Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Соглашения о разделе продукции (далее - СРП) и их место в инвестиционной деятельности государства 15
1.1. Место соглашений о разделе продукции среди современных фискальных режимов в нефтегазодобыче 15
1.2. Правовая природа и концессионное содержание СРП 23
1.3. Проблема выбора фискальной системы 35
Глава 2. Опыт и проблемы реализации нефтегазовых проектов на основе СРП в России 48
2.1. Проблемы нефтегазового комплекса и государственная политика в сфере привлечения инвестиций отрасль 48
2.2. Реализация проектов на основе СРП в России 64
2.2.1 Основные показатели реализации проектов на основе СРП в России... 64
2.2.2 Нормативная правовая база реализации проектов на основе СРП 69
2.3. Организационные и юридико-технические аспекты СРП в России, специфика государственного регулирования 84
Глава 3. Основные направления реформирования режима СРП в России на основе применения зарубежного опыта 93
3.1. Использование СРП как частный случай трансплантации института 93
3.2.Основные особенности использования СРП в отдельных странах 97
3.3.Направления реформирования режима СРП в России 114
Заключение 125
Библиография 131
- Место соглашений о разделе продукции среди современных фискальных режимов в нефтегазодобыче
- Проблемы нефтегазового комплекса и государственная политика в сфере привлечения инвестиций отрасль
- Организационные и юридико-технические аспекты СРП в России, специфика государственного регулирования
- Использование СРП как частный случай трансплантации института
Введение к работе
Общая характеристика проблемной ситуации. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) является одним из важнейших производственных элементов российской экономики. На его долю приходится около четверти производства валового внутреннего продукта, трети объёма промышленного производства, около половины доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений страны. Объем добычи нефти и газового конденсата в Российской Федерации составил в 2007 г. 490,83 млн тонн . (+2,1% к 2006 г.). Показатель 2007 г. на 13,1% ниже предкризисного максимума, достигнутого в 1987 г., и на 63% выше минимального уровня 1996 г., когда добыча упала до 301,3 млн т .
В то же время увеличение объемов добычи достигалось в основном не внедрением современных эффективных методов разработки, выходом на новые нефтегазоносные провинции, а разработкой «старых», уже давно эксплуатируемых или разведанных в советское время месторождений. Этот рост имеет преимущественно инерционный и экстенсивный характер, что подтверждается р езким падением темпов прироста добычи нефти в 2005-2007 гг. на фоне снижения инвестиционной активности в отрасли, нарастающем «старении» фонда месторождений, сворачивании геологоразведочных работ2.
Весь комплекс проблем, который присущ отечественным топливно-энергетическим предприятиям, можно сформулировать следующим образом - в настоящий момент в отрасли существует тенденция к падению и стагнации отраслевых показателей роста на фоне сокращения базы для этого роста.
Из этого вытекает ключевая задача российской нефтегазовой отрасли — развитие ресурсной базы и выход на новые регионы добычи. На смену западносибирским месторождениям должны прийти регионы
Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также месторождения на морском шельфе.
Решение этой задачи невозможно без значительного увеличения притока инвестиций в российский нефтегазовый сектор. Так, по оценкам специалистов российского Министерства промышленности и энергетики, потребность газовой отрасли в инвестициях до 2010 года составляет $170-200 миллиардов, нефтяной - $230-240 миллиардов3. Однако данные официальной статистики показывают, что при нынешних темпах привлечения инвестиций в отрасль эти масштабные задачи вряд ли будут решены.
Описанная выше ситуация, имеющая место на фоне благоприятной мировой конъюнктуры и, безусловно, высочайшего потенциала российского нефтегазового комплекса, показывает низкую эффективность существующих инвестиционных инструментов (преимущественно, основанных административно-лицензионном подходе к недропользованию) в отрасли.
Альтернативой действующим инвестиционным институтам в нефтегазовой отрасли потенциально может стать такой инструмент, как соглашения о разделе продукции (далее — СРП). СРП доказали свою эффективность в сфере привлечения инвестиций в порядка 60 странах мира и за более, чем 40 лет своего существования, стали ключевым элементом международной нефтегазовой отрасли. В то же время попытки применения раздела продукции в России, имевшие место с середины 90-х годов, нельзя оценивать как успешные. В настоящее время применение этого режима на новых проектах практически невозможно.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена недостаточным уровнем проработанности нормативно-правовой базы реализации проектов на основе СРП и неэффективностью государственных органов управления и контроля над ними при низкой эффективности инвестиционных инструментов — субститутов СРП.
