Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические проблемы децентрализации бюджета транзитивной экономики 13
1.1. Соотношение категории децентрализации: содержание, понятие и их взаимосвязь, мировой опыт 13
1.2. Механизм децентрализации: формы и методы децентрализации. Элементы модели децентрализованной системы национальной экономики 25
Глава 2. Анализ и оценка состояния выполнения показателей децентрализованной системы Согдийской области Республики Таджикистан 41
2.1. Экономический анализ сбалансированности доходной и расходной части децентрализованной бюджетной системы 41
2.2. Взаимодействие доходной части децентрализованных бюджетов 67
2.3. Направления использования расходов региональной бюджетной системы 79
Глава 3. Пути совершенствования функционирования децентрализованной бюджетной системы Согдийской области 89
3.1. Совершенствование направлений регулирования децентрализованного бюджетного механизма 89
3.2. Направления развития децентрализованной бюджетной системы 110
Выводы и предложения 117
Список использованной литературы 127
Приложения 134
- Соотношение категории децентрализации: содержание, понятие и их взаимосвязь, мировой опыт
- Экономический анализ сбалансированности доходной и расходной части децентрализованной бюджетной системы
- Направления использования расходов региональной бюджетной системы
- Направления развития децентрализованной бюджетной системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе перехода к рыночным отношениям одним из главных рычагов государственного регулирования является бюджетная система. Опыт СССР показывает, что чрезмерная централизация бюджетных ресурсов в конечном итоге приводит к замедлению роста экономики, диспропорции развития регионов и к ослаблению стимулов развития. Поэтому бюджетная децентрализация становится объективной необходимостью в процессе перехода к рынку. Одномоментно реализовать это очень трудно. Существуют этапы перехода к этой бюджетной системе рынка. Опыт изучения географии моделей бюджетных систем мирового пространства показывает, что в развитых странах имеет место децентрализованная бюджетная система, а в развивающихся и в переходных странах централизованная бюджетная система. В первой группе стран уровень развития экономики высокий, а в других странах этот уровень относительно низкий. Поэтому переход к децентрализованной системе бюджета носит закономерный характер. Но механически перенести опыт других стран в бюджетную систему нашего государства очень трудно и это не даст желаемого результата. В этом плане децентрализацию бюджета Республики Таджикистана (РТ) надо осуществлять с учетом национальной специфики экономики.
Как известно, государственное образование – это структурированное понятие, включающее совокупность региональных и местных составляющих, в которых реализуются управленческие решения, генерируется потенциал роста. В свете изложенного весьма актуальным является Указ Президента Республики Таджикистан, в котором подчеркнуто, что: важнейшим направлением совершенствования налоговой системы является четкое разграничение между республиканскими и местными налогами, как источниками формирования соответствующих бюджетов. Необходимо передавать большую часть доходов государственного бюджета на места, укреплять местные бюджеты. Это даст возможность повысить самостоятельность местных бюджетов, поднять их инициативу, заинтересованность и ответственность за исполнение бюджета. Кроме того, это будет стимулировать поиск новых источников поступлений в местные бюджеты, укрепит бюджетную дисциплину на местах.
Обзор теории и практики бюджетного процесса стран СНГ показал, что здесь необходима определенная международная стандартизация, хотя её некоторые элементы уже присутствуют в отдельных фрагментах бюджетной деятельности. Этот аспект может затронуть уровни бюджетной системы. В Республике Таджикистан она двухуровневая, как в унитарных государственных образованиях, хотя сам по себе напрашивается трёхуровневый вариант. Кроме того, в республике пока отсутствует Бюджетный кодекс, принятие которого, очевидно, назрело. Он, разгрузив центр, стабилизировал бы межбюджетные отношения; нормативную и правовую основу бюджетного устройства, упорядочил бы планирование, прогнозирование и исполнение бюджета на всех его уровнях.
В настоящее время научный и практический интерес проявляется, в основном, к республиканскому бюджету, в несколько меньшей степени привлекают внимание проблемы местных бюджетов, как правило, в контексте их взаимодействия опять таки с республиканским бюджетом.
