Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Местное самоуправление в новой системе экономических и социально-трудовых отношений
1.1. Экономико-правовые предпосылки развития местного самоуправления в современной России 37
1.2. Социально-экономические основы становления местного самоуправления ..
1.3. Местное самоуправление как сфера труда и социально-трудовых отношений. 77
Глава 2. Ключевые проблемы формирования кадрового потенциала муниципальных органов управления
2.1. Дихотомическая модель кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления 78
2.2. Анализ кадрового потенциала местных органов самоуправления: первый опыт комплектования (на примере Санкт-Петербурга) 109
Глава 3. Методические основы формирования системы кадрового обеспечения муниципальной службы субъекта федерации 135
3.1. Характер муниципальной службы и особенности замещения должностей разных категорий муниципальных служащих 136
3.2. Условия, детерминирующие специфику формирования кадрового потенциала органов муниципальной службы
Заключение 185
Список использованной литературы 194
- Социально-экономические основы становления местного самоуправления
- Дихотомическая модель кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления
- Анализ кадрового потенциала местных органов самоуправления: первый опыт комплектования (на примере Санкт-Петербурга)
- Характер муниципальной службы и особенности замещения должностей разных категорий муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В ходе происходящих в современной России глубинных социально-экономических трансформаций значительные изменения претерпевает система социально-трудовых отношений. Рыночные реформы, становление гражданского общества и формирование основ правового государства принципиально меняют содержание и характер сферы труда.
В числе главных детерминант, оказывающих влияние на генезис системы социально-трудовых отношений и саму сферу труда, выступают, с одной стороны, демократизация всех областей жизнедеятельности общества, включая сферу государственного управления как на федеральном, так и региональном и местно-территориальном уровнях. С другой - экономическая либерализация, предполагающая расширение границ свободы для всех субъектов хозяйствования, обеспечение личной экономической свободы и независимости человека, «освобождение» таких факторов производства как труд, капитал, предпринимательство. Местному самоуправлению в этих процессах отводится особая роль: именно оно позволяет реализовать идеалы демократического участия граждан в управлении страной и закрепить
императивы новой системы социально-экономических и трудовых отношений на низовом территориальном уровне, придать импульс становлению ее новых форм, связанных с ориентацией местных сообществ на соуправление и самопомощь, развитие самозанятости, общественных работ, эффективное использование общей собственности, финансов и ресурсного потенциала.
Экономика труда в качестве отрасли экономической науки до последнего времени незаслуженно обходила своим вниманием вопросы реформирования местного самоуправления как особой сферы труда, не включала эту сферу в число объектов своих исследований .
Общемировой и отечественный опыт развития экономических систем показывает наличие устойчивой зависимости между эффективностью реорганизации хозяйственных отношений на мезорегиональном и микротерриториальном уровне управления и результатами макроэкономических преобразований. В центре задач становления экономических основ федерализма и местного самоуправления сегодня стоят вопросы формирования кадрового потенциала муниципальных образований, способного взять на себя ношу проблем по реформированию социально-экономических и трудовых отношений на этом
«горизонтальном срезе», обеспечить рациональное использование факторов производства, обретаемых местными сообществами.
