Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Экономический федерализм как механизм 14 формирования единого экономического пространства
1.1. Экономическая теория федерализма и формирование единого экономического пространства - 14
1.2. Принципы функционирования экономического федерализма 39
ГЛАВА 2. Совершенствование механизма федеративных отношений для создания единого экономического пространства в российской федерации - 72
2.1. Роль отношений собственности в становлении экономического федерализма - 72
2.2. Проблемы формирования в России межбюджетных отношний - 96
2.3. Состояние и задачи государственной стратегии Российской Федерации по формированию единого экономического пространства118
Заключение 147
Библиографический список .155
- Экономическая теория федерализма и формирование единого экономического пространства
- Принципы функционирования экономического федерализма
- Роль отношений собственности в становлении экономического федерализма
- Проблемы формирования в России межбюджетных отношний
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью создания эффективной системы федеративных отношений, нацеленной на формирование единого экономического пространства страны. Это обусловлено тем, что существующие федеративные отношения в Российской Федерации недостаточно полно учитывают реальные проблемы функционирования единого экономического пространства. В России остра проблема социально-экономического неравенства и разобщенности территорий из-за отсутствия реального федерализма, который, согласно своему научному определению, как раз и призван формировать единое экономическое пространство на основе законодательно закрепленного договора о четком распределении управленческих полномочий между федеральным центром, регионами и местным управлением. Формально в России существуют федеративные отношения, прописанные в Конституции РФ, но до сих пор не создан механизм реального федерализма, не "на бумаге", а на деле решающий задачи создания единого экономического пространства страны.
В мире федерализм необычайно популярен именно как принцип управления, поскольку, согласно социологическим данным, он используется не менее чем в 80% стран, в том числе в унитарных государствах. Этот опыт мирового сообщества безусловно полезен для России с ее традиционно неэффективной системой управления, а сегодня игнорирующей управленческий потенциал федерализма.
Экономический федерализм представляет собой особый тип экономических отношений, при котором управление экономическими процессами осуществляется многими субъектами, в том числе субъектами центральной и территориальной власти в системе четкого распределения управленческих полномочий между всеми субъектами, при этом формируются такие звенья экономического федерализма, как федерализм собственности, финансовый, бюджетный и налоговый федерализм. В своих выступлениях Президент РФ В.В.Путин неоднократно подтверждал наличие в России актуальной проблемы укрепления федерализма именно в плоскости достижения экономической конкурентоспособности страны, заявляя о том, что мы, наконец, приблизили федеральную власть к регионам, но мы только приступили к этой работе. Еще очень многое нужно сделать - вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Очевидно, что сегодня нужны механизмы, способные обеспечить интенсивный, качественный рост и подъем экономики, и среди них - экономический федерализм.
Все это доказывает, что развитие в России реального экономического федерализма является чрезвычайно значимой практической проблемой формирования на данной институциональной и управленческой основе единого экономического пространства страны и, соответственно, представляет собой актуальную исследовательскую задачу.
Степень разработанности темы. Теоретическую базу диссертационного исследования составили авторитетные научные источники, в которых разрабатываются те или иные аспекты и направления предметной области, имеющие отношение к теме диссертации. Прежде всего, это работы по стратегическому управлению социально-экономическим развитием в условиях модернизации мировой социально-экономической системы, перехода ее на постиндустриальные принципы развития таких авторов, как П. Дракер, М. Портер, М.П. Тодаро, Л.И. Абалкин, А.В. Виленский, А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин, В.И. Кушлин, Д.С. Львов и др.
При этом в отечественной и зарубежной научной литературе выделяется такой конкретный аспект разработки данной проблематики, как стратегическое управление развитием территории и технологии управления развитием территории (региона). Это направление исследования представлено С.Д. Валентеем, В.Г. Введенским, А.Г. Гранбергом, Н.И. Лариной, В.Н. Лексиным, Б.М. Штульбергом, а также зарубежными исследователями X. Армстронгом, А. Бендавид-Валом, Дж Тэйлором и др. В данном исследовательском направлении особое место занимают работы ученых Российской Академии государственной службы при Президенте РФ - Ю.П. Алексеева, А.Н. Алисова, П.Д. Половинкина, В.П. Чичканова и др. В их трудах дается системное видение предмета социально-экономического развития региона, регионального и муниципального управления.
