Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теория и мировая практика частно-государственного партнерства (ЧГП) 10
1.1. Концептуальные основы частно-государственного партнерства... 10
1.2. Практика реализации и риски международных проектов частно-государственного партнерства 24
1.3. Роль международных финансовых институтов в развитии ЧГП... 43
ГЛАВА II. Основы стратегического развития регионов России 69
2.1. Проблемы инфраструктуры субъектов Российской Федерации 69
2.2. Федеральная политика социально-экономического развития регионов 85
2.3. Роль региональных стратегий и программ в экономической политике 102
ГЛАВА III. Перспективы развития региональных стратегий чгп в россии с участием МФИ 116
3.1. Оптимизация рисков ЧГП с участием МФИ 116
3.2. Методический подход к разработке региональной стратегии ЧГП с участием МФИ 133
3.3. Механизм повышения эффективности взаимодействия власти, бизнеса и общественности 156
Заключение 166
Список использованной литературы 174
Приложения 181
- Практика реализации и риски международных проектов частно-государственного партнерства
- Проблемы инфраструктуры субъектов Российской Федерации
- Роль региональных стратегий и программ в экономической политике
- Механизм повышения эффективности взаимодействия власти, бизнеса и общественности
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В настоящей работе исследуются актуальные вопросы, связанные с использованием в России мирового опыта региональных стратегий частно-государственного партнерства (ЧГП). С учетом общих тенденций развития мировой экономики и процессов усиления международной конкуренции с одной стороны, и особенностей и перспектив развития российской экономики — с другой становится необходимым изучение возможностей и преимуществ использования партнерств государства и бизнеса, в том числе с участием международных финансовых институтов (МФИ), в целях восстановления, сохранения и развития инфраструктуры регионов Российской Федерации.
Актуальность исследования также заключается в том, что сегодня развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Такое взаимодействие при использовании адекватных региональных стратегий позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры, как одного из условий устойчивого развития экономики России, должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры национальной экономики, повышению ее конкурентоспособности в мире. Эта важнейшая задача может быть успешно решена, в том числе при активном участии в инвестиционном процессе международных финансовых организаций.
Решающее значение для успешного проведения актуальных реформ модернизации экономики и привлечения к решению этих задач долгосрочного международного капитала (в частности, при реализации национальных
-4-проектов, включающих реструктуризацию региональных объектов
социальной инфраструктуры) имеет совершенствование системы
регулирования и поддержки частно-государственного партнерства.
Однако, в настоящее время опубликовано недостаточно исследований, раскрывающих детали, тенденции и особенности реального регионального стратегического планирования с участием МФИ. В частности, в работах, отражающих процесс разработки региональных стратегий, практически отсутствуют оценка возможностей использования мирового опыта ЧГП для разработки механизмов социально-экономического развития регионов российской Федерации, методические разработки по созданию систем управления проектами ЧГП, поддержки и мониторинга процесса привлечения иностранных инвестиций, полностью не раскрываются функции и результаты работы правительственных структур, ответственных за качество регионального развития, отсутствуют типовая стратегия ЧГП, совместные программы и проекты развития инфраструктуры регионов и др. Во многом это связано с тем, до сих пор не создана отлаженная система международного и межрегионального информационного обмена и накопления знаний по проблемам частно-государственного партнерства.
Одновременно, актуальность научно-теоретических исследований и практических разработок по вопросам частно-государственного партнерства постоянно возрастает с учетом возникновения новых проблем, связанных с высокими темпами ухудшения состояния инфраструктуры в целом по стране.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты применения в мировой практике региональных стратегий частно-государственного партнерства рассматривались в работах ряда зарубежных и российских исследователей, в частности в работах Д.Ная, Д. Митрани; Р. Йохимсена, 3. Золтана Л.П. Бородулиной, Л.Б. Вардомского, В. Г. Варнавского, В.А. Виноградова, И.Н. Герчиковой, А.Г. Гранберга К. Гончара, В.А. Дергачева, Б.С. Жихаревича, Н. Жунда, А.Б. Идрисова, В.Б. Кондратьева, В.В. Котилко, Д.С. Львова, Т.Г. Розановой, В.А. Шевчука, П.Г. Щедровицкого, Б.М.
