Воспроизводство локальных самоуправляемых экономических систем Мысляева Екатерина Сергеевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Социально-экономическая сущность локальных самоуправляемых экономических систем 13

1.1. Объективные основы обособления локальных самоуправляемых экономических систем в рамках национальной экономики 13

1.2. Муниципальная собственность как экономическая основа локальных систем 39

1.3. Экономическое содержание и противоречия локальных самоуправляемых экономических систем 55

Глава II. Экономический механизм воспроизводства локальных самоуправляемых экономических систем 76

2.1. Особенности становления и развития локальных экономических систем в России 76

2.2. Экономическое содержание местного бюджета как финансовой основы самоуправления граждан 90

2.3. Роль муниципального хозяйства в воспроизводстве локальных самоуправляемых экономических систем 110

2.4. Формы участия граждан в управлении местным сообществом 121

Глава III. Основные направления развития реальной системы местного самоуправления в России 129

3.1. Совершенствование системы межбюджетных отношений на субрегиональном уровне 129

3.2. Реформирования налоговой системы как основа формирования самостоятельных бюджетов локальных систем 149

3.3. Совершенствование управления муниципальным хозяйством 164

Заключение 179

Список литературы 184

• Объективные основы обособления локальных самоуправляемых экономических систем в рамках национальной экономики
• Муниципальная собственность как экономическая основа локальных систем
• Особенности становления и развития локальных экономических систем в России
• Совершенствование системы межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Неотъемлемой частью современной национальной экономики является организация хозяйственной жизни на местном уровне, осуществляемая на основе самоорганизации локальных сообществ. Такая децентрализация хозяйственной жизни обусловлена как определенным уровнем развития общественного производства, так и становлением институтов гражданского общества в XX столетии в большинстве стран.

Сегодня очевидным является тот факт, что граждане, совместно проживающие на обособленных территориях внутри национальных хозяйств, способны более оперативно и эффективно решать вопросы местного значения и, прежде всего, вопросы организации и воспроизводства местного хозяйства, составляющего основу жизнеобеспечения граждан, проживающих на обособленной территории. Данное положение лежит в основе исследования вопросов местного самоуправления, которым уделяется достаточно много внимания в обществоведческой науке.

Однако в многочисленных исследованиях, посвященных вопросам местного самоуправления, муниципальное образование не всегда рассматривается, во-первых, как целостная обособленная система в рамках национального хозяйства и, во-вторых, как система особого рода, действующая на принципах самоуправления и тем самым отличающаяся от других экономических систем. Отсутствие такого рода исследований является, на наш взгляд, существенным препятствием для выработки обоснованной государственной политики в области местного самоуправления.

На наш взгляд, локальные (муниципальные) экономические сообщества представляют собой социально-экономические системы, обладающие своим производственно-хозяйственным комплексом, особой системой управления, удовлетворения потребностей населения и согласования интересов хозяйствующих субъектов, проживающих и действующих на определенной

территории. Все это позволяет говорить о местном локальном сообществе как об экономической системе особого рода, обладающей определенными особенностями развития и функционирования. Данное обстоятельство имеет особое значение для России.

В настоящее время местное самоуправление в России уже превратилось в один из важнейших элементов государственного устройства. Его становление и активное формирование началось с принятием Конституции РФ в 1993 г. За тринадцать лет в области местного самоуправления произошли существенные изменения: приняты соответствующие законы, сформированы органы местного самоуправления, определена и законодательно закреплена финансово-экономическая база местного самоуправления. Вместе с тем, до сих пор большинство вопросов функционирования местного сообщества так и остаются нерешенными. Особенно это касается вопросов воспроизводства местных, локальных экономических систем как экономически самостоятельных и самовоспроизводящихся, имеющих свою собственную и устойчивую экономическую основу.

Принятый 6 октября 2003 г. новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не решил в полной мере эту задачу. Более того, вступление этого закона в силу с 1 января 2006 г. в ряде субъектов РФ показало, что новый закон не только не решает части важных проблем функционирования местных экономических систем, но и порождает новые, обостряя и без того непростую ситуацию на местном уровне.

