Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические аспекты управления муниципальным хозяйством 11
1. Хозяйство среднего города как объект управления 11
2. Местное самоуправление: происхождение, сущность, функции 35
3. Собственность как системообразующий фактор управления местным хозяйством 53
ГЛАВА II. Пути повышения эффективности муниципальным хозяйством
1. Необходимость преодоления ошибок монетаризма 71
2. Комплексное совершенствование управление городским хозяйством 87
3. Укрепление финансовой базы городского хозяйства 105
4. Повышение уровня профессионализма муниципальных кадров 135
Заключение 145
Список литературы 150
Приложение 163
- Хозяйство среднего города как объект управления
- Местное самоуправление: происхождение, сущность, функции
- Необходимость преодоления ошибок монетаризма
- Комплексное совершенствование управление городским хозяйством
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется возросшей ролью муниципальных образований средних городов в обеспечении нормального уровня благосостояния людей в условиях современного экономического и финансового кризиса. Именно средние города в лице их администраций призваны разрешить противоречия между сокращающимися экономическими и финансовыми возможностями муниципального хозяйства и нарастающим объемом задач по созданию условий нормативной жизнедеятельности населения.
Важность происходящего ныне смещения центра тяжести в решении социально-экономических проблем в сторону муниципальных образований вызвана тем, что в таких образованиях проживает основная масса населения страны, воспроизводя себя и свою жизнедеятельность во всех ее демографических, экономических, социальных, нравственно-этических, культурных и др. составляющих.
Средний город, в авторской концепции, определяется не столько количеством проживающих в нем людей, сколько качеством тех социально-экономических задач, которые город решает как производственно-потребительская ассоциация административно-территориального типа.
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" хотя и является важным правовым инструментом организации и управления муниципальным хозяйством, но его все-таки недостаточно для эффективного решения целого ряда концептуальных и практических задач дальнейшего развития средних городов.
В значительной мере это касается определения рамок компетенции местного самоуправления, соотношения в нем властных и общественных функций, распределения и закрепления прав и предметов исключительного и совместного ведения, перестройки принципов организации бюджетного процесса в средних городах, превращения местного самоуправления в один из важнейших элементов антикризисной политики и факторов экономического роста.
Актуальность диссертационного исследования усиливается также тем обстоятельством, что в условиях формирующегося рынка России значительно усложняются задачи местного самоуправления, формы его взаимодействия с федеральными и региональными властями, от которых в значительной мере зависит экономическая, организационная и правовая инициатива муниципальных властей.
На их уровне практически осуществляется противоречивый процесс приватизации объектов государственной собственности, меняются организационно-правовые формы и источники инвестирования приватизированных объектов, т.е. обновляется само воспроизводство городского хозяйства. В то же время система управления этим хозяйством оказалась более консервативной и инертной, не претерпела в ходе экономических реформ необходимых радикальных преобразований. Довольно часто реформирование самоуправления на местах происходило без четкого определения его нового, функционального содержания и реальных возможностей реализации.
Все это определяет актуальность темы исследования, ее научную и народнохозяйственную значимость.
Степень научной разработанности проблемы. По теме исследования имеется обширная научная литература. Значительный вклад в разработку теоретических основ формирования муниципального хозяйства и местного самоуправления внесли такие видные российские и зарубежные ученые, как Градовский А.Д., Евтикеев И.И., Лазаревский Н.И., Свешникова М.И., Кобалевский В.Л., Штейн Л., Лобанд А., Мейер Э., Ресслер О. и
Вопросы организации управления хозяйством города исследованы в
работах Аганбегяна А.Г., Аитова Н.А., Борщевского М.В., Граника Г.И.,
Ильиной И.А., Панченко Е.Г., Хорева Б.С. и др.
В разработку современных проблем социально-экономического развития городов и теоретическое обобщение новой практики их функционирования внесли свой вклад и отечественные ученые: как Абалкин Л.И., Агафонов Н.Т., Алексеев Ю.П., Алисов А.Н., Атаманчук Г.В., Брячихин A.M., Валентей С.Д., Велихов Л.А., Гапоненко А.Л., Глазырин М.В., Глазьев С.Ю., Гранберг А.Г., Дульщиков Ю.С., Иванова В.Н., Кузнецов Ю.В., Липко А.Г., Мельников СБ., Мильнер Б.З., Николаев В.А., Панкру-хин А.Н., Уколов В.Ф., Царегородцев СТ. и др.