Сложность и масштабность названных задач обусловливают необходимость научной проработки проблемы, теоретического и методического обоснования этих процессов. Вместе с тем, отечественная экономическая наука остается в долгу перед практикой развития местного самоуправления, поскольку до настоящего времени многие аспекты данной проблематики являются недостаточно исследованными. Это относится и к познанию закономерностей становления местного самоуправления в качестве сферы труда и социально-трудовых отношений и формирования его кадрового потенциала.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретико-прикладное изучение социально-трудовых аспектов генезиса местного самоуправления как особой сферы труда и становления его кадрового потенциала в современной России и формирование на этой основе предложений и рекомендаций практического характера. Постановка данной цели обусловила решение следующих основных задач исследования:
-изучить экономико-правовые предпосылки и социально-экономические основы развития местного
самоуправления в новейшей истории российского государства;
-определить место и роль местного самоуправления в процессах становления новой системы социально-трудовых отношений, выделив основные детерминанты его развития в качестве сферы труда;
-теоретически обосновать подходы к анализу кадрового потенциала местного самоуправления, изучить и классифицировать ключевые признаки и факторы, обусловливающие специфику его формирования и воспроизводства;
-раскрыть содержание механизма дисфункциональных воздействий на эволюцию кадрового потенциала местных самоуправляющихся сообществ, изучив и систематизировав факторы такого воздействия;
-исследовать особенности используемой модели кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления, признаки и условия особого структурирования данной сферы труда, предопределенного занимаемым в системе общественного разделения труда местом;
-обобщить итоги первого опыта формирования кадрового потенциала органов представительной и исполнительной власти на уровне местного самоуправления, критически проанализировать его качественные параметры и характеристики, выделить
наиболее значимые противоречия в трудообеспечении этой сферы труда и элементы социально деструктивной мотивации в системе складывающихся здесь трудовых отношений;
-обосновать предложения по совершенствованию кадрового обеспечения органов муниципальной службы на уровне субъекта Федерации в виде методических рекомендаций формирования основ соответствующей про граммы.
Предметом исследования является изучение социально-экономических отношений и закономерностей, складывающихся в местном самоуправлении как сфере труда и его кадровом потенциале в переходном российском обществе.
Объект исследования - местное самоуправление как сфера труда и кадровый потенциал самоуправляющихся местных сообществ, представленных органами муниципальной власти.
Методологические основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступает системный анализ в познании закономерностей эволюции специфической сферы труда и социально-трудовых отношений - самоуправляющихся систем на уровне местных сообществ. В ходе работы использовались общенаучные и частнонаучные методы исследования: диалектический, системно
структурный, метод ограничения разнообразия, статистический, сравнительно-правовой, а также иные исследовательские приемы и процедуры, с помощью которых осуществлялась теоретическая интерпретация научного и эмпирического материала, формулировались выводы и заключения.
Теоретической базой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономики и социологии труда, теории управления, региональной экономики и политики, теории государства и права, конституционного и муниципального права. В процессе работы над диссертацией были изучены основные государственные концепции и теоретические подходы ведущих ученых к проблемам становления местного самоуправления и его экономических основ, развития отдельных сфер труда, эволюции социально-трудовых отношений, формирования и использования кадрового потенциала, управления персоналом. Те или иные аспекты названных подходов, послуживших теоретическим основанием для осуществления настоящего диссертационного исследования, были разработаны в трудах таких видных ученых, как СМ. Белозерова, Л. С. Бляхман, А. В. Бузгалин, Ф.С. Веселков, М. Воейков, С. Д. Волков, В. А. Воротилов, Г.Х. Гендлер, Б.М. Генкин, М.Г. Гильдингерш, В.П. Галенко, Н.А.
Горелов, С. А. Дятлов, В. Я Ельмеев, Г. Г. Зайцев, Р.А. Исляев, А.Я. Кибанов, А.Е. Когут, Р.П. Колосова, В.А. Коннов, А.Э. Котляр, В.М. Маневич, Г.Г. Меликьян, П.Ф. Петроченко, Л.С. Пузыревский, В. Т. Пуляев, Г.М. Романенкова, А. А. Сарно, Э.Р. Саруханов, А-Л. Свенцицкий, И.И. Сигов, А.Л. Слободской, Р.С. Смит, Р.Д. Эренберг и др.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили статистические данные, отражающие показатели развития органов местного самоуправления и его кадрового потенциала, итоги выборов в представительные органы муниципальной власти, а также данные социологических и социально-экономических исследований. Основу нормативно-правовой базы со-ставили Конституция (Основной закон) Российской Федерации, законы и подзаконные акты, принятые органами власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации по вопросам развития местного самоуправления, муниципальной службы, сферы труда и социально-трудовых отношений, занятости населения и др.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование, осуществленное в рамках предмета и метода экономики труда, носит пионерный характер: в нем местное самоуправление как особая сфера труда и социально-трудовых отно