Все это обусловливает необходимость осуществления комплексных политико-экономических исследований, связанных с выявлением особенностей функционирования локальных экономических систем как систем особого рода, что и определяет актуальность представленной диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы. Изучению проблем, связанных с местным самоуправлением, посвящены работы многих отечественных и зарубежных ученых.

Среди зарубежных авторов необходимо отметить труды Алдерфера X., Аткинсона И., Бланке Б., Еверса А., Гнейста Р., Граверта Р., Дана Е., Кнеймайера Ф., Котлера Ф., Ламперта X., Ойкена В., Оуэна Р., Перроикса Ф., Томпсона В., Тюнена И., Хайека Ф., Штайна Л. и других. В работах указанных экономистов нашли отражение следующие вопросы: обоснование необходимости отхода от вмешательства государства в решение локальных социально-экономических проблем; определение собственных источников финансирования муниципального развития; выявление роли и значения в формировании местного хозяйства таких факторов как развитие локальных рынков труда, земли, недвижимости, транспортных средств, способы удовлетворения социально-бытовых потребностей населения; вопросы демократизации управления на муниципальном уровне, а также проблемы обеспечения социальной справедливости при распределении ресурсов на локальном муниципальном уровне.

Отечественные исследователи - Велихов Л.А., Френкель 3., Сирин М.А. рассматривали сущность и функции муниципального хозяйства еще в 20-е гг. XX столетия. Современными отечественными учеными, такими как Абалкин Л.И., Авакъян С.А., Алимурзаев Г., Бабич A.M., Бабун Р.В., Воронин А.Г., Гладышев А.Г., Лавров A.M., Лапин В.А., Лексин В.Н., Львов Д.С., Любимцев Ю.И., Нагаев Р.Т., Шамхалов Ф.И., Широков А.Н., Швецов А.Н. и другими разработаны концептуальные основы формирования системы местного самоуправления в России. Ими определены правовые, организационные и финансово-экономические основы развития хозяйства на местном уровне.

В отечественной литературе достаточно широко представлены также исследования отдельных экономических вопросов функционирования местных сообществ. Так, вопросы местных финансов, проблемы

оптимизации бюджетных процессов на местах нашли свое отражение в работах Барановой Л.Г., Врублевской О.В., Дробозиной А.А., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Петрова Ю.А., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сычева Н.Г., Черника Д.Г. и других.

Вопросы регулирования системы межбюджетных отношений получили широкое освещение в работах Боресковой Е., Глазырина М., Королева В., Кузнецовой О., Матеюка В., Пелина Н., Прониной Л., Сабурова Е., Федоткина В., Христенко В. и других.

Исследованию юридических, экономических и управленческих аспектов муниципальной собственности посвящены работы Авдеевой Т.Т., Вобленко СВ., Воронина A.R, Ивлевой Г.Ю., Кузнецовой Т.Е., Лексина В.Н., Никифорова Л.В., Прониной Л.И., Шевцова А.Н. и других.

Вместе с тем, несмотря на достаточно широкий круг вопросов местного самоуправления, рассматриваемых отечественными и зарубежными экономистами, в экономической науке до сих пор отсутствуют комплексные теоретические исследования локальных (местных) экономических систем как систем особого рода, имеющих свой механизм воспроизводства и развития. Недостаточная научная разработанность проблем локальных экономических систем обусловили необходимость теоретического обобщения накопленного опыта, продолжения исследований по данной проблематике, определили выбор цели, задач, объекта и предмета исследования.

Целью диссертации является определение сущности, механизма воспроизводства и развития локальных экономических систем, действующих на принципах самоуправления, теоретическое обоснование системы мер, направленных на формирование устойчивой экономической основы местного самоуправления в России.

