Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты государственных внешних финансовых активов (ГВФА) 14
1. Экономическая природа зарубежных финансовых активов государства 14
2. Кризисное управление ГВФА: характеристика взаимоотношений кредиторов и стран-должников 32
Глава II. Государственные внешние финансовые активы российской федерации 77
1. Эволюция, состав, структура и "качество" зарубежных активов России 77
2. Система управления ГВФА РФ 91
3. Проблемы возврата ранее предоставленных государственных кредитов 103
Глава III. Основные направления оптимизации управления государственными внешними финансовыми активами России 117
1. Модернизация управления накопленными активами 117
2. Совершенствование практики предоставления государственных кредитов 131
Заключение 141
Библиографический список 146
Приложения 153
- Экономическая природа зарубежных финансовых активов государства
- Кризисное управление ГВФА: характеристика взаимоотношений кредиторов и стран-должников
- Эволюция, состав, структура и "качество" зарубежных активов России
- Модернизация управления накопленными активами
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Осмысление природы государственных внешних финансовых активов (ГВФА), анализ средств и методов управления ими, изучение перспектив и недостатков использования сложившихся механизмов возврата ранее предоставленных кредитов - все это является одним из наиболее актуальных и сложных объектов исследований последней четверти прошедшего и начала текущего столетий.
Впервые в "полный голос" проблемы управления ГВФА заявили о себе в контексте "глобального измерения" в начале 80-х годов XX века в связи с разразившимся мировым долговым кризисом. Тогда стало окончательно ясно, что финансовая поддержка усилий по экономическому, социальному и политическому развитию независимых государств Азии, Африки и Латинской Америки со стороны иностранных правительств, банков и фирм, международных финансовых организаций не сопровождается формированием условий для образования источников, достаточных для своевременного и полного проведения суверенными дебиторами платежей в счет обслуживания и погашения внешнего долга.
Такое положение вынудило ведущих кредиторов мира заняться поиском таких путей решения проблемы, которые отвечали бы интересам и кредиторов, и должников. Результатом этого процесса явилась разработка и практическое использование разных схем (чаще известных как "планы") ослабления долговой нагрузки на развивающиеся страны с тем, чтобы появилась возможность гарантированного обслуживания и погашения всех накопленных долговых обязательств, в том числе их реструктурированной части.
Россия с проблемой ГВФА столкнулась в полном объеме после распада и последовавшего формального роспуска в конце 1991 года Союза
ССР. Подписав в середине 90-х годов прошлого века с большинством вновь образованных стран (исключение составили Латвия, Литва и Эстония) межправительственные соглашения об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР, Российская Федерация взяла на себя "долговое бремя" Советского Союза перед иностранными кредиторами. Одновременно к ней перешли и все права требований по возврату государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР зарубежным заемщикам.
Высшее руководство РФ начала 90-х годов истекшего столетия рассчитывало на солидный приток из-за рубежа финансовых средств в счет погашения и обслуживания теперь уже российских внешних долговых активов, что должно было облегчить исполнение собственных долговых обязательств перед иностранными кредиторами. Однако, в силу специфики отошедших к России советских ГВФА и неоднозначной (противоречивой) реакции зарубежных партнеров Союза ССР на его ликвидацию, это не произошло. Напротив, работа по признанию, упорядочению, правовому оформлению долговых требований России к своим дебиторам растянулась на целое десятилетие. Она продолжается до сих пор. Это требует разработки самых разносторонних аспектов функционирования ГВФА: теории, методологии, права, организации и управления, тактики и стратегии проведения переговоров
Перечисленные выше обстоятельства предопределили как выбор темы, так и цель, задачи, структуру и содержание настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования..
Целью настоящего диссертационного исследования является анализ состояния и "качества" ГВФА РФ и определения на этой основе парамет ров текущей и перспективной политики в области управления этими активами. Проведенный соискателем анализ призван оценить, а затем внести предложения в отношении того, каким образом максимально эффективно организовать работу по предоставлению новых государственных кредитов и обеспечить возвратность ранее предоставленных займов (кредитов), а также сформировать рекомендации по оптимизации сложившегося в России механизма управления ГВФА.