Несмотря на достигнутый прогресс в решении задач организации местного самоуправления и обеспечении его эффективного воздействия на социально-экономические процессы в средних городах, следует признать недостаточную разработку целого ряда проблем местного самоуправления, обострившихся в последнее время. Среди них и те, которые обусловили выбор темы диссертации.
Целью настоящего исследования является разработка концептуальных основ формирования эффективной модели управления хозяйством
среднего города на основе изменения экономических, бюджетных и управленческих отношений.
Реализация этой обшей цели предполагает решение следующих конкретных задач:
- раскрытие роли и места органов власти средних городов в общей системе управленческих отношений, а также их особенностей в качестве субъектов управления;
- выявление природы местного самоуправления, имеющей принципиальное значение для обоснования его функций и организационной структуры;
- определение экономических и бюджетных источников функционирования муниципальных образований и механизмов их воспроизводства;
- обоснование путей и методов повышения эффективности управления хозяйством среднего города на основе сочетания воздействия рыночных механизмов управления с государственным регулированием экономики.
Объектом исследования является сложившаяся система управления муниципальным хозяйством среднего города, сочетающая в себе государственные и общественные начала.
Предметом исследования выступает совокупность управленческих отношений в хозяйстве среднего города с учетом его развития в меняющихся условиях проводимых реформ.
Теоретической и методологической базой исследования выступают законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, в которых определены новые подходы к организации местного самоуправления в России, а также другие нормативные акты
России, монографические работы отечественных и зарубежных ученых в области муниципального управления, материалы научно-практических конференций, совещаний и периодической печати, а также социологические исследования, в которых автор принимал личное участие.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе проведенного исследования, состоят в следующем:
1. Теоретически обоснована новая концепция управления муниципальным хозяйством среднего города, которая построена на принципе сопряжения социально-экономических факторов воспроизводства хозяйств федерального, регионального и местного уровней. Стратегическая цель такого сопряжения - повышение экономической и социальной отдачи городского хозяйства и создание благоприятных условий для жизнедеятельности местного населения. Концепция учитывает двойственный характер природы местного самоуправления, его государственно-административные и самоуправленческие начала. Это требует сбалансированного сочетания государственных и территориальных механизмов управления социально-экономическими процессами муниципальных образований. Органы местного самоуправления, не являясь государственной структурой, находятся в общей системе организации народнохозяйственных процессов. Поэтому местное управление должно согласовываться с единой региональной политикой государства, с общенациональными интересами и потребностями.
Доказана целесообразность введения и законодательного закрепления перечня предметов совместного ведения государства и органов ме •J fcj v стного самоуправления для координации действии и совместной концен
трации ресурсов на решении задач местного самоуправления, переданных государством на уровень муниципальных образований. К предметам совместного ведения следует отнести:
- разработку законодательных (правовых) актов, касающихся вопросов организации и функционирования объектов муниципального хозяйства и его бюджетно-финансовой основы;
- четкое разграничение ответственности органов городского самоуправления и государственной власти за осуществление социальной политики в области трудоустройства безработных и их переподготовки; развития систем здравоохранения, образования, воспитания, науки и культуры, физкультуры и спорта; защиты семьи, материнства, и детства;
- реализацию государственных целевых программ в их муниципальном преломлении.
3. Обоснованна необходимость, наряду с рыночными инструментами, усиления административно-плановых механизмов местного самоуправления, осуществляемых в форме прогнозирования, и принятия соответствующих программ построения моделей социально-экономического развития территорий с учетом имеющихся возможностей и ресурсов для их реализации.
В качестве одного из таких механизмов предлагается "Методика комплексного обоснования распределения ресурсов развития социальной инфраструктуры", в соответствии с которой эффективность городского плана капиталовложений определяется посредством сопоставления его показателей с нормативами, рассчитанными как прогнозные величины на заданный период времени. Использование такой методики позволяет вести расчеты потребностей города в капиталовложениях, обосновать их при оритетность, своевременно выявить несогласованность в развитии отдельных муниципальных объектов, а также определить размеры и динамику инвестиций в городское хозяйство, которые обеспечат преодоление диспропорций и планомерное развитие городского хозяйства как целого.
4. Разработана рейтинговая модель показателей развития муниципальных хозяйств региона, позволяющая объективно оценивать их ресурсный потенциал, меру его эффективного использования, социально-экономические последствия и определять приоритетные направления и объекты инвестирования.