В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие задачи:

- обоснование необходимости использования понятия «локальная самоуправляемая экономическая система» наряду с понятиями «местное самоуправление», «муниципальное образование» и «муниципальное хозяйство»;

- определение места и роли локальной самоуправляемой экономической системы в рамках национальной экономики;

- уточнение сущности муниципальной собственности и форм ее реализации в качестве экономической основы воспроизводства локальных экономических систем;

- выявление механизма воспроизводства локальных экономических систем как самоуправляемых;

- анализ и систематизация присущих местному хозяйству социально-экономических противоречий, а также определение форм и методов их разрешения в процессе воспроизводства локальных самоуправляемых экономических систем;

- выявление эффективных форм взаимодействия местных властей и бизнеса на уровне муниципалитетов;

- выработка практических рекомендаций по совершенствованию финансовых основ воспроизводства локальных самоуправляемых экономических систем.

Объектом исследования являются отечественные муниципальные образования.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе развития и функционирования локальных самоуправляющихся экономических систем.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы ведущих российских и зарубежных ученых в области теории и методологии местного самоуправления, муниципального хозяйства, государственного регулирования экономики. В работе

использовались преимущества методологических подходов различных направлений применительно к исследованию формирования и социально-экономического развития муниципальных образований в рыночной экономике.

Автор руководствовался диалектическим методом, использовал такие приемы как системный подход, анализ, синтез и обобщение, включающие теоретическую и эмпирическую составляющую, применялись методы группировки, пространственного и динамического сравнения, что способствовало достоверности полученных результатов.

Теоретические выводы и обобщения сделаны на основе изучения, анализа и обобщения нормативной, распорядительной и отчетной информации органов государственной власти и местного самоуправления, данных о финансово-хозяйственной деятельности секторов экономики муниципальных образований. Информационной базой для анализа послужили статистические данные, представленные в отечественных и зарубежных источниках, в материалах Госкомстата РФ, публикациях и статьях в периодической печати, законодательных актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Обоснована необходимость введения в научный оборот наряду с понятиями «местное самоуправление», «муниципальное образование», «муниципальное хозяйство» понятия «локальная самоуправляемая экономическая система» (ЛСУЭС). Определено, что локальная самоуправляемая экономическая система представляет собой совокупность экономических отношений по поводу совместного владения, пользования и распоряжения средствами производства населением, проживающим на обособленной территории, которая находит свое непосредственное выражение в самоуправлении и коллективном присвоении полученного

дохода в целях обеспечения жизнедеятельности локального сообщества и предоставления его жителям социально значимых услуг.

2. Раскрыты объективные основы необходимости обособления и воспроизводства локальных самоуправляемых экономических систем в рамках национальной экономики. Доказано, что таковыми являются: возможность территориального обособления местных сообществ; возможность относительного обособления и институционального оформления целей социально-экономического развития местных сообществ; обособление процесса воспроизводства местного сообщества, основанное на широком спектре материальных потребностей, которые обслуживают нужды данного сообщества, но не затрагивают общенациональных интересов; наличие и обособление коллективного интереса в качестве одного из наиболее эффективных инструментов удовлетворения потребностей людей, проживающих совместно. Определено, что усиление обособления ЛСУЭС в рамках национальных хозяйств во второй половине XX столетия было вызвано: утверждением институтов гражданского общества и правового государства; расширением и усложнением экономических функций государства; институциональным оформлением, наряду с государственной и частной, муниципальной собственности.

3. Определено, что сущностные характеристики муниципальной собственности составляют основное содержание процесса воспроизводства локальных самоуправляемых экономических систем и включают: коллективно-групповой характер присвоения средств и результатов производства, которое осуществляется в пределах относительно самостоятельных (обособленных) местных территорий; наличие субъекта управления в виде коллектива равноправных собственников; самоуправление, осуществляемое населением локальной территории и проявляющееся в самостоятельном распоряжении ресурсами и результатами коллективной деятельности; распределение благ, созданных местным сообществом, осуществляемое в интересах всех его членов, формой

которого является не прибыль, а определенное количество общественно значимых товаров и услуг.