Согласно поставленной цели исследования в диссертации решаются следующие задачи:
• характеризуется экономическая природа ГВФА, соотношение этих активов с такими категориями, как государственный кредит и государственный капитал в ссудной форме;
• на основе анализа мировых тенденций экспорта государственного капитала в ссудной форме обоснована ключевая роль государственных экспортных кредитов и государственных гарантий по частным ссудам как во внешнем финансировании развивающихся стран, так и в сфере государственной поддержки национального экспорта;
• анализируется мировой опыт управления ГВФА, в том числе на фоне основных тенденций развития международных долговых кризисов, определяются характерные черты (позитивные и негативные) различных методов и приемов решения проблемы возвратности; оцениваются возможности применения мирового опыта в российской практике управления финансовыми активами;
• устанавливаются масштабы и сложность, сильные и слабые стороны организации работы по управления ГВФА РФ с учетом специфики эволюции внешних финансовых активов СССР, особенностей их состава по видам, срокам и валюте предоставленных кредитов, по правовой проработанности долговых отношений с заемщиками;
• выявляются причины обострения проблемы возвратности ГВФА РФ в целях выработки рекомендаций по недопущению формирования в будущем условий, способствующих обострению переживаемых или повторению пережитых трудностей в отношениях с зарубежными дебиторами России;
• на основе систематизации мирового опыта урегулирования проблемы внешних долгов и специфики состава российских ГВФА разрабатываются рекомендации по оптимизации управления активами в их содержательном, правовом и организационном аспектах;
• во избежание коллизий, с которыми столкнулась Россия в части урегулирования отношений со странами-должниками, формируются рекомендации по совершенствованию механизма предоставления государственных кредитов правительствам иностранных государств и их юридическим лицам.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются ГВФА РФ, то есть долг зарубежных государств по кредитам, предоставленным бывшим СССР и Россией. Предмет исследования составляют экономическая природа и механизм управления ГВФА РФ.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
В основе настоящего диссертационного исследования лежат труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по вопросам международного движения ссудного капитала, государственного кредита, управления внешними финансовыми обязательствами и требованиями (активами) как в стабильных условиях, так и в условиях международного долгового кризиса.
Исследование основано на сочетании диалектического и системного подхода к оценке состояния и тенденции развития ГВФА РФ. В процессе работы применялись такие методы и приемы как системный анализ, синтез, сравнения, классификации, статистический и графический анализ, моделирование и др.
При проведении диссертационного исследования использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, экспертные материалы Внешэкономбанка и Министерства финансов РФ, годовые отчеты Внешэкономбанка за 1998-2001 годы, публикации Международного валютного фонда и Мирового банка, ОЭСР, данные международной и отечественной статистики, материалы информационных агентств Рейтер и Рос-бизнезконсалтинг.
Степень разработанности проблемы.
В советский период связанная с ГВФА информация, касающаяся предоставления, использования и погашения государственных кредитов и, естественно, управления, носила закрытый характер. Лишь в последние годы существования Советского Союза в открытой печати стали появляться материалы, характеризующие отдельные аспекты исследуемой проблемы. Специалисты, занимавшиеся анализом мировых долговых кризисов и проблемами управления внешним долгом, эпизодически упоминали роль СССР как мирового кредитора и еще реже говорили о наличии нерешенных вопросов в его отношениях со странами-должниками.
С распадом Союза ССР и коренным изменением экономического курса Российская Федерация сделала относительно доступной информацию по большинству аспектов исследуемой проблемы. Тем не менее, до сих пор вопросы управления ГВФА РФ не нашли должного отражения в трудах ученых. В научных работах и средствах массовой информации ГВФА, как правило, упоминаются лишь в связи с попытками их раздела
между вновь образовавшимися государствами и проблемами невозврата дебиторами России ранее полученных кредитов.
В зарубежных и отечественных научных и прикладных исследованиях широко отражен анализ управления суверенными долгами в условиях кризиса мировой задолженности, обобщены методы и приемы достижения ослабления долговой нагрузки, формирования на этой основе графиков платежей по основному долгу и процентам, приемлемых и для должника, и для его кредиторов. Косвенно, в этих источниках речь идет и о методах управления зарубежными финансовыми активами суверенных государств. Однако масштабных исследований проблематики финансовых активов по существу не проводилось.