5. Обоснованна необходимость расширения бюджетной самостоятельности и ответственности муниципальных образований; предложена новая (авторская) модель межбюджетных отношений, которая позволяет:
- расширить компетенцию органов местного самоуправления по формированию собственной налогооблагаемой базы и передать часть государственных налогов местным органам власти, увеличить муниципальные квоты ставок налогов, собираемых в городах и районах и передаваемых в бюджеты вышестоящих уровней;
- усилить контролирующие функции городских органов местного самоуправления за работой банков, налоговых служб и других финансовых институтов, расположенных на территориях муниципального образования;
- определять трансфертные платежи городам и районам не на основе обобщающего показателя подушного дохода, а исходя из комплексной системы оценок экономического и социального потенциала города;
- осуществлять передачу государственных функций органам местного самоуправления только с соответствующим наделением их необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.
6. Аргументирована целесообразность усиления аналитической работы в органах управления муниципальными предприятиями и организациями и расширения системы показателей, которые определяют экономическую и социальную эффективность структур управляемого объекта, изменения активов и обязательств. С этой целью предлагается совершенствовать кадровую политику, ориентируя работников на повышение конечных экономических и социальных результатов их деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что значительная часть его результатов доведена до конкретных рекомендаций по совершенствованию системы управления средними городами, а основные предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы на практике в ряде муниципальных образований Владимирской области. Материалы исследования могут быть использованы в работе органов местного самоуправления, а также в процессе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Внедрение перечисленных мер позволит повысить иммунитет муниципального хозяйства против неблагоприятного воздействия общегосударственных кризисных потрясений и поможет ему более эффективно функционировать за счет местных ресурсов и потенциала местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, обсуждены на совещаниях глав ассоциации местных властей, администраций городов и районов Владимирской области. Различные аспекты исследования изложены автором в публикациях и материалах конференций.
Хозяйство среднего города как объект управления
Среди муниципальных образований различного типа особое место занимают средние города, роль и значение которых постоянно возрастают как в экономической, так и политической жизни общества. Под "средним" городом мы понимаем такое административно-территориальное образование, которое отличают от больших и малых городов следующие характерные признаки: - население не менее 50 тыс. и не более 100-150 тыс. человек - как основной признак данного типа поселения; - градообразующими являются не одно-два предприятия, как в малых городах, и не мощный индустриальный комплекс, как в больших, а пять-десять предприятий, составляющих отраслевую основу экономического потенциала городского хозяйства; - структура сферы услуг не имеет ярко выраженной направленности на осуществление административно-политических функций и функций управления агломерациями, а ориентирована на удовлетворение насущных потребностей жителей города в жилищно-коммунальных услугах, услугах образования, здравоохранения, культуры, спорта, управления и т.д. Нынешний этап развития российской экономики как никогда ранее ставит задачу антикризисного преодоления сложившихся в обществе деформаций, значительная часть которых лежит в плоскости городских муниципальных образований и решение которых может быть обеспечено на основе включения населения в решение собственных хозяйственных проблем, укрепления органов местной власти и повышения эффективности территориального самоуправления. Приведенные характеристики городского образования среднего типа позволяют рассматривать хозяйство города как сложную социально-экономическую систему, выполняющую целый комплекс функциональных задач. Отличительной чертой городского населения от других территориально-административных образований (область, край, республика) являются; - «сверхвысокая концентрация людей на каждой единице территорий, а также жилой площади; - зависимость города от значительных объемов ежедневного привоза сырья, топлива, продовольствия, а в последнее время и чистой воды...; - города, а следовательно и их районы, представляют собой весьма значимые центры науки, культуры и образования»1. Обращает на себя внимание многофункциональная роль города в обеспечении жизнедеятельности общества, в связи с чем утверждалось, рядом ученых ... города представляют из себя центры экономической, политической и духовной жизни народа и являются главными двигателями прогресса. Если по группе больших городов в целом уже определена их роль в развитии общества, то по группе средних городов эта работа только начинает проводиться. Что же представляют собой средние города, каковы их задачи и роль в поступательном движении общества и перспективы развития? По нашему мнению, специфика среднего города состоит не только в количественных отличиях от городов другого типа и промежуточном положении между оольшими и малыми городами, но и в качественных. Так, среди таких отличий автор выявляет "градообразующий признак", который в больших городах представлен мощной индустриальной базой производства и высокой занятостью населения, в малых - это одно-два предприятия, не способных обеспечить занятость населения, а в средних - комплекс предприятий, дающих работу большинству жителей города и удовлетворяющих значительную часть их потребностей.
