Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные характеристики, задачи и структура государственного регулирования аграрного сектора США 23
1.1. Факторы и принципы государственного регулирования аграрного сектора 23
1.2. Структура и задачи государственного регулирования 36
1.3. Соотношение государственного регулирования и рыночных механизмов в аграрной экономике 46
Глава 2. Обеспечение стабильности фермерского хозяйства в аграрной политике федерального правительства 62
2.1. Поддержание цен и доходов сельхозпроизводителей 63
2.2. Государственный механизм кредитного финансирования сельского хозяйства 82
2.3. Участие государства в регулировании рынка сельхозпродукции 100
Глава 3. Реализация программ поддержания эффективности аграрного сектора 122
3.1. Внешнеторговые программы в решении задач внутренней и внешней политики і 23
3.2. Система научно-информационного обслуживания -основополагающая предпосылка развития аграрного сектора в будущем 143
Глава 4. Регулирование сферы распределения продовольствия 166
4.1. Особенности формирования комплексной системы контроля качества и безопасности продовольствия 167
4.2. Государственные программы продовольственной помощи нуждающемуся населению
4.3. Формирование оптимальной структуры потребления продовольствия 211
Глава 5. Роль государства в регулировании природных основ и социально-экономического окружения сельского хозяйства 231
5.1. Рационализация использования природных ресурсов 231
5.2. Проблема развития сельских регионов и основные государственные подходы в ее решении 250
Заключение 278
Библиографический список использованной литературы 287
Приложения 306
1. Эволюция аграрной политики США - поиск путей оптимального решения комплекса проблем аграрного сектора 306
2. Национальная продовольственная безопасность 334
3. Перечень таблиц, схем и диаграмм 338
4. Список сокращений и аббревиатур 340
Примечания 342
- Факторы и принципы государственного регулирования аграрного сектора
- Поддержание цен и доходов сельхозпроизводителей
- Внешнеторговые программы в решении задач внутренней и внешней политики
- Особенности формирования комплексной системы контроля качества и безопасности продовольствия
Введение к работе
Актуальность исследования. Аграрный сектор США в XX веке продемонстрировал огромные возможности увеличения производства сельскохозяйственных продуктов при использовании достижений научно-технического прогресса. Подобный опыт решения продовольственной проблемы исключительно важен для большинства стран мира, поскольку к началу XXI века значительно увеличился прирост народонаселения при одновременном уменьшении пахотнопригодных земель.
Продовольственная безопасность, в качестве основополагающего фактора национальной безопасности, в последние годы приобрела особое значение для многонаселенных стран. Осуществление ее зависит от выполнения многих условий. Важнейшими среди них являются мобилизация внутреннего потенциала и оптимизация организационной структуры аграрного сектора. Мировой опыт развитых стран показывает, что особая роль при решении этой задачи в странах с рыночным механизмом хозяйствования принадлежит государству.
Практика аграрных преобразований в России в 90-х годах XX века продемонстрировала важнейшую роль государственного регулирования в агропромышленном комплексе (АПК) и негативные последствия игнорирования этого важнейшего механизма хозяйствования. Только разумное сочетание государственного и рыночного начал в аграрной экономике дает возможность всемерно использовать их основные преимущества, гарантируя сельскохозяйственному сектору стабильность и динамизм развития.
Просчеты при определении приоритетов в ходе экономических преобразований АПК, безальтернативный слом существовавшей системы госрегулирования, другие поспешные и непродуманные действия, лишь усугубили аграрный кризис. Россия отступила на позиции, которые занимала в худшие периоды своей аграрной истории. В итоге, объем продукции
сельского хозяйства в сопоставимой оценке, в 1999 г. составил около 36% уровня 1990 г.
Известно, что продуманная аграрная политика позволяет не только оптимизировать роль государства, но и снизить расход бюджетных средств на проведение важнейших мер государственного регулирования. Отсутствие такой стратегии и системного подхода при определении основных направлений аграрного развития России, привели к тому, что значительная часть федеральных средств (по некоторым оценкам, составившая в течение 1995 - 1998 годов сумму, эквивалентную примерно одному млрд долл) была израсходована неэффективно. В то же время, программы, имеющие важное значение (например, формирование информационно-консультативной службы, страхования, гарантий кредита и т.п.) не получили достаточного финансирования.
Осуществление аграрной реформы 90-х годов потребовало решения практически новых, ранее (в условиях плановой экономики) неизвестных задач. Тем не менее, в стране не проводилось комплексное изучение зарубежного опыта стран с рыночной экономикой. По существу подобная недооценка мирового опыта стала одной из причин отсутствия до настоящего времени у федеральных органов власти стройной концепции аграрной политики. Отсутствие стратегической цели, разрозненные, проводимые без должной увязки друг с другом мероприятия, не позволили вывести АПК из кризиса.
В решении задачи реформирования системы мер аграрной политики России наибольшее значение приобретает практическое изучение опыта экономически развитых стран, и, в первую очередь, США. Представляется, что опыт США, накопленный в процессе формирования системы государственного регулирования аграрного сектора в последние 70 лет, наиболее важен. Во-первых, АПК США является наиболее крупным в мире по масштабам и отраслевому разнообразию. Во-вторых, американское прави-
тельство первым среди развитых стран приступило к широкомасштабному регулированию аграрной экономики, а затем и к перестройке основных мер и механизмов аграрной политики.
Как показала многолетняя практика США, государственное регулирование стало решающим фактором успешного развития аграрного сектора страны. Если до 30-х годов участие государства носило спорадический и выборочный характер, то в ходе реформ «нового курса» администрацией Ф. Рузвельта было положено начало всеобъемлющего влияния государства на жизнедеятельность аграрного сектора.