К числу заметных исследований в области международных кредитных отношений и внешнего долга относятся работы В. Андрианова, А. Булатова, А. Вавилова, Ю. Вавилова, М. Воложинской, Д. Головачева,
A. Грязновой, А. Илларионова, Л. Красавиной, А. Лебедева, А. Лившица, М. Осьмовой, М. Пичугина, М. Портного, А. Саркисьянца, С. Сторчака,
B. Сумарокова, Л. Федякиной, Б. Хейфеца, Н. Холодкова, В. Шенаева, А. Шохина, А. Шуркалина, Е. Ясина, а также зарубежных авторов Баласса, М. Боува, С. Брю, М. Дулея, Д. Коэна, В. Клайна, П. Кругмана, В. Леонтьева, П. Линдерта, К. Макконела, Б. Обстфельда, Дж. Сакса и других.
Что касается теории собственно ГВФА, то первые подходы к ее выстраиванию отражены в исследованиях Ю. Вавилова, П. Кругмана,
C. Сторчака, Б. Хейфеца. Проблемы возвратности и управления ГВФА РФ получили развитие в трудах О. Карелина, Е. Милевского, Б. Хейфеца, А. Шохина.
Однако до сих пор зарубежная и отечественная экономическая наука не создала целостной теории ГВФА, характеризующей их природу, место в системе других экономических категорий, социально-экономические последствия формирования и использования ГВФА. Нет в современных из даниях и комплексной оценки мирового опыта управления ГВФА с приложением выводов такого анализа применительно к зарубежным финансовым активам России.
Научная новизна исследования состоит в формировании основ целостной теоретической концепции государственных внешних финансовых активов и социально-экономических последствий их использования. Автором обоснована необходимость создания в России такой системы предоставления государственных кредитов зарубежным странам, которая, с одной стороны, обеспечивала бы эффективную финансовую поддержку национального экспорта, а с другой - исключала бы угрозу накопления проблемных финансовых активов.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
• доказано, что природу ГВФА следует раскрывать через призму таких экономических явлений, как государственные внешние кредиты и государственный капитал в ссудной форме. При этом, в отличие от традиционных подходов, государственный капитал в ссудной форме характеризуется как объединяющее начало для всех форм государственных кредитов, а государственные внешние кредиты - как форма движения (экспорта) государственного ссудного капитала, приводящая к формированию ГВФА;
• выявлены основные последствия функционирования ГВФА в экономической, социальной и политической сферах; это позволило сделать вывод о необходимости дальнейшего развития всех аспектов теории ГВФА ввиду большой практической значимости государственного внешнего кредитования (особенно экспортного) как одного из наиболее эффективных средств внутренней и внешней политики;
• определено место государственных внешних кредитов в общей системе государственных кредитных отношений, сделан вывод о необходимости разделения теоретического анализа по двум направлениям, а именно: государственные заимствования - государственный долг, с одной стороны, и государственные кредиты (в т.ч. внешние) - государственные финансовые активы (в т.ч. внешние), с другой. Доказано, что рассмотрение этих разноплановых направлений государственных кредитных отношений в свете единого экономического явления "государственный кредит" при характеристике финансовой деятельности государства является неоправданным и малопродуктивным;
• предложен новый подход к анализу стремительно развивающихся методов управления суверенными зарубежными финансовыми активами (реструктуризация задолженности, списание долга, обмен задолженности на новый долг, секьюритизация, переуступка задолженности другому кредитору, откуп), исходным моментом которого является вывод о совпадении фундаментальных интересов кредиторов и суверенных заемщиков;
• проведен анализ методов управления ГВФА в соответствии с обозначенным новым подходом, что позволило решить ряд частных теоретических вопросов; например, доказано, что частичное или полное списание долга не всегда является оптимальным решением с точки зрения долгосрочных интересов суверенного должника;
• разработаны методологические подходы к классификации российских должников по группам для целей проведения рыночных операций с ГВФА РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа природы ГВФА, мирового опыта и
отечественной практики возврата ранее предоставленных кредитов определено стратегическое направление оптимизации системы управления ГВФА РФ. Оно, по мнению соискателя, прямо и неразрывно связано с применением мер коллективного воздействия на страну-дебитора, а также с последовательным использованием всего набора инструментов управления, который применяют страны - члены Парижского клуба.