Такими направлениями могут быть проблемы жизнедеятельности на местах, перечислять которые нет смысла. Во всех бюджетных образованиях существуют «местечковые» проблемы, не видимые из центра. Патологией для многих районов является невозможность финансирования социально-экономических мероприятий за счет доходов собственных источников, хотя некоторые местные бюджеты, безусловно, могут иметь новые собственные приоритеты в стратегии развития. Это предопределяет необходимость глубокого и всестороннего изучения местных бюджетов, предоставления им некоторой возможности распоряжаться собственными средствами, а в последующем разработать и внедрить более эффективные и социально-оправданные направления, методы и формы мобилизации и использования бюджетных средств. И, наконец, необходимость придания устойчивости бюджетам местных и региональных органов самоуправления для решения социально-экономических задач, отсутствие фундаментальных исследований в данном аспекте, а также рефлексный характер проблемы обусловили целевую направленность диссертационной работы.
Вместе с тем, решение проблем местных и региональных бюджетов и межбюджетных отношений предполагает не только корректировки нормативов их исполнения, но и методических вопросов синхронизации интересов государства и территорий.
Вышеизложенное подтверждает, на наш взгляд, актуальность темы, выбранной в качестве диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. Значимость и многогранность проблем местных бюджетов связана с регулированием территориального воспроизводства и необходимостью сочетания интересов государства с интересами местного самоуправления, что давно обсуждается в научной литературе.
В странах СНГ исследования в этой области начались одновременно с реформами. Проблемы общественных финансов были исследованы видными учёными-экономистами Аллахвердяном Д.А., Болдыревым В.Т., Гореглядом В.П., Глазьевым С.Ю., Улюкаевым А.К., Якобсоном и многими другими авторами. Проблемы бюджетной системы и трансформации центростремительных и центробежных финансовых потоков рассмотрены в работах Абалкина Л.И., Врублевской О.В., Делягина М.Г., Дробозиной Л.И., Ильина И.А., Лаврова А.М., Лексина В.Н., Лушина М.Е., Шевцова А.Н. и других исследователей.
Применительно к исследуемому направлению по вопросам формирования межбюджетных отношений в масштабе регионов и субрегионов, а также их структур можно назвать труды Агапцова С.А., Бабича А.М., Бушмина Е.В., Дорониной Т.В., Ермилова А.В., Прониной Л.Н., Сазонова С.П., Трухова и других авторов.
В Республике Таджикистан данная проблема представляет сферу интересов ряда государственных исследовательских структур (Минфин РТ, Министерство по государственным доходам и сборам Республики Таджикистан (далее - МГДС), Главное управление государственного бюджета (далее - ГУГБ), Главное управление центрального казначейства (далее - ГУЦК), и т.д. кроме того исследованию бюджета посвящены научные труды таджикских ученых, а также многочисленные публикации в периодических изданиях. Среди публикующихся по этой проблематике ученых и специалистов: М. Мавлонов, А. Якубов, А.К. Шарипов, Д.Г. Гулмирзоев, Р.Т. Джабборов, Ш.М. Исмоилов, И.А. Асророва, Н.К. Каюмов, Б.У. Уроков, Т.Н. Назаров, А.О. Орипов, Р.К. Рахимов, Б.С. Султонов и многие другие.
Рекомендации в исследованиях зарубежных авторов имеют свою специфику – они характерны для сложившейся за более чем триста лет рыночной экономики, основное внимание в них акцентируется на проблемах роста государственных расходов, изменениях уровня цен, инвестиций, а также на проблемах снижения налогов. Поэтому отдельные рекомендации для использования в практике Таджикистана могут быть утилизированы, с учетом специфики современного этапа экономического развития.
Таджикские ученые и специалисты считают, что для увеличения доходов местных бюджетов необходима кардинальная налоговая реформа. В современных условиях ограниченность финансовых ресурсов стала тенденцией. Во многих публикациях отмечается, что можно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в ближайшем будущем. В этих публикациях, однако, эпизодами затрагиваются проблемы децентрализации бюджетной системы национального государства.