-5-Штульберга, А.А. Яковлева, И.П. Фаминского и др .
Вместе с тем, происходящие на современном этапе развития мировой экономики изменения как в хозяйственной, так и в финансовой системах делают необходимым проведение комплексных исследований особенностей современных тенденций в мировой практики применения региональных стратегий частно-государственного партнерства в сфере развития инфраструктуры, а также оценку перспектив регионального экономического развития страны, в т.ч. с учетом особенностей привлечения иностранных инвестиции и участия МВФ.
Основной целью диссертационной работы является разработка на основе мирового опыта методических подходов и рекомендаций для формирования и реализации региональных стратегий частно-государственного партнерства в сфере развития инфраструктуры.
Для достижения поставленной цели автором решены следующие задачи исследования:
проанализировать современные тенденции и мировой практики взаимодействия власти и бизнеса и оценить возможность применения мирового опыта частно-государственного партнерства для российской экономики
обосновать и предложить теоретико-методологические подходы к разработке региональной стратегии ЧГП с учетом особенностей развития национальной и мировой экономики
проанализировать особенности международной деятельности финансовых институтов (Всемирного Банка, Европейского банка реконструкции и развития, консультационной группы КПМГ) и оценить возможности применения их потенциала для развития регионов России;
выявить приоритетные направления применения стратегии ЧГП с учетом состояния и перспектив развития инфраструктурных отраслей регионального хозяйства;
с учетом мирового опыта предложить методы снижения рисков ЧГП в
региональных инфраструктурных проектах;
предложить новые организационные формы разработки и реализации региональных стратегий ЧГП;
предложить инновационную технологию повышения эффективности взаимодействия МФИ, государства, бизнеса и общественности в подготовке и реализации инвестиционных инфраструктурных проектов.
Объектом исследования являются мировой опыт и российская практика взаимодействия власти и бизнеса в сфере развития инфраструктуры.
Предметом исследования выступают вопросы разработки региональных стратегий частно-государственного партнерства для подготовки и реализации инфраструктурных проектов с участием международных финансовых институтов.
Гипотезой диссертационного исследования является допущение, что применение мирового опыта разработки и реализации региональных стратегий частно-государственного партнерства, а также финансирования, страхования и консультационного сопровождения инфраструктурных проектов с участием международных финансовых институтов, усилит позиции субъектов Российской Федерации в формировании внешнеэкономической политики страны и окажет позитивное влияние на развитие российской экономики в целом. В связи с этим возрастает актуальность формирования системы партнерства как конструктивного взаимодействия региональных органов власти, бизнеса, МФИ и общественности при решении задач развития инфраструктуры. Одним из наиболее эффективных методов организации взаимодействия всех участников ЧГП может стать инновационный семинар.
Теоретической и методологической основой работы являются труды зарубежных и отечественных ученых (Л.П. Бородулиной, И.Н. Герчиковой, А.Г. Гранберга, Т.Г. Розановой, И.П. Фаминского и др. В.Г. Варнавского, Б.С. Жихаревич, А.А. Яковлева Д. Стиглица, В.С.Дудченко, А.Б. Идрисова,
-7-Д.С. Львова, П.Г. Щедровицкого А.В. Гуковой, Р.Т. Джаббарова, 3. Золтана,
В. Жамина, В.П. Красовского, А. Чернока, Е. Эрлиха, К. Гончар, Н. Жунда,
В. Карпунина, Г. Саркисяна и др), а также законодательные и иные
нормативно-правовые акты Российской Федерации, касающиеся проблем
ЧГП.
Статистической и фактологической базой диссертационного исследования являются официальные отчеты Всемирного Банка, Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) консультационной группы КПМГ, Министерства регионального развития, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Росстата и других министерств и ведомств, администраций федеральных округов, субъектов Российской Федерации, а также российских научно-исследовательских институтов, ведущих научных изданий.