Местное самоуправление: происхождение, сущность, функции
Самоуправление как институт гражданского общества имеет многовековую историю и связано с возникновением противоречий в экономических процессах отдельных социальных групп общества. Так, общинная форма организации хозяйства на селе в феодальной России в процессе своего развития породила не только интеграционные процессы и консолидацию экономических интересов общинников, но и глубокие противоречия между ними. Действительно, собственностью отдельных семей, входящих в общину, были жилище, скот, птица, огород при существовании коллективной (общественной) собственности общинников на пахотную землю, пастбища для скота, леса, общественные постройки. Именно противоречия между указанными формами собственности, при которых происходит "столкновение семейных (частных) и коллективных интересов требуют создания иной, чем прежде, структуры управления. Именно на стадии возникновения сельской общины исследователи фиксируют и появление таких институтов самоуправления, как сходка (собрание) общинников, совет старейшин (глав семей), предводитель (вождь)"1 . Аналогичную точку зрения высказывали немецкие ученые Э.Мейер, О.Лобанд и О.Ресслер. По их мнению, община с ее организационной спецификой порождала необходимость самоуправления, которое не создается государством, а лишь признается им. Поэтому, считали они, в понятие «самоуправление» входят следующие элементы: 1) управление собственными делами общины; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М: Наука. 1995. 2) общины являются субъектами принадлежащих им прав; 3 Должностные лица общинного управления суть органы не государ-ства, а общины . Теорию, основанную на этих принципах, назвали «общественной». Сторонники "общественной" теории местного самоуправления, противопоставляя деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, фактически подводили сепаративные автономные основы под всю систему государственного устройства, так как, следуя их взглядам, государство должно состоять из независимых друг от друг самоуправляющихся общин. Данный тезис нес в себе угрозу целостности государственного устройства, и потому концепция "общественного" самоуправления, рассматривающая его как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями, уступила место другой, более жесткой, цементирующей основы государственности. Она получила название "государственной" теории местного самоуправления. Наиболее ярким представителем ее был немецкий правовед Лоренц Штейн, по мнению которого "самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. Отсюда следует, что система этого самоуправления основывается на системе этих естественных факторов, ее порождающих. И потому следует исходить из той мысли, что самоуправление ... как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной, и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих"1 . В связи с таким пониманием сути самоуправления Л.Штейн выводил двойственную природу функций самоуправления. С одной стороны, функции, проистекающие из самостоятельности объектов управления или "организмов (тел) самоуправления", которые Л.Штейн называл естественными или свободными, с другой, функции, возникающие из их органического отношения к единству государства или служебные, государственные функции.
Необходимость преодоления ошибок монетаризма
Рассмотрение муниципального хозяйства как самостоятельного объекта управления убеждает в том, что оно не есть абсолютно обособленная структура народнохозяйственного комплекса, и потому предполагает его рассмотрение в рамках такого общего комплекса. Это вызвано тем, что, хотим мы того или нет, реальные социально-экономические процессы в рос- ъ сийской экономике проецируются на уровень хозяйств средних и малых городов, а состояние последних предопределяет успехи и неудачи социально-экономической политики государства. Подтверждением этого вывода является зависимость социально-экономической ситуации в средних и малых городах от кризисных тенденции в российской экономике, а также финансовая и политическая устойчивость государства от сбора налогов и настроения населения в городах и районах России. Анализ многообразных проблем российской экономики, и в особенности причин ее кризисной ситуации, позволил выявить одну, на наш взгляд, важную деталь - главная причина кризисных аномалий в России и в особенности последнего сентябрьского кризиса 1998 г. состоит в необоснованном разрыве взаимосвязи реального сектора экономики и финансового. Причем этот разрыв сложился не только на общегосударственном , но и на уровне муниципальных образований, которые, как в миниатюре, отражают характер общих негативных тенденций в экономике России. Анализ истоков российских экономических реформ, общей идеологии и практики осуществления является одной из важных задач экономической науки, поскольку позволяет раскрыть глубинные причины пробуксовки российских реформ и невосприятие ими целого комплекса стабилизирующих мер, а главное, выявить причины неспособности инициировать в народном хозяйстве стимулы экономического роста. Избрав в качестве стратегического направления российских реформ монетарную политику, которая исповедует принцип «только деньги имеют значение», правительство пошло на принудительное осуществление следующих принципов: - введение свободного рынка, при котором «все нормализуется само собой»; - отделение экономики от государства, то