Содержание к диссертации
Введение
1. Основы государственной политики на рынке труда в переходный период 18
1.1 Особенности трудовых отношений в период перехода от планового хозяйства к рыночной экономике 18
1.2 Рынок труда и политика на рынке труда: некоторые определения 26
1.3 Факторы влияния на равновесие и эффективность функционирования рынка труда 38
1.4 Потоки рабочей силы и типы рынков труда в переходной экономике 69
2. Государственная политика поддержки безработных на рынке труда и ее основные инструменты 95
2.1 Содержание, принципы и меры политики на рынке труда 95
2.2 Роль государственной службы занятости в преодолении безработицы 145
3. Эффективность государственных программ и услуг, реализуемых в рамках политики на рынке труда 166
3.1 Микроэкономическая эффективность активных программ и услуг служб занятости 166
3.2 Эффективность системы пособий по безработице 189
3.3 Эффективная организация услуг службы занятости: некоторые современные подходы 201
3.4 Методические подходы к оценке соответствия активных программ поставленным целям и результатам 213
3.5 Развитие качества услуг как условие эффективности современной политики на рынке труда 258
4. Эффективность финансово-экономических институтов реализации политики на рынке труда 271
4.1 Влияние бюджета политики на рынке труда на ее результаты 272
4.2 Основы эффективного построения системы финансирования политики на рынке труда 279
4.3 Административные отношения в финансовом управлении реализацией политики на рынке труда 284
5. Заключение 304
Приложения 311
6. Список литературы 363
Список таблиц
- Рынок труда и политика на рынке труда: некоторые определения
- Роль государственной службы занятости в преодолении безработицы
- Эффективная организация услуг службы занятости: некоторые современные подходы
- Основы эффективного построения системы финансирования политики на рынке труда
Введение к работе
Актуальность исследования определяется незавершенностью разработки теоретической, методологической и практической базы принципиально нового направления государственной политики в условиях трансформации российской экономики в рыночное хозяйство - политики на рынке труда.
Одно из отличий планово-распределительной экономической системы от рыночной, которое возводилось ранее в ранг политического преимущества первой, состояло в декларируемом отсутствии открытой безработицы. Поскольку считалось, что полная занятость достигнута, повышение ее эффективности и рационализация рассматривались как основные задачи государства. Политика по отношению к открытой безработице отсутствовала. Угроза появления безработицы уже в начале переходного периода выдвинула задачу создания экономических и социальных средств противодействия ей. Однако формирование эффективных противовесов вынужденной незанятости - процесс длительный. Он протекает не только в обстановке коренного изменения экономической модели занятости. Становление рынка труда, его атрибутов, отработка мер государственной политики на нем и теоретической концепции самого рынка труда происходит одновременно. Сложность ситуации предопределяется и тем, что до сих пор нет единства, как в научной среде, так и среди практических работников по таким фундаментальным вопросам, как собственно содержание понятия «рынок труда» Остается открытой и тема о роли государственных институтов, реализующих меры по противодействию безработицы. По этой причине политика на рынке труда нуждается более четком теоретическом фундаменте.
Государственная политика может быть эффективна, если проводимые в ее рамках действия разработаны в соответствии с правильно
поставленными целями, трансформированы в конкретный набор адекватных мер, поддержаны соответствующими ресурсами, привязанными к институтам, способным достигать требуемых результатов. Зародившиеся государственные институты рынка труда, прежде всего служба занятости, все еще накапливают опыт работы в рыночной экономике. Они нуждаются в научно-методической поддержке, направленной на повышение эффективности работы. Разработка и исполнение активных программ находится в ведении государственной службы занятости. Имеется целый ряд «резервов», способных повысить ее эффективность на макро- и микро -уровне. Один из них - использование специальных процедур оценки результатов применения конкретных программ и услуг, составляющих политику на рынке труда. Данное направление, необходимое для оценки реального влияния мер государственной политики на рынок труда, своевременной корректировки действующих программ, разработки новых и, при необходимости, сокращения или закрытия старых, становится все более актуальным, но остается слабо разработанным. Какое влияние оказывают те или иные меры на индивидуальном уровне, на целевые группы безработных и на рабочую силу в целом? Ведут ли они непосредственно к трудоустройству, сокращают ли период поиска работы, помогают ли поддерживать контакт безработных с рынком труда? Или программы служат «временным убежищем» для безработных, стремящихся после повторной регистрации к возобновлению выплаты пособия по безработице и, тем самым, задерживают их возвращение к работе. Этим и другим аналогичным вопросам до настоящего времени уделяется недостаточно внимания.
Актуальность исследования усиливается и тем, что политика на рынке труда требует значительных расходов, а результаты конкретных действий, на которые тратятся деньги, вызывают все более пристальное внимание политиков, представителей исполнительной власти, общественности.
