Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Оценка эффективности в некоммерческом секторе: проблемы и решения 13
1.1. НКО и оценка их эффективности 13
1.2. Теоретические и эмпирические исследования эффективности НКО 15
1.3. Эффективность НКО с экономической точки зрения 18
1.4. Измерение затрат и результатов при оценке эффективности НКО 21
1.5. Построение границы производственных возможностей 23
Глава 2. Экономический анализ товариществ собственников жилья 28
2.1. Реформирование ЖКХ в переходный период. Роль ТСЖ 28
2.1.1. Реформа системы оплаты жилищно-коммунальных услуг 31
2.1.2. Развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры 33
2.1.3. Реформа системы управления многоквартирными домами 35
2.2. Современная практика и проблемы создания товариществ собственников жилья в России 39
2.2.1. Динамика ТСЖ 39
2.2.2. Правовые основы самоуправления в жилых домах 40
2.2.3. Проблемы работы ТСЖ 43
2.3. Теоретический анализ ТСЖ 51
2.3.1. Экономические преимущества коллективной собственности 51
2.3.2. Проблемы предоставления клубных благ и использования общей собственности 52
2.3.3. Проблема «заказчик - исполнитель» 54
2.3.4. Роль социального капитала и формальных правил 55
2.4. Гипотезы исследования 61
Глава 3. Эмпирическая оценка эффективности товариществ собственников жилья в России 64
3.1. Особенности оценки эффективности ТСЖ 64
3.2. Характеристики данных 64
3.3. Оценка эффективности ТСЖ 74
3.3.1. Методика 74
3.3.2. Расчет индикаторов эффективности 76
3.4. Факторы эффективности ТСЖ 80
3.5. Выводы 94
Заключение 96
Литература 100
Приложение 1 111
Приложение 2 120
- Теоретические и эмпирические исследования эффективности НКО
- Измерение затрат и результатов при оценке эффективности НКО
- Реформа системы оплаты жилищно-коммунальных услуг
- Характеристики данных
Введение к работе
Актуальность. Сектор жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в России непрерывно реформируется с начала 90-х годов, однако до настоящего момента в нем не произошло полноценного внедрения рыночных механизмов. По мнению экспертов, именно товариществам собственников жилья (ТСЖ) — некоммерческим ассоциациям жильцов многоквартирных домов, создаваемым для совместного управления находящейся в общей собственности жильцов внутридомовой инфраструктурой и прилегающей территорией — должна принадлежать важная роль в переводе ЖКХ на рыночную основу.
Для передачи инфраструктуры жилых домов из муниципального ведения в совместную собственность жильцов имеются серьезные основания. Качество муниципального управления жилыми домами вызывает многочисленные нарекания, а нерациональное расходование средств, потери и злоупотребления обременяют региональные и местные бюджеты. К важным преимуществам коллективной собственности следует отнести, во-первых, более сильные стимулы для надлежащего содержания жилых домов — от этого зависят повседневный комфорт жильцов и рыночная стоимость их квартир, и, во-вторых, лучшую осведомленность жильцов о проблемах своих домов и качестве коммунальных услуг. Не случайно такая форма управления жилыми домами получила широкое распространение во многих странах .
Несмотря на подобные основания для создания ТСЖ и соответствие этого подхода мировой практике, процесс передачи коллективной собственности жилых домов в руки жильцов сталкивается с различного рода препятствиями и злоупотреблениями, и работа ТСЖ часто оказывается неудовлетворительной. Тем не менее, нередки примеры успешных ТСЖ, позволяющих жильцам эффективно управлять своими домами. Наблюдаемый разброс результатов внедрения нового института ставит вопрос о факторах эффективности, которые
Российские ТСЖ во многом уникальны, поэтому речь идет не о полной аналогии опыту зарубежных стран, а следовании общемировой тенденции в управлении домами.
позволили бы объяснить успехи и неудачи и выработать практические рекомендации, особенно необходимые в условиях быстрого роста числа ТСЖ в последние годы.
ТСЖ представляет собой пример совместных действий общественной группы для решения общих задач, и в этой связи особенно важно выявить и оценить роль способности к такого рода действиям и самоорганизации. Возможность решения проблемы коллективных действий для эффективного распоряжения общей собственностью требует определенных норм, навыков и практик, которые в своей совокупности составляют социальный капитал. Нехватка последнего может стать серьезным препятствием в работе ТСЖ и поставить под сомнение целесообразность перехода к такой форме управления.
Актуальность исследования связана также с необходимостью поиска и апробации универсального подхода к оценке эффективности некоммерческих организаций (НКО), учитывающего природу некоммерческой деятельности и позволяющего получать обоснованные и ясно интерпретируемые практические выводы.
Степень научной разработанности проблемы. Работа находится на стыке нескольких направлений исследований: реформы жилищно-коммунального хозяйства в России, роли социального капитала в институциональных реформах, ресурсов коллективного доступа {commons) и оценки эффективности НКО.