В то же время в целях реализации этого магистрального направления развития в совершенствовании практики управления ГВФА РФ обосновывается целесообразность использования не только "классических" (реструктуризация, списание), но и рыночных методов урегулирования задолженности по российским кредитам: конверсионно-обменные операции, обратный откуп, переуступки; секьюритизация части будущих платежей в счет погашения странами-дебиторами задолженности перед Россией; развитие тендерной формы реализации ГВФА РФ, выраженных в замкнутых (клиринговых) валютах или существующих в форме "права на закупку" в стране-дебиторе товаров. Особое внимание уделено комплексным предложениям по совершенствованию практики предоставления государственных экспортных кредитов.
Автором предложена схема действий при возможной секьюритиза-ции части будущих платежей в счет погашения задолженности перед Россией; проведена на основе оригинальной методики классификация российских должников по страновым группам, имеющая своей целью выработку стандартных схем и процедур проведения различных операций с ГВФА; разработан проект программы действий по реструктуризации задолженности российских должников в ситуациях, подобных тем, которые сложились между Россией и банками - членами Лондонского клуба.кредиторов в 2000 году; предложены проекты поправок в Бюджетном кодексе и Бюджетной классификации Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования:
Методологические и научные положения и рекомендации, полученные в ходе исследования, были апробированы в докладах и выступлениях:
• на Всемирном экономическом форуме в Давосе в 2003 году;
• на организованном Международным союзом страховщиков (Бернский союз) и Внешэкономбанком "круглом столе" "Поддержка российского экспорта и иностранных инвестиций в России", Москва, 2003 г.;
• на организованной МВФ и МБРР международной конференции "Уменьшение бедности, рост и долговая устойчивость в наименее развитых страна СНГ", г. Лондон, 2002 г.;
• на заседаниях Правительства Российской Федерации и Правительственной комиссии по государственному внешнему долгу и государственным внешним финансовым активам, 2002-2003 гг.;
Результаты диссертационного исследования были использованы:
• при подготовке проекта решения Межведомственной комиссии Совета Безопасности по безопасности в сфере экономики по вопросам определения показателей (коэффициентов) долговой устойчивости Российской Федерации;
• при выработке заключения Министерства финансов РФ по проекту "Наставлений председателя" Парижского клуба в отношении реализации "Расширенной инициативы облегчения долгового бремени развивающихся государств";
• при разработке "Программы Правительства Российской Федерации по обеспечению возврата государственных кредитов, предоставленных развивающимся странам";
• при разработке правительственной "Концепции поддержки российского экспорта".
Материалы диссертационного исследования используются кафедрой мировой экономики и международных валютно-кредитных отношений и кафедрой финансов Финансовой академии при Правительстве РФ при преподавании учебных дисциплин "Международные экономические отношения", "Государственный долг" и ряда спецкурсов.
Публикации:
Основные положения диссертационного исследования отражены в трех публикациях объемом 7,25 п.л. Весь объем авторский.
Структура работы представлена введением, тремя главами и заключением с выводами и предложениями, а также приложениями и библиографическим списком на русском и английском языках.
Логика работы основана на теоретическом анализе государственных внешних финансовых активов, обобщения международного опыта урегулирования долговых проблем, хронологического анализа эволюции состава и структуры зарубежных финансовых активов СССР и России, а также содержательном, правовом и организационном аспектов механизма управления ГВФА РФ. Сочетание теоретического, исторического и логического подходов к исследованию вопросов позволило выделить узловые моменты действующей практики управления ГВФА, оценить их позитивные и негативные стороны, обосновать направления оптимизации работы с зарубежными финансовыми активами России.
Экономическая природа зарубежных финансовых активов государства
Как свидетельствует опыт России и зарубежных стран, государственные внешние финансовые активы1 существуют в двух основных формах.
Во-первых, внешние финансовые активы, являющиеся следствием предоставления государственных (как правило экспортных) кредитов зарубежным заемщикам, то есть правительствам иностранных государств и/или уполномоченным ими структурам (условно - "активы типа А"). Экономическая природа данных активов прямо и непосредственно связана с поощрением национального экспорта: бюджетные средства направляются национальным предприятиям, в то время как с зарубежным заемщиком ведутся расчеты (записи) по кредитным счетам на основании предъявляемых экспортерами товарораспорядительных документов. Возврат (погашение) этих кредитов чаще всего осуществляется заемщиками в денежной форме.