Структура мер государственного регулирования во второй половине XX века периодически менялась и усложнялась в соответствии со сменой приоритетов, стоящих в каждый временной период перед аграрным сектором страны. Например, в 30-х годах важнейшей проблемой, на решение которой были направлены меры новой аграрной политики, стал диспаритет цен. Целенаправленными и методично реализуемыми мерами организационно-финансовой поддержки, острота этой проблемы была в значительной степени ослаблена. Одновременно, меры государственного регулирования способствовали существенному росту эффективности сельхоз-производства. Достаточно сказать, что спустя три десятилетия после начала реформ, проблема диспаритета, в качестве главной, перестала фигурировать. Также со временем утратила свою актуальность и проблема огромных переходящих запасов основных видов сельхозпродукции. В то же время, в число наиболее актуальных вопросов, требовавших пристального государственного внимания попали такие, например, как проблема качества продовольствия и рационального питания, оптимального использования природных ресурсов, развития сельских регионов, ряд других.
В последние десятилетия XX века в США появились заметные признаки новых перемен в системе государственного регулирования аграрного сектора. В значительной мере, эти изменения связаны с переменами в
общих тенденциях развития человечества, и, особенно, в повышении роли продовольствия. Одним из признаков наступления нового этапа аграрной эволюции оказался заметный рост значимости продовольственной безопасности, как фактора национальной и международной безопасности. В этих условиях система государственного регулирования АПК США претерпевает заметные изменения, которые, в целом, могут быть охарактеризованы как усиление и расширение государственного вмешательства.
Негативный опыт перевода экономики России в рыночные условия хозяйствования объяснялся, в первую очередь, неверными представлениями о роли государства. По замыслу авторов, основой реформы должны были стать рыночные механизмы. Неподготовленность, поспешность, а, главное, искаженные представления о соотношении «государства» и «рынка», привели к неудачам. По прошествии почти десятилетия реальная потребность в применении новых подходов государственного регулирования в России, а, следовательно, и начало систематического и широкого изучения зарубежного опыта оказалось жизненно необходимой. В этих условиях опыт США в организации мер аграрной политики представляется исключительно важным для разработки отечественной системы мер регулирования аграрного сектора, а результаты проведенных исследований позволяют ускорить их использование при разработке новой аграрной стратегии России.
Таким образом, актуальность работы обусловлена, главным образом, важностью критического осмысления опыта США по организации государственного регулирования аграрного сектора с целью практического использования результатов исследования в формировании системы мер новой аграрной политики России.
Кроме того, изучение американского опыта важно еще и вследствие особого положения, занимаемого Соединенными Штатами в современном мире. Состояние аграрного сектора США, меры воздействия, предприни-
маемые государством в отношении него, оказывают всестороннее действие и на мировое сообщество. Так, например, уровень цен мирового рынка кукурузы, сои, пшеницы, некоторых других продуктов во многом определяются уровнем поддержки этих видов продукции в США.
Анализ функционирования системы государственного регулирования, исследование основных принципов ее организации, а также проблем, стоящих перед нею, позволяют полнее раскрыть современные тенденции развития аграрного сектора США, выявить его новейшие социально-экономические проблемы, осмыслить тенденции развития в будущем.
Степень изученности проблемы. Вопросы государственного регулирования аграрного сектора в западной экономической литературе рассматривались многими авторами. Однако, в последние 15-20 лет, новые направления и механизмы аграрной политики, связанные со значительной перестройкой и углублением системы мер регулирования, пока еще не получили полного и объективного освещения. Это связано не только с противоречивыми оценками полученных результатов их использования, но и вследствие заметного усиления роли рыночных механизмов в американской экономике, в целом.
Изучению различных аспектов формирования и функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США в советской и российской американистике уделялось заметное внимание. В 60-80-х годах был опубликован ряд работ, содержавший анализ отдельных проблем, рассматривалось состояние и тенденции развития государственного регулирования сельского хозяйства США. В то же время, эти исследования отличались некоторой односторонностью. Как правило, анализу подвергалось лишь собственно сельское хозяйство, т.е. одна из трех сфер АПК. Отсутствовали комплексные и системные исследования аграрного комплекса в целом, а методологическая основа большей части этих работ базировалась на сугубо государственных, идеологических воззрениях и
специфических научных подходах. В результате, значительная часть научного наследия оказалась практически неприемлемой для конкретных условий нашей аграрной реформы 90-х годов.
Стереотипы рыночной идеологии (особенно в начальный период реформ) отодвинули на второй план изучение и углубленный анализ теории и практики государственного регулирования. Лишь в последние годы жесткая «рыночная позиция» начала уступать место взвешенному подходу, основанному на опыте развитых стран мира, признании важнейшей роли государства в функционировании аграрной экономики.
Снижению активности исследователей, в немалой степени, способствовало и то обстоятельство, что 90-е годы стали периодом кризиса и российской общественной науки. В результате, резко сократилось число публикаций (в том числе по проблемам аграрной американистики), большая часть их ограничивалась лишь теми сведениями, которые оказывались удобными для концепций, предлагаемых авторами реформ.
Но, именно в последние полтора-два десятилетия в системе государственного регулирования аграрного сектора США произошли коренные изменения, позволяющие говорить о новом этапе развития этого направления. Объективная оценка изменений в системе госрегулирования, как и в самом аграрном секторе США, оказалась невозможной без глубокого изучения этих тенденций. Кроме того, определился еще и ряд новых вопросов, которые ранее не получили достаточного освещения в работах российских и советских авторов. К их числу относятся: функции и механизмы работы федеральных рынков сельхозпродукции (молока, плодов и овощей); специальные программы продовольственной помощи малоимущим гражданам; исследование проблем рационального питания населения и ряд других.
Комплексное рассмотрение вопроса государственного регулирования аграрного сектора является исключительно трудной задачей. Во-
первых, в связи с масштабностью самого объекта регулирования, во-вторых, вследствие разнообразия применяемых механизмов, в-третьих, из-за сопряженности аграрной политики с другими направлениями государственного регулирования национальной экономики. Кроме того, особую сложность при исследовании данного вопроса представляет необходимость учета различных (часто, полярных), но аргументированных мнений видных ученых и специалистов, рассматривающих роль государственного регулирования в функционировании аграрного сектора. Проблема особенно усугубляется тем обстоятельством, что в отечественной экономической литературе в этой области исследований до сих пор отсутствуют единые методологические основы.
