Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические подходы кизучению механизма государственных закупок
1.1. Анализ механизмов проведения международных закупок с учетом концепций международной торговли
1.2. Эффективность международных государственных закупок 37
1.3. Негативные факторы, снижающие эффективность международных закупок: сговор и коррупция 49
2. Анализ международного опыта государственных закупок
2.1. Выбор механизма государственных закупок в зарубежных странах
2.2. Взаимосвязь выбора механизма государственных закупок и эффективности их проведения
2.3. Анализ международного опыта финансирования государственных закупок 91
3. Основные направления использования международного опыта государственных закупок в России
3.1. Использование элементов бюджетирования, ориентированного на результат
3.2. Осуществления контроля международных закупок с использованием опыта Австралии, Канады и других развитых стран
3.3. Методы предотвращения коррупции и ограничения сговора при осуществлении международных закупок
Заключение 172
Библиографический список 174
Приложения 182
- Эффективность международных государственных закупок
- Негативные факторы, снижающие эффективность международных закупок: сговор и коррупция
- Анализ международного опыта финансирования государственных закупок
- Использование элементов бюджетирования, ориентированного на результат
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В рамках глобальной экономики отмечается возрастание роли государственного участия в международной деятельности. При этом система организации государственных закупок выступает одной из приоритетных проблем, обсуждаемых в ходе дохийского раунда переговоров Всемирной торговой организации и направленных на достижение максимальной транспарентности в области правительственных закупок. Особая роль международных закупок для государственных нужд определяется тем, что они являются важным инструментом в современном механизме рыночного хозяйства и содействуют развитию внешней торговли. Причем посредством международных государственных закупок осуществляется операции купли-продажи большой,-группы преимущественно капитало- и наукоемких товаров и услуг.
Важно отметить, что в Российской Федерации международные государственные закупки не используются в полной мере для расширения и совершенствования структуры экспорта и оптимизации импорта. Кроме того не исследован в должной мере накопленный в мире опыт проведения государственных закупок, направленный на улучшение механизмов закупок для достижения приоритетных задач развития национальной экономики.
В условиях современного финансово-экономического кризиса особое
значение имеет повышение эффективности использования механизмов
государственных закупок. Совершенствование национальной системы
государственных закупок позволит мобилизовать зарубежные ресурсы в
интересах укрепления национальной безопасности,
конкурентоспособности и перехода экономики страны на инновационный* путь развития.
В связи с отмеченным выше исследование международного опыта
повышения эффективности государственных закупок приобретает в современных условиях развития международных экономических отношений важное научное и практическое значение и является актуальным.
Степень разработанности проблемы. Современный этап развития глобальной экономики связан с расширением сферы участия государства в системе международных экономических отношений, в том числе на основе организации и проведения государственных закупок.
Международный опыт организации и проведения государственных закупок исследовался в трудах Л. Давлетщиной, А. Дементьева, А.Захарова, А.Ладягина, А.Селяметова, Л.Селяметовой, В.Федоровича и других. Теоретическому анализу аукционов посвятили свои труды нобелевские лауреаты У.Викри, Э.Маскин и Р.Майерсон, а также такие" выдающиеся ученые как К.Бэк, Дж.Бюлоу, РіВебер, Р.Вэнг, Дж.Зандер, К.Калти, П.Клемперер, С.-Х.Лю, П.Макафи, Д.Макмиллан, П.Милгрем', Р.Уилсон, В.Чари и другие. Эмпирические свойства аукционов, в том числе аукционов по закупке продукции для государственных нужд, описаны в трудах Р.Макмиллана, Д.Менкхауса, Дж.Шачата, Т.Шварцхауса, Б.Якобсен, А.Якуниной и других исследователей.
Вопросы эффективности закупок путем проведения аукционов рассмотрены в публикациях Я.Гейла, П.Дасгупты, П.Крэмтона, Д.Левина, Р.Майерсона, Э.Маскина, Л.Озубела, М.Перри, Ф.Рени, Дж.Смита, Й.-К.Че и других ученых. Проблемы угроз экономической безопасности, таких как сговор и коррупция, нашли свое отражение в работах Л.Арозамены, П.Бажари, Р.Бурже, Ф.Вейншелбаума, Т.Вердье, Э.Вольфштетера, Ж.-Ж.Ганузы, Д.Зоны, Л.Йе, Г.Косенка, А.Ламбер-Могилиански, Ж.-Ж.Лаффонта, И.Ленгвилера, Ф.Менезеса, П.Монтейро, Р.Портера, К.Сонина, Ж.Тироля, М.Челентани и других ученых. Вопросам институционального анализа международных государственных закупок
посвятили свои труды М.Аоки, Л.Гурвиц, Р.Капелюшников, Д.Норт, О.Уильямсон, М.Юдкевич и другие выдающиеся ученые.