Экономическим исследованиям самоорганизации в жилом секторе посвящена литература, включающая десятки наименований (например, работы В. Bengtsson, S. Saegert и G. Winkel, S.C.Y. Chen и C.J. Webster, L.W.-C. Lai и P.Y.-L. Chan, H. Hansmann); при этом ряд работ посвящен российским ТСЖ (Д. Ахмеджанова, А. Ермишина и Л. Клименко, R. Vihavainen). Тем не менее, эмпирических исследований, в которых была бы поставлена и с применением современных экономических методов количественного анализа решена задача
измерения эффективности ТСЖ и выявления и оценки вклада факторов, влияющих на эффективность, на данный момент не существует.
В значительно более обширной литературе, посвященной реформе ЖКХ в России (где, в первую очередь, следует отметить труды О. Бессоновой, И. Генцлер, С. Глазунова, А. Ермишиной и Л. Клименко, А. Заостровцева, Н. Косаревой, Т. Лыковой, А. Пузанова, Л. Савулькина, С. Сиваева, Е. Шоминой, Е. Ясина, R. Strayk) ТСЖ анализируются как часть более широкого исследовательского контекста. Из работ, посвященных собственно ТСЖ, наиболее близка по своей тематике настоящей диссертации монография R. Vihavainen, где исследуются ТСЖ Санкт-Петербурга, однако указанная работа представляет собой скорее социологическое, чем экономическое, исследование. Анализ ТСЖ в ней базируется на концепциях ресурсов общего доступа {common-pool resource) и социального капитала, а основой выступает набор кейсов. Исследование А. Ермишиной и Л. Клименко, проведенное на данных опроса по Ростову-на-Дону и Азову, рассматривает проблемы (не)готовности людей к управлению своими домами и выявляет факторы, способствующие формированию эффективного собственника в многоквартирном доме. Ряд других работ на данную тему представляют собой скорее не научные исследования, а экспертные разработки, направленные на содействие созданию и работе ТСЖ.
В исследованиях связи между институтами и развитием получил признание тезис о необходимости учета культурного и социального контекста в проектировании и осуществлении институциональных реформ. Институты, наилучшим образом зарекомендовавшие себя в развитых странах, могут оказаться недееспособными в иных культурных и социальных условиях. Это направление исследований получило развитие, например, в работах А. Аузана, Л. Полищука, В. Полтеровича, D. Berkowitz, К. Pistor и J.-F. Richard, D. North, R. Putnam, D. Rodrik. Однако, как правило, авторы постулируют подобные тезисы, не
предлагая их конкретизации. Проделанная работа делает шаг и в этом направлении.
В экономической литературе последних лет активно исследуется влияние социального капитала на экономические и социальные показатели, на должную работу институтов и организаций. Здесь необходимо отметить, прежде всего, работы E.L. Glaeser, L. Guiso, P. Sapienza и L. Zingales, S. Knack и Ph. Keefer, R. Putnam, G. Tabellini, M. Woolcock. Следует ожидать, что социальный капитал на уровне дома, выражающийся как в общих нормах доверия и взаимопомощи в сообществе жильцов, так и в специфических навыках принятия решений, связанных с управлением домом, оказывает значимое влияние на эффективность предоставления жилищно-коммунальных услуг. Основанием для выдвижения подобной гипотезы является возникающая в работе ТСЖ проблема коллективных действий, решение которой, как известно, зависит от наличия социального капитала. Тем не менее, известно лишь несколько работ, освещающих подобного рода зависимость — (Ермишина, Клименко, 2010), (Bengtsson, 1998), (Saegert, Winkel, 1998), (Vihavainen, 2009); стоит заметить, что первая и последняя посвящены российским ТСЖ.
В последние годы распространение получили также исследования ресурсов общего доступа (commons), таких как лесные, рыбные и водные ресурсы, пастбища, ирригационные системы. Классические работы в этой области — (Hardin, 1968) и (Ostrom, 1990), положили начало потоку исследований A. Agrawal, J. Baland, Р.К. Bardhan, J. Dayton-Johnson, S.Y. Tang и других авторов. В этих работах эмпирическим путем выявляются факторы, влияющие на эффективное использование ресурсов общего доступа, расположенных, как правило, в различных развивающихся странах. В то же время проблемам управления общей собственностью в городах {urban commons) в современной научной литературе уделяется значительно меньше внимания.
В многочисленных публикациях теоретического и прикладного характера по оценке эффективности НКО (обзор данного направления представлен в ра-
ботах Y. Baruch и N. Ramalho, P. Flynn и V. Hodgkinson, D.P. Forbes, R. Rojas) чаще всего анализируется эффективность организаций социальной сферы — D. Balser и J. McClusky, М. Farsi и М. Filippini, С. Glisson и P. Martin, R.D. Herman и R.D. Heimovics, здравоохранения — A. Frohloff, S. Grosskopf, R. Hofler и S. Folland и образования — J.D. Adams и Z. Griliches, J.E. Beasley, K. Cameron, J. Johnes, C. Lillis и P. Shaffer. Исследуется также эффективность природоохранных, благотворительных, правозащитных организаций, музеев, театров, и пр. Следует особо отметить научное направление, имеющее целью дать агрегированную оценку состояния и эффективности всего сектора НКО в различных странах мира; здесь в первую очередь следует назвать работы Института Джонса Хопкинса (L.M. Salamon, L.C. Hems, К. Chinnock) и международный проект CIVICUS, в котором активно участвуют российские исследователи — Л. Якобсон и И. Мерсиянова, Н. Беляева и Л. Проскурякова.