Необходимо обоснование не только того, что работает и что не работает, но и какие меры наиболее предпочтительны с точки зрения затрат на них, поскольку один и тот же эффект может достигаться разной ценой. По этим причинам возрастает потребность в достоверной и объективной информации о том, как именно используются средства, каковы цели реализуемых программ, и какие результаты эти программы дают обществу. Политикам необходима информация о реальных результатах, полученных от реализации программ, для принятия верных политических решений. Для исполнительной власти оценки эффективности программ могут стать важным источником качественной информации о том, что реально удается сделать на деньги налогоплательщиков. Данная тема особенно важна в условиях, когда государственные средства ограничены.
Таким образом, проблема оценки эффективности политики на рынке труда нова для Российской Федерации, она требует как теоретического осмысления, так и методических разработок, на основе которых возможно проведение таких оценок.
Степень разработки проблемы. Вопросы регулирования рынка труда, являющиеся составной частью проблемы формирования национальной стратегии занятости, до недавнего времени преимущественно исследовались зарубежными авторами.
Практически все наиболее значимые экономические школы включают направления, связанные с теорией рынка труда и практикой его регулирования. Этим же вопросам уделяется серьезное внимание международными организациями и правительственными учреждениями. В диссертационной работе автор использовал разработки Братта X. (Bratt Ch.) (практика трудовых отношений), Кейнса Д.М., Филлипса А.В., Лейярда Р. (Layard R.), Никеля С. (Nickel S.), Джакмана Р (Jackman R.), Эренберга Р. и Смита Р. (теория рынка труда и безработицы), Рикка С, Кремье П. (Cremieux
Р.), Фортина П. (Fortin Р.), Сторера П. (Storer Р.), Ван Ауденрода М. (Van Audenrode М.), Хантера Дж. (Hunter J.) (программы и услуги службы занятости), Фэя Р.Г. (Fay R.G.), О Леари X. (O Leary Ch.J.), Джонса С (Jones S.), Кудцо А., а также Мирового банка, Департамента по развитию людских ресурсов Канады (HRDC), ОЭСР (OECD), (эффективность страхования от безработицы, программ и услуг на рынке труда) и др.
В отечественной науке длительное время теория рынка труда и практика его регулирования преимущественно рассматривались как элемент капиталистической экономики. Тем не менее, российскими исследователями был заложен мощный теоретический фундамент в таких крупных проблемах, свойственных и рыночной экономике, как занятость в социально-ориентированной экономике, воспроизводство рабочей силы, социально-демографические факторы предложения рабочей силы, межотраслевые и межпрофессиональные потоки рабочей силы и т.д. В последнее время появились серьезные работы, посвященные разработке теоретических основ экономики труда, различным аспектам функционирования рынка труда в переходной экономике, в частности, вопросам оборота рабочей силы и рабочих мест, вынужденной недозанятости («скрытой» безработице) и т.д. Из числа публикаций, посвященных теоретическим проблемам становления рынка труда в Российской Федерации и анализу различных проблем занятости населения, наибольший интерес, по мнению автора, представляют работы А.Ананьева, Е.Балацкого, Б.Бреева, А.Бузгалина, В.Гимпельсона, О.Голодец, М.Горелова, А.Дадашева, И.Заславского, Г.Зущиной, Р.Капелюшникова, А.Кашепова, Р.Колосовой, В.Костакова, Л.Костина, А.Котляра, Т.Малевой, И.Масловой, А.Попова, А.Семенова, Г.Сергеевой, Т.Разумовой, Н.Римашевской, С.Рощина, Т.Четверниной, Л.Чижовой и др. К сожалению, меньшее внимание исследователями уделялось собственно практике реализации государственной политики на рынке труда и ее
эффективности. Тем не менее, из работ данной направленности стоит отметить публикации М.Гарсии - Исер, О.Колесниковой, Ш.Малышева, М.Москвиной, Н.Пашина, Б.Прошкина, А.Сафонова, С.Смирнова, А.Харламова и др. Но несмотря на расширение круга исследований, многие аспекты рынка труда изучены недостаточно. Особо заметный пробел наблюдается в разработках на стыке теории рынка труда и реализации государственной политики на нем.
Возросшая теоретическая и практическая значимость проблемы, отсутствие стройной теории рынка труда в переходной экономике, недостаточная отработанной целей и средств государственной политики, а также вопросов оценки ее эффективности обусловили выбор темы, цель и задачи исследования.
Цели и задачи исследования. В настоящей работе автор ставил своей целью теоретическое обоснование концепции, разработку методологии, формулирование предложений и рекомендаций по совершенствованию и повышению эффективности государственной политики на рынке труда в переходной экономике России.