В тоже время целый ряд существенных аспектов проблемы повышения эффективности государственных закупок в российской практике не получил своего углубленного и всестороннего исследования. В частности, не уделялось должного внимания изучению международного опыта повышения эффективности использования бюджетных средств и антикоррупционных мер в сфере государственных закупок. При этом в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года отмечается, что совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с коррупцией должно стать одним из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и. общественной безопасности на долгосрочную перспективу.
Актуальность и современный уровень научной разработанности указанных проблем предопределили выбор темы, цель и основные задачи настоящего исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является научное обоснование целесообразности использования международного опыта государственных закупок для повышения эффективности их проведения в Российской Федерации.
Достижение цели исследования предопределило постановку следующих основных задач:
Эффективность международных государственных закупок
Государство может рассматривать осуществление международных закупок как рыночную деятельность, где оно выступает в роли покупателя. Учитывая это, оно должно быть заинтересовано в конкуренции со стороны поставщиков с тем, чтобы повысить качество, своевременность выполнения обязательств, использование инноваций, а также снизить цену. Конкуренция позволяет государству приобрести продукцию с лучшей комбинацией цены и качества («value for money»). Таким образом, конкуренция позволяет минимизировать убытки государства и достигнуть справедливого распределения прибыли между поставщиками. На рынках с совершенной конкуренцией убытки и средние издержки производства минимальны и динамичная эффективность обеспечена ценообразованием маргинальных издержек и свободным доступом участников на рынок. Однако эта связь утрачивает силу в случае, если речь идет о рынке с несовершенной конкуренцией, и если участники неравномерно, асимметрично информированы. Более того, логика политики государственных закупок часто диктует, что «целесообразность» оправдана в смысле эффективности — в частности назначение государственных контрактов возможно в пользу менее эффективных фирм, что часто связано с предположением использования ими инноваций или достижении необходимой занятости за счет такого назначения. Чтобы избежать таких ситуаций, государство должно координировать свою закупочную деятельность, а также вовремя сообщать поставщикам свой будущий спрос и делать это как можно точнее.
Во-первых, рассмотрим эффективность присуждения международного контракта - могут ли альтернативные соглашения4 оставить в выгоде обе стороны - и поставщика, и государственного заказчика. Здесь необходимо учитывать «компенсирующую способность? монопсонии». Двусторонняя монополия обеспечивает высокие доходы, но проявление ценового лидерства может и спровоцировать убытки -особенно, когда государство использует свои вложения, с целью обеспечить снижение прибыли на рынке, где оно является монополистом. Главная сила, заставляющая конкурентов вести себя эффективно - не конкуренция продавцов, а мощная уравновешивающая покупательная способность. Она будет увеличивать доход, если государство поставляет свои услуги «по себестоимости» - другими словами, по маргинальным издержкам их предоставления. Это предполагает, что использование такой возможности должно сопровождаться тесными переговорами и может быть не приспособлено для всех форм международных закупок. Наиболее действенны данные позиции, где спрос государства представляет отдельную часть общего спроса (то есть где координация государственных закупок может зародить покупательную способность) и где конечный спрос неэластичен (то есть где существует небольшое количество заменителей закупаемых товаров и услуг).
Вторая возможная эффективность - производственная — товары, произведенные по самой низкой себестоимости. Там, где нет гарантии, что конкуренция приведет к эффективности, например, в случае с естественной монополией, где спрос мало зависит от того, насколько минимизированы издержки на единицу продукции, конкуренция нежелательна. Главное здесь - размер общего спроса и эффективность возможных инструментов прямого регулирования рыночной деятельности.