Обширная литература, посвященная оценке деятельности НКО, не предлагает достаточно универсальных подходов, которые можно было бы применить к измерению эффективности ТСЖ. Во многих статьях авторы отказываются от измерения результатов деятельности НКО, ограничиваясь в своих оценках затрачиваемыми ресурсами или качеством управления организацией. В таких исследованиях преобладают подходы и методы социологии, психологии и менеджмента; экономический взгляд на проблему измерения эффективности НКО встречается значительно реже. В многочисленном потоке публикаций по оценке эффективности некоммерческих организаций ТСЖ и их зарубежным аналогам внимания не уделяется.
Цель и задачи исследования. Целью проведенного исследования явля-ется оценка эффективности ТСЖ в России и выявление факторов, способствующих или препятствующих эффективной работе ТСЖ. Основное внимание
Под эффективностью здесь и далее понимается техническая эффективность, т.е. степень достижения целей организации с учетом имеющихся ресурсов и производственных возможностей. При этом выпуском ТСЖ считаются услуги, которые оно предоставляет своим членам, а затратами — плата за эти услуги.
при этом уделяется роли социального капитала и механизмам его влияния на результаты работы ТСЖ.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи.
Разработка методики сбора данных и анкет, проведение опроса руководителей и рядовых членов ТСЖ и формирование эмпирической базы исследования.
Предложение научно обоснованного метода оценки эффективности НКО и применение такого метода в расчете эффективности ТСЖ.
Анализ факторов эффективности ТСЖ, в частности исследование роли социального капитала и выяснение механизма влияния социального капитала на эффективность ТСЖ.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают ТСЖ в России. Предмет исследования — эффективность ТСЖ в зависимости от материальных и нематериальных активов ТСЖ (к последним относится социальный капитал) и институциональных параметров — наличия управляющей компании и особенностей внутреннего устройства ТСЖ .
Методология исследования. Методологическую основу исследования составляет новая институциональная экономика. Оценка эффективности ТСЖ как одного из видов НКО в своей содержательной части опирается на основные положения теории некоммерческого сектора, а в технической — на теорию и методы стохастической границы, применяемые для оценки эффективности организаций. Сбор информации проектировался и осуществлялся с использованием современного инструментария эмпирического анализа в экономике и методов прикладных социологических исследований.
Информационная база. Работа опирается главным образом на данные опроса ТСЖ, спроектированного и проведенного при личном участии автора.
Составляющие социальный капитал нормы, ценности и сети правомерно рассматривать как неформальные институты, однако ввиду важности социального капитала для целей данного исследования он выделяется в качестве самостоятельного фактора эффективности ТСЖ и не включается в институциональные параметры.
Кроме того, используются данные Росстата (в частности, форма 22-ЖКХ), материалы СМИ, законодательство (в частности, Жилищный кодекс) и аналитические материалы.
Опрос был проведен в конце 2008 года совместно с исследовательской группой ЦИРКОН, при финансовой поддержке Центра фундаментальных исследований НИУ ВШЭ. Случайная выборка из 82 ТСЖ Москвы и Перми квотировалась в соответствии с тремя параметрами: стоимостью квадратного метра в домах, годом образования ТСЖ и давностью капитального ремонта или постройки домов. В каждом ТСЖ были опрошены 10 респондентов, 9 из которых являлись рядовыми членами ТСЖ, а один — председателем или управляющим.
Респондентов просили оценить качество различных услуг ТСЖ (содержание подъездов, придомовой территории, работу электрика и сантехника и аккуратность и своевременность вывоза отходов), дать оценку деятельности правления и оценить затраты на жилищно-коммунальные услуги. В анкету были включены вопросы о вкладе жильцов в работу ТСЖ (аккуратность уплаты взносов, добровольный труд, участие в работе собраний), а также об интенсивности общения между соседями и взаимной помощи. Качественные оценки давались в шкалах от одного до трех-пяти баллов. Фиксировались также социально-экономические характеристики жильцов и ключевые параметры ТСЖ — размер и возраст здания (время с момента строительства или капитального ремонта), год образования ТСЖ и наличие управляющей компании. Выяснялось, по чьей инициативе было создано ТСЖ — самих жильцов, компании-застройщика или местных властей.
Научная новизна работы 1. Обоснована возможность применения методов аппроксимации границы производственных возможностей (в том числе параметрических методов стохастической границы) как достаточно универсального инструмента оценки эффективности НКО. Показано, что предложенные методы соответству-
ют природе некоммерческого сектора и компенсируют нехватку в нем рыночной информации.
Разработанный метод реализован применительно к оценке эффективности российских ТСЖ; такие оценки рассчитаны впервые в мировой научной литературе.
Впервые выявлена особая разновидность социального капитала, отражающая «техническую гражданскую компетентность» жильцов, которая имеет первостепенное значение для ТСЖ и наличие которой выступает сигналом готовности собственников к образованию ТСЖ.
