Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические основы регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти 12
1.1. Основные концепции экономической теории бюджетного федерализма 12
1.2. Экономическая модель построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти и ее элементы 52
Глава II Зарубежный опыт регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти 58
2.1 Особенности регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Канаде 58
2.2. Особенности регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Германии 88
Глава III Реформирование бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации 114
3.1. Механизм формирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации 114
3.2. Направления совершенствования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в современных условиях 139
Заключение 151
Литература 158
- Основные концепции экономической теории бюджетного федерализма
- Экономическая модель построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти и ее элементы
- Особенности регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Канаде
- Механизм формирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Развитие финансовых рынков и продвижение информационных технологий значительно сократило время и издержки на обработку информации и ускорило действие рыночных механизмов. Сегодня частный сектор обладает широким набором инструментов для финансирования и реализации бизнес возможностей. Что касается государственного сектора, то и в нем назрели существенные изменения. Государственный сектор сегодня уже не является жестко централизованным и унитарным. Напротив, этот сектор поделен на многие уровни власти, каждый из которых имеет свои собственные функции и возможности. Государственный сектор - это не только сфера государственной собственности, но и бюджет, и другие ресурсы, находящиеся в собственности государства. Однако в силу того, что государство в демократических странах подконтрольно обществу, государственный сектор за рубежом принято называть общественным (public sector). Таким образом, реальными собственниками и субъектами экономической деятельности способны быть и индивиды, и их объединения (регионы, графства, округи, сообщества, кантоны), и нация целиком.
Существование нескольких уровней власти поднимает ряд проблем бюджетного характера, совокупность которых часто называют «бюджетный федерализм». К этим проблемам актуальным для любого федеративного государства относятся: сфера ответственности каждого уровня власти, полномочия и ресурсы органов местного самоуправления, закрепление налогов за тем или иным уровнем власти, влияние трансфертов на экономику регионов и т.д. Таким образом, бюджетный федерализм можно охарактеризовать как систему взаимоотношений бюджетного характера, складывающихся между центральными органами власти и подконтрольными им нижестоящими уровнями власти (субнациональными, субфедеральными, региональными, местными и т.д.). Именно субнациональные уровни власти становятся ключевыми элементами в механизме функционирования общественного (государственного) сектора и от решения проблем этого уровня зависит эффективность данного механизма.
Одной из ключевых проблем Российской Федерации в середине 90х годов стала невозможность центральных органов власти осуществлять последовательную и экономически обоснованную государственную политику. Основной задачей власти стало стремление не допустить возвращения страны к своему коммунистическому прошлому и одновременно прекратить развитие сепаратистских настроений. Для этого хороши были любые методы, вплоть до предоставления субъектам федерации максимума автономии и независимости в принятии решений. В итоге межбюджетное взаимодействие Центра и субъектов строилось скорее на неформальном уровне, а некоторые «вотчины» стали похожи на маленькие, не зависящие от феодала вассалитеты. Каждый регион был отпущен в свободное плаванье и выживал как мог. Примерами подобного неформального разделения стали республики Татарстан, Калмыкия, Башкортостан, Якутия, Свердловская область, Москва и т.д. В результате к концу 90х годов сложилась ситуация, когда бюджетные ресурсы использовались неэффективно, сократились объем и качество бюджетных услуг, были подорваны предпосылки для устойчивого экономического роста, происходило ухудшение инвестиционного климата, межрегиональные диспропорции усиливались, и все это приводило к росту социальной и политической напряженности.
С 2000 г. ситуация в стране стала несколько выравниваться, Правительство начало принимать и реализовывать среднесрочные и долгосрочные программы в различных сферах жизни общества и государства, а первым шагом в отношении консолидации регионов стало появление федеральных округов. Однако прошло еще слишком мало времени для того, чтобы точно сказать, насколько все эти мероприятия эффективны. Все еще остается актуальной ситуация, когда существует зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур. Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления общественными финансами, результаты функционирования которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению или инвесторам. На сегодняшний день существуют значительные диспропорции между субъектами федерации по уровню их зависимости от федерального бюджета, а также по их роли в формировании налоговых доходов Центра.