Вместе с тем, в российской науке тема экономического федерализма еще только начинает разрабатываться, она представлена пока буквально единицами работ, притом, что в российском научном сообществе существует недооценка институционального и управленческого потенциала экономического федерализма именно в качестве фактора сохранения и укрепления социально-экономического единства страны. В предлагаемой диссертации сделана попытка восполнить указанный пробел.
Общая цель исследования состоит в поиске путей решения важной научной задачи - разработке концептуальных основ формирования единого экономического пространства страны на основе экономического федерализма, а также обосновании научно-практических рекомендаций по совершенствованию методов государственного регулирования данным процессом в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих конкретных задач:
- уточнить понятие и сущность экономического федерализма для раскрытия содержания элементов его механизма;
- раскрыть особенности и принципы формирования единого экономического пространства страны, показать его место в системе новых рыночных экономических отношений;
- уточнить принципы экономического федерализма для обоснования модели его функционирования;
- проанализировать современное состояние процесса приватизации и\ в России и показать роль отношений собственности в становлении механизма экономического федерализма;
- разработать адаптированную к современным российским условиям модель межбюджетных отношений как важнейшую составляющую механизма экономического федерализма;
- обосновать направления государственной стратегии Российской Федерации по формированию единого социально-экономического пространства России.
Объектом исследования выступает формирование единого Ф г социально-экономического пространства на основе экономического федерализма.
Предметом исследования являются управленческие и экономические отношения, возникающие в процессе формирования единого социально-экономического пространства на основе экономического федерализма.
Теоретической и методологической основой исследования явились современная теория экономического федерализма, научные труды отечественных и зарубежных специалистов в этой области, теория и практика регионального экономического развития, законодательные и V нормативные акты, регламентирующие федеративные отношения в Российской Федерации и других странах, процессы государственного управления социально-экономическим развитием на народнохозяйственном и региональном уровнях.
В качестве научного инструментария использованы методы и приемы системного и логического анализа, синтеза управленческих решений и подходов, методы научной классификации предметов и явлений, программно-целевого и стратегического планирования, статистических группировок. Информационную базу исследования составили законы и законодательные акты Российской Федерации, материалы социологических исследований, разработки Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Центра фискальной политики и др.
Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем. Найдены и аргументированы новые пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для народного хозяйства — разработаны концептуальные основы формирования социально-экономического пространства на основе экономического федерализма, а также обоснованы научно-практические рекомендации по совершенствованию методов государственного регулирования данным процессом в Российской Федерации.
В частности:
1) уточнена сущность экономического федерализма как институциональной и управленческой основы формирования единого национального экономического пространства. Дано определение экономического федерализма как совокупности форм и принципов организации экономического пространства на основе распределения ответственности и активности национальной социально-экономической политики между центральной властью и территориальными властями.
Обосновано положение о том, что механизм экономического федерализма включает в себя не только государственный уровень, но и уровень корпоративного менеджмента. Таким образом, экономический федерализм устанавливает механизм партнерства между государством и рыночным сектором, что является дополнительным, наряду с регионализацией национальной экономики, институциональным фактором укрепления единого национального экономического пространства.
Обосновывается положение об экономическом федерализме как механизме создания региональных "точек роста" национальной экономики путем создания в регионах новых инициативных деловых структур и формирования современной информационно-коммуникационной инфраструктуры.
2) на основе изучения мирового опыта разработана принципиальная модель функционирования механизма экономического федерализма, составляющими которой являются:
- формирование единых не только национальных, но и транснациональных (типа ЕС, ЕврАзЭС и др.) экономических пространств на базе региональных экономик, представляющих как национальный (в рамках отдельной страны), так и континентальный (в рамках Европы, СНГ и др.) уровень регионализации;
- тенденция сокращения доли ВВП, перераспределяемой через бюджет в рамках распределения ответственности социально-экономической политики между государством и рыночным сектором;
- федерализм отношений собственности, в котором ключевая функция принадлежит государственной собственности. Государство как собственник, подчиняясь единым для всех правилам рынка, берет на себя важнейшую функцию поддержки социально значимого сектора рынка собственности - обеспечения инновационного воспроизводства и роста качества жизни населения;
- такая форма партнерства государства и рыночного сектора, как кластер, представляющего собой группу географически соседствующих взаимосвязанных компаний (поставщиков, производителей и т.д.) и связанных с ними организаций, действующих в определенной сфере и взаимодополняющих друг друга;
- рост инновационного сектора национальной экономики благодаря обеспечению стимулов к развитию сотрудничества государства и промышленного сектора в сфере науки и технологий;
- бюджетный федерализм как фактор, мотивирующий регионы к поиску собственных ресурсов своего развития, поскольку он законодательно закрепляет за каждым уровнем власти ее собственные доходные источники и право самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках согласования интересов Центра и территорий.