В ходе исследования был использован ряд общих информационно-аналитических, научных и специальных методов, в том числе анализ, синтез, наблюдение, сравнение, абстрагирование, моделирование и др.
Научная новизна. В результате комплексного исследования автором:
на основе исследования мирового опыта разработана модель использования в развитии регионов России частно-государственного партнерства с участием международных финансовых институтов;
доказана возможность и целесообразность участия МФИ для снижении уровня рисков ЧГП в региональных инфраструктурных проектах;
обоснованы возможности по активизации и повышению эффективности процесса формирования стратегий частно-государственного партнерства для развития региональной инфраструктуры государства;
выявлены тенденции зависимости темпов роста социально-экономического развития регионов от качества стратегий ЧГП;
детально обоснована позитивная роль развития системы ЧГП в решении проблем функционирования региональной инфраструктуры;
обоснован методический подход к формированию региональной стратегии
ЧГП с созданием системы взаимодействия «стейкхолдеров», к которым
могут быть отнесены, предложенные автором, новые институциональные структуры, участвующие в разработке и реализации региональных стратегий ЧГП (единый государственный орган по вопросам ЧГП, центр регионального развития); - обоснованы целесообразность и практическая значимость системного обмена информацией между региональными органами управления, бизнесом, МФИ и общественностью с использованием эффективных форм взаимодействия - инновационный семинар.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
Распространенный в мировой практике принцип «бизнес выигрывает, если выигрывает государство» рассматривается как основной концептуальный подход к разработке региональных стратегий частно-государственного партнерства с участием ресурсов международных финансовых институтов.
Риски финансирования региональных инфраструктурных проектов снижаются в значительной степени и равнозначно, как для государства, так и для бизнеса, если в них в "них будут привлечены финансовые и организационные ресурсы МФИ.
Финансовый, организационный потенциал и практический опыт международных финансовых институтов в развитии инфраструктуры создает дополнительное «поле возможностей» для регионального развития России.
В качестве стратегических направлений использования механизма частно-государственного партнерства в развитии инфраструктуры выделены: демография, транспорт, энергетика, ЖКХ и инновации.
Качество разработки и реализации региональных стратегий ЧГП повышается в результате применения социальных инновационных технологий при организации . партнерства как конструктивного
-9-взаимодействия «стейкхолдеров» инфраструктурных проектов (органов
управления регионами, бизнеса, МФИ и общественности).
Практическая значимость исследования. Результаты
диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке органами государственной власти, министерствами, ведомствами документов программного и прогнозного характера, определяющие ключевые направления регионального развития России, занятых проблематикой интеграции России в мировое экономическое сообщество, а также в научных и учебных целях. Данная работа также может представлять интерес для компаний, работающих на региональном рынке и сотрудничающих с международными финансовыми организациями.
Кроме того, результаты работы могут быть использованы в учебных дисциплинах для студентов и слушателей, специализирующихся на проблемах мировой экономики.
Основные положения и результаты диссертационного исследования прошли научную и практическую апробацию в ходе научно-практических конференций в Дипломатической Академии МИД РФ. Результаты диссертационного исследования также опубликованы в научных изданиях. Общий объем пяти публикаций составил 13,7 п. л.
Практика реализации и риски международных проектов частно-государственного партнерства
В целом, разница между зарубежным и российским пониманием государственно-частного партнерства заключается в различном понимании роли государства и частного бизнеса. В России, как правило, в проектах ЧГП государство оставляет за собой создание и эксплуатацию инфраструктуры, а частный бизнес должен обеспечивать окупаемость созданных объектов, а за рубежом государство оставляет за собой только общий контроль за реализацией проекта, а также предоставляет финансовые гарантии частным компаниям, реализующим проект (рис. 3) п.
При этом публикуются условия соглашения, а также права и обязанности сторон. Частные компании несут ответственность за техническую и организационную реализацию проекта, а государство обеспечивает финансирование или его регулирование.