Показано, что каналом воздействия социального капитала на эффективность ТСЖ является подотчетность правления; таким образом, функцией социального капитала является достижение эффективной работы управляющих органов ТСЖ. Аналогичные закономерности известны на уровне регионов и муниципальных образований, но впервые эмпирически подтверждены на микроуровне жилых домов.
Обнаружена и объяснена парадоксальная на первый взгляд отрицательная связь эффективности ТСЖ с присутствием управляющей компании. Таким образом, получены эмпирические свидетельства «захвата» ТСЖ управляющими компаниями.
Теоретическая и практическая значимость результатов
Дано теоретическое и практическое обоснование использования методов восстановления производственной границы для оценки эффективности НКО.
Разработан важный для практики анализа НКО инструмент оценки эффективности; сформулированы ясные условия применимости метода и принципы интерпретации получаемых результатов.
Выявлен особый тип социального капитала, определяющий эффективность самоорганизации в жилищном секторе.
Продемонстрирована взаимная дополняемость норм, ценностей и социальных практик, с одной стороны, и формально-правовых институтов — с дру-
гой; показано, что в отсутствие необходимого социального капитала такие институты оказываются «пустой оболочкой», уязвимой к различного рода злоупотреблениям.
Сформулированы практические рекомендации, направленные на улучшение работы ТСЖ и содействующие более осознанному подходу к созданию ТСЖ. Охарактеризованы основные риски, ставящие под вопрос эффективность российских ТСЖ.
Материалы исследования вошли в курсы институциональной экономики и экономики гражданского общества, читаемые на факультетах экономики и социологии НИУ ВШЭ.
Апробация работы. Основные положения и результаты работы докладывались на многочисленных семинарах и конференциях практической и теоретической направленности. При этом среди них — ведущие научные мероприятия в соответствующих областях:
IV Всероссийский форум "Система управления жилищным фондом России", Комитет Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства, Москва, Россия, 19-21 мая, 2010
9-ая и 11-ая Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества, ГУ-ВШЭ, Москва, Россия, 1-3 апреля, 2008 и 6-8 апреля, 2010
Семинар ГРАНС-Центра, Москва, Россия, 17 февраля, 2010
Первый Российский экономический конгресс, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Москва, Россия, 7-12 декабря, 2009
Общественные слушания "Эмпирические исследования гражданского общества", Общественная палата РФ, Москва, Россия, 25 сентября, 2009
Workshop in Political Theory and Policy Analysis (organized by Elinor Ostrom), Indiana University, Bloomington, USA, 24 октября, 2011
The XII European Workshop on Efficiency and Productivity Analysis, University of Verona, Verona, Italy, 21-24 июня, 2011
9th International Conference of the International Society for Third Sector Research (ISTR), "Facing Crises: Challenges and Opportunities Confronting the Third Sector and Civil Society", Kadir Has University, Istanbul, Turkey, 7-10 июля, 2010
European Network for Housing Research (ENHR) 22nd Conference, "Urban Dynamics & Housing Change", Istanbul Technical University, Istanbul, Turkey, 4-7 июля, 2010
Annual Conference of the Association for Nonprofit and Social Economy Research (ANSER), Montreal, Canada, 2-4 июня, 2010
Urban Affairs Association 40th Conference, "Sustaining Cities in a Time of Globalization: Social, Economic and Political Realities", Honolulu, USA, 10-13 марта, 2010
Workshop on Institutional analysis, The Ronald Coase Institute, Bratislava, Slovakia, May 10-15, 2009
Объем и структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и двух приложений. Общий объем работы составляет 151 стр.
Теоретические и эмпирические исследования эффективности НКО
Настоятельная потребность в анализе вклада НКО в экономическое и социальное развитие и оценке эффективности их работы нашла отражение в современной научной литературе. Осознание важности этого вопроса в профессиональном сообществе хорошо выражено высказанным в (Salamon et al., 2000) мнением о том, что исследования масштабов, динамики, структуры и правовых рамок некоммерческого сектора интересны не столько сами по себе, сколько тем, что дают возможность продвинуться к ответу на «действительно важный» вопрос о результатах деятельности НКО, природе и размере их вклада в общественное благосостояние.
В многочисленных публикациях теоретического и прикладного характера по оценке эффективности іНКО (обзор данного направления представлен в работах Forbes, 1998; Rojas, 2000; Baruch, Ramalho, 2006; см. также Flynn, Hodgkinson, 2001) чаще других анализируется эффективность организаций социальной сферы (Клох, Blankmeyer, Stutzman, 2006, Balser, McClusky, 2005, Farsi, Filippini, 2004, Glisson, Martin, 1980, Herman, Heimovics, 1994), здравоохранения (см., например, Hofler, Folland, 1995; Grosskopf et al., 1995; Frohloff, 2007; Berta et al., 2010, Rushing, 1974) и образования (см., например, Beasley, 1995, Cameron, 1978, Cameron, 1981, Johnes, 2006a,b, Kempkes, Pohl, 2010, Lillis, Shaffer, 1977, Naper, 2010). Исследуется также эффективность природоохранных, благотворительных, правозащитных и иных организаций.