4. Определено, что воспроизводство локальных самоуправляемых экономических систем предполагает: возможность для локального сообщества по своему усмотрению распоряжаться бюджетными средствами и формировать доходы через осуществление самостоятельной налоговой политики; получать финансовые средства путем межбюджетного выравнивания способами, исключающими субъективизм при распределении средств и давление на местные органы власти; привлечение частного капитала для решения задач локального сообщества посредством развития системы муниципального заказа и концессионных форм; участие граждан в бюджетном процессе и управлении муниципальной собственностью.

5. Раскрыт экономический механизм воспроизводства локальных самоуправляемых экономических систем как способ разрешения её внутренних и внешних противоречий. Определено, что такие противоречия ЛСУЭС как: противоречия целей муниципальных предприятий и предприятий иных форм собственности, действующих на территории локального сообщества; противоречие между демократией и профессионализмом при принятии управленческих решений; противоречия, вытекающие из неосязаемости выгоды для каждого конкретного члена местного сообщества, полученной в результате совместной деятельности; противоречия, возникающие в случае появления у некоторой части населения соблазна воспользоваться плодами стараний других членов локального сообщества, не прилагая никаких дополнительных усилий (эффект «безбилетного пассажира»); противоречия целей национального хозяйства в целом и целей локального сообщества находят свое разрешение в процессе выработки способов и методов управления хозяйством локальной самоуправляемой экономической системы, совершенствования системы межбюджетных отношений, а также развития форм участия граждан в решении местных вопросов.

6. Выявлены недостатки существующей в России системы местного самоуправления и на этой основе определены пути формирования в России локальных экономических систем, действующих на принципах самоуправления. Определено, что для этого необходимо: исключить нормы закона, позволяющие органам государственной власти вмешиваться в решение проблем локальных сообществ; обеспечить возможность формирования местными сообществами собственных бюджетов и проводить самостоятельную налоговую политику; уточнить принципы и условия использования в системе межбюджетных отношений таких механизмов как «отрицательный трансферт» и введение временной финансовой администрации; вернуться к разработке и использованию в практике межбюджетных отношений минимальных государственных социальных стандартов; шире использовать апробированные в других странах формы и методы участия граждан локального сообщества в бюджетном процессе и в управлении муниципальной собственностью.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные теоретические выводы могут быть использованы в работе органов местного самоуправления по формированию собственной устойчивой финансовой основы, деятельности органов государственного управления, в процессе подготовки законодательных актов субъектов Российской Федерации с целью стабилизации социально-экономического положения в регионе. Практическая значимость заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса на местах, направленному на увеличение доходных поступлений местных бюджетов; при выработке приоритетных направлений бюджетно-налоговой политики в отношении муниципалитетов; при составлении рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений, методик формирования и распределения средств целевых программ развития регионов; при определении направлений совершенствования управления муниципальным хозяйством.

Положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы в научной, учебной работе, при изучении курса экономической теории, региональной экономики, муниципального управления, при разработке спецкурсов.

Апробация работы. Основные положения диссертации, полученные теоретические и практические рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, «круглых» столах, совещаниях по проблемам местного самоуправления, в том числе на международных научных конференциях студентов и аспирантов «Ломоносов 2003», «Ломоносов 2004», на международных научных конференциях: «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития» (Москва, 10-11 июня 2004 г.), «Глобальное и национальное в экономике» (Москва, 25-27 февраля 2004 г.), «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (24-26 мая 2006 г.)».

По теме диссертации опубликовано 5 работ объемом 5,8 п.л.

Объективные основы обособления локальных самоуправляемых экономических систем в рамках национальной экономики

Современная национальная экономическая система представляет собой сложное образование, включающее систему социально-экономических отношений, формирующихся между государством, хозяйствующими субъектами и домашними хозяйствами, действующими на определенной территории. В таком виде национальные хозяйства стали формироваться одновременно с появлением национально-территориальных общностей -государств. При этом на каждом этапе исторического развития национальных экономик складывался свой, особенный механизм их воспроизводства как единого целого.

