Содержание к диссертации
Введение
Государство и местное самоуправление в федерациях: принципы взаимодействия 11
Социальная устойчивость как основа развития национальной экономики 11
Государство и рынок: направления взаимодействия 27
Местное самоуправление в условиях поляризованного развития территории 40
Теоретические основы бюджетного федерализма 52
Модель бюджетного федерализма как условие социально-экономической устойчивости государства 63
Опыт организации межбюджетных отношений местного самоуправления и органов государственной власти 74
Устойчивость муниципальных образований как основа экономического развития территории 93
Бюджетное регулирование как элемент формирования устойчивого государства 93
Условия и проблемы бюджетно-финансовой устойчивости муниципальных образований 106
Принципы формирования местных бюджетов муниципальных образований 118
Трансформация формирования местных бюджетов как условие развития муниципальных образований 136
Заключение 151
Список использованной литературы 160
Приложения 178
Глоссарий 200
- Социальная устойчивость как основа развития национальной экономики
- Модель бюджетного федерализма как условие социально-экономической устойчивости государства
- Бюджетное регулирование как элемент формирования устойчивого государства
- Трансформация формирования местных бюджетов как условие развития муниципальных образований
Введение к работе
В последние два десятилетия произошли огромные изменения в жизни российского общества. Мощный импульс для развития получил новый тип экономических, социальных и политических отношений, в основе которых лежат рыночные преобразования всех сфер общественной жизни.
Инновационные процессы, демократические преобразования общественного устройства, происходящие в России, являются предметом пристального внимания граждан РФ, ученых, всего мирового сообщества. Одним из значимых направлений решения таких задач является самоуправление в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляется медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. И от того, насколько эффективно работает поселковая или районная администрация, граждане страны судят о дееспособности всего государства в целом.
Как известно, основой государственного устройства может быть федерация или унитарность. В рамках данной работы базу исследования составляют федеративные государства. Уровень развития системы местного управления или самоуправления в федеративных государствах (например, США, Канады, Германии и др.) отличается друг от друга. Тем не менее, большинство таких стран создавало свои федеративные системы «снизу», удовлетворяя интересы отдельного индивида. Локальное сообщество выполняло функции связующего звена между личностью, субъектом Федерации и правительством. «Пирамида власти» складывалась на базе реформирования отношений между центральной и региональной властью, с одной стороны, и существовавшими издавна самоуправляемыми общинами, с другой.
В России же строительство «пирамиды власти» трансформировано в «вертикаль власти», хотя прочность «пирамиды власти» и государства в целом
зависит именно от величины основания пирамиды, т.е. устойчивых, в экономическом и политическом смысле, муниципальных образований. Со времен средневековья и до наших дней, за исключением буквально нескольких непродолжительных периодов, центральная и региональная власти стремились всячески ограничивать, в лучшем случае, регламентировать и унифицировать деятельность муниципальных образований1.
Сферой данной работы является исследование возможности достижения устойчивого развития муниципальных образований в Российской Федерации, способности эффективно предоставлять на муниципальном уровне блага местному сообществу.
Степень научной разработанности проблемы. Большой вклад в исследование проблем устойчивого развития государства, связанного с вопросами становления и развития федерализма, вопросов стратегии территориального социально-экономического развития страны внесли такие ученые, как Аб-дулатипов Р., Автономов В., Богачева О., Болтенкова Л., Бетин О., Вален-тей С, Гранберг А., Гутник В., Данилов-Данильян В., Золотарева А., Лек-син В., Львов Д., Полищук Л., Сигнатуллина Г., Улюкаев А, Умнова И., Урсул А., Христенко В., Циканов М., Швецов А.