В условиях реализации бюджетной реформы в Российской Федерации вопросы бюджетного взаимодействия между уровнями государственной власти стали особенно актуальными.
Разработанность темы исследования. Сфера бюджетных отношений между уровнями государственной власти федеративного государства наиболее полно исследована в работах зарубежных экономистов. В Российской Федерации исследования по этой теме активизировались только во второй половине девяностых годов. Это обусловлено переломом в становлении рыночной экономики в России, произошедшем в 1998 году, а также приходом к власти нового Правительства РФ, которое в 2000 году сделало решение вопросов в сфере межбюджетного взаимодействия одним из своих приоритетов.
Фундаментальное значение в разработке теории фискального федерализма имели работы Р. Масгрейва, В. Оутса, Ч. Тибу, П.
Самуэльсона. Большое значение для развития экономической теории федерализма имели работы Дж.Бьюканена, Дж. Бренана, Ц. Маклюра, Ф. Хайека, Д. Стиглица, Э. Аткинсона. Среди современных зарубежных авторов, которые занимаются проблемой взаимоотношений бюджетного характера между уровнями государственной власти можно выделить: Р. Берда, Р. Баля, Дж. Кулиса, Д. Кинга, А. Шаха, В. Танзи, Т. Тер-Минасян, Б. Даффлона и др.
Современные отечественные исследования по межбюджетному взаимодействию достаточно активно ведутся многими учеными, среди которых: И. Трунин, Г. Курляндская, О. Кузнецова, Н. Голованова, П. Кадочников, К. Багрутин, В. Пансков, Л. Якобсон. Однако в современной российской литературе по бюджетному федерализму только делаются попытки свести в логически целое и систематизировать всю совокупность отношений межбюджетного характера т.к. эти отношения относительно новы для России и чрезвычайно сложны сами по себе. В этом контексте особо хотелось бы выделить работы Т. Грицюка и В. Христенко. Именно поэтому в настоящем исследовании ставится задача четко представить оптимальную модель построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти в едином общем виде.
Актуальность, недостаточная разработанность, высокая социально-экономическая значимость проблемы, обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью работы является использование теории бюджетного федерализма, а также опыта зарубежных стран для описания порядка мероприятий (модели поведения) органов государственной власти, по построению эффективных бюджетных отношений между Центром и субъектами федерации в России.
Исходя из указанной цели, в работе основное внимание уделено постановке и решению следующих задач:
• на основе анализа теоретических аспектов бюджетного федерализма обозначить проблему построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации.
• предложить последовательность действий (экономическую модель) для органов государственной власти по построению эффективных бюджетных отношений между ее различными уровнями.
• исходя из предложенной модели действий, проанализировать бюджетные отношения в зарубежных развитых государствах: Канаде и Германии.
• базируясь на разработанной модели проанализировать сложившиеся бюджетные отношения между уровнями государственной власти в Российской Федерации.
• используя выводы, полученные из теоретического и практического анализа бюджетных отношений, сформировать рекомендации, обозначить прогнозы и перспективы развития бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации.
Предмет исследования. Экономические отношения между центральными и субфедеральными органами власти федеративного государства.
Объект исследования. Построение эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти в переходной экономике.
Методологические и теоретические основы исследования. Поставленные в диссертации цели и задачи решаются в рамках структурно-функционального, макроэкономического, системного, а также институционального подходов к исследуемому предмету. Диссертационная работа строится на основе использования методов:
сочетание анализа и синтеза, научной абстракции, логического и исторического, сравнительного, экспертных оценок, математической статиститки. Теоретической основой работы стали исследования как российских, так и западных ученых-экономистов, нормативно-правовые акты разных стран, мнения и данные сотрудников министерств, ведомств, финансовых институтов государств, участвовавших в Интернет-форумах и конференциях, проведенных Мировым Банком, теоретические работы ученых Института Федерализма г. Фрибурга (Швейцария), материалы Главного Управления Федерального Казначейства и комментарии его сотрудников.