В соответствии с поставленной целью в исследовании решаются три группы задач.
Теоретические
• определить специфические черты социально-трудовых отношений в переходный период, связанные с появлением безработицы, а также выявить факторы, влияющие на равновесие и эффективность функционирования рынка труда;
• исследовать основы государственной политики на рынке труда в переходной экономике как составной части национальной стратегии занятости, направленной на противодействие безработицы;
• определить ключевые цели и приоритеты мер, реализуемых через государственную службу занятости в рамках государственной политики на рынке труда; разработать теоретические подходы к оценке ее эффективности.
Методические
В работе ставилась задача разработать, на основе теоретической концепции, комплекс методических предложений, направленных на:
• оценку процессов, происходящих на рынке труда в переходной экономике России; описание основных потоков движения рабочей силы; выявление особенностей типов региональных рынков труда; определение влияния на безработицу интенсивности входящих потоков в безработицу и ее длительности; выявление групп работников, в наибольшей степени рискующих стать безработными, особенно длительное время, и по этой причине не могущих воспользоваться на равных экономическими возможностями для занятости;
• оценку степени комплексности, целевой ориентации государственной политики на рынке труда с точки зрения ее соответствия задаче сокращения периода поиска рабочего места безработными; обоснование способов оценки влияния на безработицу программ и услуг, реализуемых государством в рамках политики на рынке труда, а также их эффективность.
• дальнейшее совершенствование работы государственной службы занятости, в том числе за счет использования методов углубленного интервью («профилирования») безработных для заблаговременного выявления групп повышенного риска, распределения доступа к активным программам в зависимости от длительности безработицы и риска стать долгосрочным безработным; корректировки активных программ, системы
пособий по безработице, а также улучшения организационно -финансовых механизмов управления государственным фондом занятости.
Прикладные, практические
• провести комплексную оценку безработицы и факторов, влияющих на ее динамику и продолжительность в переходной экономике России.
• обосновать роль государственной службы занятости в аккумуляции безработных и позитивном влиянии мер государственной политики на рынке труда на объем и динамику безработицы, в том числе в территориальном разрезе;
• оценить результативность отдельных программ политики на рынке труда в целом, в разрезе регионов и групп безработных, в том числе с точки зрения их сравнительной стоимостной эффективности;
Предмет и объект исследования. В качестве предмета исследования приняты меры государственной политики на рынке труда, направленные на противодействие безработицы.
Объектом исследования являются закономерности и тенденции формирования безработицы в переходной экономике Российской Федерации.
Теоретико-методологические основы и эмпирическая база исследования. Теоретической и методической основой исследования послужили фундаментальные концепции в области теории рынка труда, государственного регулирования социально-экономических процессов, эффективности государственных программ и услуг российских и зарубежных ученых, а также правительственных и иных организаций; программные, прогнозные и аналитические разработки министерств и ведомств; законодательные и нормативные акты по вопросам трудовых отношений, занятости и безработицы.
В работе использованы общенаучные методы системного подхода, структурного, факторного, функционального и сравнительного анализов, а также различные приемы прикладного статистического анализа.
Эмпирической базой послужили данные российских официальных органов (Госкомстата, Министерства экономики, Министерства труда и социального развития, Федеральной службы занятости и т.д.), международных организаций (МОТ, ОЭСР), публикации в российских и зарубежных изданиях, а также оригинальные расчеты автора.
Обработка информации проводилась с использованием компьютерных программных продуктов: текстового процессора Microsoft Word, электронной таблицы Microsoft Excel, СУБД Microsoft Access.
Научная новизна проведенного исследования заключается в теоретическом и прикладном обобщении закономерностей и явлений, характеризующих безработицу в переходной экономике России, в обосновании новых методологических принципов анализа и оценке эффективности государственной политики на рынке труда, в практической апробации разработанных автором методик.
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования и выносимые на защиту, состоят в следующем:
• Уточнена сущность понятия «рынок труда», определены группы факторов, влияющих на эффективность его функционирования, которая рассматривается с точки зрения минимизации периода поиска рабочего места находящимися на рынке труда работниками и заполнения вакансий. Предложен методический прием, позволяющий разделять «внешние» и «внутренние» факторы влияния на функционирование рынка труда. Влияние «внешних», преимущественно общеэкономических, факторов
показано через оценку динамики валового внутреннего продукта, производительности труда и рабочей силы в переходной экономики России на стадии экономического спада и вероятного поведения показателей в период ожидаемого подъема. Уточняется, что помимо экономических, велика роль и таких «внешних» влияний на равновесие рынка труда, как демографическая динамика, отраслевая и квалификационная структура рабочих мест, режимы занятости, препятствия расширения найма и т.д. В группе основных «внутренних» факторов выделяются: полнота и доступность информации о рынке труда, гибкость работника к условиям найма и его конкурентоспособность, гибкость работодателя в отношении искомого работника и т.д. Показано, что для увеличения занятости позитивные изменения в экономике необходимы, но они недостаточны.