Многие авторы акцентировали свое внимание на проблемах устойчивого развития государства в рамках реформирования системы управления общественными финансами и совершенствования организации финансовых взаимоотношений между государственными и местными уровнями власти, среди которых такие ученые, как: Буреш О., Быковский В., Даванков А., Егоров Д., Лавров А., Либоракина М., Литвак Дж., Луговой О., Климанов В., Климов А., Кузнецова О., Куникеев Б., Ойкен В., Постников Е., Раимова А., Сазер-
Под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В работе, применяя термин «местное самоуправление», автор вкладывает в данное понятие организацию власти на уровне муниципальных образований (район, городской округ, поселения)
лэнд Д., Самохвалов А., Синельников - Мурылев С, Трунин И., Хоменко П.,
Черкасов А., Чернявский А.
Институциональным аспектом устойчивого социально-экономического развития государства и его институтов, решение социальных проблем общества посвящены работы Белла Д., Гелбрейта Дж., Драганова В., Жаво-ронкова С, May В., Кейнса Дж. М., Кузьминова Я., Нестеренко А., Норта Д., Олейника А., Перру Ф., Радаева В., Розмаинского И., Тоффлера О., Фридме-на М., Ходжсона Н., Шаститко А., Эрхарда Л. Яновского К., Ярцевой Н.
Различные аспекты взаимодействие государства и рынка исследованы отечественными и зарубежными учеными, такими как Бьюкенен Дж., Гринберг Р., Довбенко М., Журавская Е., Нуреев Р., Олсон М., Уотте Р., Хейне П., Яковлев А., Ясин Е.
Вопросы бюджетного федерализма и влияние межбюджетных отношений на устойчивость местных органов власти раскрыты в работах таких ученых, как: Баранова К., Берг О., Боудвей Р., Бойекс Д., Днепровская С, Гриценко Е., Енилопов Р., Карасева М., Клисторин В., Курляндская Г., Макруши-на А., Масгрейв Р., Мартинес X., Мацузато К., Николаенко Е., Сумская Т., Тамбовцев В., Трисман Д.
Ряд авторов уделяет внимание актуальности и особенностям формирования устойчивого развития муниципальных образований как в России, так и за рубежом. Среди них: Бабун Р., Бол Р., Васильева Н., Волгин Н., Воронцова О., Гильченко Л., Говоренкова Т., Глазьев С, Дмитриев М., Евдокимов В., Егоров В., Игнатов В., Калашников С, Нечаев В., Осавелюк А., Пикуль-кин А., Подпорина И., Попов В., Рудой В., Савранская О., Симановская Л., Смирнягин Л., Старцев Я., Тибу Ч., Шабаева В., Харлоф Э.
Вместе с тем, большинству работ свойственно рассмотрение механизма взаимодействия бюджетов разных уровней обособленно от функционирования экономической, экологической, и финансовой систем. Остаются слабо изученными вопросы устойчивого социально-экономического развития
муниципальных образований, регулирования межбюджетных отношений именно на этом уровне.
В РФ пока не представляется возможным говорить об эффективной модели устойчивого развития муниципальных образований в государстве. Все это и обусловило выбор темы, структуру, цели и задачи данного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование того, что достижение устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации невозможно без устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
Поставленная цель подразумевает решение следующих задач:
Определить сущность устойчивого социально-экономического развития государства и перечень факторов, его формирующих.
Конкретизировать ключевые позиции теории общественного выбора, применимые к условиям местного самоуправления.
Выявить экономическую сущность поляризованного развития территории и обосновать значимость данной концепции для анализа местного самоуправления.
Определить направления и конкретные шаги по применению моделей бюджетного федерализма, реализованных в разных странах, для современного этапа развития России.
На основе анализа состояния ряда муниципальных образований Томской области, исследовать возможности достижения их устойчивого социально-экономического развития.
Объект исследования. Объектом исследования является система социально - экономических и финансовых отношений, складывающаяся в процессе формирования и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реализации бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Предмет исследования. Формирование условий и механизмов становления устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
Методологическая и теоретическая база исследования. Основным методом исследования являются междисциплинарный подход, предполагающий сочетание логического, статистического и эмпирического анализа, и позволяющий определить тенденции зарождения, становления и развития изучаемых процессов. Теоретической базой исследования послужили работы российских и зарубежных авторов, занимающихся разработкой современной рыночной экономики, а также вопросами бюджетного устройства экономики.