3) уточнено содержание категории «единое экономическое пространство» как совокупности экономических отношений, складывающихся на основе единых правил их регулирования и развивающихся на территории, не имеющей внутренних экономических границ для перемещения рабочей силы, капитала, товаров и услуг. Выделены следующие особенности единого экономического пространства:
- общее экономическое пространство может образовываться в рамках сочетания различных хозяйств, независимо от величины их потенциала, если они связаны между собой устойчивым разделением труда, а их интересы в экономических связях совпадают;
- общее экономическое пространство выступает не как временные отношения между хозяйствующими субъектами региона, а как определенное состояние функционирования взаимосвязанных хозяйственных структур;
единое экономическое пространство имеет внутренне противоречивый характер. Источники его самодвижения и саморазвития находятся в объективно обусловленных противоречиях внутри хозяйствующих субъектов, связанных между собой разделением труда.
4) предложен адаптированный к современным российским условиям механизм построения отношений собственности на принципах федерализма. Этот механизм предусматривает следующую систему мер:
- проведение структурной реформы отношений собственности для решения задачи, которая так и не была решена в ходе российской приватизации 1990-х годов, - появления в России реального права собственности, прозрачности отношений собственности всех форм: частной, государственной, смешанной;
- переход от де-факто сложившейся в России в 1990-х годах в принципе неэффективной олигархической системы управления собственностью к формированию новой системы управления собственностью на основе дееспособного антимонопольного законодательства и законодательства о конкуренции. Это поможет вызвать к активной жизни малый и средний предпринимательский слой, заинтересованный в справедливой конкурентной среде; открыть дорогу свободе перераспределения имущественных прав между различными субъектами экономической деятельности; покончить со слиянием экономической и политической власти; установить правовые рамки общественной собственности в виде "национального имущества";
- переход к эффективному государственному предпринимательству по линиям: установления оптимального числа объектов государственного управления (это число, по экспертным оценкам, составляет 500-700 акционерных обществ); сокращения непомерно большого сегодня в России нерыночного сектора, который консервирует неэффективное государственное предпринимательство в масштабах всей российской экономики; прекращения бесконтрольного и постоянного роста транспортных и энергетических тарифов, который ведет к росту производственных издержек и разрыву единого экономического пространства страны; активного внедрения государства на рынок социально значимых услуг - медицинских, образовательных и т.д. - в качестве одного из основных субъектов спроса на эти услуги; совершенствования правового регулирования процесса передачи социальных объектов в муниципальную собственность.
5) разработана адаптированная к современным российским условиям модель межбюджетных отношений как важнейшая составляющая механизма экономического федерализма. Модель характеризуют следующие основные позиции:
- изменение границ и статуса субъектов РФ в направлении их укрупнения с целью создания исходной базы для ликвидации фактического неравенства российских регионов;
- четкое перераспределение налогов, полномочий, расходной ответственности и финансовых ресурсов между федеральным, субъектным и муниципальным уровнями власти, в том числе: отказ от практики централизации части поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты; в перспективе закрепление отчислений от федеральных налогов за региональными и местными бюджетами на постоянной основе без расщепления отчислений между бюджетами: по принципу "один налог - один бюджет"; обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий; переориентация межбюджетных трансфертов на стимулирование регионального развития;
- открытие информации о предоставлении федеральной помощи регионам (в виде налоговых льгот, отсрочки и реструктуризации долгов, гарантий по кредитам и т.д.), поскольку открытость такой информации - важнейший элемент механизма экономического федерализма.
