Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная политика в современной России
1.1. Российская Федерация как социальное государство 13
1.2. Деятельность муниципальных образований в осуществлении социальной политики 34
Глава 2. Распределение функций между государственными структурами и муниципальными образованиями в реализации социальной политики
2 1 Наделение органов местного самоуправления, реализующих социальную политику, отдельными государственными полномочиями 53
2.2. Функции муниципальных образований в социальной сфере 73
Глава 3 Совершенствование управления организационной структурой муниципального образования в социальной сфере
3.1. Социальные программы органов местного самоуправления и их реализация на муниципальной территории 93
3.2. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления по социальной защите населения 127
Заключение 146
Список источников и литературы 152
Приложение 165
- Деятельность муниципальных образований в осуществлении социальной политики
- Наделение органов местного самоуправления, реализующих социальную политику, отдельными государственными полномочиями
- Функции муниципальных образований в социальной сфере
- Социальные программы органов местного самоуправления и их реализация на муниципальной территории
Введение к работе
Актуальность исследования. Процессы преобразования в Российской Федерации в последние годы происходят по всем направлениям внутренней политики государства, в том числе и в такой ее сфере, как социальная.
Социальная политика является составной частью общей политики государства, относящейся к социальной сфере и касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами. Она связана с ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни. Социальная политика - целенаправленная деятельность государства по выработке и реализации решений, непосредственно касающихся человека, его положения в обществе; по предоставлению человеку социальных гарантий с учетом особенностей различных групп населения страны.
Цель социальной политики состоит в улучшении здоровья нации, в обеспечении достаточного дохода и социальной поддержки в определенных неблагоприятных жизненных ситуациях, в создании для населения благоприятной социальной атмосферы в обществе.
Как показало время, российская внутренняя политика в социальной сфере, к которой относят, прежде всего, сферу услуг (образование, культуру, здравоохранение, физическую культуру, общественное питание, коммунальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь), особенно на начальной стадии проводимых социальных реформ, была непонятна массам. Она не только не достигала планируемых результатов, но в сознании людей укреплялась мысль о вредности демократических и социальных преобразований.
Социальная политика, проводимая институтами государственной власти, как курс действий государства в отношении осуществления социальных программ, отчуждалась людьми и оценивалась негативно. Назрела необходимость реформирования деятельности органов власти и, особенно органов власти на
муниципальном уровне, способных осуществлять свои функции исходя не из текущих, сиюминутных целей и интересов, а на основе долгосрочных планов развития местной территории.
Социальную политику государство проводит через региональные и местные органы власти. Эффективная социальная политика государства, связанная с распределением материальных и духовных благ, удовлетворением потребностей человека невозможна без активного участия всего населения страны, регионов и местных сообществ. В ходе реформы местного самоуправления происходило упорядочение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями относительно социальных функций как в области их разграничения, так и по расходным обязательствам в аспекте их исполнения.
Сегодня многое зависит от эффективности деятельности региональных и местных органов власти, от их способности брать на себя ответственность, действовать энергично, грамотно, своевременно. Именно на местное самоуправление возложено решение значительной части вопросов, определяющих социальное самочувствие граждан. Это - дошкольное и общее образование, система первичного звена здравоохранения, предоставление услуг ЖКХ, благоустройство городов и поселков, реализация программ поддержки предпринимательства, решение проблем рынка труда. Предполагалось, что органы местного самоуправления будут функционировать и решать местные проблемы автономно от других органов государственной власти через разграничение полномочий и предметов ведения. Теоретически это соответствует мировому процессу, происходящему во многих демократических странах, когда при высокой степени экономической интеграции происходит децентрализация органов государственной власти. Этот процесс способствует большему воплощению гражданских свобод и увеличивает политическую и экономическую активность населения на муниципальном уровне. Необходимость обоснования эффективности деятельности органов местного самоуправления, определяющих образ жизни
людей, их благосостояние, и обусловили актуальность диссертационного исследования.
Из всего комплекса составляющих социальной политики в диссертации выделена лишь социальная защита. Под социальной защитой понимается система мероприятий, осуществляемая государством, по обеспечению гарантированных минимальных достаточных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и деятельного существования человека. Социальная защита включает такие основные формы, как социальное обеспечение, социальная помощь, социальное страхование. При этом, выделяются как государственные формы (доступное здравоохранение, льготы, доступное образование, пенсионное обеспечение, система социального обслуживания и предоставления социальных услуг, меры социальной поддержки), так и негосударственные формы (добровольное социальное страхование, благотворительность, частные системы здравоохранения и другие).