Разработан методологический подход к исследованию результативности функционирования рынка труда через анализ стационарной его модели, позволяющий оценить роль потоков, входящих и выходящих из безработицы, а также ее запаса. Обосновано значение интенсивности потоков и длительности безработицы как определяющих активность рынков труда. Показано, что в целом для Российской Федерации и в большинстве ее регионов рынки труда характеризуются высокой интенсивностью входа в безработицу в сочетании с низким выходом из нее и высокой продолжительностью.
Предложен новый методический инструмент оценки воздействия на объем безработицы «фактора длительности». Обоснованы составляющие «фактора длительности» безработицы, объясняющие разницу между отдельными группами населения в риске стать длительно безработными. На базе разработанной методологии проведены детальные расчеты для Российской Федерации в целом и ее регионов, обосновывающие, что
«фактор длительности» играет, наравне с интенсивностью входа в безработицу, существенную роль в формировании ее объема. Показано, что «фактор длительности» проявляется, например, в том, что вероятность найти работу для одних групп безработных (и в разных регионах) постоянно оказывается ниже, чем для других.
• Показывается на эмпирическом материале наличие устойчивых групп безработных, которые концентрируются в долгосрочной (более 1 года) безработице и слабо реагируют как на имеющиеся возможности для занятости, так и на их возможное улучшение на стадии экономического подъема. На этом основании предложено концентрировать меры политики на рынке в первую очередь на этих группах.
• Предложена методология, разработана методика и проведена оценка влияний на безработицу программ и услуг государственной службы занятости как основного института, реализующего политику на рынке труда. Для определения совокупного воздействия на динамику зарегистрированной и незарегистрированной безработицы автор использует показатель, названный «коэффициентом влияния», который рассчитывается на основе сравнения коэффициентов входа в безработные и выхода из их числа. Предложена оригинальная методика оценки результативности основных программ и услуг государственной службы занятости на индивидуальном, групповом уровне и на безработицу в целом.
• Проведенная по авторской методике оценка влияния службы занятости на рынок труда позволило сделать вывод, что после периода повышающегося влияния на рынок труда (1992 - 1995 гг.), роль государственных программ снизилась в 1996 - 1997 гг., их результирующее воздействие на рабочую силу в течение всего переходного периода было недостаточным. Такие меры как
профессиональное обучение, содействие в трудоустройстве, квотирование рабочих, организация новых рабочих мест и другие, имеют различное влияние на целевые группы безработных, которое достигается вовлечением разных объемов финансовых ресурсов.
• Разработана целостная концепция дальнейшего совершенствования политики на рынке труда, реализуемой государственной службы занятости. Концепция включает: предложения по сохранению глубокой интеграции ее ключевых функций (посредничества при подборе работы и работника; администрирования системой пособий по безработице; направления на активные программы); комплексное реформирования системы пособий по безработице; распределение вмешательств в течение периода безработицы для снижения ее продолжительности; введение внутренний индикаторов оценки эффективности программ и услуг, переход от традиционной оценки деятельности через выполнение планов расходов к оценке работы через результат для клиента, конечную эффективность расходов, соответствие поставленным целям, влияние на целевые группы.
Практическая значимость работы состоит в формировании позиции и в выработке представлений по одной из наиболее актуальных и крупных народнохозяйственных проблем переходного периода. Работа развивает теорию экономики переходного периода, расширяет методологический и методический аппарат исследования рынка труда. Результаты проведенного исследования представляют собой методическую основу формирования эффективной государственной политики на российском рынке труда и могут использоваться в работе федеральных и региональных законодательных и исполнительных органов власти. Положения диссертации могут быть непосредственно использованы в работе органов государственной службы занятости. Теоретические подходы, методические приемы и аналитические
результаты, изложенные в диссертации, применимы в учебных курсах по профессиональному обучению и повышению квалификации кадров.
Теоретические и прикладные аспекты диссертационного исследования были использованы при подготовке федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации» 1991 года и его последующих редакциях, ряда других законодательных актов, касающихся вопросов политики на рынке труда. При непосредственном участии автора разрабатывались федеральные программы содействия занятости 1993 - 1997 годов, другие нормативные документы Правительства Российской Федерации, Министерства труда и занятости населения, Федеральной службы занятости в период 1992 - 1996 гг., составляющие правовую основу государственной политики на рынке труда, регламентирующие деятельность органов государственной службы занятости Российской Федерации.