Таким образом, следует констатировать, что комплексный подход к анализу функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США осуществлен автором впервые. Это определило и главную цель диссертации: комплексное изучение системы государственного регулирования аграрного сектора США, оценка ее роли в поддержании стабильного и высокоэффективного состояния этой важнейшей отрасли национальной экономики, обеспечивающей продовольственную безопасность страны.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
определить основные условия обеспечения продовольственной безопасности государства;
проанализировать относительную роль рыночных механизмов и государственного регулирования в функционировании аграрного сектора экономики;
выявить и систематизировать комплекс мер государственного регулирования аграрного сектора США, дать оценку соотношения между его различными составляющими;
изучить последовательность изменения приоритетов на примере эволюции аграрной политики государства в США, а, также, закономерности и причины формирования современных подходов к государственному регулированию аграрного сектора;
исследовать степень и значимость государственного регулирования на различных этапах развития аграрного сектора США;
определить характер и особенности каждого из основных направлений системы государственного регулирования аграрного сектора США, в том числе: (1) их основные цели и задачи; (2) особенности конкретных механизмов, применяемых при решении соответствующих задач регулирования; (3) оценить систему взаимосвязей между отдельными направлениями регулирования; (4) эффективность применяемых подходов и проблемные вопросы, стоящие на пути их реализации.
Объектом исследования в диссертации является аграрный сектор США и его система государственного регулирования. Особое внимание уделено эволюции и качественной трансформации аграрной политики в современных условиях развития аграрного сектора экономики страны.
Хронологические рамки исследования преимущественно охватывают период, начиная с реформ 30-х годов по настоящее время. В отдельных случаях, когда это диктуется необходимостью ретроспективного анализа, рассматривается весь период формирования мер аграрной политики США с конца XVIII века. В то же время, наиболее важное место в диссертации отводится анализу явлений и тенденций, возникших и возникающих в этом секторе в последние 20-30 лет.
Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования не являются повтором какой-либо одной из существующих в обществе доктрин, а скорее являются разумным симбиозом многих. Многоплановость материала также не позволяла использовать какой-либо ограниченный подход. Это также определило необходимость использования
при написании работы методологии структурно-функционального анализа.
В работе над диссертацией автор опирался на работы и труды видных ученых-американистов, которые в разные годы исследовали различные аспекты экономики и политики США, активно влиявшие на формирование подходов и инструментов госрегулирования аграрного сектора. В том числе, таких как Г.А. Арбатов, Л.Н. Карпов, В.Г. Курьеров, Л.Ф. Лебедева, В.Ф. Лищенко, А.Б. Парканский, А.А. Пороховский, М.А. Портной, СМ. Рогов, В.А. Соколов, В.Б. Супян, В.А. Федорович, Б.А. Черняков, Е.С. Шершнев и др. Ценную помощь в работе над диссертацией оказали также труды российских исследователей по отдельным проблемам развития аграрного сектора США, в том числе: Н.М. Андреевой, Е.Н. Васильевой, В.Н. Демьяненко, В.А. Мартынова, М.А. Меньшиковой, В.И. Назаренко, Л.В. Оспинниковой, Е.Б. Хлебутина, Е.А. Шевлягиной и др. В работе над диссертацией были проанализированы и критически осмыслены труды американских экономистов и исследователей, занимающихся проблемами государственного регулирования аграрного сектора и в целом экономики США: В.В. Кокрана, Р.Д. Нутсона, Е.С. Пасора, К.Л. Робинсона, С.Ф. Рунга, М. Трейси, Ч.Д. Халкроу, М.С. Холберга и др.
Информационная основа диссертации. При написании диссертации были использованы материалы слушаний в Конгрессе США, публикации различных ведомств федерального правительства, статьи в американской научной и деловой периодической печати. Основным источником статистических данных явились официальные публикации государственных ведомств США, прежде всего министерств сельского хозяйства, внутренних дел, торговли и ряда других.
В диссертации также нашли отражение результаты собственных научных командировок соискателя в США, его участие в научных конференциях.
Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Во введении обосновывается тема, определяются цели и задачи исследования, его новизна и основные положения, вынесенные на защиту.
В первой главе производится постановка проблемы и задач исследования, анализируются общие вопросы государственного регулирования аграрного сектора.
В частности, представлен анализ роли государственного регулирования в функционировании аграрного сектора. Особое значение уделено ретроспективному рассмотрению эволюции системы госрегулирования аграрного сектора США, с целью определения тенденций его развития и расширения масштабов государственного вмешательства в эту сферу национальной экономики. В ходе анализа выявлены закономерности формирования системы государственного регулирования, что позволило сделать аргументированный вывод о постепенном формировании комплексного подхода ее структуры вследствие усложнения задач аграрного сектора.
В результате обсуждения структуры государственного регулирования выявлено многообразие подходов и предложены авторская методика структуризации мер аграрной политики. Ее фундаментальным принципом является тезис о необходимости обеспечения продовольственной безопасности страны. Меры госрегулирования структурированы в зависимости от характера и степени их влияния на аграрный сектор страны, и взаимоотношения с другими направлениями развития национальной экономики.
Рассмотрен наиболее важный вопрос о соотношении государственного и рыночного начал в регулировании агарной экономики. Проведенный анализ показывает, что несмотря на намерения усилить роль рыночных механизмов в жизнедеятельности аграрного сектора, он, и особенно его важнейшая составляющая (сельское хозяйство) остаются объектами максимальной государственной поддержки и регулирования.
Одновременно подчеркивается, что рассматриваемой модели государственного регулирования свойственен и ряд недостатков, что не позволяет его рассматривать в качестве абсолютно надежного или единственного средства решения проблем аграрного сектора. Поэтому важнейшей задачей государственных органов при формировании мер аграрной политики является нахождение оптимального соотношения «государства» и «рынка». Это позволит, с одной стороны, в наибольшей степени использовать достоинства каждого механизма, с другой - нейтрализовать негативные последствия чрезмерного или непродуманного их использования.
В соответствии с предложенной автором структурой системы регулирования, в последующих главах диссертации (со второй по пятую) проведен анализ строения и организации ее мероприятий.