Во-вторых, государственные внешние финансовые активы, являющиеся следствием проведения долговых операций ("активы типа Б"). Примером таких активов являются долговые обязательства перед государством (государственным бюджетом) у конечных пользователей импортируемой продукции, закупленной в счет внешних кредитов под государственные гарантии. Экономическое содержание этих ГВФА определяется стремлением заемщиков при поддержке государства привлечь относительно дешевый капитал из-за границы.
Таким образом, активы типа А" и "активы типа Б" имеют принципиально различные источники образования. Различны и цели, достижение которых преследуется государством на основе использования кредитов и соответствующих им активов. Однако вне зависимости от формы, в которой существуют ГВФА, их объединяющим началом является экономическая категория, определяемая как "государственный капитал в ссудной форме" или "государственный ссудный капитал". По нашему мнению, имеется достаточно оснований, чтобы вывести следующую цепочку экономических явлений:
Государственный ссудный капитал, как и ссудный капитал, сам по себе, находясь у собственника, не может породить активы. Для этого он должен быть передан заемщику. Формой движения государственного ссудного капитала от его владельца к пользователю является государственный кредит (равно как в рыночной экономике движение ссудного капитала происходит в форме предоставления (привлечения) кредита (займа)). Это означает, что экономическая природа государственных внешних финансовых активов однотипна экономической природе категории "государственный капитал в ссудной форме".
Государственный кредит появился практически одновременно с собственно государством вслед за такими хорошо изученными явлениями общественной жизни, как государственные доходы и налоги, государственные расходы, государственный бюджет. И связано это было с тем, что очень скоро после возникновения государству стало не хватать доходов для финансирования затрат, обеспечивающих его существование и развитие. Возникла острая потребность в дополнительных поступлениях денежных средств, которые можно было бы обратить на покрытие растущих государственных расходов. Такими дополнительными денежными поступлениями стали ресурсы, мобилизуемые государством с помощью заимствований. Заимствования проводились среди богатых землевладельцев, монастырей, ростовщиков, появлявшихся банков, реже у правительств других государств. Именно государственные заимствования исторически стали первой формой государственного кредита.
Новый импульс в своем развитии государственный кредит получил в XIX веке в связи с активным железнодорожным строительством и развитием промышленности. Тогда широкое распространение получили государственные облигационные займы, правительственные гарантии по заимствованиям акционерных обществ, государственное кредитование предпринимателей, осуществлявших крупные инвестиционные проекты.
Государственные облигации распространялись как на внутреннем рынке, так и за рубежом. Облигационные заимствования сочетались с привлечением прямых межправительственных кредитов. Особенно широкое распространение последние получили в годы Первой мировой войны.
В 20-е годы XX века перенакопление капитала, потребность в захвате внешних рынков сбыта привела к развитию национальных систем поощрения экспорта, стержнем которых стали государственные экспортные ("связанные") кредиты, а позднее кредиты в рамках "официальной помощи развитию" (далее - кредиты ОПР) и являющиеся их разновидностью "смешанные кредиты"1, предоставляемые зарубежным заемщикам. Эти кредиты, а также часто сопутствующие им государственные гарантии возврата экспортных кредитов, предоставляемых частными кредиторами зарубежным заемщикам, стали новым проявлением движения (экспорта) государственного ссудного капитала.