Информационная база исследования. В процессе исследования использовались законодательные и другие официальные правовые документы федеративных государств. Эмпирическую базу работы составляют статистические данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли, Мирового Банка и других российских и зарубежных организаций и органов власти. Кроме того, для целей исследования использовались данные негосударственных организаций, а именно: Института экономики переходного периода, Экономической экспертной группы, Центра фискальной политики, Леонтьевского центра, информационного Интернет портала «Экономика и жизнь».
Научная новизна. На защиту выносится оригинальная экономическая модель построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти, полученная на основе изучения теории фискального федерализма и практического опыта зарубежных стран. Научная новизна работы определяется следующими положениями, сформулированными автором: • на основе изучения исследований по теории фискального федерализма, впервые систематизированы, а также введены в научный оборот четыре теоретические концепции, представленные в зарубежной литературе и описывающие взаимоотношения бюджетного характера между уровнями государственной власти федеративного государства; • в результате анализа и интеграции обозначенных теоретических концепций создана оригинальная экономическая модель построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти, включающая следующие элементы: о децентрализация, как базисный элемент межбюджетного взаимодействия, о расходные полномочия и их разделение, о доходные источники и их закрепление, о система межбюджетных трансфертов и особенности ее формирования, о система заимствований на субфедеральном уровне и ее регламентация;
• на основе авторской модели проведен анализ существующих в настоящее время, бюджетных отношений между уровнями государственной власти Канады и Германии, что позволило подтвердить применимость модели для выявления эффективности межбюджетного взаимодействия в федеративном государстве; показана возможность использования данной модели для анализа бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации;
• на основе полученных результатов предложены рекомендации, сформированы прогнозы и перспективы развития бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая и практическая значимость выполненной работы содержится в выводах, предложениях и прогнозах, сформулированных в диссертации и направленных на совершенствование бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации. Результаты данного исследования, базирующиеся на предложенной автором модели, могут быть применены органами государственной власти для совершенствования системы бюджетных отношений. Теоретические положения и выводы, сделанные в работе, могут использоваться в качестве теоретической базы для проведения дальнейших исследований по теме. Материалы диссертации могут использоваться в преподавании учебных курсов экономической теории, государственных финансов, международных экономических отношений, специальных курсов по данной тематике.
Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения работы обсуждались с высшими должностными лицами финансовых управлений России и США во время участия в Российской программе лидерства («Открытый Мир»), а также во время краткосрочной практики в Главном Управлении Федерального Казначейства по Санкт-Петербургу. Основные результаты диссертации обсуждались автором во время прохождения трехмесячного обучения в рамках виртуального курса Института Мирового Банка по теме «Децентрализация и бюджетные отношения между уровнями государственной власти». Автор принимал участие в научных практических конференциях в Санкт-Петербургском Государственном Университете Экономики и Финансов в 2000 и 2002 гг. По теме диссертационной работы опубликовано четыре научные статьи объемом 1,6 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка литературы
Во введении работы обоснована актуальность темы, сформулированы объект, предмет, цель и задачи исследования, излагается теоретическая и методологическая основа исследования, информационная база, научная новизна, значение результатов и практическая значимость работы.
В первой главе «Теоретические основы регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти» рассматриваются теоретические аспекты бюджетных взаимоотношений, складывающихся между центральными органами власти и подконтрольными им нижестоящими уровнями (субнациональными, субфедеральными, региональными, местными и т.д.). На основе рассмотренных теоретических концепций формулируется модель построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти, и определяются ее основные элементы.
Во второй главе «Зарубежный опыт регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти» рассмотрены бюджетные отношения Канады и Германии как примеры уже сложившихся федеративных государств, каждое из которых, однако, имеет свою специфику. Наш анализ построен на использовании модели построения эффективных бюджетных отношений, представленной в первой главе.