Начиная с конца XVIII века и вплоть до середины XIX столетия, воспроизводство национальных экономик основывалось преимущественно на механизмах свободной конкуренции, а главным звеном национальной экономики выступал экономический субъект. Связи и взаимодействия складывались преимущественно в результате действия законов рынка.

Во второй половине XIX столетия, под воздействием изменений, происходящих в развитии производительных сил (концентрация и централизации капитала) начинается постепенный процесс расширения экономических функций государства. Государство становится активным участником экономических отношений, а воспроизводство национальной экономической системы уже трудно представить без активного вмешательства государства в регулирование социально-экономических процессов. В XX столетии более активным участником экономических процессов становятся также домашние хозяйства, роль которых уже не сводится только к приобретению и потреблению товаров и услуг. Они начинают играть все более активную роль в инвестиционном процессе, влияя тем самым на степень экономической активности хозяйствующих субъектов, уровень инфляции, количество денег в обращении и другие экономические процессы.

По мере усиления вмешательства государства в регулирование экономических процессов, развития институтов гражданского общества на протяжении всего XX столетия идет активный процесс децентрализации сначала политической, а потом и хозяйственной власти. На этой основе формируются объективные предпосылки для формирования внутри единых национальных хозяйств обособленных экономических систем, действующих на принципах местного самоуправления.

Выделение локальных экономических систем, действующих на принципах самоуправления внутри национальных, было обусловлено целым рядом причин как экономического, так и политического характера.

Если говорить о причинах политического характера, то возникновение системы местного самоуправления тесно связано с утверждением институтов политической демократии, правового государства и связанных с ними теорий и идей прав и свобод отдельно взятой личности, верховенства права и политического представительства.

Особо важное значение для формирования системы местного самоуправления имела идея народного суверенитета, согласно которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. Соответственно, народ вправе установить у себя любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов.

Как отмечал А. де Токвиль, первоначальным источником власти является не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие собственными делами. Именно в таких условиях у людей формируются подлинное гражданское самосознание, чувство долга и ответственности, способности соизмерять свои потребности с потребностями близких, согласовывать интересы.

В этом смысле развитое гражданское общество невозможно без местного самоуправления. А. де Токвиль отмечал: «Коммунальные институты делают для свободы то, что начальная школа для науки; они делают ее доступной для народа, позволяют вкушать ее плоды и привыкать ею пользоваться. Нация может ввести у себя свободное правление и без коммунальных институтов, но у нее не будет духа свободы».

Анализируя особенности американской демократии, французский ученый А. де Токвиль отмечал, что «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности великого народа. Она не может сделать это потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо её усилия будут просто тщетны».

Конечно, централизация власти обеспечивает определенную упорядоченность в политической и хозяйственной жизни государства, способствует решению общих задач, значимых для всех членов общества. Однако, когда «возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу». Если происходит о бъединение индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллективов, удается добиться того, чего «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать».

Местное самоуправление предоставляет людям дополнительные возможности участия в политическом процессе, что способствует преодолению отчуждения личности от государства. Оно играет также большую роль в приобщении населения к демократическим ценностям и институтам, воспитания у людей чувства ответственности и гражданственности. Деятельность местных органов власти, поскольку она затрагивает насущные потребности людей, становится им более понятной, чем деятельность центральных властей. При этом интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне значительно короче, чем на национальном, а результаты более ощутимы для местных жителей.

Таким образом, как показывает исторический опыт, становление институтов гражданского общества сыграло важную роль в формировании местного самоуправления. В то же время, местное самоуправление сыграло и продолжает играть важную роль в обеспечении и развитии гражданских прав и свобод, демократических ценностей, принципов и установок. Тем самым оно является важным инструментом легитимности всей политической системы.