Обзоры работ, посвященных анализу эффективности НКО, обнаруживают значительное методическое и концептуальное разнообразие подходов к данной проблеме. Критериями эффективности НКО чаще других выступают производительность (отдача на используемые ресурсы), объем продаж товаров и услуг, конкурентоспособность и доля рынка, моральный климат в НКО и приверженность сотрудников миссии организации, качество продукции, различного рода характеристики и индикаторы достигаемых результатов, имидж и репутация организации, рост организации и ее ресурсный потенциал, достижение социальных целей (Herman, 1990; Baruch, Ramalho, 2006) и т.д.
В исследованиях эффективности НКО отмечаются четыре основных концепции оценки деятельности некоммерческого сектора. Первая из них - целевая концепция — связывает эффективность организации со степенью достижения ею своих целей (goal attainment approach; см. напр., Price, 1972). Эта точка зрения, не смотря на кажущуюся самоочевидность, ставится под сомнение в тех случаях, когда цели организации с трудом поддаются операциональному описанию. Тогда основанием для оценки эффективности может стать процесс, а не результат деятельности организации: альтернативная концепция системных ресурсов (system resource approach; Yuchtman, Seashore, 1967) связывает эффективность со способностью организации обеспечить ресурсы, необходимые для ее устойчивого функционирования. Данный взгляд отражает главным образом представления менеджеров и прочих инсайдеров об эффективности организации, но не противоречит и целевой концепции, поскольку жизнеспособность организации, особенно если ей приходится конкурировать с другими ПКО и, возможно, частными и государственными предприятиями, может рассматриваться как свидетельство успешного решения поставленных перед нею задач.
Третья концепция множественности заинтересованных сторон (multiple constituencies approach; Connolly, Conlon, Deutsh, 1980) исходит из того, что различные группы стейкхолдеров - потребители услуг организации, доноры, учредители, сотрудники, государственные органы и др. — по-разному воспринимают и оценивают эффективность, вследствие чего оценка последней с необходимостью оказывается многомерной, причем различные компоненты этой оценки могут противоречить друг другу. Ситуация еще более усложняется в тех случаях, когда у стейкхолдеров изначально отсутствует достаточная ясность в отношении целей и миссии организации. Восприятие этих целей складывается в процессе общения и взаимодействия различных групп стейкхолдеров, которые постепенно уясняют для себя смысл деятельности организации и на основе имеющейся, часто далеко не полной, информации выносят суждения о результатах этой деятельности. При этом вовлеченные стороны могут влиять на оценку эффективности, причем не только традиционным способом, воздействуя на деятельность организации, но и посредством манипулирования имеющейся информацией, формирования общественного мнения и пр. Такой взгляд на эффективность НКО известен как концепция социального конструктивизма (social constructivism approach; Herman, Renz, 1997).
Ни одна из названных концепций не претендует на универсальность — само их разнообразие свидетельствует о сложности задачи и отсутствии общепринятых удовлетворительных подходов к ее решению. Предлагаемые концепции носят достаточно общий характер, и их практическое применение сопряжено со значительными трудностями, которые подчас выглядят непреодолимыми. Этим объясняется агностицизм ряда авторов, ставящих под сомнение саму возможность измерить результаты деятельности НКО4 и научную правомерность такой" постановки вопроса (Bluedorn, 1980). Если попытка измерения эффективности все-таки предпринимается, то избранная исследователем общая концепция практически не ограничивает выбор необходимой информации и алгоритмов ее обработки. С одной стороны, подобная «свобода рук», по всей видимости, уместна ввиду значительного разнообразия НКО, их задач и условий деятельности. В то же время, распоряжаясь этой свободой по своему усмотрению, авторы далеко не всегда убедительно аргументируют свой выбор методики, а это в свою очередь заставляет усомниться в адекватности и достоверности получаемых оценок. Показательно, что во многих работах авторы пренебрегают методиками своих предшественников и предпочитают разрабатывать собственные подходы (Baruch, Ramalho, 2006), нередко столь же уязвимые для критики, как И( известные ранее. Дефицит преем-ственнности в исследованиях эффективности НКО указывает на отсутствие в этой области утвердившихся стандартов и ориентиров.
Измерение затрат и результатов при оценке эффективности НКО
Первым шагом в реализации изложенного выше подхода должно стать измерение затрат и результатов некоммерческой деятельности. Как уже отмечалось, результаты работы НКО, как правило, с трудом поддаются измерению5. В качестве паллиатива эффективность НКО нередко оценивается при помощи промежуточных результатов или иных индикаторов (outcomes), косвенным образом характеризующих подлежащие оценке конечные результаты (outputs). Промежуточные результаты проще измерить, к тому же они могут регистрироваться в т
официальной отчетности НКО, что упрощает задачу сбора данных. Примерами могут служить индикаторы, используемые в оценке эффективности учреждений здравоохранения (количество человеко-дней госпитализации, число амбулаторных приемов, объемы лабораторных исследований, участие в подготовке медицинских кадров и пр. — см., напр., Bilodeau et al., 2004) и образования (численность выпускников различного уровня подготовки — см. Athanassopoulos, Shale, 1997); сходным образом обстоит дело в других отраслях сферы общественных услуг. Такого рода показатели редко отражают качество предоставляемых услуг (а индикаторы качества, если они привлекаются к анализу, также носят по преимуществу формальный характер, например, показатели успеваемости в школах или количество пациентов в больничной палате), и не дают поэтому полного
представления о конечных результатах работы НКО.6 Между тем ненаблюдаемость качества услуг является одной из основных институциональных предпосылок возникновения некоммерческого сектора (Hansmann, 1980). Приходится констатировать, что существующая практика оценки эффективности НКО не уделяет этому фактору должного внимания.