В третьей главе «Реформирование бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации» анализируется текущая ситуация в России, а также на основе модели и практических выводов сделанных в первых двух главах исследования, формируются рекомендации и прогнозы по дальнейшему реформированию этих отношений.
В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации, сделанные по результатам проведенного исследования.
Основные концепции экономической теории бюджетного федерализма
Реализация государственной экономической политики на региональном уровне - это сравнительно новое явление. Децентрализация полномочий стала обычной практикой федеративных государств по самым различным причинам: появление Европейского Союза, падение коммунистических государств, а также проявление острых националистических противоречий на субнациональном уровне /120, с.40/. Однако наиболее значительно то, что развитие экономической теории и новые финансовые и управленческие институты наделили политиков теоретическими инструментами, необходимыми для реализации стратегии по децентрализации власти.
Сфера межбюджетного взаимодействия это важный компонент субнациональной политики. Так, например, корректно структурированные межбюджетные трансферты обеспечивают поддержку субнациональным правительствам в достижении поставленных целей. Система бюджетных отношений между уровнями государственной власти должна быть прозрачна и, кроме того, призвана обеспечивать бюджетную гармонизацию, подотчетность субнациональных правительств и региональное равенство.
Во всех федерациях власть поделена в той или иной степени между разными государственными уровнями. Разделение власти между двумя или несколькими уровнями имеет важное влияние на функционирование общественного сектора и соответственно на экономические успехи в стране. Концепция бюджетной (фискальной) децентрализации является общим термином, который включает в себя политические, налоговые и институциональные составляющие. Эта концепция может быть охарактеризована через реализацию одной из трех своих форм - полная передача полномочий (devolution) /79, с. 4/, де концентрация или делегирование. Четкое различие этих трёх форм децентрализации выражается в возможности субнациональных властей принимать те или иные решения. Полная передача полномочий (devolution) - это наиболее совершенная форма децентрализации, когда независимо провозглашенное субнациональное правительство полностью отвечает за предоставление услуг населению и имеет возможность устанавливать налоги на финансирование этих услуг. Деконцентрация подразумевает административную децентрализацию государственных институтов. Делегирование - это передача исполнения определенных мандатов субнациональным правительствам, но под пристальным контролем Центра.
Что касается понятия "децентрализации", то этот термин сам по себе широко известен и существует его несколько определений. В некоторых случаях речь идет о территориальной децентрализации, а в других случаях об административной децентрализации. Однако, определение, которое приводим мы и чаще всего используемое западными экономистами /78, с. 18/, описывает наиболее важные стороны децентрализации и, по нашему мнению, является наиболее приемлемым для данной работы. Децентрализация - это понятие, которое содержит в себе политические, экономические и институциональные аспекты бюджетных отношений между уровнями государственной власти, начиная с анализа эффективности общественных институтов и развития устойчивой финансовой инфраструктуры и заканчивая рационализацией механизмов бюджетных трансфертов и поддержкой социальной обеспеченности.
Если мы проанализируем децентрализацию с точки зрения осуществления правительством своих функций, то тогда необходимо ответить на вопрос о том, какой уровень правительства осуществляет правительственные функции лучше всего. Аргументы в пользу децентрализации рождаются, прежде всего, благодаря желанию людей стремиться к эффективности, подотчетности и автономии. Можно предположить, что представительное правительство работает лучше всего, если оно находится максимально ближе к избирателям. Развивая этот аргумент дальше Оутс /ПО, с. 55/ находит смысл децентрализации в том, что каждая общественная услуга должна быть обеспечена в юрисдикции с территорией способной поглотить максимальное количество выгоды от предоставления такой услуги.
Таким образом, формула децентрализации, выданная Оутс и определение основных функций правительства, предложенное Масгрэйв /106, с. 32/ обеспечивают ее интеллектуальную базу. В своей работе посвященной теории общественных финансов, Масгрэйв разделяет функции правительства на три категории: макроэкономическую стабилизацию, перераспределение дохода и аккумулирование ресурсов. В литературе по бюджетному федерализму наблюдается согласие по поводу предоставления субнациональным правительствам функций по аккумулированию ресурсов, однако, в отношении двух других функций есть множество разногласий.