Информационной базой исследования стали официальные данные Рос-стата РФ, материалы министерства финансов РФ, среднесрочные прогнозы социально-экономического развития России. Специфика темы диссертационного исследования потребовала обращения к муниципальному праву. Нормативно-правовую основу исследования составили законодательные акты, документы Российской Федерации и ее субъектов, решения представительных органов местного самоуправления, а также экспертные заключения "российских и зарубежных ученых- экономистов, политологов и социологов
Научный вклад соискателя (характеристика новизны исследования).
1) Предложена трактовка сущности устойчивости социально-экономического развития государства как противоречивого единства социально-экономической системы: необходимость централизации финансовых ресурсов для эффективного решения государственных вопросов, с одной стороны, и децентрализации ресурсов для наиболее полного выполнения полномочий на уровне муниципальных образований, с другой. При этом определено, что основными условиями формирования устойчивости социально-экономического развития муниципальных образований в России являются:
- развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальных
образованиях;
повышение уровня реальных доходов населения, как важнейшего элемента финансово-экономической основы местного самоуправления;
увеличение собственных доходов местных бюджетов;
принятие государственных минимальных стандартов;
- смещение центра тяжести финансовой помощи в сторону целевых
трансфертов и инвестиционных субсидий.
Предложены перспективные направления развития бюджетного федерализма для формирования устойчивого государства, где приоритетом является сочетание централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, способствующих повышению эффективности, темпов роста, устойчивости муниципальных образований и выделение в программах социально-экономического развития муниципальных образований «полюсов роста».
На основе самостоятельно собранного материала выработаны критерии бюджетной самостоятельности местных бюджетов, что может стать основой оценки устойчивости социально-экономического развития других муниципальных образований, проведен анализ динамики уровня бюджетной обеспеченности, индекса доходного потенциала, финансовой помощи, распределения налоговых доходов Колпашевского, Верхнекетского, Молчановского районов Томской области.
Предложено применение основных положений теории общественного выбора, которые экстраполированы для анализа устойчивости местного самоуправления и показано, что при принятии политических решений необходим экономический анализ и учет интересов населения.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения ее результатов: при разработке программ соци-
ально-экономического развития поселений, муниципальных районов и городских округов, в стратегическом планировании развития территории страны, формировании направлений государственной политики в области реформирования местного самоуправления, реализации механизмов и инструментов повышения уровня и качества жизни населения, а также при оценке эффективности деятельности местных органов самоуправления. Отдельные теоретические предложения могут составить основу спецкурсов и разделов, читаемых в курсах «Экономическая теория», «Национальная экономика», «Государственное регулирование экономики» и др.
Апробация работы. Результаты исследования докладывались и обсуждались на II Всероссийской конференции «Местное самоуправление: итоги и перспективы развития» (г. Томск: 17 января 2003 г.,) на региональной научно-практической конференции « Современные проблемы и достижения аграрной науки в животноводстве, растениеводстве и экономике» Томского сельскохозяйственного института (г. Томск, 23 октября 2003 г.), на III Всероссийской конференциях «Местное самоуправление: итоги и перспективы развития» (г. Томск: 10 декабря 2004 г.), на I региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых и предпринимателей г. Томска «Бизнес и этика» Томского Политехнического Университета (г. Томск, 30 октября 2003г.), на IV Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Энергия молодых - экономике России» (г. Томск, 24-25 апреля 2003 г.), на II региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых и предпринимателей г. Томска «Бизнес и этика» Томского Политехнического Университета (г. Томск, 25 ноября 2004 г.), на IV Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление: первые итоги реформы» (г. Томск, 1 декабря 2005г.).