Во второй главе рассмотрен важнейший блок основных направлений аграрной политики, направленный на регулирование фермерской экономики. Главной задачей его мероприятий, отличающихся разнообразием и многочисленностью, является обеспечение стабильного функционирования сельскохозяйственного производства. Решение этой задачи, по мнению автора, создает основополагающую предпосылку для решения задачи обеспечения основ продовольственной безопасности. Это состояние возможно при выполнении двух главных условий: (1) стабильности и экономической обусловленности собственного производства основных видов сельхозпродукции; (2) эффективного функционирования рынка сельскохозяйственной продукции.
В первом разделе главы проанализированы программы поддержания цен на продукцию и стабилизации доходов фермеров. В таких программах участвуют производители основных видов растениеводческой продукции (зерна, маслосемян, хлопка, ряда других), а также фермеры, занятые в молочном скотоводстве. Аргументировано мнение, что рассматриваемый блок программ в комплексе с мерами в области кредитования, которые
рассматриваются во втором разделе главы, являются важнейшими в числе мер поддержи аграрного сектора.
В третьем разделе главы рассмотрен переход от механизмов государственного регулирования в собственно сельскохозяйственном производстве к тем, которые обеспечивают стабильное и эффективное функционирование рынка сельхозпродукции. Эти меры, главным образом, направлены, на обеспечение для фермеров благоприятных условий маркетинга продукции и, следовательно, решают те же задачи, что и программы поддержки производства.
Основные направления государственного регулирования, рассмотренные в третьей главе, посвящены стабилизации функционирования не столько сельского хозяйства, сколько аграрного сектора в целом.
Так, в первом разделе этой главы рассмотрены вопросы внешнеторговой политики, роль которой в обеспечении продовольственной безопасности неизмеримо выросла. Именно расширение экспорта сельхозпродукции позволило стабилизировать благоприятное состояние аграрного сектора США в 90-х гг. В свою очередь, расширение экспортных поставок стало логическим последствием пересмотра приоритетов аграрной политики страны в пользу ее внешнеторговой составляющей.
Во втором разделе проведен анализ государственных научно-информационных программ. Доказано, что большинство мер, рассмотренных ранее, рассчитаны, как правило, на достижение кратко- и среднесрочных результатов. В то же время, отлаженная система научных исследований, в сочетании с механизмом внедрения их в практику, определяют долгосрочную перспективу оптимального развития и повышения эффективности аграрного сектора экономики.
Важным итогом исследований стал вывод о том, что стабильное производство сельскохозяйственных продуктов - необходимое, но не достаточное условие обеспечения продовольственной безопасности. Для вы-
полнения этой задачи в полном объеме необходимо: создать систему контроля качества и безопасности продуктов питания, поступающих на рынок; осуществить меры по организации рационального и полноценного питания населения; выделить и целенаправленно осуществить передачу продуктов неимущей части населения.
Четвертая глава диссертации посвящена мероприятиям, направленным на решение вышеуказанных задач. В частности, в ней проанализированы государственные программы обеспечения качества продовольствия, а также комплекс мер, направленных на снабжение продовольствием малоимущих граждан.
В этой главе рассматривается также такое сравнительно новое направление в государственном регулировании продовольственного рынка, как формирование грамотного и образованного (в вопросах диетологии) потребителя. Реализация программ этого направления помимо основной цели (роста качества рациона граждан) приводит и к другим, не менее интересным и важным последствиям. В частности, оказывает серьезное влияние на изменение структуры продовольственного рынка.
Заключительная пятая глава диссертации посвящена изучению вопросов государственного регулирования природного и социального «окружения» сельского хозяйства - природопользованию и развитию сельских районов.
Рациональное использование земельных и водных ресурсов в условиях интенсификации сельскохозяйственного производства, наряду с ростом уровня экологического сознания населения, решающий фактор дальнейшего развития аграрного сектора экономики.
Особую значимость в последние годы приобретают государственные мероприятия, направленные на развитие сельских, в особенности, депрессивных, регионов. Активное участие государства в развитии инфраструктуры сельской местности (строительство дорог, водо- и энергоснабжение.
и проч.) всегда оказывало действенное влияние на эффективность сель-хозпроизводетва.
В заключении подводятся главные выводы, проведенного в диссертации исследования, и, на основе полученных результатов, даны рекомендации по совершенствованию отечественной системы государственного регулирования. Промежуточные выводы или заключения, посвященные частным вопросам регулирования отдельных направлений, приводятся в конце соответствующих параграфов и глав.
Научная новизна исследования. Изучению различных аспектов формирования и функционирования системы государственного регулирования аграрного сектора США в советской и российской американистике уделялось заметное внимание. В нашей стране в 60-80-х гг. был опубликован ряд работ по данной тематике.1 В них был проделан анализ отдельных проблем, рассматривалось состояние и тенденции развития государственного регулирования аграрного сектора в США. В то же время, эти исследования затрагивали хотя и важные аспекты, но, как правило, касающиеся функционирования собственно сельского хозяйства - одной из сфер аграрного сектора. Отсутствовали комплексные и системные исследования АПК США. Кроме того, методологическая основа большей части этих работ базировалась на сугубо государственных идеологических воззрениях и специфических научных подходах. В результате, значительная часть научного наследия оказалась практически малопригодной в конкретных условиях рыночной реформы 90-х годов.
Одновременно, в эти же годы, многие исследования из-за отсутствия финансирования оказались свернутыми. А в аграрной экономике и политике США именно в 80-90-е годы происходили серьезные структурные, технологические и организационные перемены, без анализа которых невозможно понимание современных тенденций и будущего аграрного сектора страны.
Кроме того, существует ряд вопросов, которые ранее просто не получили полного освещения в работах российских и советских авторов. К их числу относятся, в частности, работа федеральных рынков сельхозпродукции (молока, плодов и овощей), программы продовольственной помощи малоимущим гражданам и ряд других.
Таким образом, исследование всего комплекса проблем, связанных с организацией мер аграрной политики государства в США, представляет крайне важную научную и практическую задачу.