6) сформулированы направления государственной стратегии по созданию единого экономического пространства России:
- введение в действие уже имеющихся федеральных и региональных целевых программ (их полноценное финансирование и т.д.) как инструмента осуществления соответствующей государственной стратегии;
- диверсификация российской экономики в процессе перевода ее на инновационный путь развития; создание в регионах для инновационного прорыва российской экономики специальной инфрастуктуры, способствующей установлению партнерских отношений между бизнесом и наукой; использование особых экономических зон (особенно технико-внедренческого типа);
- поддержка малого и среднего предпринимательства через участие федерального, бюджета (совместно с региональными бюджетами) в финансировании региональных программ развития и поддержки малого и среднего предпринимательства;
осуществление современной транспортной стратегии -важнейшего направления государственной стратегии, непосредственно работающего на укрепление экономического федерализма и единство экономического пространства страны;
- оснащение национальной экономики передовой информационной инфраструктурой - через развитие системы региональных центров субконтракции (аутсорсинга) как фактора эффективной информационной поддержки регионального бизнеса и единства экономического пространства России.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Теоретические положения и выводы диссертации вносят определенный вклад в разработку и развитие современной экономической теории в области управления и менеджмента, а также проблем регионального экономического развития. Теоретический материал диссертации может быть использован в образовательном процессе - для создания спецкурсов в рамках преподавания социально-экономических дисциплин, а также дисциплин, в которых поднимаются социально-экономические проблемы национальной безопасности.
Полученные выводы и результаты исследования рассчитаны на их применение в деятельности органов управления России всех уровней -при разработке и реализации федеральных и региональных программ социально-экономического развития страны.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в выступлении на Первой международной научно-практической конференции «Стратегии динамического развития России: единство самоорганизации и управления» (Москва, 2004 г.). Материалы исследования использовались диссертантом в его практической деятельности - на их основе были сформулированы рекомендации, принятые к внедрению Администрацией г. Сургута. Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.
Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
Экономическая теория федерализма и формирование единого экономического пространства
Основу экономической теории федерализма составляет разделение экономической, прежде всего, финансовой ответственности между различными уровнями власти. Термин «бюджетный федерализм», составляющий основу экономической теории федерализма, употребляется для характеристики устройства бюджетной системы государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Изначально термин «бюджетный федерализм» употреблялся и в настоящее время употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. Иногда данным термином описывается бюджетная система государства федеративного типа.
В современном мире федеративная организация вертикального устройства государства демонстрирует свою жизнеспособность и эффективность. Среди существующих почти 30 федеративных государств такие крупные по территории, численности и экономическому потенциалу государства, как Соединенные Штаты Америки, Федеративная Республика Германия, Канада и Австралия.
Как известно, основное различие между двумя основными формами государственного устройства состоит в том, что при унитарной форме территория государства состоит из политико-административных или административных единиц, тогда как при федеративной форме высшие территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования или даже государства - субъекты федерации. Слово «штат», входящее в официальное название ряда государств с федеративным устройством и обозначающее субъект федерации (например, США, Мексики), означает не что иное, как «государство».
Существует ряд теоретических взглядов, обосновывающих предпочтительность федеративных принципов в организации вертикального устройства государства. Так, концепция дуалистического федерализма заключается в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют отдельно свою компетенцию, и не вмешиваются в дела друг друга. Концепция кооперативного федерализма, которая сложилась позже, основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов Федерации.
В качестве одного из атрибутов федерализма, как политической категории, выступает такая система правления, в которой власть осуществляется одновременно общенациональным и субнациональными правительствами. Центральным моментом такого подхода к определению является двухуровневая структура правления. У. Райкер определяет эту политическую категорию следующим образом: «Конституция является федеральной, если 1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет, по крайней мере, одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере».
Распределение компетенции как совокупности полномочий и отношения между федерацией и ее субъектами представляет основной вопрос федеративного устройства государства. В зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в территориальном аспекте. В современном мире существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые слагаются из следующих элементов: - исключительной федеральной компетенции; - исключительной компетенции субъектов федерации; - конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации.
Что касается сфер вышеперечисленных компетенций, то они могут быть следующие: - исключительно федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации; - исключительно субъектов федерации, где только их органы, а также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти; - совместная - федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам управления, и органам управления субъектов федерации, включая органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты - конкретное); - остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.
В целом можно сказать, что подходы к решению проблемы выбора оптимальной формы вертикальной структуры государства в настоящее время складываются преимущественно в политологических, социологических и юридических науках. Тем не менее, на наш взгляд, использование экономических подходов к этой нетрадиционной для экономической теории области позволяют получить ряд плодотворных выводов, которые могут быть использованы затем в практике государственного строительства и управления. Подобные подходы в изучении вертикального устройства государства являются сложившимися в современной западной экономической науке. Представляется, что освоение их может быть полезным и для развития отечественной науки, особенно в том, что касается исследования организационно-управленческих проблем совершенствования формирования экономического пространства страны.