Публикации. Материалы диссертационного исследования изложены в печатных работах общим объемом 2,34 п.л.
Объем и структура работы обусловлены общим замыслом и логикой проведения исследований. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников литературы, приложений и глоссария.
Социальная устойчивость как основа развития национальной экономики
На современном этапе развития человечества особую значимость приобретают проблемы социально-экономической устойчивости государства. Модель национальной экономики России должна учитывать общемировую тенденцию к формированию социально-устойчивых обществ, создающих условия социальной стабильности и достойного существования граждан. Внешними формами проявления социально-устойчивого развития являются сбалансированный рост общественного производства, соответствующий уровень занятости, стабильность цен, устойчивое повышение реальных доходов и уровня жизни населения, равную доступность общественных благ и т.д.2.
Причем государство в данном случае может рассматриваться как совокупность элементов, находящихся во взаимоотношениях и взаимосвязях друг с другом и составляющих целостную систему3. В данном случае государство состоит из нескольких подсистем - экономической, социальной и экологической. Их интеграция рассматривается как условие устойчивого развития государства, так как экономическое развитие и окружающая среда неразрывно связаны и влияют непосредственно на социум определенного региона, муниципалитета. Понятие устойчивости развития государства напрямую связано с понятием развития. Все развивающиеся системы в ходе своего развития сталкиваются с кризисными ситуациями, и существует необходимость разработки принципиально новой модели экономического роста, модели, ориентирующей не на быстрые темпы роста, а на стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее природной основы4.
Сам термин «устойчивое развитие» был введен после опубликования доклада Всемирной Комиссии ООН по окружающей среде «Наше общее будущее», который рассматривается как «развитие, которое удовлетворяет потребности нынешнего поколения, не принося в жертву возможности будущих поколений удовлетворять свои потребности»5. В Декларации ООН по окружающей среде и развитию обозначена «цель установления нового, справедливого глобального партнерства путем создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми» и перечислены принципы, на которых основывается ее достижение. Первый принцип Декларации гласит: «Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой»6.
Декларация ООН по устойчивому развитию, где подтверждается приверженность мирового сообщества идеям устойчивого развития, и определяют-ся задачи, которые необходимо решить для его обеспечения .
Идеи устойчивого развития, являясь основой формирования гражданского общества в России, становятся базой национального и политического согласия в обществе, позволяют сформировать новую модель российской государственности8.
Концепция устойчивости системно объединила три главных компонента устойчивого развития общества: экономический (в том числе, макроэкономический и микроэкономический), природоохранный и социальный.
Экономический подход состоит в оптимальном использовании ограниченных ресурсов и применении природо-, энерго- и материалосберегающих технологий для создания потока совокупного дохода, который обеспечивал бы по крайней мере сохранение (не уменьшение) совокупного капитала (физического естественного или человеческого), с использованием которого этот совокупный доход создается. Вместе с тем переход к информационному обществу приводит к изменению структуры совокупного капитала в пользу человеческого, укрупняя нематериальные потоки финансов, информации и интеллектуальной собственности. Под макроэкономической устойчивостью понимается обеспечение продукцией внутреннего рынка и конкурентоспособность на внешних рынках, под микроэкономической - наличие для предприятия возможности функционирования длительное время в качестве экономической единицы9.
Социальная составляющая сориентирована на человеческое развитие, на сохранение стабильности общественных и культурных систем, на уменьшение количества конфликтов в обществе10. Человек должен стать не объектом, а субъектом развития. Он должен принимать участие в процессах формирования своей жизнедеятельности, принятии и реализации решений, контроле за их выполнением. Важное значение для обеспечения этих условий имеют справедливое распределение благ между людьми (уменьшение так называемого GINI-индекса , плюрализм мнений и толерантность в отношениях между ними, сохранение культурного капитала и его разнообразие. Само понятие социальность рассматривается как такое качество хозяйственной системы, которое, по определению Ю. Князева «благодаря заботе самого общества обеспечивает ей нормальное поступательное развитие, что само по себе отвечает интересам всех граждан без исключения»12. К основным проявлениям социальности С. Валентей, например, относит: Социализацию природы и экологизацию общественных отношений. Формирование ассоциативных общностей, территориальных общностей, укрепление позиций социальных общностей и системы местного самоуправления. Укрепление и расширение социальных функций государства. Формирование общей материально - технической базы экономического развития13.