Кризисное управление ГВФА: характеристика взаимоотношений кредиторов и стран-должников
Проблемы и противоречия политики в сфере преодоления кризиса международной задолженности давно "перекочевали" из закрытых для общественности меморандумов, соглашений, протоколов и т.п. на страницы публичных изданий, тем самым сделав проблему отношений между ссудодателями и ссудополучателями объектом пристального внимания и критики. Публичность стала мощным фактором, заставляющим субъекты международных кредитных отношений искать и находить новые формы сотрудничества, направленного на преодоление финансовых кризисов. Стремительной эволюции средств, форм и методов взаимодействия кредиторов и стран-должников и посвящен настоящий раздел диссертационного исследования. Необходимо сразу оговориться: такой подход к анализу долговых кризисов (кризисов активов) не является традиционным. Практически на всем протяжении второй половины XX века доминировала точка зрения о противоположности фундаментальных интересов суверенных кредиторов и суверенных заемщиков. Не вступая в полемику, здесь мы попытаемся показать (возможно, и доказать), что ссудодатель и ссудополучатель, выступая как субъекты международных кредитных отношений, образно говоря, находятся в одной лодке, имя которой "Прогресс". Именно поэтому они вступают в переговоры об урегулировании кризиса задолженности (активов), надеясь решить следующие задачи: уменьшить размеры долга до уровня, который позволяет дебитору восстановить положение, определяемое как "долговая устойчивость", то есть выйти на такое состояние размера и структуры задолженности, которое дает ему возможность в полном объеме выполнять текущие и будущие обязательства по обслуживанию долга без ущерба социально-экономическому развитию и которое исключает необходимость прибегать в дальнейшем к списанию и/или реструктуризации задолженности; восстановить такую структуру долга и профили его погашения, которые: 1) гарантировали бы устойчивый допуск к ресурсам финансовых рынков в рамках практики получения возобновляемых (ролловерных) кредитов, на основе которых финансируется импорт неинвестиционных, но в то же время жизненно важных товаров — продовольствия, медикаментов, удобрений и т.п., и 2) исключали бы возможность подрыва финансовой стабильности и устойчивого экономического роста экономики страны-дебитора из-за негативного влияния процентного и валютного рисков; создать такую структуру внутреннего долга, которая поддерживала бы основные цели макроэкономической политики, в частности, эффективное функционирование банковской системы, а также такую структуру внешнего долга, которая обеспечила бы возврат страны-дебитора на мировые финансовые рынки. Хотя, с формальной точки зрения, перечисленные выше цели урегулирования задолженности отвечают интересам страны-дебитора, однако, на самом деле при их обеспечении решаются основные задачи, волнующие и кредитора: его финансовые активы переходят в разряд функционирующих, резко повышается их качество и цена, отпадает необходимость создавать дорогостоящие специальные резервы. Таким образом, от того, насколько эффективно происходит взаимодействие кредиторов и дебиторов, в конечном итоге зависит их собственное благополучие. Совместная деятельность ссудодателя и ссудополучателя по преодолению кризиса задолженности осуществляется в рамках нескольких механизмов. Важнейшими из них являются: реструктуризация задолженности; списание долга или его части; конверсия задолженности в иной вид обязательств; обмен задолженности на новый долг (кредит); секьюритизация; переуступка задолженности другому кредитору; откуп. Правда, в чистом (ратификационном) виде какой-либо один механизм, как правило, не используется. Чаще всего речь идет о комбинации двух-трех из перечисленных методов, формирующих единую схему урегулирования. Подготовительные мероприятия Опыт взаимодействия России с Парижским клубом кредиторов показывает, что этап, предшествующий переговорам об урегулировании задолженности (мы называем его "подготовительным этапом") часто играет даже большую роль, чем сами переговоры. Это стало особенно очевидно после начала применения Клубом стандартных схем урегулирования задолженности, речь о которых пойдет ниже.
Эволюция, состав, структура и "качество" зарубежных активов России
Государственные внешние финансовые активы России включают в себя требования по государственным кредитам и коммерческим займам советских (государственных) внешнеэкономических организаций, предоставленным, в основном, развивающимся и странам до 1 января 1992 года, а также государственным кредитам Российской Федерации и межбанковским кредитам, выделенным Банком России по поручению Правительства Российской Федерации.
Первые советские государственные кредиты были предоставлены еще в 30-х годах истекшего столетия. Их получателями стали Монголия и Турция. Во 2-й половине 40-х годов к числу государств-заемщиков добавился ряд стран Восточной Европы, а также Австрия, Китай и КНДР. Значительно расширилась география внешнего кредитования в 50-е годы за счет Афганистана, Вьетнама, Индии, Индонезии, Ирака, Йемена, Сирии, Финляндии, Эфиопии (наиболее крупные из числа заемщиков).