шений и его кадровый потенциал впервые стали объектом комплексного научного изучения. В результате получены следующие элементы научной новизны:
-впервые обосновано положение об особенных свойствах функций, реализуемых местным самоуправлением в качестве специфической сферы труда и социально-трудовых отношений в период становления рыночного хозяйства, гражданского общества и правовой государственности;
-структурообразующей чертой этой сферы труда определена ассоциативность, позволяющая через со-управление реализовать на первичном территориальном уровне публичный интерес, «коллективность» социально-трудовых отношений, частично компенсировать отчуждение индивидов от собственности и власти и др.;
-впервые кадровый потенциал местного самоуправления выделен и исследован в качестве научной категории экономики труда, изучены и систематизированы признаки и факторы, детерминирующие его характер и свойства;
-проведен анализ первого опыта формирования основ кадрового потенциала и социально-трудовых отношений местных самоуправляющихся систем на уровне муниципальных образований, в результате чего изучен механизм дисфункционального воздейст
вия на эти процессы группы факторов, выявлены наиболее существенные противоречия, подлежащие «снятию»;
-системно рассмотрена дихотомическая модель кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления;
-разработаны методические основы формирования системы кадрового обеспечения муниципальной службы для субъекта Федерации.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в следующем. Во-первых, в нем развиваются отдельные научно значимые аспекты теории экономики труда, связанные с представлениями о сфере труда и социально-трудовых отношений, в качестве особого сегмента которой выступает в современном мире местное самоуправление, а также с познанием закономерностей генезиса кадрового потенциала последнего. Во-вторых, отдельные теоретико-методологические положения и разработки имеют междисциплинарное значение и могут использоваться в качестве учебного и учебно-дидактического материала в учебном процессе экономических и юридических вузов по соответствующим экономическим и социально-правовым дисциплинам.
В-третьих, диссертационные методические разработки могут найти практическое применение при подготовке концепций кадрового обеспечения муниципальной службы субъекта Федерации.
Наконец, выводы и рекомендации теоретико-прикладного характера могут быть использованы при корректировке региональных и муниципальных социально-экономических планов и программ развития, разработке соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов, а также будут полезны для практики дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, внедрения прогрессивных моделей трудообеспечения и организации социально-трудовых отношений в самоуправляющихся местных сообществах на уровне муниципальных образований.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации исследования нашли свое отражение в восьми опубликованных работах диссертанта, перечень которых представлен в конце автореферата. Об итогах исследования автор докладывал на научно-практических конференциях и научных сессиях профессорско-преподавательского состава вузов Санкт-Петербурга. Результаты научных изысканий обсуждались и были одобрены на кафедрах экономической теории и муниципального права в Санкт-Петербургском университете МВД России,
на кафедре экономики труда и трудовых ресурсов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. Отдельные разработки получили свое конструктивное применение в учебном процессе, в частности, в читавшемся диссертантом в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации спецкурсе «Экономико-правовые и социально-экономические основы развития местного самоуправления». Соискатель принимал непосредственное участие в деятельности территориальных комиссий по организации и проведению выборов в местные органы самоуправления в Петербурге, под патронажем научного руководителя диссертационного исследования в рамках деятельности Совета по кадровой политике и госслужбе при губернаторе Санкт-Петербурга привлекался в качестве соисполнителя к работе по подготовке, одного из вариантов закона субъекта Федерации «О государственной службе в г. Санкт-Петербурге» .
Социально-экономические основы становления местного самоуправления
В современном мире органы местного самоуправления составляют одну из фундаментальных основ любого демократического строя. Наша страна, имеющая собственный - как дореволюционный, так и советский -опыт становления местных органов самоуправления и историю их развития, лишь недавно приступила к формированию муниципальной власти в соответствии с международными стандартами и требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении.
Цивилизованно сформированное местное самоуправление позволяет гражданскому обществу на нижнем горизонте государственного управления осуществлять воплощение публичного интереса. Осуществлять - напрямую, через участие членов местных сообществ в соуправлении при посредстве представительных органов и структур муниципальной службы. Для реализации своих властных полномочий и естественных для развитой демократии функций местные органы самоуправления должны иметь соответствующую нормативно-правовую основу, законодательно формируемую как на федеральном, так и на региональном уровне, обладать собственной финансово-бюджетной базой, соответствующими экономическими ресурсами, имуществом, собственностью. Посмотрим каким образом происходит становление экономико-правовых предпосылок развития местного самоуправления в современной России.