Развитые страны накопили значительный опыт применения инструментов стимулирования инвестиций, направленных на обеспечение общенационального экономического роста. Государственная система конкретных инструментов и концептуальных решений проблемы привлечения инвестиций в экономику становится одним из ключевых факторов, формирующих инвестиционный климат той или иной страны.
В мировой практике понятие и механизмы ЧГП применяются с целью привлечения государством частных компаний для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры, в частности транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, благоустройством и т.п. Система партнерства государства и бизнеса в России только начинает формироваться, но уже с существенными отклонениями от международного опыта. В частности, проблемы практического использования в России частно-государственного или частно-общественного партнерства (ЧОП) начинаются уже с перевода соответствующего английского термина «Public-Private Partnership (РРР)». В классической политэкономии термин «public» объединяет все «нечастное», то есть государственную власть, муниципальную или местную власть, а также и общественные организации -то есть силы, представляющие общество, и противопоставляется термину «private». У русскоязычного читателя буквальный перевод слова «public» как «публичный» или «общественный» создает совсем другие представления о смысловом значении термина. Меньше проблем возникает с пониманием слова «частный», которым обозначается партнер, предоставляющий свои финансовые и иные ресурсы, а также услуги или товары с целью получения прибыли.
В диссертационном исследовании автор использует аббревиатуру ЧГП с учетом ее применения в официальных документах Правительства РФ.
В отчете компании KPMG LLP о результатах исследования, выполненного по заказу Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) использована еще одна формулировка «ЧГП - РРР» ". Под «РРР» понимается кооперация государства и частной экономики на длительный срок при планировании, производства, финансирования, занятий и исполнения общественных функций при соответствующем распределении риска и ответственности. Ситуация государственного или общественного бюджета часто затрудняет предоставление высококачественной и конкурентоспособной инфраструктуры услуг, предоставляемыми органами власти. В таких случаях с помощью РРР как инновационной формы сотрудничества между управлением и экономикой государство имеет возможность поддерживать состояние и управление инфраструктуры с участием бизнеса. В этом смысле государство ищет партнеров для
-финансирования строительных услуг и предпринимателей для исполнения общественных функций.
Общественно-государственные партнерства содействуют финансированию и доступу к новым ноу-хау, используют способности менеджмента и опыта частной экономики для государственного управления. Это повышает эффективность и увеличивает производительность.
В мировой практике частно-государственное партнерство получило наиболее широкое распространение в Британии, несколько меньше - в Канаде и в Австралии, существует некоторый опыт частно-государственного партнерства и в других странах мира. Ожидается, что в европейских странах он будет развиваться гораздо быстрее после объединения Европы и снятия валютных барьеров, что позволит более эффективно привлекать финансирование для этих проектов.
Британский опыт, британская форма частно-государственного партнерства — это так называемая «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, или PFI), когда частный сектор строит объекты за свои деньги, потом эксплуатирует их в течение какого-то времени, и получает от этого доход. Либо это доход от непосредственной эксплуатации этого объекта, либо это доход в виде платежей от государства. Таким образом, можно говорить о двух разновидностях таких проектов.
Разновидностью проектов, реализолванных по схеме ЧГП являются, например, платные дороги, когда частный партнер берет на себя бизнес-риски этого объекта, то есть дорога эксплуатируется, частный партнер собирает деньги, и эти деньги идут в доход этого частного партнера. Этот доход, естественно, зависит от количества пользователей, от того, сколько людей решат проехать по этой дороге и заплатить за это.
Проблемы инфраструктуры субъектов Российской Федерации
В современной экономической теории анализ инфраструктуры как основы регионального развития остается чрезвычайно актуальной темой. Впервые понятие "инфраструктура" появилось в экономической литературе в конце 40-х годов прошлого столетия. Причины, побудившие рассматривать ее как самостоятельный элемент в экономической системе, были обусловлены как процессами углубления общественного разделения труда, так и невозможностью полноценного развития инфраструктуры только посредством рыночных механизмов.