Положения диссертации использовались при написании учебника (Экономика труда с социально-трудовые отношения / Под ред. Г.Г. Меликьяна, Р.П. Колосовой. - М.: Изд-во МГУ, Изд-во ЧеРо, 1996.), при чтении лекционных курсов («Экономика труда и трудовых ресурсов») и специализированных курсов («Рынок труда и занятость в переходной экономике», «Механизмы реализации государственной политики на рынке труда»).
Практическое использование результатов исследования автора подтверждено соответствующими документами.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и рекомендации, обоснованные и защищаемые в диссертационной работе, докладывались на всероссийских научных и практических конференциях и совещаниях, в частности на всероссийских совещаниях руководителей региональных служб занятости в 1992 - 1996гг.; на парламентских слушаниях «Государственная политика занятости: федерализм в
использовании средств» (1995г.); на Международном конгрессе «Занятость 2000» (Санкт-Петербург, 1996); на научном семинаре «Политика на рынке труда в переходной экономике России» (Москва, Фонд Карнеги, 1997), на Ломоносовских чтениях (МГУ им. Ломоносова, 1999).
Результаты исследования нашли отражение в научных проектах «Концепция политики на рынке труда на современном этапе макроэкономических реформ» (1997г.) и «Перспективные направления политики преодоления безработицы» (1998г.), выполненных в Фонде «Бюро экономического анализа» по заказу правительства Российской Федерации.
Под научным руководством автора работают аспиранты, подготовлены и защищены кандидатские диссертации.
Публикации. Непосредственно по теме диссертационного исследования автором опубликовано свыше 20 работ общим объемом более 35 п.л.
Рынок труда и политика на рынке труда: некоторые определения
Понятийный аппарат, описывающий отношения занятости и безработицы, остается до настоящего времени в стадии отработки. Можно выделить две основные причины. Во-первых, сказывается длительная изоляция российской науки от мировой экономической науки, а также недостаточная доступность многочисленных «западных» исследований в области теории рынка труда. Во-вторых, переходное состояние российской экономики, когда многие экономические отношения принимают суррогатный характер, включают в себя как элементы типично рыночного хозяйства, так и остатки планово - распределительной парадигмы. Тем не менее, в числе активных участников становления нового понятийного аппарата стоит отметить работы таких российских специалистов, относящихся к разным поколениям ученых, как Гимпельсон В., Капелюшников Р., Костаков В., Костин Л., Котляр А., Маслова И., Чижова Л., Кашепов А. и другие.
Большинство российских исследователей придерживаются так называемой расширительной трактовки понятия «рынок труда». Последний понимается как «система общественных отношений,...социальных норм...и институтов, обеспечивающих воспроизводство, обмен и использование труда»2. К рынку труда сторонники широкого подхода относят отношения по поводу найма ищущих работу граждан, воспроизводство трудового потенциала (образование и профессиональное обучение), а также сферу использования труда (относя сюда, например, управление персоналом на производстве). На этом основании делается вывод, что предложение рабочей сипы совпадает с понятием экономически активного населения, а спрос равен суммарной численности граждан, занятых в экономике (заполненных рабочих мест) и вакантных рабочих мест .
Соответственно под «политикой занятости» фактически понимается политика, оказывающая влияние на всю совокупность работающих и рабочих мест, а также на факторы, воздействующие на их формирование и использование. «Все механизмы рынка труда действуют в условиях определенной политики занятости, элементы которой охватывают все уровни управления экономикой»4. Одновременно исследователи саму политику занятости (в таком ее понимании) относят к политике социальной. «Политика занятости была и остается ключевым блоком социальной политики»5.
Как правило, для обоснования «широкого» подхода к рынку труда и политики занятости, приводятся следующие аргументы. Во-первых, это соотношение между работающими и безработными, обеспечивающее численный перевес занятых в пропорции 8:16. Соответственно считается, что достижение эффективной занятости имеющих работу существеннее, чем борьба с безработицей. Так, характеризуя современную политику правительства, можно услышать, что «политика занятости, по сути, ограничивается сдерживанием массовой безработицы»7. Во-вторых, это наличие глубоких проблем и противоречий в сфере труда. «Характерной особенностью рынка труда в России является гипертрофированное развитие скрытой его части, состоящей из скрытой безработицы и скрытой неформальной занятости»9. В-третьих, это совокупность множества «нетрудовых» факторов (экономических, финансовых, демографических, социальных и т.д.), влияющих на формирование и использование трудового потенциала, уровень и пропорции занятости, часто ускользающих из поля зрения государственных чиновников, ответственных за политические решения.