Степень научной разработанности. Следует выделить несколько научных направлений по проблематике диссертационного исследования.
Общетеоретические основы социального государства заложены в работах классиков мировой экономической мысли - Дж. М. Кейнса, Р. Коуза, К. Маркса, А. Мюллер - Армака, В. Ойкена, Дж. Риккардо, А. Смита, М. Фридмана, Л. Эрхарда.
Общие проблемы социального развития России освещены в работах таких авторов, как Г.А. Ахинов, Н.А. Волгин, Н.Н. Гриценко, И.А. Григорьева, В.И. Жуков, СВ. Калашников, В.Н. Ковалев, Т.М. Малева, Е.А. Морозова, Л.Н. Овчарова, Г.И. Осадчая, Е.И. Холостова, Л.И. Якобсон.
Среди работ российских ученых, исследующих общетеоретические и специфические проблемы социальной политики, деятельность органов государственной и муниципальной власти, следует отметить труды Л.В. Аникеевой, А.И. Архипова, В.Н. Бобкова, Н.К. Долгушкина, Е.И. Капустина, Д.Н. Карпухина, Е.Д. Катульского, Ю.П. Кокина, Р.П. Колосовой, Л.А. Костина, В.В. Ку-
ликова, Н.К. Кульбовской, В.Г. Макушина, О.И. Меньшиковой, И. Н. Мысляе-вой, А.А. Никифоровой, В.Г. Павлюченко, А.А. Разумова, Н.М. Римашевской, В.Д. Ройка, Н.И. Сидорова, Д.Г. Щипановой, В.Н. Якимова, Р.А. Яковлева.
При изучении организации и функционирования местного самоуправления в области социальной политики Российской Федерации на современном этапе, значение имеют работы российских исследователей А.С. Автономова, Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, А.З. Дадашева, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кута-фина, Н. Лазебной, В. Максакова, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, В. Савина, В. Самохвалова, М.В. Столярова, В.В. Таболина.
Вместе с тем в научных трудах ощущается недостаток специализированных работ по проблематике социальной политики.
Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование рекомендаций, активизирующих деятельность органов местного самоуправления в реализации социальной политики государства.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач:
Показать возрастание роли органов местного самоуправления в реализации социальной политики в Российской Федерации.
Провести анализ деятельности органов местного самоуправления в сфере осуществления социальной политики.
Раскрыть особенности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной политики с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Показать особенности социальной политики, реализуемой органами местного самоуправления на муниципальной территории, за счет передачи отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень.
Проанализировать инновационные технологии в обеспечении социальной защиты отдельных категорий граждан на местном уровне.
Разработать предложения и рекомендации по оптимизации деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих социальную политику на муниципальном уровне.
Объектом исследования является органы местного самоуправления, реализующие социальную политику на местном уровне.
Предмет исследования составляют социально-экономические отношения, возникающие в процессе осуществления социальной политики Российской Федерации органами местного самоуправления.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили положения Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», иных нормативных правовых актов Российской Федерации, международные документы, в частности, «Европейская хартия местного самоуправления», а также фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых. В ходе исследования использовались общенаучные методы и приемы: диалектический метод исследования экономических процессов, методы группировки и моделирования социально-экономических явлений.
В качестве эмпирического материала использованы статистические и информационные материалы федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, правовые акты субъектов Российской Федерации, материалы, находящиеся в свободном доступе в сети Интернет, а также результаты собственных исследований автора. Это позволило обеспечить значимость научно-методического инструментария, научную доказательность основных положений и выводов диссертации.
Основные существенные положения и результаты диссертационного исследования, представляющие научную новизну и выносимые на защиту:
Показано, что конституционное положение о Российской Федерации как социальном государстве, находится на стадии становления и носит декларативный характер. Его реализация предполагает распределение направлений социальной политики между институтами государственной власти и муниципальными образованиями, совершенствование межбюджетных отношений, значительное расширение масштабов передачи средств в распоряжение муниципальных образований.
Обосновывается положение о расширении социальных функций органов местного самоуправления, повышении роли социальных программ, разрабатываемых органами местного самоуправления в сельских, городских поселениях и муниципальных районах. Обобщена практика деятельности органов местного самоуправления по решению социальных вопросов (в частности в Пермском крае).