Несовершенство правового регулирования выражается в установлении сложного многоуровнего порядка заключения соглашений, увеличивающего риски бюрократического влияния на процесс. Неэффективность госуправления выражается в крайне медленном процессе выработки решений в сфере СРП, постоянных конфликтах интересов различных министерств и ведомств, а также отсутствии единого органа управления и разработки политики совершенствования этого режима.
Кроме того, в России на уровне принятия стратегических решений отсутствует видение развития этого режима в долгосрочной перспективе. Фактически, можно говорить о многочисленных дисфункциях института СРП в отечественном недропользовании, в результате чего ни одного проекта в рамках сформированной институциональной базы (то есть, совокупности нормативной правовой базы и органов государственного управления) в России реализовано не было.
Необходимость решения описанных выше проблем приобретает особую актуальность в свете сложившейся проблемной ситуации. Особо следует выделить то обстоятельство, что в настоящий момент в нашей стране остро встает вопрос освоения шельфовых нефтегазовых месторождений, концепция этого процесса прорабатывается в рамках Энергетической стратегии России до 2030 года и Стратегии освоения шельфа4. Здесь также место СРП пока не определено.
Степень разработанности проблемы. Рассматриваемая в диссертации проблематика является в значительной степени прикладной, а в России еще и крайне политизированной. Можно выделить несколько уровней проработки темы.
Первый уровень — это периодические издания, отдельную нишу среди которых занимают отраслевые журналы. Эти издания становились полемическими площадками для сторонников и противников СРП, их материалы не отличаются глубиной проработки материала, но в то же время позволяют понять политическую и коммуникативную подоплеку ситуации с разделом продукции в России. Видное место здесь занимают такие авторы, как Конопляник А.А., Михайлов А. и Субботина М.А. Являясь разработчиками нормативной правовой базы режима СРП в нашей стране, они последовательно доказывают эффективность применения раздела продукции в России.
Этим ученым принадлежит авторство и значительного количества серьезных исследований, представляющих собой наиболее проработанные в теоретическом отношении работы по тематике СРП в российской научной литературе. Эти второй уровень проработки рассматриваемой проблематики.
Отдельно следует выделить дискуссию, происходящую в юридическом научном сообществе, относительно правовой природы соглашений о разделе продукции5. Для целей данного диссертационного исследования эта полемика имеет значение, главным образом, как свидетельство неурегулированности статуса СРП в российском законодательстве.
В то же время на формирование отечественной публичной дискуссии относительно вопросов применения СРП оказало серьезнейшее влияние то обстоятельство, что, во-первых, со своего начала она имела политизированный характер и, во-вторых, исследования отечественных авторов изначально основывались на западном опыте. Своего рода «базовым» автором по проблематике СРП в русскоязычной библиографии стал Даниел Джонстон со своими работами «Анализ экономики геологоразведки рисков и соглашений в международной нефтегазовой отрасли (русскоязычное издание - 2005 г.)6 и «Международный нефтяной бизнес. Налоговые системы и соглашения о разделе продукции» (русскоязычное издание — 2003 г.)7.
Интересно, что подход западных исследователей к тематике СРП кардинальным образом отличается от специфики научных публикаций в России. Если в нашей стране основным вопросом обсуждения является правовая природа - административная или гражданско-правовая - СРП (видимо, это отражает специфику публичной полемики, в рамках которой шла борьба между мягкими и жесткими подходами к реализации соглашений, либо же полным отказом от контрактного подхода в недропользовании), то зарубежные исследователи рассматривают раздел продукции, прежде всего, с фискальных позиций (Д. Джонстон) или с точки зрения управления рисками (К. Биндерман ).
Таким образом, в настоящий момент существуют различные подходы к оценке СРП — правовой, фискальный, «охранительный» (направленный на отрицание СРП как инструмента эксплуатации недр транснациональными корпорациями) и т.д. Однако, на взгляд автора, остается незанятой ниша исследований СРП с точки зрения государственного управленца, что особенно актуально в российских условиях. Недостаточно освещена проблема эффективности государственного менеджмента в недропользовании и совершенствования соответствующих инвестиционных институтов. При этом рассмотрение СРП с институциональной точки зрения, как сложного института, включающего в себя не только экономические и правовые аспекты, но и политические и коммуникативные позволяет по-новому интерпретировать мировой опыт и использовать сделанные выводы для совершенствования российской модели раздела продукции.