Муниципальная собственность как экономическая основа локальных систем

Определить сущность муниципальной собственности и, соответственно, выявить её роль в формировании локальных экономических систем, невозможно без уточнения сущности категории «собственность» как таковой. Это сегодня становится особенно важным, поскольку вопросам экономического содержания собственности сегодня уделяется недостаточное внимание, а раскрытие сущности отношений собственности сводится к анализу ее материально-вещественного содержания.

Мы придерживаемся той точки зрения, что следует различать юридическое и экономическое содержание собственности. Именно раскрытие экономического содержания собственности позволяет понять собственность как сложное явление, представляющее основу любой экономической системы.

Собственность - это многогранная системная экономическая категория. Отношения собственности определяют социальную среду хозяйственной деятельности, которая, в конечном счете, находит свое отражение в результатах хозяйствования, в их распределении. Отношения собственности, определяя условия производства и труда, создают стимулы, побуждающие к результативному труду. Собственность оказывает существенное влияние на социальную структуру общества, деля общество на собственников и не собственников.

Таким образом, собственность есть сущностное проявление общественного строя в экономической сфере, генеральное распределение ролей в обществе. Собственность - это не просто вещные отношения, это принципиальное устройство обществом хозяйственной практики в целом, то есть системы присвоения экономически значимых благ. Экономическое содержание собственности раскрывается через всю систему производственных отношений. Но это не означает, что собственность растворяется во всей системе экономических отношений каждого данного общества. Собственность - это реальное производственное отношение, имеющее сложную структуру.25

Сложность структуры отношений собственности определяется тем, что само общественное производство имеет две стороны. С одной стороны, оно представляет собой целесообразную деятельность человека, направленную на преобразование элементов природы. С другой стороны, в процессе производства возникают определенные отношения. Поэтому целесообразное использование экономически значимых благ (присвоение) происходит в обществе как общественно организованный процесс, и оно охватывает два круга отношений. Один - отношения субъектов к объектам. Другой -отношения между субъектами. Субъектно-объектные отношения - это имущественные (вещные) отношения. Субъектно-субъектные же отношения - это властно-хозяйственные отношения.

Наиболее полно сущность отношений собственности раскрывается через отношения присвоения и отчуждения. Категория «присвоение» в широком смысле слова характеризует собой взаимодействие человека с природой. В процессе труда человек воздействует на предметы труда посредством орудий труда. Тем самым происходит присвоение человеком природы. Однако «присвоение» следует понимать и в узком смысле. В таком случае это понятие употребляется для описания отношений присвоения продуктов труда отдельными членами общества или коллективами. При этом присвоение какого-либо ограниченного блага одним субъектом производственных отношений есть его отчуждение другим. Поэтому именно данная диалектическая пара - «присвоение - отчуждение» раскрывает экономическое содержание отношений собственности.

Присвоение в узком смысле слова - это и есть власть в хозяйстве. Власть в хозяйстве - это не просто принадлежность чего-либо кому-либо (материально-вещественный аспект). Это особая система отношений, позволяющая охарактеризовать, в чьих интересах осуществляется производство, каким образом происходит распределение созданного продукта и какой тип управления при этом складывается.

В юридических документах собственность обычно фигурирует не иначе как имущественные отношения (наряду с другими вещными отношениями). Власть в хозяйстве же редко обозначается как собственность. Однако, на наш взгляд, отношения собственности в полном объеме представляют собой целостность, в которой можно выделить в качестве структурных составляющих имущественные и властно-хозяйственные отношения.

Ряд статей Конституции РФ, Гражданский кодекс РФ устанавливают правовые основы и нормы собственности как имущественных отношений. Особенность имущественных отношений собственности - их субъектно-объектная структура. Имущественные отношения в связи с этим всегда обозначаются формулой «собственность на...», с добавлением разновидности объекта, являющегося собственным имуществом. Например, собственность на землю, собственность на недвижимость, собственность на средства производства и т.п. Такое понимание собственности называют еще правовым, которое своими корнями уходит в древне-римское право, в рамках которого впервые были четко обозначены основные черты и особенности данного правового института.