Устойчивое развитие государства связано с понятием социального государства, которое, по мнению В. Торлопова, представляет «сознательно конструируемое политико-правовое и социальное образование, которое позволяет обеспечить более равномерное распределение материальных благ, до определенной степени выровнять стартовые условия граждан, способствуя тем самым сохранению социальной стабильности в обществе»14.
С точки зрения экологии, устойчивое развитие должно обеспечить ненанесение вреда окружающей среде и целостности несельскохозяйственных систем15, целостность биологических и физических природных систем, их жизнеспособность, от этого зависит глобальная стабильность всей биосферы. Одной из важнейших является проблема конкурентоспособности национальной экономики при рассмотрении вопросов устойчивости государства16.
Модель бюджетного федерализма как условие социально-экономической устойчивости государства
В мире реализованы две модели бюджетного федерализма: кооперативная и конкурентная.
Кооперативный бюджетный федерализм связан с политикой преодоления диспропорций в развитии различных регионов и предполагает вмешательство центральных властей в деятельность региональных органов власти. Для него характерны следующие характеристики : - повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных; укрепление собственной доходной базы регионов путем: улучшения сбора налогов; сокращения налоговых льгот; повышения цен на городские земельные участки и арендной платы; предоставления регионам права на введение единой ставки, ограниченной верхним пределом, налога на доходы физических лиц; предоставления регионам права на введение налога на розничные продажи отдельных товаров; распределения доходов от региональной доли в сборе НДС не только в соответствии с местонахождением источника налога, но и по удельному весу региона в общей численности населения; - активное участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур. На практике, это означает, что федеральному центру и регионам предоставлены равные права и обязанности сообща планировать, принимать решения, финансировать и осуществлять ряд мероприятий, по преимуществу, в таких сферах, как строительство новых образовательных учреждений, региональные хозяйственные структуры, научные исследования, имеющие надрегиональное значение (германский вариант политики взаимодействия)8 ; - активная политика горизонтального бюджетного выравнивания82 (между регионами), повышенная ответственность центра за состояние региональных бюджетов, уровня социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра, и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. Иногда это выражается в высокой степени централизации управления и превращения региональных властей фактически в агентов центральных структур83. Кооперативная модель позволяет использовать все основные инструменты бюджетного выравнивания: распределения налоговых доходов по уровням власти, выделение грантов. Создание эффективного механизма такого выравнивания во многом зависит от выработки компромиссных решений по определению целей выравнивания: выравнивания стартовых условий (повышение уровня доходов, налогового потенциала) или уровня потребления государственных услуг (дотирование расходов в соответствии с финансовыми потребностями). При их одновременной постановке нужно решить вопрос масштабы горизонтального выравнивания, которое предполагает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, что может привести к усилению иждивенческих настроений реципиентов и ослаблению фискальной заинтересованности доноров.
Развитие межбюджетных отношений в рамках кооперативной модели позволяет в целом сохранить нынешнюю систему распределения доходов по разным бюджетным уровням. Названные меры не решат всех проблем горизонтальной и вертикальной несбалансированности , но позволят заметно улучшить состояние бюджетной системы. Параллельно с ними следует решать задачи совершенствования механизма формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов, создания качественно новой системы целевых грантов. Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризации всех поступлений из федерального в региональные бюджеты. Необходимо упорядочить разные формы федеральных платежей - дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы, включив их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства.