Третий тип эффективности — динамичная — обеспечивает ли рынок адекватные сигналы для технологического развития. Известно, что конкуренция способствует продвижению на рынок инноваций, что инновации способствуют снижению издержек и увеличению объема производства. Иначе говоря, внедрение инноваций требует, чтобы фирмы инвестировали ресурсы сейчас в ожидании будущей прибыли. Это-порождает противоречие между производственной эффективностью, где монополия провоцирует убытки, и динамичной эффективностью, где монопольная прибыль повышает привлекательность инноваций. И, наконец, сам процесс конкуренции разъедает способность монополии, как предполагает концепция Й.Шумпетера «созидательное разрушение». С точки зрения деятельности по осуществлению международных государственных закупок, важен объем, в котором государственный спрос «следует за рынком», степень с которой государственный спрос будет способствовать как внедрению фирмами полезных инноваций, так и ограждать рынок от доминирования в целом, и степень, с которой инновации будут в дальнейшем устанавливать прочные отношения между государством и частным бизнесом. Что касается развивающихся сфер, то эффективная конкуренция поставщиков скорее что-то хрупкое. Слово «эффективный» подчеркивает тот факт, что конкурентное здоровье данных рынков не может быть измерено количеством фирм. Давление со стороны потенциального конкурента может заставить даже монопольную фирму работать хорошо в смысле эффективности и инноваций. Чтобы поддержать разность подходов, можно было бы координировать государственные закупки без их централизации - иначе говоря, агрегированный спрос может увеличивать технологический риск, экономическое искажение и зависимость. Обеспечивающий спрос может поддерживать поставщиков в готовности выиграть дополнительные государственные контракты (более крупные или длительные). Ґ Целью международных государственных закупок в конечном результате является заключение международного контракта; Зависимость от одного поставщика увеличивает эффект информационной асимметрии и ь может привести к «замкнутости», если поставщик имеет «внутреннюю информацию» о государственном спросе. Потенциальные конкуренты г могут столкнуться с большими трудностями при входе на рынок, и побудительные мотивы относительно эффективности ослабнут. Более того, зависимость от одного поставщика повсеместно в государстве может ослабить доверие к мониторингу государственных контрактов. Результатом может быть тенденция выигрывать повторно контракты, что в общем не всегда плохо, так как долгосрочные государственные контракты могут быть эффективнее коротких и обеспечивать лучшие механизмы побуждения. Рекомендации состоят в том, чтобы, где возможно, рассматривать использование нескольких источников информации при заключении международного контракта, чтобы поддержать конкурентное давление во время его исполнения. Например, если выбраны два поставщика, им могут быть отведены части общего контрактного объема. Теория аукционов гласит, что аукцион эффективен, если побеждает тот, для которого объект имеет наибольшую ценность. Известным результатом теории аукционов является утверждение, что при широких допущениях аукцион по восходящей цене эффективен, если приватные оценки участников лежат в одной плоскости (даже при асимметриях между ними и наличии общих компонентов)106. Аукцион Викри эффективен в атмосфере приватных оценок и делимости объекта. Парта Дасгупта и Эрик Маскин, Мотти Перри и Филипп Рени показали, как можно обобщить этот механизм, чтобы добиться эффективности во многих случаях с делимым объектом, если сигнал каждого участника -одномерный107.
Негативные факторы, снижающие эффективность международных закупок: сговор и коррупция
Учитывая вышеизложенное, аукционы, несомненно, являются наиболее эффективным механизмом закупки продукции для государственных нужд, будь то международные закупки или закупки, где покупатель и продавец — представители одного государства. Однако аукционы тоже имеют ряд недостатков, поскольку уязвимы для коррупции и сговора. Коррупция означает, что организатор искажает правила торгов в пользу одного или нескольких участников в обмен на взятку. Сговор означает, что участники координируют свои действия с намерением повысить цену объекта. Иногда коррупция и сговор взаимосвязаны.
К коррупции можно отнести все виды поведения, где доверенное лицо злоупотребляет своим положением с целью получения выгоды. Всемирный Банк в руководстве о государственных закупках определяет «коррупционную практику» как «предложение, дачу, получение, или требование, прямо или косвенно, любой вещи, имеющей стоимость, с целью влияния на поведение госслужащего в процессе осуществления государственных закупок или в процессе выполнения государственного контракта»117. В условиях международных торгов участниками являются организатор торгов, который действует от лица государственного заказчика, и участники, которые обязаны «играть по правилам». Очевидно, что если государственный заказчик и организатор — одно и то же лицо, то поля для осуществления коррупции не существует. Однако если государственный заказчик - это крупная государственная компания, то необходим агент, который взял бы на себя обязанности проведения аукциона от имени государственного заказчика. То же самое можно сказать в отношении заказчика, который является государственной организацией или государственным органом. Является ли организатор внешним экспертом или государственным служащим - несущественно, поскольку в обоих случаях он и заказчик не одно лицо, и коррупция потенциально возможна.