Это обстоятельство позволило сформировать два основных подхода к исследованию проблем инфраструктуры.
Первый подход предполагает анализ инфраструктуры с точки зрения углубления общественного разделения труда, а второй — с точки зрения хозяйственной практики и необходимости увеличения роли государства в регулировании развития инфраструктуры. С учетом этого, одно из самых широких и емких, по мнению автора, определений инфраструктуры дает Р. Йохимсен, считающий ее «суммой оборудования, учреждений, капитала и талантов, необходимых экономике» 24. Он заложил основы так называемой «западногерманской школы», приверженцы которой утверждают, что инфраструктура не может быть лишь материального характера и должна включать «интеллектуальные и учрежденческие элементы». Д. Ф. Рей утверждает, что «слово „инфраструктура" не имеет точного определения; как правило, под ним подразумеваются все услуги, требующиеся для создания современной экономики»25.
Представители зарубежных экономистов в 70-х годах26 определяли инфраструктуру как «совокупность материальных, институциональных и индивидуальных оборудований, условий, имеющихся в распоряжении хозяйственных единиц и способствующих выравниванию доходов, связанных с равной производительностью факторов, позволяющих при целесообразном размещении ресурсов обеспечивать полную интеграцию и возможно самый высокий уровень хозяйственной деятельности» 27.
При этом можно выделить три категории инфраструктуры:
- материальная (оборудование и средства энергоснабжения, транспорта и телекоммуникаций, сооружения по охране природных ресурсов и транспортных магистралей, оборудование административных зданий, учреждений просвещения, науки, здравоохранения, социального обеспечения);
- институциональная (организационная система инфраструктуры);
- персональная («человеческий капитал» — предприимчивость людей, их физические и интеллектуальные способности).
По мнению автора, важное значение для диссертационного исследования имеет то обстоятельство, что при данной трактовке в понятие инфраструктуры включаются помимо элементов материальной сферы также «человеческий капитал» и организационная система в сфере производства и распределения.
Интересное, на взгляд автора, в целом определение инфраструктуры -71-«интегральный элемент производительных сил, включающий вспомогательные, дополнительные отрасли, виды производств или виды деятельности, обслуживающие непосредственно основное производство (производственная инфраструктура), а также такие отрасли, подотрасли непроизводственной сферы, которые опосредованно связаны с процессом производства (социальная инфраструктура)», сделанное в конце 70-х , требует включения в ее состав всю инновационную инфраструктуру29, систему образования и подготовки кадров. В числе существующих определений автором была выделена психообщественная инфраструктура , которая объединяет в себе традиционные в жизни и деятельности культурные и хозяйственные навыки, склонности и знания, т.е. исторически сложившуюся социальную психологию каждого народа или нации. В этой сфере существуют проблемы и также необходимы нововведения, в частности предлагаемый автором механизм инновационного семинара (см. п. 3.3.) Инфраструктура является обязательным условием эффективного функционирования экономики и включает систему учреждений и организаций, обслуживающих движение товаров и услуг на рынке, что позволяет рассматривать ее как совокупность всех видов деятельности, необходимых для доведения физического объема определенных видов товаров до соответствующего потребителя. С учетом объективных тенденций развития объектов и субъектов мировой экономики содержание понятия инфраструктура расширяется и охвативает обслуживающие системы не только производства, но и социальной сферы. Таким образом, к отраслям -72-инфраструктуры относятся: - транспорт; - автомобильные и железные дороги: - порты, мосты, аэродромы; - энергетическое хозяйство; - связь; - водоснабжение; - канализацию; - общее профессиональное образование; - здравоохранение и т. п. Анализируя особенности формирования инфраструктуры на различных этапах развития экономики страны, автор делает обобщение, что каждый уровень экономического развития обусловливает соответствующую модель инфраструктуры. 1. В условиях экстенсивного периода хозяйственной деятельности в стране наблюдалось преимущественное развитие предприятий сферы материальных услуг: оптовой торговли, складского хозяйства, электро-, связь-, водоснабжения. 2. Период интенсификации производства в отраслях народного хозяйства характеризуется тем, что резкое отставание развития инфраструктурных отраслей от основных производств находилось в прямой зависимости от характера инвестиционной политики в инфраструктуру, что проявлялось в необходимости развития нематериальных услуг, таких как информационное обслуживание, деловые услуги и др.