Данная модель федерализма появились в США в период «Нового курса Ф. Рузвельта» как ответ федеральной системы на социально- экономический кризис (основное значение «Нового курса» состояло в том, что он в общих чертах обозначил контуры государственного планирования и программирования экономики, адекватных XX столетию. В рамках «Нового курса» были сформированы такие рычаги государственного регулирования и хозяйствования, как федеральная резервная и контрактная система, а также блок органов государственного управления, предназначенных обеспечивать чёткое функционирование и взаимодействие элементов «политического треугольника»: государства, капитала и труда ). В сложившейся ситуации требовались мобилизационные меры - распределение субсидий регионам и другие стабилизирующие акции. В рамках модели «кооперативного федерализма» власть центра в федерации распространяется на все сферы ведения органов государственной власти, в том числе и находящиеся в компетенции субъектов федерации. Основной упор делается на взаимодействие власти различного уровня, отсюда сам термин «кооперативность». Регионы, включенные в единую систему власти, участвуют в осуществлении общенациональной политики, выполняют функции, которые они способны осуществить эффективно. Переход к данной модели был связан с необходимостью модернизации общества, переходу от локальных аграрных общин к единому полю сложных взаимодействий индустриального общества. Основным инструментом осуществления кооперативного федерализма явились субсидии - система, в соответствие с которой федеральное правительство использовало свои финансовые ресурсы для оказания помощи субъектам федерации в осуществлении согласованных программ. Примером успеха кооперативного федерализма было строительство в США в 50-х и 60-х гг. системы шоссейных дорог, соединяющих различные субъекты федерации. Федеральное правительство обеспечивало 90 % ассигнований, оказывало техническую помощь штатам и устанавливало технические нормы для вновь строящихся автомобильных дорог. Фактически же строительство и эксплуатация автомобильных дорог осуществлялись штатами.
Бюджетное регулирование как элемент формирования устойчивого государства
Рассмотренные ранее принципы бюджетного федерализма и проблемы формирования организации эффективной модели для российских условий занимают важное место в реализации государственной политики по обеспечению устойчивости социально-экономического развития. Как известно Россия является федеративным государством, главным признаком которого является «режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях109. На нынешнем этапе экономических реформ в России все более актуальными становятся проблемы регионального развития110. Самый трудный аспект федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и центром, между муниципалитетами и регионами111.
Понятие «бюджет» фокусирует в себе государственные, национальные, человеческие отношения и трансформирует их в систему денежных отношений. Бюджетное регулирование - это система мер, направленных на реализацию принципов бюджетного федерализма, предполагающая реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированная на учет интересов всех его участников. Межбюджетные отношения неотъемлемая часть бюджетного регулирования, одна из граней проблемы.
Отношения между бюджетами разных уровней с момента новейшей истории России, т.е. с 1991 года были достаточно расплывчаты и неустойчивы, не были четко разграничены полномочия разных уровней власти и расходные обязательства. При высокой централизации доходов число расходных обязательств, передаваемых на уровни региональной и местной властей увеличивалось, росло число не финансируемых федеральных полномочий, что вело к увеличению дефицита местного бюджета, невозможности решать проблемы местного значения.
Реформирование межбюджетных отношений идет постоянно на протяжении всего периода развития и становления новой России, сначала путем выделения дотаций, в случае, недостатка собственных и регулирующих налогов. Данная система фактически воспроизводила прежние подходы к бюджетному выравниванию, что в результате привело к бюджетному кризсу . Необходимость выравнивания обусловлена территориальной дифференциацией регионов. Как отмечают В. Лексин и А. Швецов территориальная асимметричность - это не зло или благо, это просто реальный хозяйст-венный факт, обусловленный естественными объективными причинами .
Причем степень неравенства субъектов федерации оценивается не в процентах, а «в разах», - например А. Гранберг отмечает, что в 1999 году максимальная разница между субъектами РФ (без Чеченской республики) по ВРП составила 29,4 раза114.