Объектом диссертационного исследования являются административно-организационные и экономические отношения на основе соглашений о разделе продукции между государством и инвесторами в нефтегазовой отрасли.
Предметом диссертационного исследования является основанный на анализе российского и зарубежного опыта поиск оптимальных путей реформирования режима СРП в России.
Цель исследования. Автор в диссертационном исследовании ставит перед собой следующие цели:
1. анализ и определение основных проблем, сдерживающих применение механизма СРП в Российской Федерации, их нормативную правовую, экономическую и, прежде всего, административно-управленческую (институциональную) природу;
2. исследование системы отношений государства с инвесторами -недропользователями в рамках проектов на основе СРП за рубежом;
3. разработка предложений по совершенствованию механизма заключения и реализации проектов на основе СРП в России на основе зарубежного опыта.
Для достижения вышеуказанных целей диссертантом были поставлены следующие задачи:
1. изучение и анализ СРП как инструмента привлечения инвестиций, его нормативной правовой и организационно-административной специфики;
2. оценка роли нефтегазовых ресурсов РФ в развитии экономики и анализ перспектив развития отрасли;
3. оценка инвестиционного климата в нефтегазовом секторе России, причины, обусловившие нынешнюю структуру и объем инвестиций в отрасль;
4. изучение и анализ основных теоретических аспектов и специфики государственного регулирования инвестиционного процесса в нефтегазовом комплексе;
5. анализ места законодательства о СРП в системе инвестиционных законов РФ;
6. анализ российского опыта реализации проектов на основе СРП, основных причин фактического «сворачивания» применения этого инструмента в России;
7. анализ зарубежного опыта реализации проектов на основе соглашений о разделе продукции, прежде всего, в сфере организации и структуризаціш работы по данным проектам;
8. определение аспектов российской практики реализации СРП-проектов, несоответствующих критериям рациональности и эффективности и международным стандартам;
9. предложение конкретных шагов по а) изменению административной структуры системы госрегулирования СРП-проектов; б) повышению эффективности нормативной правовой базы регулирования СРП-проектов.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие, как системный, логический, исторический, сравнительный, прогностический, а также, методы анализа и синтеза и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых не только в области экономики, но и права. При этом автор основывался на трудах Барроуза Г., Басина Ю., Берковица Д., БиндеманаК., Великомыслова Ю.Я., Грея Ф., Джонстона Д., Донского С.Е., Кайзера М., Клубничкина М.К., Клюкина Б.Д., Конопляника А.А., Михайлова А., Мулявина М.К., Немченко СБ., Перчика А.И., ПэйнаН., Полтеровича В.М., Рафэна Ф., Смирнова И.А., Субботина М.А., Сулейменова М.К., Фаминского И.П., Щакиба X., Ше Мидона, Юшкарева И. Ю. и других ученых.
Эмпирическую основу диссертации составляют действующие соглашения о разделе продукции по разработке нефтегазовых месторождений в России, Индонезии, Китае, Казахстане и других странах. Кроме того, широко использовано законодательство РФ и зарубежных стран, статистические и аналитические материалы, отраслевые периодические издания, ресурсы сети Интернет, материалы конференций и семинаров, результаты консультаций и дискуссий с научным руководителем по данному диссертационному исследованию и профильными специалистами.