При этом в настоящей диссертации:
выдвинута и разработана концепция государственного регулирования аграрного сектора США, как система мер, направленная на обеспечение продовольственной безопасности страны;
выдвинут и обоснован тезис, что государственное регулирование является необходимым условием эффективного функционирования аграрного сектора;
сформулирован теоретический подход к анализу структуры системы госрегулирования аграрного сектора;
определена структура мер государственного регулирования аграрного сектора США и сделан вывод о тенденции приобретения ею системного характера, вследствие усложнения условий функционирования АПК.
выявлены и сформулированы главные задачи, решаемые в рамках каждого из основных направлений системы государственного регулирования аграрного сектора США;
обоснована система взаимосвязей, между различными направлениями аграрной политики государства в США;
проведено исследование основных проблем, решаемых в ходе реализации мер аграрной политики;
выявлены и представлены основные механизмы, используемые для решения задач, стоящих перед системой госрегулирования аграрного сектора;
проведена оценка эффективности основных мер аграрной политики, применяемых в ходе ее реализации.
В качестве методики исследования применен системный подход, который позволяет объективно оценить роль государственного регулирования в целом и его отдельных частей в функционировании аграрного сектора. Это позволяет также применить экстраполятивный анализ, при котором появляется возможность переноса зарубежного опыта на отечественную почву.
Государственное регулирование затрагивает самые различные сферы жизнедеятельности аграрного сектора и потому данное исследование является междисциплинарным.
Для сопоставимости подходов к данной проблеме, автором разработана собственная концепция проблемы госрегулирования, определены ее основные структурные элементы, масштабы и распространенность, наиболее общие закономерности в развитии.
Одним из наиболее важных аспектов исследования как в научном, так и в практическом плане, является разработка страновой модели, на основе подхода к государственному регулированию, как важнейшему фактору успешной жизнедеятельности сельскохозяйственного производства в США. При этом в диссертации ретроспективно прослежены пути и структура совершенствования различных подходов государственного регулирования аграрного сектора. Анализ такой комплексной модели с оценкой ее положительных и негативных сторон с помощью статистических и аналитических методов позволил выйти на целый ряд научных и практических обобщений.
В работе доказана особая роль государства и в качестве катализатора социально-экономического расслоения фермерского хозяйства США. Как показал анализ, несмотря на долголетнюю и широкомасштабную практику государственного субсидирования и поддержки мелких и средних ферм, в стране нарастает процесс социального расслоения американского фермерства и дифференциация его по уровню доходов.
Основные выводы, полученные в ходе комплексного изучения системы государственного регулирования аграрного сектора США, позволяют скорректировать соответствующие отечественные разработки, как в научном, так и в практическом плане.
Практическое значение результатов исследования. Проведенное исследование позволяет значительно расширить знание о характере, принципах и основных подходах организации системы мер государственного регулирования аграрного сектора.
В первую очередь полученные результаты могут быть использованы законодательными и исполнительными органами федерального уровня, занятыми формированием системы мер новой аграрной политики России, определением внешнеторговой стратегии страны, а также решением проблем сельского развития и охраны окружающей среды.
Диссертация может оказаться полезной для многих научно-исследовательских учреждений, изучающих вопросы государственного регулирования, а также занятых разработкой рекомендаций по совершенствованию различных аспектов и направлений отечественной аграрной политики.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе. В частности, на экономических курсах, при изучении соответствующих функций правительства в условиях рыночной экономики, для подготовки менеджеров высокой квалификации.
Материалы диссертации могут представлять интерес для практики хозяйствования в нашей стране, для экономических, научно-технических, и социально-экономических ведомств, а также отдельных предприятий и организаций, в том числе регионального уровня.
Важнейшим практическим выводом диссертационного исследования является рекомендация о том, что успешное развитие аграрного сектора принципиально невозможно без комплексной системы мер государственного регулирования.
На защиту выносятся следующие основные положения:
общая концепция государственного регулирования аграрного сектора США, определение ее границ, масштабов и направлений;
тезис о вспомогательной, по отношению к государственному регулированию, роли фактора «рыночных отношений» как детерминанты развития аграрного сектора США;
основные итоги комплексного экономического анализа состояния, тенденций и перспективных направлений госрегулирования аграрного сектора США;
обоснование взаимосвязи и взаимозависимости отдельных направлений государственного регулирования аграрного сектора при решении задачи обеспечения продовольственной безопасности;
определение основных тенденций в развитии отдельных направлений государственного регулирования аграрного сектора;
наиболее важные теоретические основы для разработки новой российской системы государственного регулирования аграрного сектора.
Объектом защиты являются не только отмеченные выше теоретические и практические выводы и предложения, но и вся совокупность методических подходов, методологических и аналитических приемов, расчетов, на основании которых эти выводы сделаны, а также собственные логические построения диссертанта.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования изложены в монографии, отдельных і-лавах коллективной монографии, статьях и других научных публикациях автора общим объемом около 49 а.л. Монографическим вариантом диссертации является книга «Государственное регулирование аграрного сектора США» (М.: ООО «ДеЛи», 1999). Положения и выводы диссертации автором докладывались на научных конференциях Института США и Канады РАН, были использованы в аналитических материалах, направленных в Правительство, а также при написании концепции «Новой аграрной политики России».
Факторы и принципы государственного регулирования аграрного сектора
В XX веке аграрный сектор США, под воздействием научно-технических достижений, превратился в высокоэффективный сектор национальной экономики.1 Внешне это проявилось в значительном приросте продуктивности основных его отраслей, увеличении производства сельскохозяйственных продуктов и доступности продовольствия широким слоям населения.2 Кроме того, на протяжении столетия аграрный сектор превращался в крупнейшего экспортера сельхозпродукции и продовольствия.3
Количественные показатели, характеризующие рост аграрного сектора США в наибольшей степени были обусловлены значительными качественными переменами. Последовательно сменяющие друг друга этапы научно-технического прогресса (машинизация, химизация, значительное улучшение сортов растений и пород животных, информатизация и биотехнология) вывели аграрный сектор на уровень индустриального, высокоэффективного производства.