При рассмотрении последствий децентрализации значительное внимание уделяется анализу тех выгод, которые приносит разделение полномочий между различными уровнями власти. Выгоды от децентрализации часто представляют в разрезе потерь от централизации. Так, некоторые экономисты /ПО, с. 63/ строят модель государства, в котором существует два региона. Некий общественный товар G представлен в обоих регионах и предполагается, что от данного товара получают выгоду только жители того региона, в котором этот товар предоставлен (не существует т.н. «эффекта перелива выгод» - "spillover effect"). Издержки распределяются поровну между всеми жителями.
Экономическая модель построения эффективных бюджетных отношений между уровнями государственной власти и ее элементы
Бюджетная децентрализация позволяет субнациональным органам власти, финансировать и реализовывать небольшие, но важные проекты, такие как водоснабжение или дорожное строительство при непосредственном участии в этих проектах населения. Муниципалитеты могут привлекать дополнительные финансовые ресурсы на такие цели с большим удобством и меньшими усилиями. Организация рыночной торговли, поддержка малого бизнеса или сельскохозяйственных кооперативов напрямую влияет на увеличение доходов населения. Подобные проекты не могут быть реализованы из Центра вследствие отдаленности, сложности постоянного мониторинга, высоких административных издержках. Кроме того, согласно исследованию Мирового Банка, беднейшие слои населения негативно относятся к каким-либо общенациональным программам, даже если эти программы создаются специально для них. В таких случаях, проблема бедности может решаться только на региональном или местном уровне, а муниципалитеты становятся площадкой, на которой будут услышаны требования даже самых неимущих.
Экономическая политика государства в сфере бюджетных отношений напрямую влияет на темпы роста благосостояния граждан и преодоление бедности. То насколько успешно будут развиваться такие направления, как социальная обеспеченность населения, образованность, инфраструктура, новые технологии зависит напрямую от эффективности взаимодействия всех уровней власти. Для того чтобы последовательность шагов, которая начинается с аккумулирования доходов и заканчивается их распределением, функционировала бесперебойно, необходимо четко сформировать систему взаимосвязей между субнациональными органами власти и Центром.
В ситуации, когда мировая экономика расширяет свои границы, интересы жителей, как граждан, очень часто пересекаются с их интересами, как потребителей. Для того чтобы обеспечить и оградить свои потребительские интересы люди вынуждены обращаться к местным и региональным органам власти. По мере ускорения движения капитала, ослабления ограничений на прямые иностранные инвестиции, субнациональные правительства становятся более эффективными агентами по использованию новых рыночных инструментов. В Канаде, например, самое низкое из развитых стран расслоение между бедными и богатыми и, в то же время, самый высокий уровень местного самоуправления. По мере исчезновения границ между странами, граждане (объединенная Европа, например) все меньше идентифицируют себя с нацией и все больше видят себя как часть конкретных городов и регионов.
В новейшей экономике навыки и профессионализм становятся фундаментальными конкурентными преимуществами. А образование всегда считалось наиболее приоритетным направлением и заботой субнациональных властей. Формирующаяся экономическая среда ведет к еще большему разрыву между бедными и богатыми, концентрации сверх доходов у наиболее профессиональных работников и практически уничтожает низший сегмент среднего класса. Например, в Германии работодатели берут на заводы только лучших работников и готовы платить остальным пособия. В этих условиях национальные правительства могут быть не в состоянии справиться с новыми социальными проблемами, растущей бедностью населения и только, работая в тандеме с субнациональными властями, появляется возможность избежать социальной напряженности.