Предложена новая организационная структура муниципального образования в сфере социальной защиты местного населения, ориентированная на реализацию целевых программ, расширение оказываемых населению услуг, повышение качества управления социальной политикой. Эти возможности показаны на примере муниципального образования Ленинский район г. Тамбова, где созданы подразделения, самостоятельно определяющие направления эффективного расходования бюджетных средств и несущие ответственность за проведение социальной политики.
4. Обоснованы предложения по совершенствованию организационной
структуры Департамента социальной защиты населения муниципального обра
зования. Предложено создание подразделения по мониторингу, контролю, под
готовке отчетных данных о ходе выполнения запланированных мероприятий
социальной защиты граждан и получаемых результатах, активизации различ
ных видов социальной защиты на муниципальном уровне посредством внедре-
ния технологий по интегрированию финансов на поддержку семей, укрепление здоровья граждан; по созданию центров социальных выплат; учреждений для одиноких больных, престарелых граждан, инвалидов; по изменению формы предоставления местных льгот по переводу муниципальных натуральных льгот в форму потребительских субсидий; налаживанию устойчивых каналов «обратной связи».
5. Разработаны меры по изменению организации трудовой деятельности муниципальных служащих посредством укрепления кадрового потенциала, увеличению его экономической активности, мотивации к продуктивному труду, его систематической подготовки (обучение, повышение квалификации, ротация кадров), а также меры по совершенствованию условий и процессов взаимодействия муниципальных служащих, средств и предметов труда в системе социальной защиты граждан. Обоснованы положения о предпочтительности двухуровневой модели местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), каждый уровень которой рассматривается как функционирующий автономно от других и от государственной власти, с четким разграничением полномочий и возрастающей ролью муниципальных образований в реализации социальной политики государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что реализация социальной политики должна опираться на деятельность органов местного самоуправления, выполняющих ключевую роль в решении социальных проблем, отражающих обстановку в стране и ситуацию в муниципалитетах, потребности и цели социального развития, способствующие созданию оптимальных условий для жизни людей и осуществлению на деле социальной справедливости. На примере муниципального образования Ленинский район г. Тамбова в работе обоснованы предложения по совершенствованию организационной структуры Департамента социальной защиты.
Предложенные рекомендации внедрены в практику управления муниципалитета. Подобную практику целесообразно использовать в деятельности
должностных лиц государственного, регионального и муниципального уровней с целью совершенствования системы местного самоуправления в России и системы отношений государства и муниципальных образований.
Положения диссертации могут использоваться в учебных заведениях при разработке и преподавании общих и специальных курсов по экономике труда, государственному и муниципальному управлению, а также в системе подготовки государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования, основные теоретические положения и полученные результаты исследования на разных этапах его подготовки докладывались и обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции по актуальным вопросам социально-экономического развития, на Межвузовской научно-практической конференции по актуальным вопросам экономики и политики, на Международной научно-практической конференции: экономические и социальные права человека и гражданина: современные проблемы теории и практики, проходивших в Московском гуманитарном университете и Национальном институте бизнеса в 2007-2011 гг.
По теме диссертации автором опубликовано 12 научных статей общим объемом 5,5 п.л.
Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Деятельность муниципальных образований в осуществлении социальной политики
Деятельность муниципальных образований, необходимость решения ими принципиально новых задач местного значения и их реализация, существенно актуализировали проблему самостоятельности, деловой активности, ответственности и инициативы органов местного самоуправления, всего местного сообщества. При этом на фоне процессов развивающегося мирового кризиса стабилизация ситуации в социальной сфере становится одним из приоритетных направлений внутренней политики нашего государства, что выражается в социальной политике государства. в последние десятилетия понятие социальной политики исследуется в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы государств, равно как и идейные комплексы, лежащие в их основе, отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики в значительной степени разнится у представителей различных школ общественной мысли. Следует отметить, многие ученые сходятся во мнении, что социальная политика в современном государстве обязательна.
При этом необходимо рассмотреть несколько подходов к определению социальной политики, не забывая о том, что это понятие не поддается какому-то исчерпывающему определению. Мы будем иметь в виду не социальную политику вообще, а те действия, которые предпринимает государство в обществе:
1) социальная политика формирует (в лице государства) цели развития общества и показывает механизмы достижения этих целей;
2) социальная политика, главным образом, направлена на обеспечение жизнедеятельности населения общества;
3) социальная политика должна исправлять негативные социальные последствия, которые могут возникнуть в обществе в результате стихийных бедствий, войн, социальной и экономической нестабильности.