Несомненно, решающее значение в этих преобразованиях сыграли рыночные механизмы, свойственные крупнейшей капиталистической стране мира. В то же время анализ показывает, что большая часть высоких результатов была достигнута при прямом или косвенном воздействии на аграрный рынок государства. Особенно важно, что государственное вмешательство позволило предотвратить либо уменьшить негативные последствия научно-технического прогресса (НТП) в аграрной экономике, которые проявились в появлении целого ряда социально-экономических и экологических проблем.
Проблемы, порожденные НТП - не главные и не единственные. Известно, что этот сектор - особая, и даже, в определенном смысле, исключительная часть экономики любой страны. Специфические природные условия жизнедеятельности резко выделяют аграрный сектор, особенно его базовую сферу - сельское хозяйство, из числа других отраслей народного хозяйства4 Наличие специфических особенностей главным образом определяет необходимость государственного регулирования этой отрасли.
Наиболее важным является и то, что продовольствие - конечный продукт аграрного сектора особый, жизненно необходимый товар. Государство несет ответственность за стабильность продовольственного обеспечения населения, понимая, что нарушение его может вызвать серьезные социальные конфликты и, как следствие, кризис самого государства. Как показывает мировая практика последних десятилетий, только высокий уровень продовольственной самообеспеченности позволяет стране быть реально независимой. Значительные темпы роста народонаселения мира, ограниченность и деградация природных ресурсов делают продовольствие стратегическим товаром в системе международных отношений.
Аграрный сектор экономики отличается и особенностями, связанными, собственно, с самим функционированием. Среди них можно выделить следующие: влияние природно-климатических факторов; неустойчивость цен, вызванная изменениями конъюнктуры рынка; неустойчивость доходов сельхозпроизводителей; низкая эластичность спроса на сельхозпродукцию при высокой эластичности цен; незначительный уровень монополизации в сельском хозяйстве в сравнении с другими отраслями экономики; потребность аграрного сектора в развитии социальной и производственной инфраструктуры; необходимость сохранения окружающей среды при расширении сельхозпроизводства; низкая прибыльность капиталовложений, большой срок окупаемости, высокая капиталоёмкость отрасли.
Сельское хозяйство в большей степени, чем другие сектора экономики нуждается в наличии соответствующей инфраструктуры - дорог, средств связи, электро-, газо- и водоснабжения, системы складов, и многого другого. Однако создание и поддержание всех этих элементов требует существенных дополнительных затрат, что значительно снижает норму прибыли в сельском хозяйстве и снижает ее инвестиционную привлекательность. Указанные и другие особенности сельскохозяйственного сектора способствуют обострению проблем, которые препятствуют его нормальной жизнедеятельности.
С наибольшей остротой это проявилось в период Великой депрессии 1920-30-х гг. В результате нарастания груза нерешенных проблем в экономике страны в целом, и в аграрном секторе ее, в частности, в стране наступил глубокий кризис, поставивший вопрос о существовании самого американского государства.
Этот период стал переломным в истории аграрной политики государства.5 Стало очевидным, что рыночные механизмы не в состоянии, в достаточной мере, обеспечить эффективное и стабильное функционирование аграрной экономики. Проявилась острая необходимость активного и комплексного государственного вмешательства. С этого времени государственное регулирование приобретает системный характер, затрагивая все сферы жизнедеятельности сельскохозяйственного комплекса. Именно в этом состоит важнейшая особенность перемен, имевших место в период внедрения мер «новой аграрной политики».
Реформы 30-х гг. заложили основы современной аграрной политики. Многие ее принципы, разработанные и внедренные администрацией Рузвельта продолжают, практически неизменно, действовать до сих пор. Рассмотрим наиболее важные среди них.
Поддержание цен и доходов сельхозпроизводителей
Программы поддержки цен и доходов фермеров составляют основу системы регулирования сельского хозяйства США - центрального звена агропромышленного комплекса страны и, тем самым, самого АПК. Главная цель программ этого направления - обеспечить условия для стабильного функционирования сельхозпроизводителей, оградить их от влияния рыночной стихии или смягчить ее действие.
Проблема цен и доходов фермеров Необходимость проведения программ поддержки цен и доходов обусловлена существованием этой проблемы в фермерском хозяйстве США и вызвана двумя основными причинами - перепроизводством продукции и нестабильным характером самого производства.
Хроническое перепроизводство сельхозпродукции послужило одной из главных причин глубокого аграрного кризиса времен Великой депрессии 30-х гг. Устранение и нейтрализация его последствий стали стержнем «новой аграрной политики» администрации Рузвельта. С тех пор и вплоть до начала 70-х гг. перепроизводство оставалось основной проблемой фермерского хозяйства. Впоследствии она изменила свой хронический характер, проявляясь только периодически.
Одной из основных причин возникновения долговременной проблемы перепроизводства является ценовая неэластичность спроса на сельскохозяйственные товары.2 Сама по себе ценовая неэластичность не ведет к отрицательным последствиям. Однако они начинают проявляться на фоне быстрого роста предложения продукции, возникающего в результате зна чительного повышения эффективности фермерского труда благодаря научно-техническому прогрессу. Так, если в начале XX века каждый сельскохозяйственный работник в США производил в год такое количество продовольственной продукции, которого хватало, чтобы обеспечить 3-4 человека, в середине века - около 15 человек, то на рубеже столетий этот показатель превысил 100 человек. Столь значительный рост производительности стал источником ряда серьезных проблем. В условиях стабильного внутреннего, а также ограниченного и непостоянного внешнего спроса оказалось, что аграрный сектор страны производит все больше невостребованной рынком продукции. Более того, спрос на некоторые сельскохозяйственные продукты, уступающие по своим потребительским свойствам другим товарам (например, картофель или животный жир), стал даже снижаться.
Проблема перепроизводства присуща и другим отраслям экономики. Однако там она решается достаточно просто - оттоком труда и капитала в более перспективные отрасли, т.е. перераспределением ресурсов. Сельскому хозяйству присуща относительная иммобильность последних. Так, несмотря на значительное сокращение численности рабочей силы в сельском хозяйстве (например, наемной - примерно с 10 млн в 30-х гг. до 3,5 млн чел в 1970 г. и до 0,9 млн в 1995 г.),3 большая часть фермерских земель по прежнему находится в производстве (площадь пахотных земель в 1995 г. составила около 140 млн га, в среднем в 70-е гг. - 147 млн га и в 30-е гг. - 151 млн га).4 Поэтому сохраняются предпосылки возникновения проблемы перепроизводства сельхозпродукции и низкого уровня доходов фермеров.