Со временем была разработана и принята методика, а также создан фонд финансовой поддержки регионов. Рїдея данного подхода основывалась на определении фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами по региональным бюджетам. Финансовая помощь предусматривалась тем регионам, у которых, во-первых, душевой бюджетный доход оказывался ниже среднедушевого дохода по России и, во-вторых, если после компенсации этой разницы доходов для покрытия собственных текущих расходов было недостаточно.
Данный подход является несколько улучшенным вариантом распределения финансовых средств по уровням бюджетов, но, во-первых, проведенная реформа межбюджетных отношений оказалась недостаточно последовательной и, во-вторых, методологически уязвимой. Она по-прежнему предусматривала прямое сопоставление доходов и расходов, которые к тому же определялись на основе отчетных данных со сложной и недостаточно прозрачной процедурой их пересчета в «условия планового года». На наш взгляд, методика не опиралась на четкие критерии и не создавала стимулов для региональных властей сокращать нерациональные расходы и улучшать ситуацию с доходами, что в свою очередь влияло на размеры помощи местному самоуправлению.
Все эти проблемы усугубили социально-экономическое положение большинства регионов, разница между «богатыми» и «бедными» регионами стала стремительно возрастать, а число «беднеющих» регионов стало увеличиваться.115
С 2001 года фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) распределялся по методике, основным критерием распределения трансфертов является уровень бюджетной обеспеченности, т.е. среднедушевой налоговый потенциал субъектов федерации. Первая часть трансферта (80 %) распределялась пропорционально отставанию от среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности, вторая часть (20%) ФФПР идет регионам, чтобы повысить обеспеченность наименее развитых регионов до определенного, гарантированного для всех уровня116.
Представляется, что данная методика, являлась более прогрессивной и отражает более реальные направления бюджетно-финансового механизма, так как в ней бюджетная ответственность достигается принципиальным отказом от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах. Но, эта методика по ряду позиций нуждается в совершенствовании. Например, многие статистические данные не отражают действительной ситуации. Вследствие несовершенства законодательства и недостоверных предоставляемых бизнесом данных в органы государственной статистики, подсчет индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов бывают не всегда корректен, что искажает (снижает) расчетную сумму трансферта для регионов.
Трансформация формирования местных бюджетов как условие развития муниципальных образований
Президент в своем выступлении на Заседании Президиума Государственного Совета 20.02.2001. отмечал, что местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. Это та власть, до которой рядовой гражданин может «дотянуться рукой». Власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина - от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И от того, насколько эффективно работает поселковая или районная администрация, судят о дееспособности всего государства в целом162.
Уровень устойчивости местного бюджета определяется объемом средств, необходимых для обеспечения бюджетных расходов, предусмотренных в бюджете для финансирования решения вопросов местного значения. Это -бюджетные средства, направляемые на содержание учреждений и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих услуги населению.
На основании анализа бюджетных коэффициентов устойчивости местных бюджетов Колпашевского, Верхнекетского, Молчановского районов и их поселений, проведенных в параграфе 2.2., можно говорить о низкой степени устойчивости местного самоуправления. Причин здесь несколько: развитие производительных сил в районе сокращается, демографическая ситуация пока имеет отрицательный баланс, уровень регистрируемой безработицы на конец 2005 года составлял около 11 % по данным районам и выше 163. С точки зрения устойчивости бюджетная самостоятельность бюджетов поселений невысока: Колпашевский район - 0,276, Верхнекетский район - 0.264,
Молчановский район - 0,323, что говорит о недостаточной доли собственных налогов. Местные бюджеты поселений 2006 года можно отнести к разряду сбалансированных, т.к. практически все они приняты без дефицита, либо с минимальным дефицитом.