В отечественной и зарубежной науке накопился достаточно большой выбор определений социальной политики. Все эти подходы можно разбить на группы, в каждой из которых объединяются схожие концепции.
Первая и наиболее обширная группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как «общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество». Цель социальной политики - способствовать достижению целей общества.
Вторая группа подходов исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирована на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение возможных экстремистских или радикальных вариантов разрешения противоречий.
Третья группа концепций рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои - нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низщим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей, благосостояния и оградить тем самым обеспеченные классы от их возможной неконтролируемой ярости. В свое время еще П.А. Сорокин в своей работе «Социология революции» указывал, что «непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение подавленных базовых инстинктов больщинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения».
Четвертая группа концепций рассматривает социальную политику прежде всего как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему перераспределительных мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов в безопасных рамках, а основным средством выступает активная налоговая политика.
Наконец, пятая группа подходов исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства. По мнению И.А. Григорьевой, под социальной политикой понимается «...деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовать интересы этих групп, с интересами человека и долговременными целями общества» .
Близкий подход находим у А. Стребкова, который определяет государственную социальную политику как «...баланс сил, как степень согласия по текущим и перспективным решениям, программам социального устройства и переустройства.
Как видно, в каждом из этих подходов можно рассмотреть определенное позитивное начало, и действительная социальная политика, реализуемая большинством современных развитых государств, содержит в себе элементы каждой из этих концепций. Государство является одним из политических институтов как исторически сложившихся устойчивых форм организации совместной жизнедеятельности людей и осуществляет государственную социальную политику. Таким образом, государственная социальная политика -это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационно-пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные поэтапные социальные результаты.
При этом следует отметить, что эффективная социальная политика без активного участия всего населения, различных регионов и местных сообществ невозможна. Именно на уровне региона и муниципального образования социальная политика государства приобретает конкретные черты и характер.
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).
Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.
Местное самоуправление - одна из форм самоуправления как социального явления и ему характерны ряд признаков данного социального явления. Во-первых, местное самоуправление есть система организации деятельности граждан на соответствующей территории, представляющая собой совокупность разнообразных органов и институтов. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм. Во-вторых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности. Самостоятельно решая вопросы экономического, социального, культурного развития населения, соответствующих коллективов граждан, структуры местного самоуправления одновременно несут ответственность за положение дела в этих сферах на определенной территории. В-третьих, местное самоуправление имеет свой объект.
Наделение органов местного самоуправления, реализующих социальную политику, отдельными государственными полномочиями
Как уже было отмечено, Конституция Российской Федерации определила направления формирования социального государства, которые должны воплощаться в проводимой социальной политике. Произошло разграничение полномочий в проведении социальной политики между федеральными и региональными органами власти, а с 2006 г. и на муниципальном уровне.
Учитывая важность, а во многих случаях и сложность предметов ведения и полномочий местного самоуправления, полагаем необходимым и своевременным их рассмотрение.
Важным шагом в реализации социальных реформ на местном уровне стало принятие в 2003 г. закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». За длинными и техническими названиями данных законов была скрыта реформа распределения полномочий и ответственности между уровнями власти, изменение структуры и существующих механизмов социальной политики; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличивалась доля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальные гарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме, которые заменялись на фиксированные ежемесячные выплаты; упорядочивался перечень категорий льготников и список льгот. В то же время все эти новации не следовали напрямую из текста законов, а существовали в виде отсылочных положений. С этим связано отсутствие в обществе соответствующего отношения к указанным новациям.
Осознание происшедших изменений произошло при принятии Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 122-ФЗ). Технический закон, целью которого было привести другие законы в соответствие с принятыми год назад вышеупомянутыми двумя законами, оказался открытием для многих и вызвал практически у всех негативную реакцию. Показательно, что наибольшие возражения касались норм закона, объективно направленных на повышение эффективности социальной политики. Например, исключения дублирования некоторых социальных льгот, объединение отдельных категорий получателей льгот в несколько крупных групп, замена натуральных льгот на денежные выплаты и определение источников финансирования всей совокупности льгот и другое. В то время как принципиальные ошибки предложенной системы, среди которых и предоставление социальной поддержки по категориальному принципу без учета реальной нуждаемости, и передача финансирования льгот ветеранам труда, труженикам тыла, жертвам политических репрессий субъектам Российской Федерации, не имеющим для этого средств, и отмена единых социальных гарантий на всей территории страны, практически не обсуждались.