Другой причиной возникновения проблемы низких цен и доходов является наличие «монополистического» окружения ферм предприятиями агробизнеса первой и третьей сфер АПК. Однако в настоящее время, в силу значительной интеграции фермерского хозяйства в процесс производ ства и возрастающей его индустриализации, этот фактор потерял былую актуальность.
Сельское хозяйство, особенно его растениеводческая отрасль, отличаются нестабильностью производства и крайне подвержены влиянию погодных и рыночных условий.
Непредсказуемость погодных условий вызывает неопределенный характер экономических последствий производства. Вероятно, что это условие функционирования отрасли не приняло бы характер проблемы, если бы колебания производства сельскохозяйственной продукции и спроса на нее соответствовали друг другу. Однако на практике неэластичный характер спроса на сельхозпродукцию обусловливает тот факт, что небольшие колебания в объеме производства продукции вызывают превосходящие по масштабу отклонения цен на нее, и, следовательно, доходов фермеров.
Рыночный спрос на сельхозпродукцию также претерпевает краткосрочные колебания, которые в силу относительной стабильности внутреннего спроса, обусловлены конъюнктурой мирового рынка. Начиная с 70-х гг., его характер стал во многом определять динамику фермерских доходов. Так, быстрорастущий аграрный экспорт послужил основной причиной процветания фермеров в 70-х гг., в то время как кризис экспортных рынков в 80-х гг. послужил причиной резкого ухудшения финансового положения в аграрном секторе.
В последние 1 -2 десятилетия все чаще на повестку дня выдвигается вопрос о правомерности постановки задачи поддержания дохода фермеров. Следует отметить две стороны этого вопроса.
Во-первых, в настоящее время организационная структура фермерского хозяйства разительным образом отличается от той, которая имела место не только в 30-х, но даже в 50-х гг. Процессы концентрации капитала привели к расслоению ферм и появлению их биполярной структуры.
Внешнеторговые программы в решении задач внутренней и внешней политики
Вопросы государственного регулирования внешнеэкономической (в частности, внешнеторговой) деятельности в США нашли достаточно широкое отражение в отечественной научной литературе.3 В то же время, в исследованиях российских и советских американистов аграрных внешнеторговых программ практически отсутствовал комплексный подход.4
Можно выделить две основные причины такого положения: I) во многих работах 60-80-х гг. внешнеторговые программы рассматривались большей частью как часть фермерской политики - в качестве меры отвода излишков сельхозпродукции с внутреннего рынка; 2) процесс усиления внешнеторговой составляющей аграрной политики со второй половины 80-х гг. вообще не получил, в силу известных причин, достаточного освещения в российской американистике.
В то же время, внешняя торговля, традиционно игравшая важную роль в функционировании аграрного сектора США, приобрела в современных условиях особо важную роль. В рассматриваемом аспекте следует отметить три важных момента:
Во-первых, даже развитые в аграрном отношении страны, с целью всемерного обеспечения внутреннего продовольственного рынка и из соображений экономической целесообразности, вынуждены импортировать значительные объемы сельхозпродукции. Развитие встречных экспортных поставок позволяет достичь своеобразного платежного баланса.
Во-вторых, стимулирование экспорта основных видов сельхозпродукции позволяет: а) эффективно сокращать излишки продукции, устраняя их негативное влияние на конъюнктуру внутреннего рынка; б) способствовать росту эффективности внутреннего производства продукции; в) создавать постоянный, но не "обременяющий" избыток, который, в случае чрезвычайных обстоятельств, может быть направлен на обеспечение потребности внутреннего рынка.
В-третьих, в условиях растущей интеграции мирового экономического сообщества участие США в международном товарообмене становится важным фактором политической и экономической значимости государства. Как справедливо замечает Портной М.А., «... страна на сходе XX века включается в новую модель международного экономического взаимодействия. Она означает интенсификацию экономических связей между этими странами - членами НАФТА по линии торговли, движения капитала, финансовых и других ресурсов и выражается в растущей степени экономической взаимозависимости между США и их партнерами по этому комплексу».5
Важную роль внешней торговли сельхозпродукцией в качестве эффективного инструмента внешней политики, отмечает целый ряд исследователей. В частности, Шершнев Е.С. и др. замечают, что: «... торговля продовольствием и сотрудничество в области его производства могут стать в ближайшие десятилетия мощным оружием в международных отношениях, эффективным средством политического давления».6
Таким образом, необходимым условием успешного функционирования аграрного сектора США в современных условиях становится активное участие во внешнеторговой деятельности. В этом контексте можно полностью согласиться с Пороховским А.А., утверждающим, что «... экономически эффективное государство - это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции».7
Внешняя торговля и ее роль в аграрной экономике Внешняя торговля сельхозпродукцией играет важную роль в функционировании аграрного сектора. Экспорт является важным каналом «отвода» излишней продукции с внутреннего рынка, роста доходов сельхозпроизводителей. Импортные поставки позволяют наполнять продовольственный рынок продукцией, не производимой либо недостаточно производимой в стране. Как экспорт, так и импорт являются способом решения многих задач внешней политики.
Роль экспорта в функционировании фермерской экономики была неодинакова в различные периоды истории (диаграмма 5). Например, в 20-е гг. доля поступлений от экспорта сельхозпродукции достигала 20% в валовом фермерском доходе. Однако с наступлением кризиса конца 20-х -начала 30-х гг., а также усилением протекционизма во внешней торговле, объем экспорта и его доля в доходах фермеров резко снизились - с 1,78 млрд долл и 14,3% в среднем в 20-х гг. до 700 млн долл и 7,6% в 30-х гг. соответственно.