Право, регулирующее общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в городских и сельских посе-л е ни я х охватывает широкую сферу экономических интересов . Эти общественные отношения закрепляются и регулируются конституционным правом - в части определения фундаментальных конституционных основ развития местного самоуправления, и муниципальным правом - правом местного самоуправления, регламентирующим многие сферы его функционирования.
Можно выделить три уровня, на КОТОРЫХ осуществляется правовое регулирование вопросов местного самоуправления - федеральный, региональный и местный. При этом, каждый из них в свою очередь "распадается" на отдельные подуровни, образуемые актами различной юридической силы.
Нормы муниципального права, регулирующие систему экономических интересов на местно-территориальном срезе общественных отношений закрепляются : в Конституции Российской Федерации и федеральных актах (федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства России), постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации; в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах и других правовых актах, издаваемых высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в уставах муниципальных образований и правовых актах, издаваемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Основу муниципального права современной России составляет Конституция Российской Федерации, которая представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения и является "императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства... п±. Она закрепляет в главе 8 "Местное само Государство и ітоаво. 1993. № 10. С.3-15. управление" наиболее важные принципиальные положения, определяющие: основные задачи и цели местного самоуправления ; «роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения. Важнейшими принципами в организации местного самоуправления является нормативно-правовое регулирование вопросов власти, собственности и территории . Поэтому анализ норм действующей Конституции прежде всего необходимо начинать с содержания статьи 12, закладывающей основу всего местного самоуправления, его основополагающие принципы. Следует отметить характерное демократическое содержание этой нормы. В ней говорится о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства, его самостоятельности в пределах своих полномочий. Такую же направленность имеет содержание статей 8, 1.3,-14 и других действующего Основного закона. Завершает текст статьи 12 положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства. Оно имеет принципиальное значение для развития местного самоуправления, показывая особое место последнего в системе публичной власти. В этом отношении сложно не согласиться с мнением о том, что вряд ли оправдано противопоставление государства и местного самоуправления, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению1. Как справедливо отмечает А.И. Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления- Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления»" . Европейская Хартия о местном самоуправлении также не становится на позицию противопоставления государственного и муниципального уровней власти, а исходит из необходимости лишь широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции .
Дихотомическая модель кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления
В экономической теории и, в частности, в экономике труда используется множество понятий, обозначающих различные формы явлений, характерных для субстанционального существования сферы труда: труд как фактор производства, личный фактор производства, трудовые ресурсы, рабочая сила, человеческий капитал, трудовой потенциал, производительные силы человека и др.1 В ряду данных категорий собственное место занимает и понятие кадрового потенциала. Не вдаваясь в полемику с другими авторами, попытаемся обозначить собственную позицию, которая определяется задачами настоящего исследования. Какой смысл мы вкладываем в данное понятие?
Кадровый потенциал местного самоуправления можно рассматривать, во-первых, как комплексное понятие, которое включает совокупность характерных свойств и признаков субститута, включенного в структуру социального института «Местное самоуправление» и, одновременно, в социальную подсистему «Управление человеческими ресурсами». Во-вторых, как зкономико- и социально-трудовое явление, которое может иметь определенные количественные параметры и качественные характеристики. В-третьих, как особым образом структурированную систему социально-трудовых отношений. В-четвертых, как объект гносеологического" изучения, который в своем воспроизводстве подвержен влиянию многих факторов.
Некоторые из названных свойств и признаков кад-ролс—о потенциала местного самоуправления выступают в стеестзе структурообразующих факторов, другие -яде: естся аддитивными, то есть такими, которые не характерны для отдельных единичных элементов изучаемой системы {для отдельного работника) , а появляются и проявляются лишь в их интегрированном состоянии. К примеру, один муниципальный служащий высокой квалификации и значительной мотивацией к производительной трудовой деятельности «погоду не сделает», но наличие в учреждении муниципальной службы какой-то значительной части таких работников («костяка», «команды») сразу отразится, - при прочих равных условиях, - на росте эффективности деятельности всей организации в целом.