Однако следует иметь в виду, что имущество (экономические ресурсы) не является и не может являться конечной целью собственника. Поэтому вряд ли можно согласиться с теми экономистами, которые отождествляют собственность с принадлежащим субъекту имуществом (естественные ресурсы и недвижимое имущество). Такой подход можно назвать факторным или ресурсным. Однако он недостаточен для определения сущности категории «собственность».

Особенности становления и развития локальных экономических систем в России

По мнению большинства исследователей и аналитиков институт местного самоуправления в России восходит к земскому движению и общегосударственной реформе местного (земского и городского) самоуправления 1864 года. Сама эта реформа стала возможна лишь в результате отмены крепостного права и связанных с этим преобразований -формированием институтов гражданского общества, активизацией деятельности общественно-политических движений, отстаивающих необходимость организации системы управления на местах силами самих жителей.

Этот процесс приобрел особенно быстрые темпы и необратимый характер после революции 1905 года. После февральской революции 1917 года Временное правительство, приняв 21 мая 1917 года закон о земской реформе, предприняло попытку провести реформу местного самоуправления. Однако осуществить эту реформу ему так и не удалось.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы (включая и местные) выступали как звенья единой системы, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Этот принцип формально допускал самостоятельность мест, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации власти в высших эшелонах системы государственных органов.

Интерес к идее местного самоуправления возрос во второй половине 80-х гг., что было связано с реорганизацией государственной власти в нашей стране. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (апрель 1990 г.) и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» (июль 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и развитии начал местного самоуправления, хотя и пытались реализовать идею о введении местного самоуправления «сверху», не реформируя, по сути, прежнюю систему местного управления.

Осенью 1993 г. начался новый этап реформирования местного самоуправления: 9 октября 1993 года был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации , а 26 октября 1993 г. - Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в российской Федерации на период поэтапной Конституционной реформы/ 29 октября 1993 года Указом Президента были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления.

В соответствии с названными указами Президента деятельность местных Советов (районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских) - представительных органов в системе местного самоуправления -прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления. Выборы новых представительных органов местного самоуправления (Собрания представителей, Дума и т.д.) в основном состоялись в 1994 г.

В настоящее время конституционно-правовой статус местного самоуправления России, как неотъемлемой части политической демократии, определен Конституцией РФ, принятой в декабре 1993 года. Согласно Конституции, местные органы самоуправления выведены из структуры государственной власти. Принцип отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти зафиксирован в ст. 12 Конституции. Согласно ст. 3 Конституции, свою власть многонациональный народ России вправе осуществлять непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления.

В основу публично-правового института местного самоуправления в России положены следующие конституционные принципы: - деятельность местного самоуправления исключительно в рамках закона; - организационная самостоятельность местного самоуправления, обязательность наличия выборных органов; - наличие собственной компетенции, в пределах которой местное самоуправление самостоятельно; - наличие финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым полномочиям; - государственные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту.

В январе 1995 года вступила в силу первая часть нового Гражданского кодекса РФ. Кодекс впервые ввел понятие муниципального образования как субъекта права, а также закрепил право муниципальной собственности. Важным этапом развития местного самоуправления в России стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон позволил не только реализовать основные принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции России и Европейской хартии местного самоуправления, но и определил важнейшие гарантии местного самоуправления.

Существенно дополнили нормативную базу местного самоуправления принятые в 1997-1998 гг. Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Налоговый и Бюджетный кодексы РФ и другие. Во второй половине 90-х гг. в большинстве муниципальных образований были приняты свои уставы, а также другие документы, регламентирующие различные вопросы местного значения. В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, которая была принята 15 октября 1985 г.