Научная новизна диссертации состоит, прежде всего, в интерпретации проблемной ситуации с СРП в России как примера неудавшейся трансплантации института и соответствующих практических выводах по реформированию сложившейся в России системы. Новизна представлена следующими положениями и выводами:
- выделены основные факторы действующей в России административной системы недропользования, сдерживающие применение контрактных форм недропользования. К таким факторам относятся: нестабильное экономико- правовое регулирование, отсутствие рентного подхода в российской системе налогообложения нефтегазовых компаний, противоречивость отечественного инвестиционного законодательства и правовой базы в сфере недропользования, отсутствие стратегического подхода к развитию институтов недропользования, противоречия между органами власти, курирующими энергетическую сферу, отсутствие у бюрократии современного рыночного опыта переговорной работы с иностранными инвесторами, неумение работать с контрактным инвестиционным инструментарием;
- впервые рассмотрена институциональная составляющая внедрения режима СРП в России. Определены основные проблемы СРП как института- трансплантанта в российской институциональной среде;
- проблема внедрения и реализации режима СРП рассмотрена с позиции государственного управленца (включая предложения по разработке конкретных результирующих документов), а не общеэкономического эффекта, юриста или инвестора;
определены институциональные особенности современного регулирования недропользования в некоторых зарубежных странах (Индонезии, Китае, Казахстане): оптимальное сочетание административных и рыночных подходов независимо от формы недропользования, типа правовой системы и политического режима. Основой формирования организационно - экономических условий чаще всего являются индивидуализированный подход и методы проектного финансирования, где на первый план выходит экономическая эффективность проекта и стабильность налогообложения и организационно-правового режима. Причем выбор конкретного решения — концессионного или на основе раздела продукции - имеет технический характер;
- по результатам исследования сделан вывод о целесообразности реформирования российского режима СРП и, прежде всего, его составляющей, связанной с государственным менеджментом. Определены основные направления реформирования.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования изложенных в работе подходов и выводов при разработке концептуальных документов по освоению континентального шельфа. В частности, в диссертации приводится конкретный механизм распределения полномочий по регулированию СРП и обосновывается необходимость разработки модельного СРП.
Достоверность результатов диссертационного исследования. Достоверность выполненного исследования достигнута посредством корректного использованием достоверной исходной информации (в работе использовались официальные источники статистической информации -Росстат, американское Информационное энергетическое агентство, данные международного энергетического агентства (МЭА), авторитетные исследования компании ВР9), применения положительно зарекомендовавших себя теорий (например, теория трансплантации институтов В.М. Полтеровича) и практического управленческого опыта (в частности, автор имеет четырехлетний стаж работы в российском уполномоченном органе по регулированию СРП - Министерстве промышленности и энергетики России), а также в приемлемой степени согласуется с результатами исследований авторитетных ученых.
Структура диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи, объект, предмет и методы исследования, а также предлагаются направления ее практического применения.
Первая глава «Соглашения о разделе продукции и их место в инвестиционной деятельности государства» также содержит три параграфа.
В первом параграфе «Место соглашений о разделе продукции среди современных фискальных режимов в нефтегазодобыче» анализирует типологизацию различных фискальных систем в международном нефтегазовом бизнесе и показывает место раздела продукции среди них. Кроме того, демонстрируются различия в подходах отечественных и зарубежных исследователей к определению места раздела продукции в недропользовании.
Во втором параграфе «Правовая природа и концессионное содержание СРП» анализируется генезис СРП, его сходства и различия с концессиями, показаны различные подходы к определению его правовой природы и доказываются основные преимущества этого режима как инвестиционного института.
В третьем параграфе «Проблема выбора фискальной системы» проводится анализ различных фискальных систем по трем параметрам:
- доля государственного изъятия;
- регрессивность/прогрессивность фискальной системы;
- структура финансовых потоков (как по участникам соглашения, так и распределение по времени реализации проекта).
На основании этого анализа определена зона применимости СРП - это реализация проектов в пограничных краях ресурсного спектра (сверхмалых либо сверхбольших месторождений).
Вторая глава «Опыт и проблемы реализации нефтегазовых проектов на основе СРП в России» содержит три параграфа.
В первом из них «Проблемы нефтегазового комплекса и государственная политика в сфере привлечения инвестиций отрасль» диссертант анализирует текущее состояние российского нефтегазового комплекса, основные показатели его функционирования и эффективности действующих в отрасли инвестиционных институтов и их ключевые проблемы.
Во втором параграфе «Реализация проектов на основе СРП в России» рассматривает историю реализации проектов на основе СРП, становления государственных механизмов их заключения и контроля.
В третьем параграфе «Организационные и юридико-технические аспекты СРП в России, специфика государственного регулирования» диссертант рассматривает специфику формирования нормативной правовой базы в этой сфере, определяет основные причины неэффективности применения СРП в нашей стране и доказывает, что в России так и не сложились эффективные государственные институты взаимодействия с частными инвесторами на основе контрактных подходов.
Третья глава «Основные направления реформирования режима СРП в России на основе применения зарубежного опыта» также состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Использование СРП как частный случай трансплантации института» ситуация с СРП в России рассматривается как частный случай трансплантации института и описывается в терминах В.М. Полтеровича10. Определены типы дисфункции СРП в России и обоснован выбор стран, чей опыт может быть использован для сопоставления с Россией.