Необходимая, информация, отсутствующая- в отчетных данных, может быть получена путем опроса потребителей услуг НКО. В частном секторе информация о потребительских предпочтениях агрегируется рыночными ценами, и оценка эффективности предприятий может быть дана без использования опросных данных. В случае НКО такие данные могут оказаться незаменимыми, хотя в прикладных исследованиях опросы, если они вообще проводятся, обычно ограничиваются «инсайдерами» некоммерческого сектора — сотрудниками, менеджерами, членами наблюдательных советов и пр., и гораздо реже включают бенефициаров НКО и, прочих стейкхолдеров. Такое положение, безусловно, связано со значительными затратами на проведение необходимых социологических опросов, но, помимо этого, отражает общую для исследований НКО проблему дефицита данных и неразработанности методов анализа (Heinrich, 2004).
Трудности оценки результатов деятельности НКО объясняют распространенность «затратного» подхода к данной задаче, когда затраты ресурсов («осво-енный бюджет» и т.п.) используются как индикатор достигнутых, результатов.7 При этом неявно предполагается, что результаты растут вместе с затратами, причем в приемлемых пропорциях. Это не более чем гипотеза, которая нуждается в подтверждении по результатам оценки эффективности. Последняя по-прежнему требует измерения затрат, но не как косвенной характеристики результатов, а для сопоставления с таковыми и вынесения тем самым обоснованных суждений об эффективности организации.
Затраты НКО включают различные ресурсы в денежном и натуральном выражении, используемые в деятельности организации. Основная часть материальных затрат допускает денежную оценку, вследствие чего бюджет организации может давать хорошее представление об ее затратах вообще; важным исключением является социальный капитал, под которым понимается взаимное доверие, чувство солидарности и ответственности за состояние общества, а также способность объединяться на добровольной основе для достижения совместными усилиями общих целей (Keefer, Knack, 2005).
Социальный капитал является одним из важнейших ресурсов некоммерческого сектора (Putnam, 1993), и с этой точки зрения в анализе эффективности НКО должен проходить по статье «затраты». Два обстоятельства заставляют усомниться в целесообразности такой трактовки. Во-первых, социальный капитал с трудом поддается измерению, и известные из литературы косвенные индикато-ры (proxies) обладают рядом недостатков. Это усугубляет трудности анализа эффективности НКО ввиду появления нечетко определенных нематериальных категорий среди как затрат, так и результатов. Во-вторых, НКО не только расходуют социальный капитал, но и способствуют его накоплению, что может рассматриваться как важный и высоко ценимый, пусть и побочный, результат деятельности некоммерческих организаций (Kendall, Knapp, 2000). Таким образом, НКО оказываются среди особого типа производственных единиц, для которых определенные виды продукции являются BsTO же время и ресурсами (Rotschild, White, 1995). И, наконец, в-третьих, социальный капитал может быть в числе факторов, объясняющих эффективность НКО, и таким образом не относитьсяни к статье результатов, ни к статье затрат.
Исходной информацией для оценки эффективности НКО в рамках излагаемого подхода является массив данных, образованный наборами количественных индикаторов затрат и выпуска для совокупности однотипных организаций, подлежащих оценке. Предполагается, что вошедшие в оцениваемую совокупность НКО отличаются друг от друга своей эффективностью — организации-лидеры (best practice organizations) наилучшим образом распоряжаются имеющимися у них возможностями и находятся на границе производственных возможностей или в примыкающей к ней «приграничной зоне», тогда как прочие организации располагаются на значительном удалении от границы, что указывает на их неэффективность. В таком случае граница производственных возможностей может быть аппроксимирована поверхностью, проходящей через наборы затрат и результатов организаций-лидеров, и полученная аппроксимация использована затем для оценки эффективности всех организаций при помощи подходящей функции расстояния. Разумеется, такой подход применим лишь в том случае, если анализируемая форма некоммерческой деятельности носит массовый характер, и имеющаяся выборка включает достаточно организаций-лидеров для качественной аппроксимации границы производственных возможностей.
Данная методика на протяжении последних двух десятков лет интенсивно применяется в оценке эффективности предприятий частного и государственного сектора (Fox, 2002; Murillo-Zamorano, 2004), но не получила столь же широкого распространения в исследованиях некоммерческих организаций. Между тем простые и интуитивные принципы, лежащие в основе этой методики, воплощают сформулированные исследователями НКО требования к оценке некоммерческой деятельности: такие оценки должны быть относительными (Salamon et al., 2000), т.е. характеризовать достигнутые результаты в сравнении с другими организациями, и при этом не «навязывать» НКО один и тот же искусственно выбранный критерий, учитывая разнообразные условия работы в некоммерческом секторе. Сравнительный подход (benchmarking) имитирует использование рыночной информации при оценке коммерческих фирм и тем самым в определенной степени компенсирует отсутствие в некоммерческом секторе подобной информации в прямой форме. Разумеется, такой подход применим только к достаточно однотипным организациям, имеющим доступ к одной и той же «производственной технологии».