В числе факторов преимущественно внешнего воздействия на воспроизводство кадрового потенциала местного самоуправления, его формирование и использование, можно назвать следующие: наличие и развитость правовой системы регулирования процессов становления местного самоуправления и социально-трудовых отношений; зрелость демократических основ управления в стране и института народовластия; специфика иерархического построения системы государственного управления в стране и уровень ее демократизации; наличие особой модели структурирования территориального управления; уровень развития социально-экономических и социально-трудовых отношений и институтов; «состояние и перспективы развития системы подготовки и повышения квалификации кадров специалистов для местного самоуправления; «наличие и эффективность применяемых в учреждения:-: местного самоуправления систем оплаты и стимулирования труда; и др.
Под воздействием систематизированных выше факторов и происходит становление кадрового потенциала местных органов самоуправления. Вместе с тем безусловно детерминирующее воздействие оказывает сущест-ву-слщп порядок комплектования этих органов управленії" кадрами, имеющий свое нормативно-правовое оформление в виде соответствующих законов и подза-KC):jHbix актов, нормативных документов, принятых на фечроальном и региональном уровнях. В совокупности эт Р комплекс формализованных условий и процедур мор-ар быть описан в рамках определенной модели (к :ровем ее «Модель кадрово-ресурсного обеспечения местных органов самоуправления»), основные черты мы и попытаемся описать.
Анализ кадрового потенциала местных органов самоуправления: первый опыт комплектования (на примере Санкт-Петербурга)
Попытаемся на основе материалов по Санкт-Петербургу проанализировать первый опыт кадрового комплектования представительных органов местного самоуправления. Состоявшиеся в городе в сентябре 19 7 г. и феврале 1998 г выборы в местные органы самоуіюавления ознаменовали начало формирования калиевого потенциала по выборным муниципальным должностям, а в дальнейшем и по должностям муниципальные служащих. По истечении двухлетнего срока пом! :ммочий, 2 6 марта 2000 года такие выборы были пронп-депы уже во второй раз". Изучение данных об итонпх выборов позволило получить следующую качественною характеристику этого сегмента кадрового потенциала местного самоуправления в нашем городе, представляющем, наравне с Москвой, особый субъект Федерации.
Общие итоги выборов в целом по городу в 1997/98 гт. таковы1: в целом по 111-ти муниципальным округам было избрано 152 6 депутатов; совокупные затраты на проведение выборов составили примерно $ 4 млн. Состав избранных населением муниципальных округов депутатов в местные органы самоуправления имеет заметные отличия от состава депутатского корпуса других органов представительной власти - Законодательного Собрания города и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Главное отличие состоит, во-первых, в отсутствии четкого представительства от конкретных партий и политических движений, во-вторых, в крайне незначительном участии некоторых социально-профессиональных групп населения, которые на выборах в органы иного уровня управления государственными делами были представлены достаточно широко (представителей бизнеса, финансово-промышленных кругов); в-третьих, в более низком уровне образования народных избранников нижнего звена представительной власти (высшее образование имеет лишь около половины из них) . Самыми «избираемыми» стали представители таких профессиональных групп как педагоги, врачи, работники коммунальных и иных муниципальных служб, а также сотрудники органов внутренних дел. Например, на выборах, проводившихся 8 февраля 1998 г., по муниципальным округам, в состав которых входят 2 47 муниципальных образования города, было избрано сотрудника милиции (всего же за два тура поданной категории сотрудников в депутаты прошло 87 чел., т.е. около 6% от общего числа депутатов-муниципалов).
Анализ смет по зарегистрированным кандидатам и из-бранным депутатам по районам Санкт-Петербурга в 1 туре свидетельствует о том, что из их общего ЧПСЛа более 50% составили служащие (врачи, учителя и т.л.); более 25% - руководящие работники разного ран-га п представляющие различные предприятия, оргаучреждения; более 7% - рабочие1.