Не подлежат сомнению такие черты современной занятости в Российской Федерации, как сохраняющийся высокий уровень экономической активности населения, недоиспользуемый квалификационный и интеллектуальный потенциал (невидимая частичная занятость), архаичная, по современным меркам отраслевая и профессиональная структура занятости и многие другие. На этом фоне понятны стремления найти способы интеграции решение этих и многих других проблем во все направления политики, реализуемой государством, включить ориентиры в области занятости в любые действия. «Включенность» проблематики занятости в любое из направлений государственной политики является одной из базовых черт социально -ориентированной экономики10, равно как и постановка общей цели, -достижение полной, свободно избранной и продуктивной занятости. Отметим, что «принцип занятости» как целевой ориентир общественного развития, которому в известной мере подчинены экономические интересы, уже давно принят мировым «рыночным» сообществом. Стремление придать экономическому развитию более социально ориентированный характер обычно воплощается в национальных стратегиях занятости, которые реализуются через общественную политику в целом и каждую ее составляющую. Стратегия ассоциируется с целевой ориентацией развития, в то время как «политика» в данном контексте понимается в прикладном ее значении.
Роль государственной службы занятости в преодолении безработицы
Влиять на процесс «рассасывания» безработицы можно, воздействуя на две группы вынужденно незанятых: прошедших официальную регистрацию в службе занятости и самостоятельно ищущих работу. Результативность поиска рабочего места второй группой зависит в основном от индивидуального «потенциала трудоустройства» и имеющихся макроэкономических возможностей (наличия доступных вакансий и т.д.). Если такие возможности велики, рынок труда гибок, а способность к самостоятельному поиску работы значительна, период безработицы должен быть коротким. Соответственно, интенсивность выхода - высокая. Когда подобными качествами обладает большая часть рабочей силы, участие государства может быть минимальным53. В противном случае требуется дополнительная помощь, предоставляемая государственными службами занятости.
Недостаточное участие государства может выразиться в сокращении численности официальных безработных. Однако сама безработица не исчезнет, а будет концентрироваться в группе самостоятельно ищущих работу, не имеющих ее длительное время или «отчаявшихся» (прекративших неудачные поиски работы и вышедшие по этой причине из состава рабочей силы). Не устраненные «узкие места» на рынке труда повлекут за собой дополнительные макроэкономические и социальные издержки (расширение бедности и маргинализации, например), усилят бюджетную нагрузку (но уже по линии социальной помощи).
По этим причинам требуется поддержание достаточного уровня участия государства по аккумуляции безработицы и наличие необходимого набора программ и финансовых ресурсов, позволяющих эффективно возвращать обратившихся за помощью к активному участию в рынке труда54. Принципиально важно, что если на нерегистрируемую безработицу государство может влиять лишь косвенно (через улучшение экономической ситуации, формирование институтов рынка труда и т.д.), то воздействие на официальную безработицу осуществляется непосредственно. Снизить общее число вынужденно незанятых относительно проще через программы и услуги службы занятости, которые предназначены для безработных, прошедших регистрацию, чем через косвенное влияние на тех, кто не
Поскольку в России восстановление легального статуса безработицы произошло лишь накануне реформ, можно предположить, что процесс адаптации рабочей силы к новым отношениям должен сказаться на пропорции официальной и не зарегистрированной безработицы. О динамике численности зарегистрированных и не прошедщих регистрацию безработных дает представление Таблица 2355, а также Рисунок 13 Динамика численности безработных, прошедших и не прошедших регистрацию. Обращает на себя внимание тот факт, что вплоть до конца 1996г. удельный вес официальных безработных увеличивается. Именно в этот период Государственная служба занятости находится в стадии становления, ее «известность» возрастает, безработные граждане все чаще обращаются к ее услугам. К этому периоду относится завершение, в целом, отработки основных программ службы занятости. Расширяются и возможности службы занятости по поддержке безработных, заметная часть которых концентрируется в программах обучения, на общественных работах и т.д. Обращение в государственную службу занятости постепенно стало основным способом поиска работы. Увеличилось и число предприятий, прибегающих к ее помощи при найме работников и сообщающих сведения о вакансиях56. В службе занятости собираются сведения о 30 - 50 процентах всех вакансий. Об изменениях, происходящих в способах поиска работы безработными, можно судить по следующим данным, представленным ниже (см. Таблица 24).
Сокращаются такие «обычные» способы, как прямое обращение к работодателю и использование личных связей. Свыше 45% безработных обращались к услугам государственной службы занятости в 1996г. против 28% в 1992г. Показательно, что вдвое увеличилась доля граждан, ищущих сведения о вакансиях в печати. В определенной мере данное увеличение можно отнести к заслугам службы занятости, использующей собственные и общественные средства массовой информации для удаленного обслуживания населения и работодателей.