Во втором параграфе «Основные особенности использования СРП в отдельных странах» дан обобщенный анализ применения СРП в ряде стран. Отдельно рассмотрен опыт Индонезии, Китая и Казахстана.
В третьем параграфе «Направления реформирования режима СРП в России» диссертант на основе сопоставления опыта применения СРП в России и других зарубежных странах и с учетом особенностей этого инвестиционного института определяется сферу применения СРП в нашей стране (разработка шельфа) и необходимые институциональные реформы (разработку концепции освоения шельфа и определение в ней места СРП, разработку модельного контракта, упрощение порядка заключения и ратификации соглашений, передачу основной массы полномочий госкомпаниям и др.) для обеспечения его эффективного функционирования. Эти выкладки даются с учетом последних событий и решений в сфере освоения шельфа, приводится сопоставительный анализ СРП и конкурентного инвестиционного режима, основанного не предоставлении налоговых преференций шельфовым проектам.
В Заключении приводятся основные выводы и предложения диссертанта по результатам исследования.
Место соглашений о разделе продукции среди современных фискальных режимов в нефтегазодобыче
До 60-х годов прошлого века разведку и добычу нефти на мировом уровне осуществляли лишь несколько крупнейших компаний. Однако за последующие десятилетия мировой нефтяной (а также и газовый) рынок изменился коренным образом: уже в 1995 году более 300 нефтяных компаний осуществляли разведку углеводородов в одной или двух странах, частные компании вели свою деятельность более чем в 150 странах мира.
Большое количество правительств и нефтегазовых компаний, участвующих в контрактных отношениях по поводу нефте- и газодобычи, разнообразие видов соглашений, используемых в этом процессе, и территорий, вовлеченных в добычу, создают современный «глобальный рынок» геологоразведочных и добычных проектов, а следовательно, современное многообразие фискальных режимов.
Сочетание правовых, политических и собственно фискальных элементов — то есть, то, что в настоящий момент в научной литературе включает в себя в широком смысле понятие «фискальная система» , -формирует инструментарий коммуникации и взаимодействия инвестора и государства относительно всех элементов производственной цепочки в отрасли - от upstream до downstream. В своей статье «Фискальные системы в нефтяной отрасли» нынешний министр энергетики Алжира Шакиб Хелиль дал более узкое определение понятию «фискальная система». По его словам, это - «все платежи, которые требует государство в рамках нефтяного соглашения»12.
Можно по-разному трактовать термины, но, в конечном итоге, именно эффективность компромисса между интересами государства и недропользователя определяет динамику развития нефтегазового сектора страны, его инвестиционный климат, основные производственные показатели. И прозрачная и эффективная фискальная система - это главный инструмент достижения этого компромисса. Таким образом, фискальные системы в нефтегазовой промышленности являются определяющим элементом функционирования отрасли.
При этом следует четко понимать, что в каждой стране формируется своя специфическая, уникальная фискальная система. Зачастую, в стране может использоваться и несколько фискальных моделей.
Каждый год 25-50 стран проводят конкурсные процедуры по распределению участков недр, 20-30 стран внедряют новые модельные контракты или фискальные режимы и практически все нефтедобывающие страны корректируют свои налоговые законодательства в рамках ежегодного бюджетного процесса . Можно с уверенностью утверждать, что видов фискальных систем больше, чем стран, занимающихся нефте- и газодобычей, по ряду причин:
1. В одной и той же стране могут действовать различные по времени заключения версии контрактов.
2. Чаще всего используются несколько типов соглашений (например, концессии на суше и соглашения о разделе продукции на море до недавнего времени использовались в Китае14, такой режим продолжает действовать в Индии, в России также действует смешанный режим административно-лицензионный на большинстве месторождений, три действующих проекта на условиях СРП и формально существующий, но не работающий ФЗ «О СРП»).
3. Контрактные условия часто пересматриваются в связи с изменением политической или экономической конъюнктуры или из-за появления новой информации. Это огромнее число контрактов или фискальных соглашений, встречающихся в мировой практике, можно по некоторым признакам отнести к одному из двух основных типов: концессионным (или роялти+налоги) системам (договоры особого рода, с сильным регулятивным элементом со стороны собственника ресурсов) и контрактным системам (соглашения, обеспечивающие равные гражданско-правовые позиции сторон - СРП, сервисные контракты)13. География распространения этих режимов представлена на Рисунке 1.