Анализ трудов показывает, что несмотря на разнообразие их подходов и теоретических разработок данной проблемы до сих пор нет стройной системы научных взглядов по поводу методологии и теории формирования доходов местных бюджетов и их расходов.
Таджикские ученые также достаточно редко обращаются к исследованию методологических и методических проблем местных бюджетов. В этой связи следует особо подчеркнуть игнорирование проблем местных бюджетов, которые не подвергались в РТ обстоятельному научному анализу. Можно с уверенностью добавить, что без местных бюджетов не может быть и бюджетной системы.
«Атомизация» научного анализа позволит вскрыть целый пласт возможностей, которые в совокупности, системно, способны стабилизировать многие социально-экономические проблемы. Ибо децентрализация финансов будет означать, прежде всего, разгрузку верхних уровней пирамиды управления, а также дальнейшее продвижения общества по пути его демократизации.
В этой связи мы считаем крайне важным углубленное изучение специфики формирования региональных и местных бюджетов Республики Таджикистан в плане разработки и внедрения комплекса мероприятий по оптимизации их доходной и расходной частей.
Область исследования. Диссертационное исследование соответствует шифру специальности 08.00.01 - Экономическая теория ВАК (экономические науки) РФ раздел 1. «Общая экономическая теория», 1.1.Политическая экономия: роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике;
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении объективных закономерностей формирования и развития регионального и местных бюджетов Согдийской области РТ, а также аргументации необходимости развития межбюджетных коммуникаций в системной консолидации бюджета, предложений по дальнейшему совершенствованию доходной и расходной частей местных бюджетов.
Многоаспектный характер цели и малоизученность проблемы формирования региональных и местных бюджетов в Республике Таджикистан обусловили постановку и решение следующих важных задач:
- определить содержание категории децентрализации и её взаимосвязь с другими понятиями бюджетной системы;
-исследовать механизм, формы и институциональные основы децентрализации бюджетной системы;
- выявить основные контуры модели децентрализованной бюджетной системы национальной экономики;
- раскрыть тенденции и особенности формирования доходов местных бюджетов, их ранжирование и взвешивание с потенциалом насыщения;
- изучить закономерности и особенности использования средств местных бюджетов с последующей их оценкой;
- проанализировать возможности самостоятельного формирования местных бюджетов и выработать конкретные рекомендации по их реализации;
- изыскать формы и методы совершенствования бюджетного механизма;
- совершенствование финансовой базы местного самоуправления с учётом местных территориальных условий формирования бюджета.
Объектом исследования являются процесс формирования местного и регионального бюджета Согдийской области Республики Таджикистан и процессы, связанные с формированием их доходной и расходной частей.
Предметом исследования выступили экономические отношения, связанные с формированием и развитием системы местных бюджетов, межбюджетных отношений и проблемы выравнивания уровня их развития.
В ходе исследования были использованы методы традиционного экономического анализа, экономико-математические, эконометрические, методы экспертных оценок, сравнения производственных функций, модели анализа и прогнозирования, системный анализ, а также, методы схемы причинно-следственных связей, графические модели и другие.
Теоретической и методологической базой исследования послужили принципы материалистической диалектики; основные закономерности, стратегические направления перехода к рыночной экономики, указы Президента Республики Таджикистан Э. Рахмона, законы, решения, нормативно-правовые документы, связанные с развитием финансовой системы и экономики Республики Таджикистан в целом, программные подходы и приоритеты строительства социально – ориентированной модели рыночной экономики РТ.
Информационной базой исследования явились статистические данные Агентства по статистике при Президенте РТ, Министерства финансов РТ, Министерства по государственным доходам и сборам РТ и Национального банка РТ. Кроме того, была вовлечена информация из статистических сборников и прочие материалы.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- обосновано, что бюджетная децентрализация, как категория, раскрывается в трех аспектах: субъектно-объектный, управленческий и с точки зрения направления развития. Децентрализация бюджетной системы означает концентрация, распределение и перераспределение финансовых средств в пользу субнациональных субъектов (региональной и местной уровней) ради сбалансированного развития экономики и достижения экономического роста. Как элемент управления децентрализованную бюджетную систему можно охарактеризовать как распределения полномочий, прав и ответственности на субнациональных уровнях управления ради роста эффективности производства и достижения социальной справедливости. С позиции направленности развития бюджетной децентрализации, она означает, что аккумуляция, распределение и перераспределения бюджетных средств направлена на выравнивания и сбалансированное развитие различных регионов и местного уровня субъектов ради повышения эффективности производства и достижения более высоких социальных показателей.