Отметим, что следование своим интересам, в том числе обманным путем, включая сюда такие явные формы обмана, как ложь, воровство, мошенничество, в институциональной экономике называют оппортунизмом. Иногда оппортунизм подразумевает более тонкие формы обмана118, но в общем случае речь идет только об информации и всем, что с ней связано: искажения, сокрытие истины, запутывание партнера. В идеале должна существовать гармония в процессе обмена информацией -открытый доступ с обеих сторон, немедленное сообщение в случае изменения информации и т.д. Но экономические агенты, действуя оппортунистически, проявляют это в разной степени. Кто-то больше склонен к преднамеренному обману, кто-то меньше. Это создает информационную асимметрию, которая значительно усложняет задачи экономической организации, потому что в случае отсутствия оппортунистического поведения любое поведение могло бы подчиняться некоторым правилам. Нейтрализацию оппортунизма можно осуществить, например, с помощью заключения такого международного контракта, в котором обе стороны согласовали бы все моменты, по которым они не доверяют друг другу.
Первый теоретический вклад о коррупции при проведении международных аукционов по закупке сделали, Жан-Жак Лаффонт и Жан Тироль119. Они предположили, что организатор торгов имеет некоторый запас времени в оценке сложных многомерных предложений и предрасположен к тому, чтобы благоприятствовать какому-либо участнику (фаворитизм). Эти рамки были- позднее приняты и расширены другими учеными (например, Марко Челентани и Жуаном-Жозе Ганузой, Роберто Бурже и Иеном-Ку Че ).
Второе направление рассматривает частные формы мошенничества с оценками, где организатор дает «право первого выбора» привилегированному участнику. Это позволяет ему пересмотреть свою оценку и выиграть торги (Роберто Бурже и Мотти Перри121, Леандро Арозамена и Федерико Вейншелбаум , Севкет Кок и Уильям Нельсон ). Такая схема означает, что все участники знают о коррупции, что создает большой риск обнаружения. Организатор, беспокоящийся о риске обнаружения, скорее обратится с предложением о взятке по отношению к небольшому количеству участников. Третье направление предполагает, что мошенничество с оценками имеет место со стороны организатора после вскрытия всех заявок. Это позволяет ему обращаться только к минимальному количеству участников, и выбрать участников, сотрудничество с которыми принесет наибольшую прибыль (Иван Ленгвилер и Элмар Вольфштетер124, Флавио Менезес и Пауло Монтейро ). Работа о мошенничестве с оценками Оливера Компта, Ариан Ламбер-Могилиански и Тьерри Вердье предполагает, что взятки якобы не могут превысить некоторой верхней границы. Это имеет смысл в некоторых ситуациях, однако нам представляется, что взятки в основном принимают, если они достаточно высоки, чтобы компенсировать риск обнаружения и наказания.
Одна из ключевых характеристик международных закупок продукции для государственных нужд, которые носят повторяющийся характер, состоит в том, что существует некоторая неопределенность в общественном спросе. В каждый определенный период государственный орган, поставщики и организатор торгов разделяют общие приоритеты. Организатор распознает приватные оценки, в его обязанности входит -. подсчет результата торгов, который отражает текущие общественные предпочтения. Наличие асимметричной информации между ним и государственным органом означает, что при подсчете оценок он действует по своему усмотрению. С другой стороны, фирмы-поставщики могут рискнуть и повлиять на его решение. Методика оценок, которая в качестве приоритетных рассматривает характеристики, где фирма имеет сравнительные преимущества, означает, что в случае выигрыша фирма получит более высокую ожидаемую прибыль, и таким образом, данная ею взятка окупается. Связь этих двух факторов создает риск фаворитизма, показывающий вероятность подсчета организатором результата в пользу фаворита в обмен на взятку.
Оптимальный механизм функционирует по правилу распределения оценок, основанному на издержках фирм и методике подсчета оценок. Допустим, что организатор торгов склонен брать взятки в обмен на выбор методики оценок. В этом случае, сговор может быть более прибыльным -сговор приносит максимальный доход, когда распределение оценок не зависит ни от издержек фирм, ни от реальных общественных предпочтений127.