Совершенствование системы межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

Нормальное воспроизводство локальных экономических систем невозможно без наличия бюджета, позволяющего в полной мере решать вопросы местного значения. Однако, как уже отмечалось выше, общая ситуация в России такова, что местные бюджеты в большинстве своем являются дефицитными, они не могут существовать без государственной поддержки, которая осуществляется через систему межбюджетных отношений. Поэтому совершенствование системы межбюджетных отношений является важным фактором развития реальной системы местного самоуправления в России.

Сегодня, в соответствии с новым законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003г., число муниципальных образований должно существенно увеличиться - с 11 тыс. до 25 тыс. Более того, появятся новые образования - муниципальные районы, городские и сельские поселения, городские округа, которые должны иметь самостоятельные бюджеты. А это значит, что система выравнивания еще более осложнится.

Вместе с тем, не секрет, что сегодня основная доля доходов приходится на крупные муниципальные образования. Так, в 2002 г. муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административные районы (13, 2% от общего количества) имели в своем распоряжении соответственно 231 млрд. рублей (34,4%) и 136,6 млрд. руб. (20,3%). Это составило более половины всех доходов местных бюджетов в 2002 г., общая сумма которых оценивалась в 672,2 млрд. рублей.

Это означает, что только достаточно крупные муниципальные образования сегодня являются экономически самостоятельными. Все остальные, а тем более вновь образуемые муниципальные образования, неизбежно столкнуться с проблемой формирования бюджетов.

Поэтому, как общая, ключевая задача по реформированию межбюджетных отношений останется той же - это приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, а также усиление самостоятельности и ответственности местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Однако эта общая задача может осложниться тем, что в соответствии с новым законом, на разных уровнях муниципального управления окажутся руководители, избранные населением, но совершенно не связанные друг с другом. Поэтому может осложниться проблема разграничения полномочий. А между тем, в системе межбюджетного выравнивание это является главным.

В настоящее время выделение оптимального круга расходных полномочий - это ключевой вопрос создания эффективной системы местного самоуправления. Если круг этих полномочий излишне узок, местное самоуправление не имеет возможности реально обозначить себя как институт власти и управления. Однако и чрезмерно раздутый перечень также опасен, так как он не только вступает в противоречие с дифференциацией муниципалитетов и их экономической базой в разных регионах, но и создает определенные проблемы устойчивого финансового обеспечения этих полномочий.

Поэтому для формирования устойчивой экономической основы местного самоуправления в России необходимо: 1. Четко разграничить расходные и доходные полномочия, как между уровнями бюджетной системы, так и между разными типами муниципальных образований. 2. Повысить заинтересованность органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников. 3. Повысить заинтересованность муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности. 4. Создать эффективный механизм перераспределения доходов между муниципалитетами за счет совершенствования механизма распределения средств региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. №131-Ф3, а также в новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрены меры, направленные на решение большинства из перечисленных проблем.

В соответствии с данными документами, основными инструментами межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне являются: 1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района). 2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь. 3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты -«отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований. В настоящее время доходы муниципалитетов существенно различаются, что обусловлено огромными различиями местных условий. Пока налоги платят юридические лица, они будут крайне неравномерно размещены между регионами и муниципалитетами. Вместе с тем, одно лишь определение долгосрочных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов в местные бюджеты не может само по себе решить проблему сбалансированности местных бюджетов. Важную роль должны играть дотации местным бюджетам из фондов финансовой поддержки, поэтому без бюджетного выравнивания проблему местных бюджетов не решить.

В мировой практике выравнивание интересов бюджетов разных уровней осуществляется следующими методами: - на основе индивидуально-договорного подхода, когда центр (субъект федерации) договаривается с каждым регионом (городом, районом) в отдельности о распределении налоговых поступлений или иных условиях; - путем создания специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах формирования и исполнения доходов и расходов; - посредством применения нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов (районов, городов).

Для большинства территорий Российской Федерации приемлем, на наш взгляд, третий подход, поскольку в его рамках могут быть полнее реализованы принципы самостоятельности бюджетов, равенства межбюджетных интересов и прозрачности межбюджетных отношений.