Эффективная организация услуг службы занятости: некоторые современные подходы
Восприятие единства целей для трех основных функций -преднамеренный отход от представления, ранее разделяемого, например, ОЭСР, что желательно отделить принудительную функцию контроля над пособиями от «положительных» функций, поднимающих побуждение, типа консультирования, помощи в поиске работы и направления на активные программы. Данное изменение основано на опыте противодействия безработице, становящейся структурной проблемой, особенно в странах с щедрым денежным пособием, если не установлен и не поддерживается соответствующий баланс между денежным пособием, контролем над пособием и помощью по подбору работы.
В Российской Федерации служба занятости изначально воссоздавалась как институт, объединяющий все три основные функции. Тем не менее, необходимо еще раз подчеркнуть, что многие страны, ранее следовавшие путем разделения функций, сегодня меняют свои концепции. Данное обстоятельство существенно, поскольку в последнее время вновь начинает подниматься вопрос об ограничении политики на российском рынке труда только выплатой пособий по безработице и передаче функций по управлению выплатами социальным службам. Услуги, связанные с посредничеством в трудоустройстве и ряд активных программ принято считать расходами службы занятости на саму себя. Поэтому ежегодно предпринимаются попытки сократить как расходы на «содержание службы занятости», так и урезать активную часть бюджета фонда занятости. По нашему глубокому убеждению, подобные действия являются грубейшей политической и экономической ошибкой, последствия которой -расширение долгосрочной безработицы, бедности и социальной изоляции.
Другое важное направление совершенствования работы службы занятости - рассредоточение реализуемых мер в зависимости от продолжительности безработицы. Характер политики вмешательства должен быть различен в начале периода безработицы от мер, требуемых после многих месяцев безработицы. Например, неэффективно требовать от квалифицированного работника, находящегося в состоянии безработицы одну или две недели участия в общественных работах. Аналогично, после 12 месяцев безработицы курс подготовки резюме едва ли расширит возможности занятости.
К сожалению, опыт показывает, что выбор «какое средство в какой момент» является обычно не результатом сознательного выбора политики, а результатом смеси установленных правил и методов, унаследованных из прошлого и непреднамеренных побочных эффектов.
Российский закон о занятости вообще обходит данный вопрос. Ряд его статей предусматривает некую систему приоритетов доступа к программам службы занятости. Так, статья 13 предусматривает «дополнительные гарантии» широкому спектру групп населения76. В отношении этих групп закон гарантирует ряд мер, в частности, создание дополнительных рабочих мест, специальных организаций, специальные программы обучения и т.д. Выбор данных групп в качестве целевых сделан скорее по социальным соображениям, и в меньшей степени в связи с их реальным положением на рынке труда.
Чтобы обеспечить более рациональный выбор и соотношение вмешательств в течение периода безработицы, необходимо устанавливать некоторые нормы относительно того, что должно быть, с одной стороны, правом и, с другой стороны, обязательством безработных, в особенности получателей пособий по безработице, в различных стадиях безработицы.
Наиболее эффективным было бы предложение интенсивной помощи в поиске работы небольшой гомогенной группе или, в идеале, на индивидуальном уровне уже на ранней стадии безработицы. Но с большими притоками в безработицу слишком дорого обеспечить всех безработных такой помощью, особенно на индивидуальном уровне.
Следовательно, важно выбрать тех безработных, кто больше всего нуждается в помощи. По этой причине, многие страны используют сегодня так называемое «профилирование» искателей работы, чтобы идентифицировать находящихся в опасности стать долгосрочным безработным.
Первая регистрация ищущих работу в службе занятости - критический момент в истории периода безработицы. В странах, где служба занятости рассматривается как универсальный поставщик государственных услуг соискателям работы (например, Россия, Франция, Германия и Швеция), всем безработным предлагается широкий диапазон обучения и мер помощи в поиске работы сразу после регистрации в службе занятости. Безработные могут пользоваться этими услугами независимо от того, находятся ли они в группе риска стать долгосрочными безработными. Только субсидии для создания рабочих мест ограничены долгосрочными безработными или группами повышенного риска. Другие страны типа Австралии, Великобритании и Соединенных Штатов намного более избирательны в течение раннего периода безработицы в предложении доступа искателей работы к помощи в поиске работы и обучению. В Великобритании, например, обучение для взрослых безработных доступно только после 6 месяцев безработицы.
Законодательство Российской Федерации не ограничивает доступ граждан к любым программам и услугам в зависимости от стадии безработицы. Однако раннее вмешательство как универсальную услугу в широком масштабе становится все сложнее реализовывать в ситуации высокой и постоянной безработицы и из-за ограничений ресурсов.
Основы эффективного построения системы финансирования политики на рынке труда
Преимущество состоит в том, что отчисления от заработной платы -наиболее легко взимаемые.