Анализ международного опыта финансирования государственных закупок
В России в течение последних девяти лет наблюдается положительная динамика основных показателей, характеризующих развитие рынка государственных закупок. Бюджетные расходы, связанные с закупками, увеличиваются с каждым годом (см. таблицу 2.10.). Так, в период с 2000 по 2008 гг. объем закупок вырос более чем в 14 раз. Среднегодовой темп роста составил 140,6 %, среднегодовой темп прироста - соответственно 40,6%. Аналогичная картина наблюдается и в субъектах Российской Федерации. Так, в Санкт-Петербурге в период с 2007 по 2009 гг. расходы бюджета выросли с 159,0 до 216,8 млрд. руб. В то же время, как показывает проведенный анализ статистических данных (см. таблицу 2.11), в период с 2000 по 2008 гг. наблюдается значительная динамика роста государственных расходов на закупки в сопоставлении с долей этих расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) (в 2,5 раза), а также по отношению к доходной части федерального бюджета (1,7 раза) и расходной части федерального бюджета (1,9 раза).
Пик расходов на государственные закупки пришелся на 2008 г. Совокупный государственный заказ в 2008 г. составил 3300,0 млрд. руб., то есть порядка 7,9 % ВВП. В целом темпы роста объема государственных закупок значительно опережают темпы роста ВВП, а также темпы роста доходов и расходов федерального бюджета. Таким образом, в России доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд по отношению к ВВП ниже, чем в странах Европейского Союза (15-20% ВВП)181 и США (около 15%)182. Объем и структура государственных закупок в зарубежных странах представлены в таблице 2.12.
Рынок общественных закупок в ЕС охватывает около 15-20 % ВВП. Из них 20% составляют услуги, 45% - товары, 35% - работы. За счет бюджетов на центральном уровне осуществляется от 10% (ФРГ) до 50% (Великобритания), на региональном - от 20% (Великобритания) до 50% (Франция) закупок.
В секторе, где заказчиком является не бюджет, а другие агенты рынка публичных заказов — коммунальные предприятия, государственные предприятия-монополисты и т.д., соотношение составляет от 15% (Франция) до 40% (ФРГ). Однако российская статистика не отражает в полной мере государственные расходы и объемы закупок по ряду причин: частично определенные сведения засекречены (по государственному резерву и оборонному заказу); не все государственные заказчики в полном объеме предоставляют необходимые данные .
В целях определения тесноты связи между вариацией признаков -объемом закупок и объемом расходов федерального бюджета - составим уравнение регрессии и рассчитаем коэффициент парной корреляции. На основании проведенных расчетов получаем следующее уравнение регрессии: у-961,9 + 2,0х. Из данного уравнения следует, что с ростом расходов федерального бюджета на 1 млрд. руб. объем закупок для государственных нужд увеличивался на 2,0 млрд. руб.
Коэффициент парной корреляции между вариацией признаков равен 0,99. Исходя из этого, делаем вывод о том, что между объемом государственных закупок и объемом расходов федерального бюджета имеется весьма высокая связь. Составим теперь уравнение регрессии для определения тесноты связи между объемом государственных закупок и объемом внутреннего валового продукта, также рассчитаем коэффициент парной корреляции. В данном случае получаем следующее уравнение регрессии:у-7150,3 + 10,1 . Из уравнения следует, что с ростом ВВП на 1 млрд. руб. объем закупок для государственных нужд увеличивался на 10,1 млрд. руб. Коэффициент корреляции равен 0,98, следовательно, между объемом государственных закупок и объемом валового внутреннего продукта также имеется весьма высокая связь.
Финансированию государственных расходов отведено значительное место в общей схеме функционирования бюджетной системы. По сути, удовлетворение государственных нужд в Российской Федерации является составным элементом бюджетного процесса, который регламентирован Бюджетным кодексом Российской Федерации и включает такие этапы как разработка проекта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, опубликование Президентом Российской Федерации бюджетного послания, утверждение федерального закона о федеральном бюджете, исполнение бюджета по доходам и расходам, контроль за исполнением бюджета, составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение органами власти186.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации исполнение бюджетов по расходам осуществляется с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основанием для составления первичного документа -проекта сметы доходов и расходов является потребность в товарах, работах и услугах, выраженная в натуральном выражении и определяемая, исходя из планируемых получателем бюджетных средств государственных услуг и реализуемых мероприятий. Определение среднерыночных цен и расценок на эти товары, работы и услуги позволяет перейти к финансовым показателям сметы доходов и расходов.