В научной литературе стратегии реформирования организационно-управленческих систем объединены общим понятием "федерализм", которое ученые относят не только к государственному управлению, но и к новым принципам организации экономического пространства, разрабатывая категорию экономического федерализма .
Принципы функционирования экономического федерализма
Основные принципы бюджетного федерализма, составляющего основу системы экономического федерализма, достаточно подробно исследованы в рамках мировой экономической теории, однако в российской экономической литературе вплоть до последнего времени им уделялось явно недостаточно внимания. В литературе существуют различные подходы к определению исходных принципов и качественных признаков системы бюджетного федерализма.
В рамках первой, более широкой трактовки понятия «бюджетный федерализм» к исходным принципам бюджетного федерализма принято относить следующие три.
Первый - равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с Центром. Это положение отнюдь не предполагает обязательного единообразия таких отношений. Субъекты федерации при определенных условиях могут выбирать тот или иной тип отношений с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений.
Второй - разграничение сфер финансовой; деятельности и ответственности между Центром и субъектами федерации (т.е. речь идет о разграничении сфер финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня). При этом может иметь место как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня государственной власти, так и отсутствие такого права, что устанавливается законодательно.
Третий - принцип самостоятельности бюджетов различных уровней. Данный принцип предполагает, что каждый из бюджетных уровней имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.
Источники финансирования (или налоговая база) могут строиться либо на непересекающейся, либо на пересекающейся основе. На практике происходит как закрепление тех или иных объектов налогообложения исключительно за Центром или субъектами федерации, так и закрепление права на налогообложение одних и тех же объектов и за Центром, и за субъектами федерации.
В рамках этого относительно более широкого подхода к определению бюджетного федерализма и его исходных принципов в российской экономической традиции выделяют три основных признака бюджетного федерализма:1 - наличие законодательно установленного разграничения расходных полномочий между уровнями государственной власти; - наличие законодательно установленного разграничения доходных (и в первую очередь налоговых) полномочий, обеспечивающих поступление объема доходов, достаточного для покрытия закрепленных за каждым уровнем государственной власти расходов . Однако, поскольку налоговые полномочия представляют собой основной компонент доходных полномочий, ниже будут рассматриваться в основном именно они.); - наличие системы бюджетных трансфертов, выравнивающих вертикальные (между бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между региональными бюджетами одного уровня) дисбалансы. Целью такого выравнивания в системе бюджетного федерализма является предоставление всем гражданам страны, независимо от места их проживания, примерно равного уровня государственных услуг.
В рамках второго подхода к определению понятия «бюджетный федерализм» исходные принципы системы бюджетного федерализма трактуются более конкретно. Например, A.M. Лавров к их числу относит: - самостоятельность бюджетов различных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их использования и расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.); - законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; - соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); - нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; - наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Таким образом, указанные подходы к принципам построения систем бюджетного федерализма соответствуют описанным выше трактовкам самого понятия «бюджетный федерализм». Если первый подход более соответствует принципам взаимоотношений в рамках бюджетной системы практически любого государства, ориентирующегося на рыночные механизмы функционирования, то второй ориентирован почти исключительно на государства федеративного типа.
Роль отношений собственности в становлении экономического федерализма
В Российской Федерации существует правовая база для формирования системы экономического федерализма. Концептуальной основой этой базы может служить Указ Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации"1, где сформулированы следующие задачи развития системы федерализма в РФ: сохранение единства и территориальной целостности Российского государства; - децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением; - выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации; - осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России; - реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства; - четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению.
В этом нормативном акте, а также федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" дается важнейшее для экономического федерализма определение категории "региональная политика" - как системы целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны. В качестве целей региональной экономической политики в указанных документах определены стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов, повышение на этбй основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций РФ в мире. Задачами же, выполнение которых призвано данные цели реализовать, названы: - укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства; - развитие экономической реформы, формирование во всех регионах многоукладной экономики, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры; - сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально экономического развития регионов; - развитие межрегиональных инфраструктурных систем; - совершенствование экономического районирования страны; и т.д. Формирование в России системы экономического федерализма призвана обеспечить Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), направленная на создание структурных условий устойчивого роста уровня жизни населения и национальной экономики, снижения социального неравенства, роста конкурентоспособности страны. Особое внимание в Программе уделено региональной социально-экономической политике России, основными целями которой декларируются принципы экономического (в том числе бюджетного) федерализма, а именно:
- обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов: четкое распределение расходных полномочий и соответствующей доходной базы между уровнями власти, предсказуемость тарифной политики в области оказания услуг естественными монополиями, отмена не обеспеченных финансированием мандатов, установление жестких бюджетных ограничений для органов региональной и муниципальной власти; - обеспечение свободного перемещения рабочей силы и капитала на всей территории Российской Федерации; - сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов, в том числе финансовая поддержка беднейших регионов; - создание равных условий для экономического развития субъектов
Российской Федерации, а также равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны .
Все упомянутые и другие нормативные акты являются правовой базой проводимых в России социально-экономических реформ, реальным содержанием которых стало создание в стране не столько системы экономического федерализма, сколько в целом рыночной экономики, созданной через разгосударствление, приватизацию. Этого мало для сформирования именно системы экономического федерализма, но это -его основа, рамки. Аналитики в принципе отмечают важнейшую функцию приватизации в условиях складывания в мире системы экономического федерализма: приватизационный инструмент призван эффективно укреплять далеко не столько институт частной собственности, сколько (и главным образом) рынок-конкуренцию .
Проблемы формирования в России межбюджетных отношний
К решению задач модернизации социально-экономической сферы исключительно важно адаптировать систему межбюджетных отношений. По словам Президента РФ В.В.Путина, "сбалансированные межбюджетные отношения должны стать действенным инструментом строительства зрелого федерализма и эффективной национальной экономики в целом. Это - одна из ключевых задач"1.
Правительство Российской Федерации разработало и утвердило в 2001 г. программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 года2. Ее основной целью стало установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.
Принятие Бюджетного и Налогового кодексов, отказ от широкого использования безденежного исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему исполнения бюджетов стабилизировали бюджетную систему. На децентрализацию власти, уточнение ее ответственности направлен обновленный Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для того чтобы этот закон вступил в силу, чтобы начали работать 276 тысяч муниципалитетов с четко прописанными функциями и со своим бюджетом, необходимо внести изменения более чем в 100 законов. Необходимо также ввести в действие принятые поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, которые позволят урегулировать поступления в региональные и муниципальные бюджеты в связи с делегированием из центра на места новых полномочий. Речь идет о финансировании здравоохранения, образования, милиции и ЖКХ и т.д.
Принятие комплексных, системных мер для обеспечения устойчивой сбалансированности бюджетов всех уровней требуют решения ряда теоретических и методологических проблем. Исследователи отмечают, что в ходе формирования в России механизмов финансового выравнивания наметилась тенденция к снижению финансовой самостоятельности региональных бюджетов: "в бюджетной политике федерального Центра все более отчетливо проявляются тенденции не бюджетного федерализма, а бюджетного унитаризма"1. Так, если в 1999 г. налоговые доходы распределялись между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ в соотношении 51:49, то в 2002 году данное соотношение составило уже 65:35. При этом соотношение доли расходов, финансируемых за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ оставались примерно на уровне 50:502.
Специалисты обращают внимание на крайне низкий уровень неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации (в 2002 году они покрывали лишь 1/17 часть их суммарных расходов), увеличение доли помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам других уровней. В соответствии с утвержденным федеральным бюджетом 2003 г. 71 субъект Российской Федерации получал дотации из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, из них 29 выделены как в высокой степени дотационные. Таким образом, регионами-донорами могут быть названы только 17 из 89 субъектов РФ.
В качестве меры совершенствования системы межбюджетных отношений предлагается укрупнение субъектов РФ и повышение статуса крупных экономических районов в государственном управлении. В настоящее время конституционно-правовое равенство субъектов Федерации сочетается с их фактическим неравенством: разрыв по объему ВРП на душу населения по некоторым данным соотносим с пропорцией 30 к 1 (Ханты-Мансийский автономный округ и Республика Дагестан). По абсолютным показателям (Москва и Эвенкийский автономный округ) пропорция составляет примерно 2240 к 1. Очевидна финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.
Работа по изменению границ и статуса субъектов Федерации уже проводится. Так, в соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона (ФКЗ) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» принят ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Новый субъект РФ считается образованным с 1 декабря 2005 года. Начиная с 2009 года в межбюджетных отношениях с РФ бюджет Пермского края учитывается как бюджет единой территории. Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством РФ.