- разработаны элементы теоретической модели децентрализации бюджет-ной системы на основе определения её экономических и политических границ. При выборе модели децентрализации бюджетной системы её эффективные парадигмы могут противоречить политическому единству государства. Развивать децентрализм необходимо в пределах её административной модели, черты которой следующие: самостоятельность надо усиливать в направлении расширения базы налогообложения с упором стимулирования налоговой системой роста количества налогоплательщиков путем снижения ставки налогов; стимулировать экономику посредством внедрения новой техники и технологии и для этого можно определенный период вообще исключить налог на прибыль в экономике; наличие трехуровневой бюджетной системы; сократить долю субвенций сверху и передать их в ведение регионов и местных органов самоуправления; самостоятельно определять ставки налогов или в определенных пределах и до известного уровня; увеличить долю местных расходов к ВВП страны до 10 – 12%, независимость субнациональных органов при текущих затратах должна быть больше по сравнению с капитальными вложениями.
- доказано, что политическая составляющая в условиях национального унитарного государства выступает экономическим фактором расширения или сдерживания децентрализации. В этом ракурсе предлагается провести демократические преобразования выбора руководителей местных органов самоуправления путем их рекомендаций лидером государства. Это усилит децентрализацию в направлении учета и правильного сочетания воли сверху и снизу. Такая парадигма максимально приближает нас к комбинированной модели децентрализации.
-аргументировано, что в целях преодоления низкого уровня инвестиций в национальной экономике и усиления начал самоокупаемости и самофинансирования расширить собственные источники бюджетов местных органов самоуправления за счет сокращения доли отчислений от регулирующих налогов и их передачи в распоряжения этих органов управления и заимствований (банковских кредитов и выпуска облигаций). В этом ракурсе, также необходимо, выделив Согдийскую область, как отдельный уровень бюджетной системы РТ (региональный бюджет), возложить на него частично инвестиционные проблемы развития производственной инфраструктуры Согдийской области Республики Таджикистан.
Научная и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
- в практической деятельности местных органов власти при монтаже бюджетов и изыскании дополнительных источников формирования доходов местных бюджетов;
- в финансовом управлении при формировании территориальных бюджетов и оптимизации межбюджетных отношений;
- выработке механизма выравнивания уровней социально-экономического развития местных административно-территориальных образований.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания циклов «Местные бюджеты», «Бюджет и бюджетная система», «Финансовая политика государства» и др.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из трех глав, отражающих содержание и раскрывающих тему исследования; выводов с предложениями и рекомендациями по совершенствованию, формированию бюджетов Республики Таджикистан, списка использованных литературных источников и приложения.
Соотношение категории децентрализации: содержание, понятие и их взаимосвязь, мировой опыт
Опыт мировых экономик показывает, что в тех странах, где существуют различные формы бюджетного федерализма, темпы и динамика роста экономики высокие и более высокий уровень благосостояния народа. Во второй половине XX и в начале XXI вв. все больше стран вне зависимости от типа государственного устройства и уровня экономического развития делегируют полномочия в области принятия налогово-бюджетных решений нижестоящим уровням власти. Данный процесс получил название "фискальная децентрализация". Она опирается на так называемую теорему децентрализации, согласно которой передача фискальных полномочий на более низкие уровни бюджетной системы ведет к повышению эффективности предоставления общественных услуг. Субнациональные и местные власти, получая более полную информацию о потребностях населения, располагают большими возможностями с точки зрения обеспечения оптимального соотношения налогового бремени и набора, количества и качества бюджетных услуг для граждан» .