Серьезные перемены произошли на стыке 50-х и 60-х годов. С этого периода и на протяжении последующих 30 лет наблюдалось постоянное наращивание объемов и расширение географии предоставления кредитов. Заемщиками выступали новые независимые государства, образовавшиеся после распада колониальной системы. Если в 50-е годы кредиты были предоставлены 29 странам, то в 60-е - 44, в 70-е - 47, в 80-е - 51 стране. В этот период наиболее крупными "новыми" получателями советских кредитов стали Алжир, Гвинея, Замбия, Куба, Иран, Конго, Мали, Пакистан, Сомали, Танзания (60-е годы); Ангола, Бангладеш, Кампучия, Лаос, Ливия, Мадагаскар, Мозамбик, Перу (70-е годы); Иордания и Никарагуа (80-е годы).
С использованием советских кредитов и при техническом содействии СССР в развивающихся странах были построены такие крупные предприятия, как металлургический завод в Эль-Хофкаре (Алжир), бокситный комплекс в Гвинее, металлургический комбинат в индийском городе Бока-ро, Асуанская плотина в Египте, ряд объектов в Мозамбике, Мадагаскаре, Эфиопии, Анголе, Ливии, Никарагуа и на Кубе. Характерно, что в 70-80-х годах СССР был едва ли ни единственным торговым партнером и "спонсором" для большинства из вышеназванных стран. Техническое оснащение армий этих и многих других государств также состоялось на основе кредитов, предоставленных бывшим СССР.
Как и в практике индустриальных стран, государственные кредиты редко предоставлялись СССР в виде ничем не связанных денежных средств. Как правило, сделки осуществлялись либо путем кредитования поставок, либо в форме кредитования сальдо внешнеторгового оборота (расчетов).
При кредитовании поставок за счет средств государственного бюджета Внешэкономбанк оплачивал советским предприятиям стоимость экспортируемых ими товаров и/или оказываемых услуг. При этом страна-заемщик оформляла кредитное соглашение, предусматривавшее как организацию расчетов и учета использования кредита, так и условия, а также порядок его возврата. Такие кредиты носили характер либо инвестиционных - под них осуществлялось подрядное строительство (силами советских организаций) или техническое содействие (с участием советских организаций), либо товарных- за их счет производились поставки разнообразного оборудования, в том числе военной техники и материалов.
Кредитование сальдо внешнеторгового оборота было своеобразным "ноу-хау" бывшего СССР. В конце XX века развитые страны не использовали такой кредитный механизм. Кредиты предоставлялись на сбалансирование расчетов во внешней торговле, когда сами эти расчеты велись в замкнутых валютах. Технически кредиты на сбалансирование расчетов представляли собой переоформление в кредит задолженности другой страны по текущему товарообороту, то есть по факту превышения советского экспорта над импортом за определенный период (год). Под видом "расчетных" кредитов стали выдаваться кредиты на рефинансирование, направлявшиеся на "погашение" ранее предоставленных "расчетных" кредитов. При этом допускалась капитализация накопленных процентов и выплата дебитором "штрафных" процентов за просрочку.
Большая часть межгосударственных кредитов фактически являлась завуалированной формой безвозмездной финансовой поддержки (помощи) дружественных СССР политических режимов в странах "третьего мира". По этой причине "связанные" кредиты предоставлялись без сколько-нибудь серьезного анализа платежеспособности заемщиков. Поэтому закономерен печальный итог: к началу 1996 года около половины общей суммы обязательств развивающихся стран и бывших государств социалистической ориентации (за исключением стран Восточной Европы) приходилось на просроченную задолженность. При этом значительные суммы неплатежей накопили практически все относительно развитые и богатые страны-заемщики (кроме Индии). На долю Вьетнама, Кубы, Монголии, Афганистана, Сирии, Ирака и Эфиопии приходилось 67,6% общей суммы просрочки.
Расширение круга заемщиков сопровождалось изменением целей предоставления кредитов. Резко повысилась доля военных займов, предоставленных СССР политическим союзникам в "третьем мире". Это еще более обострило проблему возвратности государственных кредитов. Одновременно увеличилось число непроизводительных объектов сотрудничества ("политических строек века"). Уже в середине 80-х годов обычной практикой стало предоставление отсрочек платежей. Для целого ряда стран помощь СССР стала основной доходной статьей их государственных бюджетов.