Роль региональных стратегий и программ в экономической политике
Федеральное видение проблем, целей, задач и механизмов регионального социально-экономического развития регионов России представлено Министерством регионального развития РФ (Минрегион России) в проекте Концепции Стратегии, одобренном Правительством на заседании 30 июня 2005 года.
Этот проект Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов РФ требует, по мнению автора, пристального внимания63. Анализ содержания дает основания для некоторых оценок.
Пожалуй, впервые в истории новой России в Концепции МРР сделана попытка сформулировать внятную региональную политику государства. Концепция пытается ввести в политический оборот много новых, еще не устоявшихся смыслов б4. Задача исследователей в том, чтобы помочь уточнить, доопределить эти смыслы, в частности, в относительно слабом экономическом блоке Концепции (где развитие регионов сводится к технологическому трансферту и попыткам создания кластеров).
Из предлагаемых в документе функций территорий более-менее понятны только две: сырьевые зоны и зоны безопасности. При этом многие "сырьевые" регионы де-факто (Тюменская область и др.) реально являются "локомотивами роста", генерируя значительную долю ВВП и бюджетных доходов страны. В них идут сложные инновационные процессы, связанные с новыми методами управления и технологиями добычи и обработки сырья, и осуществляется масштабный трансферт западных технологий во всех видах.
Обозначенная в Концепции "функционализация территорий" пытается зафиксировать ключевой процесс, развивающийся в различных регионах. Однако в реальности растущие территории полифункциональны и многоплановы. Стремительная капитализация ключевых ресурсов связана с использованием целого комплекса иных процессов, развитием человеческого фактора и инновационных технологий, как отечественных, так и привлекаемых с глобального рынка. Термин "сырьевой регион" представляется неточным.
Далеко не все они являются "территориями роста" и с точки зрения развития явно делятся на несколько типов. Ряд регионов имеет смысл использовать как хранилища сырья, капитализировать именно как потенциальный ресурс (например, Канада капитализировала свои нефтяные пески, став второй страной мира после Саудовской Аравии по запасам нефти, хотя реальная добыча там мизерная).
Трансферт технологий также происходит во всей экономике и по всей территории страны, где осуществляются инвестиции в модернизацию. Это затрудняет выделение признаков, по которым тот или иной регион будет отнесен к "территории трансферта".
Можно обозначить "удобство доставки иностранными инвесторами запчастей для создания отверточных производств", что особенно интенсивно осуществляется в Ленинградской области в силу ее благоприятного географического расположения и наличия морских портов. Вот, в общем-то, и вся явная зона технологического трансферта. Между тем, в других регионах суммарных инвестиций может быть гораздо больше.
Остается весьма важной функция территорий, увеличивающих морскую транспортную связность России с миром. Их немного (Новороссийск, Санкт-Петербург, Владивосток, Мурманск, Архангельск), и они являются ключевыми для страны. Такая функция должна обязательно различаться и фиксироваться. Но, несмотря на тесную связь развития ряда регионов с транспортной сферой, это направление Концепцией не учитывается.
Плохо понятна обозначенная в документе функция "старопромышленный регион". Данный термин содержит оттенок депрессии, деградации, упадка. При этом "старопромышленные" Урал и Поволжье находятся на втором месте после сырьевых регионов по вкладу в ВВП и бюджет. В них живет около 60 млн. человек и данные территории являются самыми большими и разнообразными потребительскими и корпоративными рынками в России. Там сконцентрировано максимальное число квалифицированных кадров и наблюдается множество примеров, как технологического трансферта, так и инновационных процессов. Данные регионы, скорее, можно назвать территориями деиндустриализации, которая в скором времени на них развернется. В Поволжье и на Урале будет сконцентрирован процесс массового внедрения передовых и новых технологий.