Дополнительной предпосылкой фискальной децентрализации является предположение Дж. Бреннана и Дж. Бьюкенена3, «в соответствии с которым отсутствие конкуренции между различными уровнями власти (вертикальное разделение властей), а также между юрисдикциями одного уровня власти создает институциональные ограничения, препятствующие чрезмерному вмешательству государства в деятельность частного сектора экономики. Результаты ряда исследований свидетельствуют о наличии положительной связи фискальной децентрализации с повышением эффективности общественного сектора, ускорением темпов экономического роста, снижением межрегиональных диспропорций в уровне жизни» 4.
Применительно к развивающимся странам оценки преимуществ децентрализации часто оказываются менее убедительными. «Примерно до середины 1990-х годов экономисты в основном придерживались мнения, согласно которому для развивающихся стран важна сильная целенаправленная политика центрального правительства, при этом субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии центра5. Более того, как показывают исследования, при децентрализации в условиях неразвитых общественных и политических институтов, местные органы власти могут проводить безответственную долговую политику, чреватую макроэкономической дестабилизацией6, а также тормозят процессы реструктуризации экономики»7.
Во второй половине XX - го века и начале XXI века в большинстве развитых стран происходили процессы бюджетной децентрализации. С этими процессами часто связывают увеличение эффективности общественного производства, экономический рост, рост благосостояния населения.
Примерно до середины 90-х годов экономисты Всемирного Банка и Международного валютного фонда придерживались мнения, что «для развивающихся стран самым важным является сильная, целенаправленная политика центрального правительства, субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии Центра. Такая стратегия наряду с несомненными удачами, например, в ускорении экономического роста в ряде стран приводила к ряду негативных последствий. В качестве таковых следует отметить экологические проблемы, недостаточное развитие демократических институтов в обществе, коррупцию, низкое качество социальных благ, предоставляемых на местном уровне (образование, здравоохранение, жилищно коммунальные услуги)» . Под влиянием перечисленных проблем, отношение экономистов к процессам бюджетной децентрализации в развивающихся странах с середины 90-х годов изменилось.
Сравнительная оценка уровня бюджетной децентрализации в экономике представляет собой непростую задачу. Проблемы связаны с тем, даже в унитарных государствах бюджетное устройство может существенно различаться. К тому же, качество бюджетной статистики в развивающихся странах, как правило, ниже, чем в развитых. В докладе (Weingast В. The Economic Role of Political Institutions) «приводятся критерии бюджетной децентрализации и сравнительный анализ уровня бюджетной децентрализации по шести развивающимся унитарным государствам Восточной Европы. При этом отдельно рассматриваются процессы формирования структуры местных (субнациональных) бюджетов, образования налоговых доходов, порядка выделения грантов, структуры грантов, бюджетной автономии в сфере заимствований и проведения расходной политики» 9.
Во второй половине 1990-х годов в контексте изучения ситуации в развивающихся и постсоциалистических странах была разработана концепция «федерализма, сохраняющего рынок». На основе обобщения мирового опыта ее сторонники доказывают, что оптимально проведенная децентрализация бюджетной системы способствует развитию институтов рыночной экономики и обеспечивает устойчивые темпы экономического роста10». Как показали на примере России недавние исследования, нерациональная система фискальных отношений различных властных уровней ослабляет «стимулы региональных и местных органов власти к проведению рациональной бюджетной политики, содействующей формированию благоприятного инвестиционного климата» п.
Отметим, что исследование вышеназванных проблем во многом базируется на оценке степени фискальной децентрализации. Часто на основе этого показателя не только строятся экспертные оценки, но и вырабатывается государственная политика в сфере фискальных отношений между уровнями бюджетной системы. Однако в большинстве случаев эксперты используют крайне упрощенные индикаторы. В частности, в экономических исследованиях широко применяются такие показатели фискальной децентрализации, как доли субнациональных и местных бюджетов в общих расходах и доходах бюджетной системы страны. Очевидно, подобные показатели не дают полного представления о реальном уровне бюджетной автономии и не позволяют принципиально различать процессы бюджетной деконцентрации, при которой нижестоящие власти выполняют роль агентов центра и децентрализации, в результате которой регионы и муниципалитеты получают автономию в принятии налогово-бюджетных решений.