Помимо общенациональных налогов, в ряде стран действуют системы добровольного страхования по безработице, в соответствии с которыми профсоюзы и промышленные группы (работодатели) организуют программы отчисления взносов. В Швеции такие схемы охватывают большинство трудящихся. В Финляндии они применяются для финансирования дополнительных доходов.
В российской практике как основные определены традиционные источники поступлений, базирующиеся на обязательных отчислениях работодателей от фонда оплаты труда. Несмотря на недостатки, данная система доказала свою жизнеспособность во всех странах, ее практикующих. Представляется, что менять источник в настоящее время нецелесообразно.
Сбор средств. В большинстве стран сбором отчислений занимаются организации центрального правительства. Лишь в отдельных странах сбор проводит местное или региональное правительство.
Как правило, имеется общенациональное ведомство, которое взимает налоги и аккумулирует средства в целевых фондах. Чаще всего это налоговые службы. В Японии департаменты, ведающие вопросами занятости, формируют и содержат соответствующие фонды. Существуют также неправительственные организации, занимающиеся сбором таких налогов. В Финляндии, например, Центральный фонд взимает налоги с заработной платы и координирует их распределение между отдельными фондами.
Сбор налогов в рамках добровольного страхования может осуществляться на местном уровне. В Нидерландах промышленные ассоциации собирают взносы через свои местные отделения. В Швеции местные отделения профсоюзов собирают взносы по страхованию по безработице одновременно с профсоюзными взносами.
Существующая в Российской Федерации практика сбора средств органами службы занятости может быть признана как противоречащая международному опыту. Однако, учитывая специфику России, главным критерием должен быть уровень сбора отчислений. Пока, по имеющимся данным, исполнение налоговыми службами функции контроля над поступлениями средств сборов не увеличивает85. Важно также учитывать, что российская служба занятости, активно подключенная к сбору, сохраняет регулярный контакт с предприятиями, необходимый, например, для поддержания банка вакансий.
Аккумуляция и направления использования средств. Не существует единой модели аккумуляции средств, идущих на цели политики занятости. Чаще всего средства концентрируются на счетах финансовых ведомств, выполняющих учетно-контрольную функцию (казначейств). Право выплачивать средства принадлежит соответствующему правительственному учреждению (службе занятости).
Имеются принципиальные различия в зависимости от целей расходования средств. В ряде стран исторически сложилось разделение функции выплаты пособий по безработице и активных программ занятости. Здесь страхование по безработице имеет источником соответствующие взносы, активные действия (профессиональное обучение и т.д.) финансируются из общего налогообложения (государственного бюджета). Страховые фонда по выплате пособий по безработице иногда находятся в трехстороннем управлении (государство, профсоюзы, работодатели). Как выплаты по безработице, так и активные программы, как правило, являются защищенными и переброска средств с одной статьи на другую запрещена.
В соответствии с действующим российским законодательством, собираемые средства поступают в распоряжение Государственной службы занятости. Они аккумулируются на счетах фонда занятости. Фонд занятости, не являющийся юридическим лицом, представляет собой совокупность денежных средств, имеющих фиксированный источник сбора и направления использования. Фонда занятости сложился как многофункциональный источник расходования средств, не ограниченный выплатой пособий по безработице. Многофункциональная система действует также в Канаде.
Статус распорядителя средств. Поскольку в Российской Федерации, как и в большинстве стран мира, не существует самостоятельной финансово-кредитной системы, обеспечивающей денежными средствами меры в области политики занятости, вопрос об управлении финансами связан со статусом органа, являющегося их распорядителем.
В зависимости от исторически сложившихся традиций, статус службы занятости различается по месту в системе исполнительной власти и роли социальных партнеров в ее управлении. Имеется три основных модели. Во-первых, служба занятости как политическое учреждение, имеющее и исполнительные функции (В Канаде, например, создано Министерство развития людских ресурсов, в Ирландии - Министерство занятости и поддержки предприятий). Социальным партнерам здесь отводится консультативная роль через процесс переговоров. Во-вторых, служба занятости как подразделение политического ведомства - министерства (в Германии действует Федеральное ведомство по трудоустройству, политические функции исполняет Министерство труда и социального порядка). Данная схема предусматривает автономию деятельности службы занятости (разделение функций определения политики на рынке труда (министерство) и четко фиксированные исполнительские задачи службы (выплата пособий по безработице, трудоустройство, профессиональное обучение и т.д.)). В-третьих, модель трехстороннего управления. Служба занятости остается правительственным учреждением, но с особым автономным статусом. Возглавляет ее трехсторонний Совет. Оперативные функции выполняет Дирекция.
Могут существовать и другие комбинации. В Швеции система обучения безработных (AMU) выведена из числа правительственных учреждений и преобразована в акционерное общество.