До начала года всеми государственными заказчиками формируются календарные планы-графики закупок, которые отражают наименование закупаемой продукции, способ размещения заказа, номер государственного контракта и т.д. После внесения проекта бюджета на рассмотрение и утверждение главный распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись и доводит до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомление о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств. Затем по мере исполнения бюджета по доходам до распорядителей и получателей бюджетных средств доводятся лимиты бюджетных обязательств, на основе которых органами государственной власти, а также бюджетными учреждениями принимаются денежные обязательства. Результирующим этапом расходования бюджетных средств является финансирование расходов, в том числе оплата товаров, работ и услуг по государственным контрактам, а также контроль расходования средств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств путем списания денежных средств с единого счета в пользу физических или юридических лиц.
Заключение государственного контракта государственными заказчиками для целей бюджетного процесса является принятием ими денежных обязательств. Проверка финансирующим органом заключенного государственного контракта, составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, на предмет соответствия требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств, для целей бюджетного процесса, ; является подтверждением денежных обязательств. Процедура подтверждения денежных обязательств опосредует собой трансформацию . денежного обязательства в бюджетное обязательство, то есть обязанность органа, исполняющего бюджет, совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, возникающую в соответствии с законом о федеральном бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Использование элементов бюджетирования, ориентированного на результат
Подход бюджетирования, ориентированного на результат, (программно-целевого бюджетирования, БОР) получил достаточно широкое распространение в деятельности государственных органов многих развитых стран, государств с переходной экономикой и развивающихся стран. Сфера финансирования международных закупок при этом не является исключением.
Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. Это объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. В самом общем виде программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.
Именно поэтому перед странами, стремящимися внедрить в практику планирования и исполнения бюджета принципы, ориентированные на конечный результат, неизбежно встает вопрос целевого и эффективного расходования государственных средств214. Внедрение БОР должно рассматриваться странами не отвлеченно, а в контексте реформ управления государственными расходами. Для правительств одним из главных побудительных мотивов внедрения БОР является возможность более эффективного перераспределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов. При этом важно учитывать, что данный метод не решает вопрос оптимального распределения бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями, он лишь создает для этого благоприятные условия — перенося акцент с «дележки ресурсов» на достижение конечных результатов, на которые эти ресурсы выделяются.
Одной из главных трудностей при внедрении программно-целевого бюджетирования в систему международных государственных закупок является создание системы показателей оценки социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности использования бюджетных средств, которые являются основными критериями оценки, достигнутых результатов2 :
- экономическая эффективность определяется как критерий, который рассчитывается как соотношение объема закупленных товаров (работ, услуг) и затрат на их закупку. Экономическая эффективность тем больше, чем больше достигнутые результаты при равных затраченных ресурсах. По аналогии можно рассчитать коэффициент эффективности деятельности заказчика по размещению заказов (коэффициент эффективности закупок), показывающий долю затрат заказчика в общей стоимости заключенных контрактов (см. таблицы П1 и П2 приложения 4).
- социальная эффективность представляет собой критерий, который выражает степень достижения социально-значимого эффекта по отношению к качеству и объему закупленных товаров (работ, услуг). То есть социальная эффективность размещенного заказа тем выше, чем больший эффект достигнут при закупке товаров (работ, услуг) одинакового качества и объема. Показателем эффекта, конечного результата, здесь предстает результат предоставления бюджетной услуги для ее получателя216.
Система показателей оценки такой эффективности должна быть разработана и согласована на этапе подготовки проекта бюджета, когда идет составление программ, поскольку она является составной частью бюджетной заявки . Система показателей должна включать, прежде всего, следующие показатели:
- показатели затрат, то есть ресурсы, необходимые для приобретения определенных товаров (работ, услуг);
- показатели результатов, включая непосредственные результаты программ: показатели объема и качества товаров (работ, услуг)
- конечные результаты программ: показатели эффекта от закупки данных товаров (работ, услуг).
Внедрение элементов БОР в систему международных государственных закупок связано- с достижением целей, из которых должна исходить политика государств в отношении бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей. Цели могут быть следующие .
Первая цель - укрепление доверия населения к государственным заказчикам - должна достигаться благодаря их систематическим отчетам о ходе реализации исполняемых программ и о достигнутых результатах.
Вторая цель - совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении - должна быть достигнута в рамках реализации пилотных проектов на пути перехода на программно-целевое бюджетирование.
Третья цель - повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности заказчиков за результаты их осуществления. Речь идет о том, чтобы не наращивать объемные показатели деятельности государственных заказчиков, а добиться повышения качества предоставляемых ими услуг, повышения степени удовлетворения населения качеством этих услуг.