Еще в процессе рассмотрения закона, было принято решение о предоставлении получателям льгот права выбирать, получать ли им ежемесячную денежную выплату или «социальный пакет», представляющий собой сохраненные в натуральной форме социальные льготы. Результатом принятия закона стало сохранение системы льгот в натуральной форме; дополнительное финансирование социальной помощи из бюджетов всех уровней; создание новой системы администрирования социальных выплат; существенное изменение системы управления социальной сферой, связанное с заменой сложившихся механизмов новыми, как правило, значительно усложненными; широкое недовольство общества данной реформой и повышение зависимости регионов от трансфертов и субвенций из федерального бюджета.
В 2009 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который нацелил муниципальную власть на последовательное и неуклонное решение накопившихся социальных вопросов, улучшение жизни людей на своих территориях. Вместе с тем последние изменения в законодательстве о местном самоуправлении увеличили срок переходного периода до 2012 года, что вызвано рядом проблем, возникших при реализации отдельных положений указанного закона. Руководством страны отмечалось о завершении муниципальной реформы и указывалось на то, что совершенствование законодательства в данной сфере будет продолжено2. Однако при всех неизбежных издержках и проблемах, возникших в ходе реализации закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, можно констатировать, что муниципальная реформа социальной политики в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными сторонами и рассматриваются как потенциал дальнейшего демократического развития.
Общая направленность муниципальной реформы в социальной сфере в целом соответствует изначально поставленным задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В России была создана двухуровневая модель местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривается как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этой концепции местное самоуправление - залог создания подлинно самоуправляемой системы публичной власти низового уровня.
Двухуровневая модель, к тому же, полнее учитывает наличие инфраструктуры, способности населения территории реализовывать основные функции местного самоуправления, исторически сложившиеся традиции, географический фактор и др. Она позволяет решать двуединую задачу -выстраивать оптимальную модель взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. Однако то, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее десятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.
Заложенная в Федеральном законе №131-Ф3 модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-Ф3, сказался целый набор факторов и противоречий.
Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира. Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.
Функции муниципальных образований в социальной сфере
Особая роль органов местного самоуправления как субъектов социальной политики обусловлена тем, что они в состоянии более полно учитывать особенности социально-экономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности. При этом в основу социальной политики на муниципальном уровне положен принцип предоставления социальной защиты тем лицам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума.
Модель социальной политики, реализуемой органами местного самоуправления на муниципальном уровне, включает в себя: дифференциацию социальной политики государства в отношении различных слоев населения; корректное выделение категорий получателей социальной защиты; использование принципа адресности, как средства перераспределения социальной защиты для наиболее нуждающихся групп населения, «муниципализацию» социальной политики за счет передачи полномочий по предоставления социальной защиты на муниципальный уровень; перевод системы социального страхования на принципы добровольного страхования социального риска; четкое разграничение полномочий в реализации социальной политики между всеми уровнями бюджетной системы. При этом, основными направлениями деятельности местных органов власти при проведении социальной политики являются: определение и оценка реального качества жизни всех социальных групп и слоев населения; выявление общих и специфических проблем каждой из социальных групп; изыскание источников финансирования мероприятий; разработка проектов, программ и других мероприятий по решению социальных проблем; корректировка проектов и программ с учетом общественного мнения; реализация проектов и программ, включая контроль за реализацией социальной политики.
Если учесть необходимость направленности социальной политики на совершенствование качества жизни населения соответствующей территории, то основными приоритетами социальной политики органов местного самоуправления, которые реализуются на муниципальном уровне, будут являться:
1) политика повышения уровня жизни населения, подразумевающая учет системы следующих показателей: денежные доходы населения и прожиточный минимум; покупательная способность денежных доходов и расходы населения; обеспечение населения товарами и услугами; потребление населением продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг; обеспечение жильем, объектами хозяйственно-бытового назначения и коммунальными услугами.
2) политика обеспечения здоровья и продолжительности периода активной жизнедеятельности населения включает в себя: развитие сферы здравоохранения, обеспеченность объектами здравоохранения и уровень обслуживания; экологическая безопасность, благоустройство и рекреационное обеспечение.