В данной работе основное внимание уделяется децентрализованной бюджетной системе Республики Таджикистан. Путем анализа бюджетной системы выявляется то, что стоит ли децентрализовать бюджетную систему данной страны как развитые страны, например США, Канада, Индия с учетом национальных особенностей нашей страны или нет? И, что это в результате даст? Приведет ли данная трансформация бюджетного устройства к положительному сдвигу экономики и в целом росту благосостояния народа.
Основной целью экономической политики государства, в том числе и Республики Таджикистан, - говорится в Послании Президента Эмомали Рахмона Парламенту страны, - «является обеспечение устойчивого развития экономики, и все наши планы, в основном, составлены в рамках трех стратегических целей, то есть обеспечение энергетического суверенитета, вывод страны из коммуникационного тупика и обеспечение продовольственной безопасности» 12.
«В последние годы в бюджетном секторе произошли существенные сдвиги, свидетельствующие о благополучии государственного бюджета и об удовлетворенности бюджетной политики в целом. В то же время в этой сфере накопилась масса проблем, которые оказывают сдерживающее влияние на экономику, а, следовательно, требуют безотлагательного решения.
Нынешние масштабы мобилизации доходов в бюджетную систему остаются несопоставимыми с реальными возможностями экономики республики. Более того, продолжается ничем не обоснованное распыление или непроизводительное расходование бюджетных ресурсов.
Налоговая система чрезмерно централизована и преследует чисто фискальные цели. Отсюда недофинансирование, слабая роль местных органов власти в формировании своих доходов. Налоговая политика не учитывает и то, что на мировых рынках конкурентные преимущества определяются не только факторами цен и качеством изделий, но и налоговой конкуренцией. Если сегодня не задуматься о том, как ответить на этот вызов времени государственной политикой или законодательством, то завтра наша бюджетная система может столкнуться с непоправимыми последствиями.
Экономический анализ сбалансированности доходной и расходной части децентрализованной бюджетной системы
Для Республики Таджикистан 90-е годы XX века означают переходный период от командной экономики к смешанной, они характерны созданием разнообразных форм и типов хозяйствования, формированием инфраструктуры рыночной экономики и присущих ей механизмов, началом действия законов спроса и предложения, конкуренции, преодолением всеобщего огосударствления экономики.
Рассмотрим структуры дохода местных бюджетов на примере бюджета Согдийской Области.
В связи с обострением экологической обстановки и маловодьем уровень урожайности и валовой сбор основных сельскохозяйственных культур в Согдийской области в последние годы резко снижаются, а это непосредственно влияет на собираемость некоторых налогов, таких как: ресурсные платежи и имущественные налоги. При нехватке финансовых ресурсов местные бюджеты вынуждены обращаться за помощью к республиканскому бюджету. В этих условиях вышестоящий бюджет выделяет местным бюджетам значительную финансовую помощь в виде трансфертов и неналоговых доходов. Поэтому сумма неналоговых доходов в последнее время в несколько раз увеличилась по сравнению с налоговыми доходами.
А теперь рассмотрим поступления доходов областного бюджета Согдийской области в 2011 году (см. рис. 2.2).
Прогнозные поступления налогов не выполнены: по акцизам - 97,5% (-119,7 тыс.сом.); по земельному налогу -81,8% (-384,6 тыс.сом); по местным налогам и сборам -96,5%) (-15,8 тыс сом.).
По состоянию на 1-января 2011 года недоимки в бюджет вместе с пени составили 4205,8 тыс.сом (недоимка - 3294,3 тыс.сом, пени 911,5 тыс.сом; по налогу на имущество 247,8 тыс.сом.).
В 2011 году доля поступлений прямых налогов составили 12%, косвенных налогов 8,5%, ресурсные платежи и имущественные налоги составили 4,1%) от общей суммы поступления налогов 80%) от общей суммы фактических поступлений налогов и платежей в бюджет составляют поступления прямых и косвенных налогов. Прогнозные задания по прямым налогам выполнены на 102,2%», по косвенным налогам 101,2%.