Значительное изменение роли экспорта имело место во время мирового продовольственного кризиса 70-х гг., когда объем экспортных поставок увеличился по сравнению с предыдущим десятилетием почти в четыре раза. За это десятилетие фермерская экономика, и особенно ее отдельные отрасли, приобрели экспортно-ориентированный характер. Впервые в экспортных поставках увидели не вспомогательное, а одно из основных решений хронической проблемы перепроизводства. Именно поэтому на 80-е гг. приходится начало значительного числа государственных программ по стимулированию экспорта, активизация представителей страны на международных торговых переговорах. Последствия этих мероприятий не заставили долго ждать: после некоторого спада в поставках в середине 80-х гг. начался планомерный рост объема экспорта.
Особенности формирования комплексной системы контроля качества и безопасности продовольствия
В условиях интенсификации аграрного производства и перехода его на промышленные способы проблема качества продовольствия приобретает особое значение. Массовое применение средств защиты растений, препаратов-стимуляторов в животноводстве, пищевых добавок, отдаление срока изготовления продукта от времени его потребления и т.п. при отсутствии надлежащего контроля могут привести к самым серьезным последствиям для здоровья человека.
Следует отметить, что изучение проблем контроля качества продовольствия в США проводилось в отечественной науке лишь считанными учеными. Из имеющихся трудов можно отметить статьи Чернякова Б.А., который одним из первых российских исследователей рассмотрел методические подходы в контроле качества продовольствия, оценил организационное устройство системы в целом и ее отдельных звеньев, привел некоторые ее механизмы.1
В то же время, в этих работах не был показан ряд важных характеристик системы, в том числе: особенности организации контроля различных видов «загрязнителей» продовольствия; комплексный характер системы контроля качества, охватывающей все этапы товародвижения в АПК. Кроме того, не уделено достаточно места анализу экономической эффективности внедрения мер контроля качества, не отражены последние результаты реформы системы ветеринарного контроля, начавшейся в 1996 г. Представляется, что без понимания этих аспектов работы системы ее характеристика будет не полной.
Характеристика основных направлений государственного контроля качества продовольствия
Современная система государственного контроля качества и безопасности продуктов питания в США сложилась в результате продолжительной эволюции, на различных этапах которой совершенствовались подходы в решении отдельных проблем. Несмотря на функциональное единство этой системы, существуют определенные особенности ее отдельных сегментов, деятельность которых направлена на решение специфических задач. К их числу относятся: (1) профилактика инфекционных заболеваний; (2) контроль за содержанием остатков средств сельскохозяйственной химии; (3) регулирование применения пищевых добавок. Как правило, на работе в этих сегментах «специализируются» отдельные организации, осуществляются специальные программы.
В настоящее время деятельность государства по обеспечению безопасности продовольствия - это комплексная система разработки стандартов качества, мониторинга, контроля и административно-правового воздействия в целях их соблюдения на всех участках движения сельхозпродукции - от поля до прилавка магазина. Исторически сложилось так, что работу этой системы осуществляют несколько формально независимых друг от друга, однако работающих в тесной функциональной взаимосвязи, государственных организаций.
Ниже проводится анализ отдельных сегментов системы контроля качества продовольствия в историческом аспекте их становления, затем -описание ее принципов и особенностей работы в целом.
Деятельность государства по профилактике инфекционных заболеваний - регулированию условий, приводящих к наличию патогенной микрофлоры в продовольствии, была начата еще в 1879 г. с вынесения на рассмотрение Конгресса законопроекта, регулирующего меры по предотвращению случаев антисанитарных условий производства продовольствия и откровенной фальсификации продуктов питания. Однако систематическая работа в этом направлении началась лишь в 1906 г. - с принятием законов «О продовольствии и медикаментах» и «Об инспекции мяса». Именно этим годом обычно датируют начало формирования американской государственной системы контроля качества продовольствия.
Первый из упомянутых законов устанавливал предельно допустимые нормы содержания определенных типов веществ в продуктах питания, однако в нем отсутствовало требование постоянной инспекции - контроля производимой пищевой продукции. Закон был обновлен и усовершенствован в 1938 г., принят под названием «О продовольствии, медикаментах и косметике». Он предоставил значительные права министру сельского хозяйства в области регулирования качества продуктов питания и по настоящее время является правовой основой контроля за качеством продовольствия (за исключением мяса и птицы), кормов и медикаментов.
По закону «Об инспекции мяса» 1906 г. вся мясная продукция, поступающая за пределы штата-производителя (в другие штаты либо на экспорт), должна в обязательном порядке подвергаться проверке со стороны федеральной инспекции, соответствовать требованиям безопасной и здоровой пищи, быть надлежащим образом маркирована и упакована. Главная роль отводилась ветеринарному контролю - на отсутствие заболеваний животных и контролю норм санитарии.
Упомянутые законы стали правовой основой системы контроля качества продуктов питания. Принятые в дальнейшем законодательные акты лишь уточняли и расширяли их действие в соответствие с текущими реалиями и проблемами. Например, закон «Об инспекции продуктов птицеводства» от 1957 г. ввел порядок инспекции продуктов птицеводства. Принятые в 1967-68 гг. законы «О безопасности мясных продуктов» и «О безопасности продуктов птицеводства» распространили сферу влияния инспекции МСХ на смежные с переработкой сферы (оптовую и розничную торговлю, транспортировку продукции) и, кроме того, урегулировали вопрос организации инспекции мясных продуктов, произведенных и распределяемых в границах отдельного штата. В соответствии с ними, федеральное правительство учреждало совместные со штатами программы инспекции, брало на себя часть финансовых расходов по их проведению и предоставляло организационно-техническую помощь инспекциям штатов в проверке мяса.
Однако несмотря на определенный прогресс в развитии инспекции качества мясных продуктов в 70-х гг., основные подходы и методы работы системы контроля качества оставались старыми. Главными ее задачами оставались ветеринарный контроль (на отсутствие заболеваний животных), контроль санитарного состояния производства и предотвращение фальсификации продуктов. В то же время, с ростом концентрации и вертикальной интеграции производства внешний облик мясной и птицеводческой отраслей менялся - они превращались в разновидность индустриального производства. В эти же годы резко выросло внимание общественности к проблемам качества продуктов питания.