Проблемы нефтегазового комплекса и государственная политика в сфере привлечения инвестиций отрасль
Сегодня топливно-энергетический комплекс (ТЭК) является одним из важнейших, устойчиво работающих и динамично развивающихся производственных комплексов российской экономики. На его долю приходится около четверти производства валового внутреннего продукта, трети объёма промышленного производства, около половины доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений страны. На 13% территории Земли, в стране, где проживает менее 3% населения мира, сосредоточено около 13% мировых разведанных запасов нефти и 34% запасов природного газа. Ежегодное производство первичных энергоресурсов в России составляет более 12% от мирового производства42.
В 1987 году Россия (без других республик СССР) добыла 571 миллион тонн нефти. Это самая высокая добыча нефти в одной стране за всю историю нефтяной промышленности мира. За этим последовало резкое сокращение добычи нефти, обусловленное общим кризисом российской экономики, сокращением внутреннего спроса на нефть и нефтепродукты, периодом реструктуризации нефтяной отрасли и другими факторами. Этот период закончился несколько лет назад. С 2000 года добыча нефти в России растет.
Объем добычи нефти и газового конденсата в Российской Федерации в 2005 году составил 470 млн. тонн (+2,4% к 2004 г.), 480 млн. тонн в 2006 г. (+2,1% к 2005 г.) и 490,83 млн тонн в 2007 г. (+2,1% к 2006 г.). Показатель 2007 г. на 13,1% ниже предкризисного максимума, достигнутого в 1987 г. и на 63% выше минимального уровня 1996 г., когда добыча упала до 301,3 млн т44. Причинами значительного роста добычи нефти в последние годы стали расширение возможностей экспорта (в частности, благодаря созданию Балтийской трубопроводной системы и использованию железнодорожного транспорта), а также рост внутреннего спроса.
В то же время увеличение объемов добычи достигалось в основном не внедрением современных эффективных методов разработки, выходом на «тяжелые» нефтегазоносные провинции, а разработкой «старых», т.е., уже давно эксплуатируемых или разведанных в советское время месторождений. То есть, этот рост имеет преимущественно инерционный и экстенсивный характер, что подтверждается резким падением темпов прироста добычи нефти в 2005-2007 гг. на фоне снижения инвестиционного активности в отрасли, нарастающем «старении» фонда месторождений, сворачивании геологоразведочных работ.
Так, если в 2002—2004 гг. прирост добычи нефти, включая газовый конденсат, достигал 8,9-11% в год, то в 2006 г. прирост добычи составил лишь 2,1%45. Кроме того, в настоящее время крупные и высоко дебитные месторождения эксплуатируемого фонда, составляющие основу ресурсной базы, в значительной степени выработаны; резко ухудшились по своим кондициям и вновь приращиваемые запасы. Сегодня в условиях Западной Сибири она составляет 2,1-2,7 долл. за баррель. На месторождениях Восточной Сибири добыча барреля уже обходится в 6,8-15 долл., а на континентальном шельфе себестоимость возрастет до 15 долл. и выше46.
При этом, в Западной Сибири, которая по-прежнему остается базой российской нефтедобычи и где степень освоения прогнозных ресурсов составляет около 35%, финансирование геологических работ начиная с 1998 года сократилось на 30%. На столько же уменьшились объемы разведочного бурения47.
В целом, на сегодняшний день более 75% месторождений нефти и газа уже вовлечены в промышленное освоение, при этом их средняя выработанность приближается к 50%48.
Остро стоит в отрасли проблема старения материально-технической базы. Так, основная часть технических средств имеет износ более 50%, только 14% машин и оборудования соответствуют мировым стандартам, 70% парка буровых установок морально устарело и требует замены49. С распадом СССР усугубилось положение с поставками нефтепромыслового оборудования из стран СНГ. Поэтому сейчас уже остро не хватает высокопроизводительной техники и оборудования для добычи и бурения.