С макроэкономической точки зрения "супранациональные институты" /118, с. 20/, такие как Европейский Союз, МВФ и Мировой Банк приобретают еще большее значение. В итоге, можно уже говорить о том, что в сегодняшнем развитом мире наметилась явная тенденция к кардинальным изменениям. Такие функции центрального правительства, как крупные финансовые переводы, международная торговля, глобальная охрана окружающей среды, международная миграция постепенно переходят в сферу ведения "супранациональных институтов". А функции, требующие большего взаимодействия с частным сектором, полностью отходят на субнациональные уровни, оставляя национальному центру только часть социальной политики, макроэкономическую координацию и техническое содействие. Итак, мы констатируем тот факт, что глобализация и децентрализация усиливают друг друга, одновременно ослабляя важность и значимость центрального правительства. В этой связи интересен путь развитых стран, которые уже имеют эффективную систему бюджетных отношений между уровнями государственной власти. Россия, на сегодняшний день, это централизованное государство с множеством внутренних противоречий. Однако у нас есть возможность изучить опыт зарубежных стран, избежать многих их ошибок и успешно развиваться дальше в непростых условиях глобализации мировой экономики.
Особенности регулирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Канаде
Хотя Канада и создавалась как относительно централизованное федеративное государство, но постепенно эта страна стала одной из самых децентрализованных федераций в мире. Это объясняется разнородностью ее населения и серьезными различиями в экономическом развитии провинций. Фактическое слияние законодательной и исполнительной ветвей власти в федеральном и провинциальных парламентах (которое состоит в том, что ответственные лица исполнительной ветви власти выбираются из числа членов органов законодательной власти и являются подотчетными избравшим их законодательным властям) привели к тому, что законодательные полномочия в Канаде перешли к исполнительным органам власти. В Канаде сферы полномочий властей различного уровня (федеральное правительство и провинции) в отношении налогообложения частично пересекаются, а системы расходования бюджетных средств, налогообложения и распределения бюджетных доходов в принципе являются довольно сложными.
В Канаде разделение расходных полномочий предусматривает три вида законодательной ответственности: о исключительные полномочия федерального центра о исключительные полномочия провинций о полномочия, которыми наделены органы власти обоих уровней Кроме того, все оговоренные в Конституции расходные полномочия являются исключительными полномочиями. Когда в 1867 году создавалась канадская федерация, то самым главным приоритетом политики было стимулирование экономического развития вновь созданного государства. В основе политики правительства лежала политика невмешательства, а реализация полномочий, таких как отправление правосудия, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, обходилась государству гораздо дешевле, чем в настоящее время. Кроме того, необходимо указать на то, что первоначально распределение бюджетных доходов между органами власти различного уровня шло за распределением расходных полномочий. В результате создания современного индустриального государства, несмотря на сохранение большого объема полномочий федерального правительства, полномочия провинций значительно возросли. Провинции могут финансировать довольно существенную часть своих бюджетных расходов за счет своих собственных бюджетных поступлений. Однако важно принять во внимание, что для всех провинций характерно наличие некой разницы между объемом бюджетных доходов провинций и уровнем возложенных на них расходных обязательств. Вследствие этого для Канады характерна вертикальная несбалансированность бюджетной системы. Кроме этого, для Канады характерны значительные различия в размере территорий, численности населения и экономическом положении провинций, что кроме всего прочего это ведет к горизонтальной несбалансированности бюджетной системы.
