пределах Пермской агломерации, а также ряда малых и средних городов края.

2.1.2. Демографическая политика и сфера занятости

В настоящее время в Пермском крае проживает 2748 тыс. чел., в том числе городское - 2068 тыс. чел. (75%), сельское - 681 тыс. чел. (25%). В последние десятилетия наблюдается постоянное сокращение общей численности на-

селения, вызванное длительным снижением рождаемости и ростом смертности, в том числе ростом смертности в трудоспособных возрастах, которая органически связана со снижением показателя продолжительности жизни. Убыль населения по естественным причинам (превышение смертности над рождаемостью) наблюдается с 1992 г.

В пределах прогнозного срока в Пермском крае будет наблюдаться убыль населения, демографическая ситуация останется сложной, что в значительной степени является отражением общего для страны неблагополучия в этой сфере. Таблица 1 составлена согласно прогнозу Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю (Пермьстат) с учетом современной демографической ситуации, сложившейся в последние годы в соответствующих городах и районах.

Таблица 1 Прогноз численности населения в Пермском крае, его городских округах

и муниципальных районах, (на конец года, тыс. человек)

Окончание таблицы 1

Таким образом, общая численность населения в 2026 г. сократится на 10%, в т.ч. сельского населения - на 16%. Доля населения, находящегося в трудоспособном возрасте, сократится с 64 до 55% (с 64 до 56% в городах и с 62 до 53% в сельской местности). Демографическая нагрузка на 1 трудоспособного

возрастет на 40% (с 0,6 до 0,8 человек нетрудоспособных возрастов на 1 трудоспособного). В структуре населения с 19 до 24 % возрастет доля пенсионеров. Перед краем встают проблемы повышения эффективности труда и обеспечения в старости. Рост доли экономически активного населения возможен и за счет сокращения доли теневой экономики, не платящей налогов и не оформляющей официально на работу своих работников. Доля лиц, числящихся занятыми не по найму оценивается в 21% от численности населения трудоспособного возраста (табл. 2).

Таблица 2 Трудовая структура населения Пермского края в 2005-2006 гг.

Таким образом, Пермскому краю необходимы целевые подпрограммы, способствующие росту рождаемости, снижению смертности в трудоспособных возрастах, легализации теневой занятости и трудоустройству тех лиц пенсионных возрастов, которые желают и могут работать.

2.1.3. Развитие пространственной структуры территории

Определяющая пространственная структура края формируется как планировочная система - урбанизированный каркас (планировочно-коммуникационные оси и примыкающие к ним локальные планировочные образования).

Похожие диссертации на Управление развитием взаимосвязанных сфер жизнедеятельности в системе регионального стратегирования

Управление развитием эколого-экономических систем в сфере обращения с отходами потребленияКолотырин, Константин Павлович

Управление развитием социальной сферы на основе сбалансированной системы показателейИвлев Александр Владимирович

Управление развитием инновационной инфраструктуры газотранспортных системСербул, Александр Сергеевич

Управление развитием инновационной инфраструктуры систем электронной коммерцииТян, Алексей Александрович

Управление развитием системы услуг общего и дошкольного образования : на примере г. Санкт-Петербурга Смирнова Екатерина Юрьевна

Управление развитием системы профессионального образования на региональном уровне: механизмы и инструментыХимин Евгений Борисович

Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе Соколова Вероника Юрьевна

Управление развитием системы профессиональных компетенций муниципальных служащих в условиях реформирования местного самоуправленияКрахмалов, Алексей Николаевич

Управление развитием системы финансово-кредитного обслуживания АПК (На материалах Кабардино-Балкарской республики) Жерукова Аминат Аслановна

Управление развитием системы государственного налогового администрирования Фролов Александр Алексеевич