Весь комплекс проблем, который присущ отечественным топливно-энергетическим предприятиям, можно сформулировать следующим образом — в настоящий момент в отрасли существует тенденция к падению и стагнации отраслевых показателей роста на фоне сокращения базы для этого роста. Здесь под «базой роста» подразумеваются не только минерально-сырьевые ресурсы, не только инфраструктура, но и относительный уровень технологического развития, эффективность нормативной правовой базы, кадровый потенциал и т.д. Отмечается существенное отставание добычи от восполнения ресурсной базы при задержке ввода новых месторождений и недостаточном объеме геологоразведочных работ.
Организационные и юридико-технические аспекты СРП в России, специфика государственного регулирования
По состоянию на июнь 2008 г. ведомственная отнесенность СРП не была определена из-за разделения Минпромэнерго в мае 2008г.
Здесь нельзя не отметить, что ведомственная отнесенность СРП менялась неоднократно, что не способствовало стройности и преемственности функции государственного контроля в этой сфере. С момента появления института СРП в законодательстве России за него отвечали: сначала МНР, потом Минтопэнерго, потом снова МПР, потом снова Минтопэнерго (Минэнерго), затем в 2001 г. соответствующие полномочия были переданы Минэкономразвития России, а после административной реформы эти функции перекочевали в Минпромэнерго и Росэнерго. Инициатор передачи полномочий по СРП в 2001 г. глава МЭРТ Герман Греф так охарактеризовал сложившуюся ситуацию: «Зачастую неэффективность участия государства в существующих СРП диктовалась именно несогласованностью позиций ведомств» .
Состав этих комитетов неоднократно на протяжении реализации проектов не был постоянным. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2006 г. № 133 «О порядке назначения и деятельности представителей государства в управляющих комитетах, создаваемых в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции» в состав управляющих комитетов были введены представители Минпромэнерго России, Минфина России, МПР России, Росэнерго и администраций соответствующих субъектов Российской Федерации (Сахалинской области и Ненецкого автономного округа). Работа в рамках управляющих комитетов проектов СРП проводится в соответствии с регламентами, установленными условиями каждого соглашения.
Так, совет представителей уполномоченного государственного органа (УГО) по проекту «Сахалин-1» состоит из 7 человек, в том числе 4 представителя Правительства Российской Федерации и 3 представителя администрации Сахалинской области. Для предварительной проработки материалов и подготовки заседаний при совете представителей УГО создана рабочая группа. В соответствии с СРП по проекту «Сахалин-1» совет представителей УГО и консорциум проводят встречи не реже двух раз в год.
В соответствии с положениями СРП по проекту «Сахалин-2» образован наблюдательный совет, состоящий из равного числа членов - по 6 человек от российской стороны и от инвесторов. При этом российская сторона в наблюдательном совете представлена: четыре представителя Правительства Российской Федерации и два представителя от администрации Сахалинской области. Для предварительного анализа документов при наблюдательном совете создана рабочая группа. В соответствии с условиями СРП заседания наблюдательного совета проводятся не реже четырех раз в год.
В рамках указанного проекта образован объединенный комитет, состоящий из шести членов и шести заместителей, соответственно по три члена от каждой из сторон СРП и по три заместителя. Российская сторона в объединенном комитете представлена двумя представителями Правительства Российской Федерации, а также двумя заместителями представителей, и одним представителем и одним его заместителем от администрации Ненецкого автономного округа. В соответствии с условиями соглашения по проекту «Харьягинское СРП» периодичность проведения заседаний объединенного комитета согласовывается сторонами.
Обращает на себя внимание абсолютный разнобой — от названия - до состава участников - в схемах госрегулрирования проектов. Представители государства принимают участие в каждом заседании управляющих комитетов лично, в исключительных случаях участвуют их представители на основании доверенности (что допускается условиями СРП).
На заседаниях управляющих комитетов рассматривается самый широкий круг вопросов - от текущих проблем функционирования проектов (например, разбираются проблемы заполнения таможенной документации) -до утверждения среднесрочных программ реализации проектов и смет расходов . С 2005 года Минпромэнерго РФ привлекает по государственным контрактам независимые организации (аудиторские и экспертные) для проверки затрат операторов проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2».
Принятие решений осуществляется на основании предварительно выработанной и согласованной с представителями государства, а в необходимых случаях с заинтересованными органами исполнительной власти, единой позиции в соответствии с указаниями (директивами) Минпромэнерго России.