Итак, неофициальный (внеконституционный) процесс разделения полномочий стал одним из основных способов принятия решений, по вопросам федеративного устройства страны. Полномочия федеральных властей в настоящее время существенно уменьшены, чем это предусмотрено в Конституции, а что касается полномочий провинций, то они, наоборот, расширены. Вопросу взаимоотношений между властями различных уровней в Конституции Канады практически не уделяется никакого внимания. В итоге формирование таких отношений регулируется главным образом рядом обычаев и неофициальными договоренностями между властями различных уровней. В федеральном правительстве и правительстве большинства провинций существуют особые министерства, которые занимаются межправительственными отношениями. С каждым годом значимость таких отношений растет и в крупных департаментах есть особые сотрудники, и даже подразделения, которые занимаются данными вопросами. Важной и существенной чертой канадского федерализма, которая оказывает существенное влияние на взаимоотношения властей различных уровней, является асимметрия в вопросах бюджетной обеспеченности различных провинций. Провинции Британская Колумбия, Альберта, Онтарио получают основную часть своих доходов бюджета из собственных источников, а средства из федерального бюджета, которые они получают в виде трансфертов, составляют около 11%. Эти провинции высказывают мнение, что расширенное толкование расходных полномочий федеральных властей является вторжением в сферу юрисдикции провинций. Что касается провинций наименее благополучных в экономическом отношении, то в этом случае федеральные трансферты составляют довольно существенную долю бюджетных поступлений (остров принца Эдуарда и Ньюфаундленд - это около 40%). И у этих провинций в гораздо меньшей степени существует озабоченность по поводу расширенного толкования расходных полномочий федерального правительства. Данный факт, отражает особенность всех федеративных государств: разные провинции имеют разные возможности в области предоставления основных общественных благ, на которые их полномочия распространяются. Федеральная система финансовой помощи, в принципе, предназначена для сглаживания этих различий.
К примеру, Квебек является единственной канадской провинцией, которая имеет собственную налоговую систему. Довольно существенная часть трансфертов из федерального центра, которые получает Квебек, поступает в виде отчислений от разделяемых налогов, а не в наличной форме. Так происходит вследствие неприсоединения Квебека к общенациональным расходным программам. Постоянные усилия Квебека, направленные на достижение большей политической и экономической автономии, усложняют центру задачу введения общенациональных социальных программ. Одновременно за свое неучастие в федеральных программах Квебек, а за ним и другие наиболее продвинутые провинции выражают несогласие в связи с расширением расходных полномочий центра и требуют компенсации за неучастие в федеральных программах. Однако с точки зрения центра, предоставление подобных льгот хотя бы одной из провинций, уже приводит к снижению эффективности общенациональных программ. В то же время, власть и влияние федерального центра ограничены отсутствием в его юрисдикции (согласно Конституции) полномочий, необходимых для внедрения своих собственных расходных программ в определенных областях.
Механизм формирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти в Российской Федерации
Конституция, принятая в нашей стране 12 декабря 1993 г. провозгласила Российскую Федерацию, состоящую из 89 равноправных субъектов. Среди этих субъектов 21 республика, одна автономная область, 10 автономных округов, 55 краев и областей и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Республики в РФ обладают собственными конституциями и законодательством. Остальные субъекты имеют собственные уставы и законодательство. Тем не менее, Российская Конституция не объясняет, в чем же заключается конкретная разница в политическом статусе различных субъектов. Согласно статье 5 Российская Федерация основана на принципах целостности, единства, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, равенстве и праве около 100 различных наций на самоопределение. Таким образом, мы можем констатировать тот факт, что принципы, закрепленные в статье 5, являются компромиссными и отражают политическую нестабильность. Сразу возникает ряд вопросов, которые касаются особого статуса республик, различий уставов и конституций, а также озабоченность по поводу того действительно ли существует у всех тех наций, которые живут на территории РФ право на объявление независимости.
Хотя Конституция и не сглаживает все те противоречия, которые упомянуты выше, Российская Федерация, несмотря на огромное национальное разнообразие, существует в относительном единстве. Это объясняется наличием высоко централизованного управления, а также значимостью Центра - Москвы. Тем не менее, как это уже упоминалось в первой главе, в РФ согласно Конституции три уровня власти: федеральный, региональный и местный. В действительности же только федеральный и региональный уровни власти относятся к органам государственной власти. Местное самоуправление стоит особняком и не входит в систему органов государственной власти (ст. 12).