С точки зрения использования муниципальных займов в экономику муниципальных образований России приходится признать, что централизация доходных полномочий привело к сокращению доли доходов муниципалитетов в консолидированном бюджете РФ, сокращая потенциальный размер заимствований местных администраций. С одной стороны, такое перераспределение доходов снижает рискованность регионального бюджета за счет местных, а федерального - за счет региональных. Эта же политика позволяет выравнивать уровень бюджетных расходов между регионами и муниципалитетами за счет передачи доходов от более экономически развитых территорий к менее развитым. С другой стороны, лишение муниципалитетов самостоятельности (в данном случае финансовой) приводит к снижению экономической эффективности принятия решений. Снижение доли собственных доходов для муниципалитетов означает еще и снижение их заинтересованности в развитии налоговой базы и в улучшении налоговой дисциплины. Для рынка такое перераспределение доходов означает повышение рисков ценных бумаг муниципалитетов и снижение объемов их выпуска. Кроме того, само достаточно произвольное перераспределение доходов от муниципалитетов к субъектам Федерации создает значительные правовые риски для инвесторов164, так как ставит их в зависимость не только от федерального, но и гораздо менее предсказуемого регионального законодательства. Именно финансовая несамостоятельность и зависимость от законодательства регионального уровня представляется наиболее серьезной проблемой для рынка муниципальных облигаций 165.
Кардинальное решение данного вопроса находится в компетенции федерального центра, требуя ряда политических и экономических решений, а также стабильного развития рынка финансовых инструментов в России в целом. Механизм организации финансовой помощи различным уровням бюджетной системы Российской Федерации (рис. 2) в современных экономических условиях предназначен для организации выравнивания уровня экономического развития регионов и муниципалитетов.
На сегодняшнем этапе развития серьезно говорить о развитии местного самоуправления на уровне района, поселения невозможно без комплексной программы социально-экономического развития поселения, района, которые являются составными частями региональной программы, входящей в программу федеральную. Принятие такой программы создает условие решения экономических проблем муниципальных образований и страны в целом, обеспечивает условия устойчивого развития.
В Томской области часть районов уже приняли программы социально-экономического развития, часть находится в процессе разработки. Так в муниципальном образовании Колпашевский район утверждена Программа социально-экономического развития Колпашевского района решением Думы района №410 от 08.10.2005. муниципального образования до 2010 года. В Молчановском районе также утверждена программа социально-экономического развития района.
Размеры бюджетной обеспеченности местных бюджетов поселений, о которых шла речь в параграфе 2.2. позволяют сформулировать проблемы, которые уже возникли в связи с реформированием системы местного самоуправления: в частности: - отсутствие объективной статистической и налоговой информации о муниципальных образованиях усложнит процесс регулирования межбюджетных отношений, а также существенное осложнит процесс определения необходимых потребностей финансовой помощи; - отсутствие налогооблагаемой базы у подавляющего большинства муниципальных образований, что априори делает их дотационными; - отсутствие квалифицированных управленческих кадров, способных организовать процесс формирования, исполнения местного бюджета, то есть качественного бюджетного менеджмента, которое фактически отсутствует на уровне поселений. Качество бюджетного менеджмента определяется организацией бюджетного процесса в муниципальном образовании. Немногие муниципальные образования ведут грамотное планирование и прогнозирование бюджетов поселений, а ведь это одна из главнейших составляющих эффективного использования бюджетных средств. Технология бюджетного процесса должна предусматривать строгую последовательность действий от этапа к этапу в соответствии с Положением о бюджетном процессе ,б6. Многие из этих проблем постепенно могут быть сняты, но наличие, а изменение налогооблагаемой базы поселений потребует длительного времени. В программе социально-экономического развития района определены точки экономического роста района в разрезе поселений и определены депрессивные поселения, где практически отсутствует налогооблагаемая база, трудоспособное население и демографическая ситуация имеют тенденцию к сокращению. Эти населенные пункты фактически полностью датируются (Копыловское, Дальненское, Иванкинское, Новогоренское, Новоселовское, Саровское, Палочкинское, Макзырское, Степановское, Сайгинское, Тунгу-совское).