Таким образом, налоговые поступления являются определяющими для местных бюджетов, а состояние реального сектора экономики один из важных факторов обеспечения финансовой самостоятельности территории. Вместе с тем имело место невыполнение прогнозных заданий по некоторым видам налогов, таких как НДС (98,6%), налог на имущество юридических лиц и местные налоги, и сборы (84,0%), экологический налог (72,9%), сборы взимаемые ГАИ (81,5%).
Важнейшей задачей бюджетной политики в период осуществления реформ становится обеспечение оптимального соотношения между стабилизацией экономики за счет сокращения дефицита бюджета и финансированием текущих социально значимых расходов, стимулирующих оживление экономической деятельности. Ежегодный размер бюджетного дефицита в последние годы периода становления рыночных реформ не превышал 3,5%.
Для социально-экономического развития административно-территориальных единиц большое значение имеет состояние их финансовой базы, её зависимость от территориального хозяйства.
Система местных бюджетов Согдийской Области представляет совокупность бюджетов, связанных между собой определенными установленными законодательством и решениями местных органов власти взаимоотношениями. Форма организации бюджетной системы основана на административно-территориальном устройстве Согдийской Области. В составе бюджета Согдийской Области выделены 14 районов и 4 города областного подчинения (приложение 2).
Данные таблице 3. свидетельствуют о том, что доля доходов местных бюджетов в общей сумме доходов бюджета области повысилась на 1.9 пункта и составила в 2010 году 74,6 %. В 2008 году на долю областного бюджета СО приходилось 27,3% совокупных доходов бюджета (без учета полученных дотаций, субвенций).
Нам кажется, что это может служить одним из свидетельств усиления зависимости местных органов и их бюджетов от решений вышестоящих органов. Недостаток средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсировался резко возросшим в этот период объем дотаций и субвенций местным бюджетам, что свидетельствует о зависимости местных бюджетов в вопросах формирования собственной доходной базы от вышестоящих.
Анализ исполнения местных бюджетов Согдийской Области за период 2008-2011 г.г, показал, что в основу группировки доходов местных бюджетов было положено их деление на собственные и привлеченные, передаваемые либо в полном объеме либо в определенной на основе нормативов доле нижестоящим бюджетам. Представляется целесообразным привести данную терминологию в соответствии со стандартам международной практике и ввести в классификации налогов понятия, закрепленные и регулирующие налоги и доходы. Последующий анализ формирования доходной базы местных бюджетов Согдийской Области будет проведен на основе предложенной в диссертационной работе методики группировки доходов на закрепленные и регулирующие.
Направления использования расходов региональной бюджетной системы
Развитие социальных и экономических процессов региона находит наиболее яркое отражение в расходной части местных бюджетов. Основной задачей местных органов власти является разработка и реализация планов прогнозов экономического и социального развития подведомственной им территории. Рост числа населений, особенно в новых районах освоения, осуществления мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных территорий требует увеличению расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством, с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.
Средства бюджета Согдийской Области и местных бюджетов расходуются в пределах утвержденных ассигнований в форме47:
1. текущих расходов бюджетных отношений, финансируемых из бюджета Согдийской области и местных бюджетов для осуществления возложенных на него функций и задач;
2. текущих бюджетных трансфертов;
3. капитальных расходов на: приобретение и воспроизводство основных фондов и средств (включая связанные с ним работы и услуги); приобретение связанных с землей прав и других нематериальных активов.
4. других расходов, не противоречащих действующему законодательству (сюда можно отнести расходы за счет средств резервного фонда местных бюджетов). Согласно48 Закону Республики Таджикистан «О государственных финансах» из бюджета Согдийской области финансируются расходы на следующие цели:
1) науку, образование, культуру, здравоохранение, физическую культуру и спорт.
2) социальное обеспечение;
3) социальную защиту населения;
4) обеспечение деятельности органов государственной власти и управления Согдийской Области;
5) содержание бюджетных организаций Согдийской Области.
6) осуществление целевых программ и мероприятий по развитию отраслей экономики в соответствии с законодательством;
7) другие цели, предусмотренные законодательством.
Рассмотрим значение и экономическую сущность каждого вида расходов местных бюджетов.