Непонятно также, что подразумевается под "зонами первичной индустриализации" и где они расположены. Не исключено, что речь идет о регионах, которые будут "назначены"" таковыми "зонами". Но основания для подобного отбора остаются неизвестными.
Необходимо отметить также, что в предложенной Концепцией функциональной классификации регионов выпал целый ряд областей Северо-Западного, Центрального и Южного федеральных округов. Есть такие территории и в Сибири, например, Омская область. Их можно обозначить как территории провала, территории человеческого ресурса, являющиеся своеобразными ямами между вершинами роста. Однако не все эти регионы оказываются депрессивными. Концепция предполагает, что политика "поляризованного развития" позволит "локомотивам роста" втянуть такие территории в процесс развития. Заметим, однако, что чаще всего происходит обратный процесс - деградация усиливается, чему есть немало примеров в мире. Совершенно недопустимо оставлять на произвол судьбы регионы, которые не смогли взять на себя функцию "локомотивов роста". И если "опорные территории" являются полифункциональными, насыщенными и многообразными, то другие могли бы специализироваться и сконцентрироваться на каком-то одном производстве. Их стратегическая функция - это специализация, дающая надежду, опору и могущая стать рычагом роста (к примеру, рекреационная функция или существование собственного кластера). С другой стороны, специализацией можно назвать и аутсорсинг части процессов, идущих в "локомотивах", включение этих регионов в производственные, технологические, сбытовые и прочие цепочки.
Из предлагаемой в Концепции классификации явно выпадают Псковская и Новгородская области (СЗФО), Тверская, Владимирская, Брянская, Калужская, Костромская, Курская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Орловская области (ЦФО), Республика Калмыкия, Волгоградская область (ЮФО), Чувашская Республика, Пензенская область (ПФО), Курганская область (УФО), Омская область, Республики Бурятия, Тыва, Алтай, Алтайский край (СФО). Большинство этих регионов не являются депрессивными, многие из них уже самостоятельно нащупали свое место и свои функции. Кстати, из этого списка видно, как некоторые регионы могут и должны специализироваться на сельскохозяйственном производстве.
Механизм повышения эффективности взаимодействия власти, бизнеса и общественности
Логика рассмотрения методического подхода к разработке стратегии ЧГП приводит к выводу, что суть частно-государственного партнерства состоит в налаживании конструктивного взаимодействия и создании гармонии интересов между тремя силами, действующими на общественной арене страны, области, города или иной территории, — государственными структурами (учреждения и органы власти), коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями.
Представители каждого партнера имеют разные возможности и ресурсы для участия в решении проблем сферы ЧГП. У них разные представления о самой природе этих проблем.
Одной из форм достижения общности интересов в мире является «общественный договор» (буквальный перевод термина «социальный контракт»). Это понятие впервые появилось в трудах философов Томаса Гоббса (XVII в.) и Жан-Жака Руссо (XVIII в). Именно после книги Руссо «Об общественном договоре» (1762) это понятие стало популярным в европейской политике и социальной науке.
Эти авторы, рассуждая об общественном договоре, имели в виду следующее. Люди от природы обладают неотъемлемыми естественными правами - на свободу, на имущество, на достижение своих личных целей и т.п. Но неограниченное пользование этими правами ведет либо к «войне всех против всех», то есть к социальному хаосу; либо же к установлению такого социального порядка, при котором одни жестоко и несправедливо угнетают других, что, в свою очередь, порождает социальный взрыв и опять-таки хаос. Поэтому необходимо, чтобы все граждане добровольно отказались от части своих естественных прав и передали их государству, которое — под контролем народа - будет гарантировать законность, порядок и справедливость. Человек теряет свою естественную свободу («что хочу, то и ворочу»), но приобретает гражданскую свободу (свободу слова, право голоса на выборах, возможность объединяться в союзы). Человек теряет естественное право добывать себе имущество (хватать все, что плохо лежит, отнимать у слабого), но приобретает право собственности. Это и есть «общественный договор» в старинном понимании. В настоящее время от этой концепции осталось лишь ее ядро, а именно: для достижения социально-экономического порядка, устраивающего всех или хотя бы большинство, нужны эффективные механизмы согласования интересов отдельных людей, социальных групп и общественных институтов. В нашем случае, в первую очередь, важно согласовать через партнерство интересы двух социальных групп обществ: государства и бизнеса.