Реформа системы оплаты жилищно-коммунальных услуг
При образовании ТСЖ собственники берут на себя солидарную ответственность по оплате услуг. Ранее проблемами с должниками занимались муниципалитеты, в ТСЖ оно перешло к коллективу собственников, которым теперь необходимо решать их самостоятельно. Таким образом, изменения в размере платы за услуги, предоставлении финансовой поддержки населению и т.п. имеют непосредственное влияние на эффективность ТСЖ.
В советский период бремя расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг лежало на плечах государства, и участие населения было крайне незначительным — например, в 1992 году оно составляло 1% в жилищных услугах и 8% — в коммунальных (Практика реформы..., 2004). Причем тарифы не менялись. Подобная ситуация сверхдотационности отрасли не могла сохраниться, необходимо было повышение доли, вносимой населением, которая в конечном итоге должна была достичь 100%.
Однако возможность уплаты полной стоимости жилищно-коммунальных услуг тесно связана с потенциальной способностью людей это делать, т.е. с их доходами. Поэтому в условиях смены экономической модели и серии кризисов, сопровождавшихся высокой инфляцией и падением доходов, было бы нереалистично ожидать скорого решения подобного вопроса. Кроме того, требовалась разработка системы социальной поддержки населения — в виде субсидий и льгот, которых в советское время практически не существовало. Процесс перехода к 100%-ой оплате характеризовался установлением федерального и региональных стандартов оплаты жилищно-коммунальных услуг. При этом для каждого региона определенная по стране норма служила лишь верхней границей, а введение полной оплаты осложнялось не только экономическими, но и политическими соображениями. Поэтому эта мера постоянно отсрочивалась, вводились новые сроки установления 100%-ого федерального стандарта, и, например, первый в России город, перешедший на 100% оплату — Череповец — пережил в связи с этим немало проблем (Практика реформы..., 2004). В итоге установлен он был в 2005 году, и хотя и сейчас значительная часть населе-4 ния вносит не полную плату за услуги, за годы реформ произошел колоссальный рост его участия. В 2007 году его степень составила 94% (Сиваев, 2009).
За. время перехода к новым стандартам оплаты жилищно-коммунальных услуг реформировалась и система предоставления субсидий и льгот. Первая действует с 1994 года, и за годы преобразований испытала две новации. Во-первых, был введен новый формат — действовавшая до принятия Жилищного кодекса норма уменьшения платежей была заменена на полное возмещение затрат жильцами при компенсации им того объема денежных средств, в котором предусмотрена субсидия. Во-вторых,-изменилась формула расчета субсидии, которая, опять же, после принятия Жилищного кодекса, стала выделяться исходя из регионального стандарта условий проживания, а не на основе стоимости жилищно-коммунальных услуг в каждой отдельно взятой квартире.
Что касается системы предоставления льгот, то происходившее с ней фактически вступало, в противоречие с политикой разгрузки местных бюджетов и уменьшения.дотационности отрасли. Льготы существовали и в советское время, но в переходный период число их получателей заметно выросло. 90-е годы сопровождались введением огромного числа категорий льготников (ветеранов, инвалидов, чернобыльцев и т.п.), которое привело к тому, что в 2002 году 40% населения получало те или иные льготы. При том часто это могли быть далеко не наиболее нуждающиеся, с низкими доходами семьи — таким образом, эффективность подобного механизма социальной поддержки оказалась достаточно низкой (Сиваев, 2009), не обеспечивая в итоге выполнения возложенных на него функций. Кроме того, подобные объемы социальной поддержки государство было оказать не в силах, в силу чего возникла проблема необеспеченных финансированием льгот. В 2004 году была начата так называемая реформа по монетизации льгот —-замене денежных скидок на реальные выплаты. Это должно было, во-первых, превратить получателя льгот из пассивного в активного, имеющего возможность выбора и наиболее эффективного расходования полученных им средств, и, во-вторых, способствовать улучшению финансового положения предприятий жилищно-коммунального хозяйства (Сиваев, 2009). Значительные полномочия при этом передавались на уровень регионов, что в итоге привело к появлению трех моделей реформирования. Появились федеральные и региональные льготники. Но, как и любая реформа, она столкнулась с наличием проигравших в результате нее, которых в данном случае оказалось немало, что привело к массовым протестам населения. Кроме того, распределение льгот по-прежнему подчинялось принципу категориальности, а, значит, важнейшая проблема этого механизма социальной поддержки осталась.
Характеристики данных
Информация для анализа эффективности российских ТСЖ была получена путем опроса, проведенного в конце 2008 года с помощью исследовательской группы ЦИРКОН44. Объектами исследования стали 82 ТСЖ в Москве и Перми, которые отбирались в соответствии с тремя параметрами квотирования выборки: стоимостью квадратного метра в домах, годом образования ТСЖ и давностью капитального ремонта или постройки домов. В каждом ТСЖ опрашивались 10 рес пондентов, 9 из них — рядовые члены ТСЖ, а один — председатель или управляющий. Ответы председателей или управляющих (для которых были составлены особые анкеты) использовались для получения сведений о домах и организациях в целом.