Модернизация управления накопленными активами
В современной политике в вопросах управления ГВФА Россия опирается на два основных способа урегулирования задолженности иностранных государств - реструктуризацию текущих платежей (реже, всей суммы долга) и списание, а также их комбинацию. По этим схемам, по состоянию на середину 2002 г., было заключено (подписано/парафировано) 24 соглашения (включая дополнения) с 20 странами-клиентами Клуба (с Бенином, Гвинеей-Бисау, Танзанией и Эфиопией по два договора). При этом наибольшее распространение получила схема "лион" (14 случаев), предусматривающая списание 67% урегулируемых сумм (применена "опция" урегулирование текущих потоков) и реструктуризацию 33% урегулируемых сумм на 23 года.
В силу законодательных ограничений, Россия лишь в 7 случаях применила схему "списания долга", а в остальных — схему "уменьшения обслуживания долга" (подробнее см. Приложение 13). Всего, с учетом так называемой первоначальной скидки, согласованной с членами Парижского клуба и призванной выровнять "качество" неликвидных финансовых активов бывшего СССР и рыночных кредитов членов Клуба, Россия предоставила развивающимся странам облегчение долгового бремени на сумму около 35 млрд. долл. США.
В то же время, благодаря заключенным соглашениям финансовые активы, в сумме превышающее 6,0 млрд. долл. США, перешли из категории "проблемных" в категорию "функционирующих" активов, по ним выстроены четкие графики платежей, нарушение которых дает России возможность заблокировать договоренности недобросовестного дебитора со всеми членами Клуба. При этом могут быть применены два чувствительных для должника средства воздействия: в случае необходимости Россия может не дать согласия 1) на вступление в силу программы МВФ и 2) на переход к реализации очередной фазы многостороннего протокола.
Как представляется, именно применение указанных выше средств "воздействия" на дебиторе и представляет собой одно из возможных направлений повышения эффективности управления ГВФА. Здесь крайне важно обеспечить четкое взаимодействие Минфина России, Внешэкономбанка, российских делегаций в МВФ и в Парижском клубе. Несогласованность чревата утратой соответствующих возможностей, поскольку они возникают, как правило, на этапе активных отношений дебитора с кредиторами, то есть на этапе переговоров о новой реструктуризации. После принятия Клубом соответствующих решений, например, о предоставлении должнику "финансовых гарантий" (это означает, что кредиторы официально информируют МВФ о своем согласии предоставить дебитору отсрочку платежей), что-либо изменить и на этой основе добиться нужного результата уже не представляется возможным.
Другое важное направление - это повышение оперативности в вопросах принятия административных решений, в частности, при подписании двусторонних соглашений. Дело в том, что в конце истекшего десятилетия сложилось положение, когда, подписав Многосторонний протокол, в течение 1,5-2 лет Россия не заключала двусторонние соглашения с несколькими дебиторами. За это время были не только не получены причитающиеся нам платежи, но и, напротив, некоторые страны повторно обратились в Клуб за дополнительным облегчением долгового бремени; другие отказались от ранее достигнутых с Россией договоренностей, например, по размеру процентных ставок за отсрочку; третьи предприняли попытки выйти вместо финансовых на политические договоренности. Все выше перечисленные, а также многие другие проблемы успешно преодолеваются, если обеспечивается динамизм переговорного процесса с суверенным дебитором.
Значительный потенциал совершенствования управления внешними финансовыми активами заложен в разработке экономически обоснованной схемы погашения дебитором долговых обязательств. Недопустимо и даже вредно добиваться от страны-должника погашения задолженности на условиях, которые не соответствуют ее действительным финансовым возможностям. Когда речь идет о "клиенте" Клуба, то Россия принимает участие в подготовке соответствующих расчетов совместно с другими членами Клуба и МВФ (методология была подробно освещена в первой главе).
Как представляется, аналогичный подход желательно применять и в тех случаях, когда имеют место переговоры со страной, не обратившейся в Парижский клуб. России необходимо самостоятельно, опираясь на информацию МВФ, МБРР, российских посольств, на данные из других источников оценивать "финансовый разрыв" страны-должника и с учетом полученного результата согласовывать с ней конкретную схему урегулирования долга. Как представляется, если в середине 90-х годов этот подход применялся бы к реструктуризации задолженности стран - членов СНГ, то России не пришлось бы несколько раз пересматривать договоренности с Арменией, Таджикистаном, Киргизией, Молдовой.