Россия - это относительно молодая федерация и в настоящее время проходит сложный трансформационный этап. Все важное законодательство было разработано буквально за последние 10 лет и процесс активного законотворчества все еще продолжается. Так в 1998 году был принят Бюджетный Кодекс, в 2004 году вступил в действие новый Таможенный Кодекс, а работа над новыми главами Налогового Кодекса все еще идет. В соответствии с Налоговым Кодексом в РФ существует три уровня налогообложения: федеральный, региональный и местный. Федеральные налоги устанавливаются Кодексом и должны уплачиваться на всей территории федерации. Региональные налоги устанавливаются кодексом и законами субъектов РФ, вводятся в действие в соответствии с Кодексом и обязательны к уплате на территории соответствующих субъектов. Местные налоги устанавливаются Кодексом и местными органами власти. Однако здесь возникает очередное противоречие, которыми так богато Российское законодательство. Несмотря на четкую фиксацию правила по поводу установления налогов нормативно-правовыми актами местных органов власти, налог на имущество физических лиц, к примеру, устанавливается законами субъектов федерации. Это вызвано, прежде всего тем, что реформа местных органов власти только начинается и данные органы не являются полноправными участниками межбюджетных фискальных отношений.
В первой главе мы уже говорили о различных формах распределения налоговых доходов за различными уровнями власти. Напомним, что налоги могут сразу распределяться между бюджетами у источника, как в случае налога на прибыль, либо лишь после изъятия всего совокупного налогового дохода, как это было с НДС до недавнего времени, или же, наконец, быть непосредственно закрепленными за конкретным бюджетом. Российская Федерация использовала все три способа распределения налоговых доходов. В последнее время мы наблюдаем четкую тенденцию к закреплению конкретных доходных налоговых источников за определенными уровнями власти в соответствии с тем как это отражено в Налоговом Кодексе в ст. 13-15.
В Российской Федерации в настоящее время по данным на 2003 г. 92,21% доходов бюджета - это налоговые доходы. Из этих доходов львиная доля принадлежит налогам на товары и услуги (НДС) - 62,3%, налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции составляют - 17,75%, плата за использование природными ресурсами -9,68% и, наконец, налоги на прибыль - 9,49%. Как видно из приведенных данных, НДС является наиболее значим налогом и на его долю на 2003 г. приходится 6,8% ВВП страны. В региональных бюджетах наиболее важным является налог на прибыль, на его долю приходится 2,6% ВВП.
Из представленного краткого описания государственной системы и межбюджетного налогового взаимодействия можно сделать ряд интересных выводов. Во-первых, российская Конституция не определяет разделение бюджетных полномочий различных уровней государственной власти (в отличие от того, как это происходит в Конституции Германии, например), а лишь закрепляет предметы ведения, компетенции федерации и субъектов. Во-вторых, российская бюджетная система основана на доминировании федеральных налогов, в то время как региональные и, тем более, местные власти получают лишь ограниченные права по определению налоговой базы или налоговых ставок. В-третьих, в РФ существует унитарная фискальная система налогового администрирования.
Анализ Российской системы бюджетных отношений между уровнями государственной власти демонстрирует, кроме всего прочего, значительные горизонтальные дисбалансы. Для большинства регионов для финансирования текущей деятельности необходимо привлекать государственные и другие кредиты. В то же время существует ряд регионов, которые не сталкиваются с бюджетным дефицитом, а если он и присутствует, то регионы способны успешно покрывать его с помощью внешних заимствований. Таким образом, около трети всех субъектов в РФ не способны финансировать свои собственные расходы, а еще одна треть субъектов имеют доходы, которые существенно превышают расходы. Некоторые эксперты объясняют региональные бюджетные дефициты существованием значительных различий между регионами в способности собирать налоговые доходы. Кроме того, несмотря на то, что нет четких данных о наличии вертикального дисбаланса, мы можем констатировать, что система распределения доходов в стране также далека от эффективной, т.к. практически все субъекты получают финансовую помощь от центрального правительства. По нашему мнению, для того, чтобы справиться с горизонтальными и вертикальными дисбалансами необходимо уделять значительное внимание реформированию схем распределения расходных и доходных полномочий. На этих аспектах мы остановимся ниже более подробно.
Похожие диссертации на Теория бюджетного федерализма и особенности ее реализации в национальной экономике