Использование СРП как частный случай трансплантации института
В Главе 1 было показано, что соглашения о разделе продукции наиболее современный и широко используемый инвестиционный инструмент в мировом недропользовании (напомним, что в России СРП интерпретируется как «специальный налоговый режим»). В то же время опыт внедрения этого инструмента в России, как показано в Главе 2, имеет преимущественно негативный характер. При этом гипотезу о том, что СРП -это механизм, применяемый в основном «отсталыми» странами, вряд ли можно считать состоятельной в силу как реального опыта применения этого режима в странах, опережающих Россию по темпам развития (например, в Китае), так и полной настраиваемости параметров СРП-соглашений (в результате, в мировой практике СРП считается режимом более «тяжелым» для компаний, чем концессии).
Кроме того, в Главе 2 было показано, что различные типы инвестиционных соглашений в мировой нефтегазовой отрасли в последние 15-20 лет в значительной степени сблизились между собой. В результате этого выбор конкретного инструмента теперь является проблемой скорее технической, обусловливаемой параметрами конкретной решаемой этим соглашением проблемы.
В случае нашей страны, скорее, следует говорить о неудачном опыте трансплантации особого института — контрактного подхода в недропользовании и СРП как его частного случая - в российскую действительность93.
Проблема трансплантации институтов наиболее полно разобрана в известных работах В.М. Полтеровича : «Роль имитации особенно возросла благодаря интенсификации контактов между странами, деятельности международных финансовых организаций. Перестраивая управление общественным сектором, банковскую систему, регулирование рынков по образцу наиболее эффективных систем, развивающиеся страны стремятся преодолеть за десятилетия или даже за годы тот путь, который страны авангарда прокладывали в течение столетий. Процесс заимствования институтов, развившихся в иной институциональной среде, мы называем трансплантацией. Широкомасштабные реформы, проведенные в послевоенный период в десятках стран всех регионов мира, в значительной мере базировались на идее ускорения экономического развития путем трансплантации институтов. Введение этого термина оправдывается тем, что вызываемые им ассоциации оказываются плодотворными. Трансплантированные институты часто «не приживаются» или «болеют»...» . Отметим, что в англоязычной литературе термин «transplant» применяется к институтам уже не менее 25 лет96.
Действительно, СРП как институт берет свои корни в Горном праве Нидерландов, но окончательно формируется в Индонезии и Перу. То есть, это продукт взаимодействия бывших колоний (или «полуколоний») с бывшими же метрополиями, адаптация западных правовых концепций к потребностям развивающихся стран без сформированной институциональной базы. В то же время этот институт оказался весьма эффективным, что доказывает его широкое использование во всем мире, в том числе, в странах различных по своим экономическим, политическим и социальным параметрам.
В свою очередь для современной России СРП — это инновация, не имевшая ранее прецедентов (разве что можно вспомнить о ленинских концессиях 20-х гг.). И, что не маловажно, это принципиально новый формат равноправного взаимодействия государства и бизнеса на контрактной основе. К сожалению, практика внедрения этого института в России (см. Главу 1) оказалась на данный момент неуспешной. Впрочем, как и попытка применения родственных СРП концессионных механизмов. Имеет место так называемая «дисфункция» трансплантированного института.
В.М. Полтерович выделяет четыре основных типа «дисфункции» трансплантированных институтов:
1. Атрофия и перерождение института. [,
Трансплантат оказывается невостребованным, если его использование несовместимо с культурными традициями или институциональной, структурой реципиента. В этом случае он может постепенно атрофироваться и исчезнуть. Атрофирующийся институт (подобно атрофирующемуся органу) нередко становится источником более серьезной дисфункции: активизируются деструктивные возможности его применения, подавлявшиеся донорской институциональной средой. Сохраняя формальную идентичность, он фактически перерождается в инструмент теневой деятельности.
2. Активизация альтернативных институтов и отторжение.
Наряду с атрофией в списке трансплантационных дисфункций важное место занимает активное отторжение трансплантата. Обычно оно связано с активизацией альтернативных институтов, подчас неожиданной для инициаторов трансплантации.
3. Институциональный конфликт.
Неэффективность рыночных институтов во многих переходных экономиках принято объяснять тем, что экономические агенты не выполняют те или иные формальные правила: нарушают права собственности, платят взятки и т.п. В нашей системе понятий это соответствует активизации альтернативных норм.
4. Парадокс передачи.
В результате (бесплатной) передачи более эффективной технологии донор может выиграть за счет реципиента. Это явление, изучавшееся во многих теоретических работах, называют парадоксом передачи.