В идеализированном виде партнерство может пониматься как конструктивное взаимодействие организаций партнеров для решения проблем подготовки и реализации проектов, "выгодное" каждой из сторон в отдельности и всем в целом. Вместе с тем, жизненные реалии нынешней России таковы, что достичь этого не всегда удается. Чаще на практике реализуются краткосрочные "социальные альянсы", когда усилия и ресурсы организаций любых двух партнеров объединяются для достижения некой конкретной цели.
Этому способствовало то, что на протяжении всего постсоветского периода государственная политика в экономической и социальной сфере формировалась «сверху», то есть государство, исходя из государственных собственных интересов, устанавливало «правила игры» для экономических агентов и принуждало к их исполнению. Эта политика не предполагала ни согласия экономических агентов с правилами игры, ни ответственности государства за соблюдение правил.
Эффективность такого подхода в последнее время вызывает большие сомнения. Во-первых, если правила игры не принимаются добровольно-участниками рынка, то государство вынуждено применять меры принуждения к исполнению правил и нести затраты, связанные с осуществлением таких мер. Во-вторых, при отсутствии механизмов ответственности самого государства за нарушение им правил игры возникает общая проблема недоверия к государственной политике, в частности, создается крайне неблагоприятный климат для бизнеса и инвестиций, в том числе в сфере ЧГП. С учетом этого, в рамках диссертационного исследования автором предлагается идея повышения эффективности взаимодействия власти и бизнеса через механизмы процессного консультирования. Этот результат обеспечивается путем создания условий доверия, взаимности интересов и взаимообусловленности на коммуникационных площадках: семинарах, круглых столах и совещаниях. Эту задачу также возможно решить через выработку и установление эффективных правил игры государства и бизнеса в сфере ЧГП. В число механизмов гармонизации интересов и повышения уровня доверия входят инновационные методы взаимодействия «бизнес- власть», которые стали нарабатываться в последнее время. Ознакомление с их устройством и порядком работы позволило авторам выделить пять групп инновационных механизмов: - конкурсные; - организационно-структурные; - процедурные; - социально-психологические; - комплексные или комбинированные. В рамках исследования для выработки предложений по созданию площадок эффективного взаимодействия власти и бизнеса в сфере ЧГП рассмотрим социально-психологические механизмы.
Этот подход близок к проблеме развития психообщественной инфраструктуры (см. п. 2.1.)
К ним относятся те, в которых взаимодействие базируется на социальных технологиях (ноу-хау), созданных заново (или освоенного в России позитивного зарубежного опыта). Они выгодно отличаются по эффективности использования средств и качеству результатов от иных технологий, применявшихся госструктурами. К ним можно отнести такую форму организации взаимодействия власти и бизнеса, как инновационный семинар.
Инновационный семинар представляет собой особую форму организации совместной деятельности людей по решению сложных размытых проблем, препятствующих целенаправленному формированию желаемого будущего. К таким проблемам можно отнести разработку стратегий развития, формирование системы частно-государственного партнерства и подготовку проектов ЧГП в России.
Консультанты, использующие в такой работе инновационный семинар, выступают одновременно в нескольких позициях:
- исследователя (диагноста);
- эксперта в области управления, организации, социологии, психологии, а возможно и в области финансов, экономики и права;
- методолога и методиста, системщика;
- руководителя и организатора семинара, фасилитатора;
- предпринимателя-практика.
В региональных консультационных проектах где, как правило, работает группа консультантов, появляется возможность использования специализации отдельных консультантов при сохранении дженералистского подхода всей команды консультантов.