Выборы, проводившиеся 26.03.2000г. параллельно с наборами Президента страны, прошли неудачно бол:, ІПГНСТВО петербуржцев проголосовало против всех кандидатов (на июнь 2000г. намечено проведение по-вторных выборов). Итоги таковы: в 30 округах выборы сосгтн: нлись, в 45 - частично, в 36 - не состоялись пол:-:-..питью. По данным избирательных комиссий, среди кап;:пдатов з депутаты местных советов примерно 60% составляют ранее действовавшие депутаты местного самоуправления.
Наш анализ позволяет выделить некоторые тенденции, а также существенные противоречия и «осложняющие» обстоятельства, которые проявились как в ходе выборов в местные органы самоуправления (1997-98гг. ) / так и сопутствовали первым двум этапам выборов. Среди них можно назвать следующие: территориальные администрации различного уровня выражали четко проявляющееся неприятие как самих выборов, так и перспектив развития местного самоуправления. Это обусловлено вполне понятными причинами - утратой в результате этих преобразований своих властных полномочий: в случае исполнения Федерального Закона о местном самоуправлении они лишались до 70% финансовых средств и 80% жилого фонда, передаваемых в муниципальную собственность, это влекло сокращение штата сотрудников, укрупнение объединения районов города в префектуры и т.д.; главы администраций были главными противниками реформ, поскольку, по их мнению, развитие местного самоуправления неизбежно нарушит налаженный механизм жизнедеятельности районов города. Однако уже на втором этапе выборов, оценив неизбежность проведения реформ, ими было инициировано активное выдвижение своих сторонников в муниципальные депутаты (Аналогичная тенденция проявилась и на выборах в марте 2 000 года, когда некоторые руководители районных администраций Петербурга давали негласные распоряжения баллотироваться в представительные органы местного самоуправления своим сторонникам -как правило, руководителям и служащим жилищно-коммунальных служб и иных «подведомственных» организаций).
Характер муниципальной службы и особенности замещения должностей разных категорий муниципальных служащих
С учетом особенностей современного правового регулирования как на федеральном уровне, так и в субъекте Федерации на примере Санкт-Петербурга, критически проанализируем вопросы, касающиеся характера муниципальной службы, классификации ее должностей, специфики замещения должностей муниципальных служащих.
Органы местного самоуправления - самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в этих органах и реализующих их полномочия. Названная деятельность, именуемая службой, понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании - техническом, информационном, архивном, делопроизводственном и др., или социально-культурном обслуживании людей1.
Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»-, положения которого детализируются в законодательстве субъектов Федерации. Во многих субъектах Федерации соответствующие законы были приняты ранее федерального акта и им предстояло привести эти нормативные акты з соответствие с федеральным законом". К Санкт-Петербургу это отношение не имеет, поскольку аналогичный закон о муниципальной службе был принят совсем недавно - в феврале 2000 года1.
Что понимается под муниципальной службой и како Еа классификация ее должностей ляющихся выборными (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г.)2- При этом ст. 1 Закона определяет, что муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за выполнение этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности подразделяются на: -выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов; -иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Следует сказать, что федеральный законодатель помимо понятий "муниципальная служба", "муниципальная должность" вводит понятие "муниципальный служащий". В ст. 7 вышеназванного Закона указывается, что: -муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Итак, федеральный законодатель рассматривает в качестве муниципальной службы только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должно стях. В ч. 2 ст. 2 анализируемого Закона указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Думается, что это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных долж 140 ностей предопределяет только особенности правополо-жения замещающих их лиц как муниципальных служащих. К примеру, тот же глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, но он же обладает правами и обязанностями по службег относящимися к сфере трудового права: -правом на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; -обязанностью представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т. д. Поэтому вполне логично в сфере муниципальной службы распространять на лиц, замещающих выборные -муниципальные должности, общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. А вот последние как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, специально посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований и т. п. Что, в общем-то, и сделано в Санкт-Петербурге, как отмечалось во второй главе.