В анкеты были включены вопросы по следующим основным разделам: социально-экономические характеристики опрошенных (пол, возраст, образование, доходы, размер семьи); удовлетворенность результатами деятельности ТСЖ; плата за жилищные и жилищно-коммунальные услуги; оценка качества работы правления ТСЖ; характеристики материальных активов ТСЖ (размер и возраст зданий); характеристики нематериальных активов ТСЖ (ценности, особенности поведения и социальные навыки жильцов, интенсивность общения и взаимопомощь между соседями, социально-экономическая неоднородность состава жильцов); институциональные параметры (наличие управляющей компании, доля приватизированных населением квартир, мотив образования ТСЖ и т.п.). Полный набор вопросов анкет представлен в Приложении 2. Далее харак теризуются те из них, которые используются в исследовании. В отдельных случа ях даются необходимые оговорки. Некоторые шкалы были по тем или иным при чинам модифицированы. Социально-экономические характеристики респондентов представлены в Приложении 1 (табл. П1). Выборка сбалансирована по тендерному и возрастному составу, уровню образования и материальному положению опрошенных.
Показатели выпуска ТСЖ включали оценку жильцами содержания и благоустройства придомовой территории и подъездов, вывоза мусора, работы сантехника и электрика. Таким образом, всего таких показателей было пять. Каждый из них измерялся по шкале от 1 до 4, что явилось итогом объединения первых двух градаций исходной шкалы в виду малого числа ответов. В качестве измерителя затрат применялась плата за эюилищно-коммуналъные услуги в расчете на одного члена семьи45 по причине отсутствия достаточного числа ответов о плате за жилищные услуги. Корреляция двух названных показателей (равная 0.7) позволяет один из них заменить другим. Итоговая статистика показателей приведена в табл. П2а,б Приложения 1.
Качество работы правления измерялось ответами на три вопроса: 1) о его подотчетности и действиях в интересах жильцов, 2) полноте и регулярности распространения правлением информации среди членов ТСЖ и 3) оперативности и качестве работы правления. Их корреляция (по индивидуальным данным) колеблется от 0.54 до 0.75. Однако последний индикатор фактически является одной из мер эффективности всего ТСЖ, поэтому использовать его в регрессиях оценок эффективности на факторы было бы некорректно. В связи с этим в дальнейших расчетах индикатором качества работы правления являлась первая главная компонента из первых двух показателей, объясняющая 78% их совокупной вариации46 (табл. П2а,б Приложения 1 содержат его характеристики).
Для характеристики материальных активов применялись два показателя — размер ТСЖ и возраст его зданий. Первый измерялся общим количеством жильцов в домах ТСЖ, второй — давностью постройки домов (табл. ПЗ Приложения 1). Оба показателя сообщались председателями или управляющими ТСЖ. В расчетах использовались натуральные логарифмы показателей из-за смещенности их изначальных распределений в сторону меньших значений.
В анкеты включались также вопросы о количестве членов ТСЖ, но по ним не было получено достаточное количество ответов. С учетом высокой корреляции (равной 0.95) этого показателя с общим числом проживающих в домах, использование последнего из названных показателей в модели правомерно. Что касается возраста домов, то альтернативным измерителем может быть показатель количества лет с момента капитального ремонта. Однако руководители 57 ТСЖ затруднились сообщить эту информацию, в виду чего в рамках данной работы этот показатель не может быть использован.
Нематериальные активы ТСЖ представлены в массиве данных опроса различными индикаторами социального капитала. Социальный капитал существует и проявляется в различных формах, и, как показывают исследования 7, цен ность тех или иных его составляющих зависит от контекста и объекта исследования. Чтобы выяснить, какие именно разновидности социального капитала способствуют эффективной работе ТСЖ, в анкету был включен набор потенциально значимых индикаторов и факторов (табл. П4а,б Приложения 1).
Мы выделяем общий социальный капитал, отражающий атмосферу доверия, солидарности и взаимопомощи между жильцами, интенсивность их общения друг с другом, и специфический социальный капитал, под которым понимается способность коллектива жильцов эффективно и грамотно использовать возможности института ТСЖ. Стоит заметить, что первый тип социального капитала связан с возрастом дома, тогда как второй может оказаться в зависимости от возраста ТСЖ.
Ответ на вопрос об ожидании помощи со стороны соседей (данный в шкале от 1 до 4 баллов) выступает в работе основным показателем общего социального капитала; его можно считать в чем-то близким показателю доверия — одной из наиболее часто упоминаемых в литературе характеристик социального капитала. Другие вопросы анкеты дали информацию об оказании конкретных видов помощи жильцами друг другу, регулярности уплаты денежных взносов, частоте проведения собраний ТСЖ и степени участия в них жильцов, интенсивности общения между соседями, социально-экономической неоднородности состава жильцов, волонтерской работе в ТСЖ, полноте и регулярности уплаты денежных взносов, давности проживания!в домах. Почти все они измерены по оценкам членов ТСЖ, исключение составляют только показатели количества проведенных за год собраний и волонтерской работы, которые брались из анкет председателей или управляющих.