3) политика формирования здорового образа жизни населения учитывает: занятость населения, безработица; образование и культура; охрана общественного порядка, социальная безопасность, правонарушения и преступность; обеспечение населения объектами культуры, искусства, спорта, их доступность и степень использования; регулирование социально демографических процессов. Приоритеты социальной политики и стратегические цели социального развития муниципального образования, реализация которых должна создать условия, необходимые и достаточные для непрерывного повышения качества жизни населения муниципального образования, представлены на Рисунке 3 и в Приложении 1.
Рассматривая конкретные направления деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, прежде всего, следует выделить оказание защиты семье, глубинный смысл чего заключается не просто в улучшении материально-бытовых условий жизни людей, а в укреплении этой основной ячейки общества, можно без преувеличения сказать - основного социального института, который в наши дни, к сожалению, во всем мире переживает сильные кризисные явления.
Не навязывая, естественно, семье образ жизни, число детей, характер отношений между супругами и родителями - детьми, характер их занятости, общество через государство и другие институты, в т.ч. через местное самоуправление, должно осуществлять социальную защиту семьи адресно, дифференцированно, обеспечивая социально приемлемый уровень жизни для нетрудоспособных челнов семьи, детей, инвалидов, многодетных семей.
Внимание органов местного самоуправления к вопросам защиты семьи, решение задач по ее социальной поддержке и укреплению, особенно усилилось с 1995 года. 2008 год был объявлен Годом семьи. Официально этот год стартовал в 2007 году и проводился в рамках масштабной государственной программы направленной на укрепление института семьи. Особое внимание уделялось социальной защите не только детей, оставшимся без опеки взрослых, но и поддержке престарелых родителей, а также семей, попавшим в трудную ситуацию.
Во многих регионах Российской Федерации проводились семинары для функционеров местного самоуправления по проблемам помощи семье, а вместе с тем по поддержке материнства и детства, разрабатывались и претворялись в жизнь социально-управленческие программы, такие как "Планирование семьи", "Дети - сироты", "Дети - инвалиды", "Безопасное материнство", массовые мероприятия под девизом "Крепка семья - крепка держава", праздновались Дни защиты детей и другие мероприятия, выделялись средства для материальной помощи нуждающимся семьям.
Следует отметить, что по мере появления необходимых материальных ресурсов в каждом муниципальном образовании создаются Центры помощи семье. Прежде всего, их деятельность направлена на реализацию программ по профилактике социального сиротства и программ в отношении детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, участие в разработке мероприятий по организации социального обслуживания и социальной защиты семей, детей и отдельных граждан; выявление семей и детей, нуждающихся в государственной защите, причин и факторов социального неблагополучия конкретных семей и детей, их потребности в государственной защите, и их дифференцированный учет; осуществление социального патронажа семей и детей, нуждающихся в социальной помощи, реабилитации и поддержке; оказание социальной поддержки и осуществление мер по адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников сиротских учреждений, в возрасте до 23 лет; осуществление социальной реабилитации детей с ограниченными умственными и физическими возможностями; проведение работы по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, защите их прав, участие в работе по предупреждению алкоголизма, наркомании среди несовершеннолетних; участие в привлечении различных организаций к решению вопросов оказания социальной помощи семье и детям; осуществление информационной работы среди населения по вопросам социального обслуживания семьи и детей.
Социальные программы органов местного самоуправления и их реализация на муниципальной территории
Разработка социальных программ осуществляется органами местного самоуправления. Местные целевые социальные программы утверждаются местными органами представительной власти и финансируются за счет местных бюджетов и внебюджетных источников.
Важным направлением реформирования бюджетного процесса стал переход к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования. Условиями использования программно-целевого подхода являются:
- необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития социальной сферы;
- комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
- отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
- необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).
При этом целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.