есть сокращение его экономической роли и функций; - максимальное сокращение государственного сектора народного хозяйства посредством приватизации; - резкое сжатие денежной массы, способной обеспечить остановку инфляции и финансовую стабилизацию в обществе. Как показала российская практика осуществления перечисленных мер проведения монетарной политики, ее негативными результатами стали: неуправляемость процессами спада объемов производства, падения товарного предложения, сжатие потребительского спроса, разрыв в системе взаиморасчетов и, как общее следствие, - неспособность противостоять развалу процесса обращения, свидетельствующего не о внедрении рынка, а о подрыве экономических основ его осуществления. Все это говорит о том, что монетаризм оказался не способным решать экономические проблемы России. Основным негативным последствием проводимой политики было признание всесилия рыночного регулирования социально-экономических процессов и отражение рационального, планового воздействия на них. В итоге несмотря на свою исключительность местное самоуправление оказалось как бы ненужным как созидательная сила, но необходимым как субъект ответственности. Другими показателями отрицательной эффективности проводимой в России политики монетаризма явились: - сжатие денежной массы, позволившее высокой ценой подавить инфляцию и породившие такие антирыночные процессы, как бартер и вексельные взаимозачеты; серьезная деформация экономического механизма функционирования народного хозяйства, выразившаяся в фактическом разрыве, обособлении реального сектора экономики от финансового и утрате конкурентных взаимоотношений между ними.
Комплексное совершенствование управление городским хозяйством
Проведение экономических реформ в России, реализующих основные принципы монетарной политики Запада, привело к необоснованному принижению роли административных и плановых методов управления экономикой, которые использует весь цивилизованный мир. Теории кейнсианства и смешанной экономики исходят из необходимости разумного сочетания в практике управления как механизмов рыночного регулирования хозяйственных процессов, так и методов административно-планового управления ими. Основанием для возникновения смешанной формы организации хозяйственных процессов является многообразие форм собственности, определяющих меру экономической свободы и ограничений, саморегулро-вания и регулирования, конкуренции и плана. Опыт российских реформ убеждает в том, что слабые рыночные механизмы следует укрепить планово-прогностическими и административными механизмами, сосуществование которых должно иметь непротиворечивый, взаимодополняющий характер. Именно при таком сочетании управления и самоуправления, конкуренции и плана возможно развитие не только государственных макроэкономических процессов, но и различных хозяйственных систем муниципальных образований. Выступая на первой Всероссийской научно-практической конференции по "Проблемам и перспективам развития российского федерализма" (19-20 января 1998 г.), Председатель Совета Федерации Е.С.Строев отметил, что местное самоуправление выполняет важнейшие социальные функции, оно является демократическим противовесом, инструментом противодействия, самовластью центральной и региональной бюрократии. Но для этого оно должно обладать реальными рычагами воздействия на исполнительные и законодательные ветви государственной власти обоих уровней. Так живут все федерации, и не только федерации. У нас же, приняв формулу противостояния местного самоуправления государственной бюрократии, забыли о "малом" - о необходимости его участия в решении общегосударственных задач. Итогом такого подхода стали: разваливающееся здравоохранение, умирающий местный транспорт, убогое образование, уничтожение дошкольных учреждений, разрушение жилого фонда. И все это сегодня лежит на плечах местного самоуправления. Поэтому, признавая верность общетеоретических представлений о негосударственной природе местного самоуправления, необходимо признать и невозможность его осуществления в условиях переходного периода без государственной поддержки1. Планирование как функция управления имеет сложную структуру и реализуется через свои подфункции: прогнозирование, моделирование и программирование. Прогнозирование как метод научно обоснованного предвидения возможных направлений будущего развития системы городского хозяйства призвано обеспечить решение следующих задач: - научное предвидение будущего на основе выявления тенденций и закономерностей развития; - определение динамики экономических явлении; - составление прогнозов, показывающих возможные направления будущего развития организации; - определение в перспективе конечного состояния системы, ее переходных состояний, а также ее поведения в различных ситуациях на пути к заданному оптимальному режиму функционирования. Такое пристальное внимание к оценке экономических потенциалов муниципальных образований связано прежде всего с выявлением тех экономических ресурсов, на базе которых только и возможно решений социальных задач органами местного самоуправления средних и малых городов. О том, что взаимосвязь экономических потенциалов городов и районов с уровнем их социального развития достаточно определенна, можно судить по результатам проведенного нами анализа. В качестве объектов исследования были взяты два города Владимирской области с различными экономическими характеристиками.