Следует отметить, что именно с середины 90-х годов, целевое программирование прочно вошло в государственную практику. С принятием в 1995 году закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» вместе с методическими рекомендациями практически оформилась законодательная база данного процесса. А с начала 1996 г. Государственный комитет Российской Федерации по статистике начал вести учёт реализации таких федеральных целевых программ . К составлению таких документов подключались не только соответствующие профильные ведомства, но и специалисты, целые научно-исследовательские коллективы, российские учёные. Как правило, каждая программа имела паспорт, где были указаны параметры, основания для её разработки, исполнители и соисполнители, важнейшие целевые показатели, ожидаемые результаты, сроки реализации, объёмы и источники финансирования контрольный механизм. Федеральные целевые программы проходили основательную правовую и экономическую экспертизу и всё больше превращались в серьёзный инструмент социально-экономической политики. Со временем они стали охватывать ключевые сферы деятельности государства, направленные на поддержку стратегически значимых для страны приоритетных направлений. В целом такие программы определялись как совокупность взаимосвязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий производственного, научного, технико-технологического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, на решение масштабных общегосударственных проблем. При этом разработчики стремились придать целевым программам конкретно-практическое содержание, сочетая текущие и отдалённые потребности страны и регионов, отдельно взятой местности, предприятия с реальными возможностями.
В условиях комплексной модернизации страны значение целевых программ обусловлено рядом причин: во-первых, при ограниченности ресурсов их можно использовать максимально эффективно; во-вторых, из всех приоритетов выдвигают на передний план общенациональные, способные объединить для решения всё общество; в-третьих, они дают возможность обозначить ближние и отдалённые перспективы. Наконец, целевые программы содействуют оптимизации бюджетного процесса. Достаточно сказать, что в США в рамках целевых программ осуществляется почти 50% государственных расходов, во Франции - до 80%2.
Назовём лишь некоторые федеральные целевые программы, определившие важнейшие векторы стратегии социального развития на 90-е годы: «Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище» (март 1996 г.), «Содействие занятости населения Российской Федерации на 1996 - 1997 годы» (май 1996 г.), «Развитие социального обслуживания семьи и детей на 1997 - 1998 годы» (июль 1996 г.), «Молодёжь России» (июнь 1997 г.), «Старшее поколение» (август 1997 г.), «Улучшение условий и охраны труда» (ноябрь 1997 г.) и др.
Федеральные целевые программы посвящались и отдельно взятым субъектам Российской Федерации: «О государственной поддержке социально экономического развития Республики Адыгея в 1995 - 2000 годах» (1995 г.), «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» (1996 г.), «Комплексное развитие приграничного поселка Забайкальск Читинской области» (1998 г.) и другие. Достаточно сказать, что к началу 2000 года целевыми программами были охвачены территории свыше 50 субъектов Российской Федерации.
По мере экономических возможностей государство старалось обеспечить программы бюджетными средствами. За один 1996 г. объём вложений из федерального бюджета по 22 целевым программам составил 2 475 350,6 млн. руб. Из них 17 300 млн. руб. было выделено на строительство новой системы водоподачи для города Ставрополя, 10 000 млн. руб. - на строительство Самарского онкологического центра, 850 000 млн. руб. ушло на компенсацию тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока. Однако, по признанию экономистов, этого было недостаточно. Больше того, высказывались опасения, что в 1997 г. на осуществление целевых программ федерального значения реально будет выделена лишь треть денежных средств от необходимого объёма.
По примеру центра на местах также приступили к разработке комплексных целевых программ в социальной области. В структурном построении, по целям и задачам, принципам материального обеспечения они мало чем отличались от федеральных. Вместе с тем присутствующий в них региональный компонент придавал им свою специфику. Например, в Поволжском регионе уже в середине 90-х годов были приняты целый ряд программ: Астраханская область - «Строительство и финансирование жилья на территории Астраханской области», «О газификации Астраханской области», «Развитие культуры и искусства», «О библиотечном деле в Астраханской области», «Об образовании», «Здравоохранение»; Самарская область «Концепция и программа развития здравоохранения до 2000 года», «Сельский дом», «Дети Самарской области»; Саратовская область - «Программа по социальной поддержке малообеспеченных групп населения Саратовской области», «Программа мероприятий по реализации социально-экономической политики», «Планирование семьи», «Молодое поколение»; Ульяновская область - «Программа развития народонаселения Ульяновской области», «О социальном партнёрстве», «Забота», «О библиотечном деле в Ульяновской области», «Семья и дети». Каждая из программ - это своего рода система ориентиров в развитии какого-либо направления социальной отрасли или сферы. По временному интервалу целевые программы чётко подразделяются на три типа - долгосрочные (рассчитанные на пять и более лет), среднесрочные (на три года) и краткосрочные (на год). При этом в долгосрочных программах оговаривается возможность корректировки в соответствии с раскладом текущих событий.