Анализ фактических данных, приведенных в таблице 12., показывает, что аккумулированные в местном бюджете средства направляются в основном на социально-культурные мероприятия - 55,1% на социальную защиту населения -10,8% и на капитальные вложения - 20,0% (это цифры 2007 года). экономики выделение средств в 2006 году составил 4,0%, а в 2007 году наблюдается снижение на 3,0% и в 2008 году возрос всего лишь 3,5%. Это, в первую очередь, связано с тем, что со стороны правительства одна из приоритетных задач области - процесс разгосударствления и приватизация государственной собственности осуществляется на должном уровне. Происходит децентрализация управления. То есть, идет передача предприятий, функционировавших на территории Согдийской Области, принадлежавших государству в частные руки и другие формы собственности.
То, что в структуре социально-культурных мероприятий большую долю несет народное образование, закономерно - в 2010 году на него было направлено 42,4% всех расходов бюджета Согдийской Области. Как всем известно, одной из первостепенных задач любого цивилизованного государства является воспитание и обучение подрастающего поколения, что и осуществляется сейчас в Таджикистане.
В рамках Национальной программы по подготовки кадров в соответствии с Маджилиси Оли и Маджлиси намояндагон в 2011 году «О мерах по дальнейшему развитию материально-технической базы лицеев и профессиональных колледжей» в Согдийской Области в 2012 году выделено 76324828 тыс. сомони для поддержки как частных так и государственных школ, что на 152,0% больше предыдущего года.
В системе здравоохранения также наблюдаются некоторые перемены. Строительство больниц, клиник и оздоровительных центров. Для этого со стороны правительство в 2011 году выделено 51060,0 тыс. сомони что на 93,0% больше прошлого года.
В связи с этим в расходах областного бюджета значительны затраты на здравоохранение. На их в 2010 году приходилось 13,0% всех финансируемых из бюджета средств.
Нижеследующие аспекты показывают оптимальных затрат на экологию:
1. внутренние затраты, обусловленные технологий, минимизирующей загрязнение среды;
2. вынужденные затраты;
3. затраты на охрану окружающей среды;
4. внешние затраты;
5. компенсационное, то есть возмещаемые льготами налогов и других платежей (при использовании экологически чистой и ресурсосберегающей технологии).
В структуре расходов на финансирование отраслей экономики преобладают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. В настоящее время производственная структура многопрофильного ЖКХ Таджикистана включает в себя более 30 видов деятельности, ведущими из которых являются: жилищное хозяйство, газоснабжение, водоснабжение и канализации, гостиничное хозяйство, благоустройство. К объемам городского благоустройства относятся дорожные покрытия, тротуары все домов, мосты, путепроводы, эстакады, линевая канализация, зеленые насаждения (парки, сады, скверы, газоны) уличное освещение, сооружения и средства по очистке городских улиц (проездов) от мусора. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства - это расходы, осуществляемые на капитальный ремонт жилого фонда, на покрытия убытков жилищно-эксплуатационных организаций, занимающиеся обслуживанием жилого фонда; разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую для отопления жилых домов, некоторые другие расходы.
Республика Таджикистан в большей степени является аграрной, нежели индустриальной страной. Поэтому в расходах местных бюджетов сельскому хозяйству принадлежит не последняя роль. Сельское хозяйство, будучи жизнеобеспечивающей и одной из важнейших отраслей экономики любой страны, имеет специфические особенности, которые обуславливают необходимость государственной поддержки и регулирования агропромышленного производство.
Этими особенностями являются: сезонный характер сельскохозяйственного производства; использование природных ресурсов, состояние которых непредсказуемо измениться; диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию и др.
Современное сельскохозяйственное производство невозможно без значительных бюджетных дотаций. Агропромышленный комплекс Согдийской области - не исключение. Именно сейчас работники данного сектора экономики нуждаются в материальной помощи и государственной поддержке в противном случае может привести к тяжелым последствиям экономического и политического характера. Однако следует учесть и то, что основной упор необходимо делать на то, чтобы местные власти развивали все сектора в соответствии с полученными собственными источниками, в контексте взаимодействия опять-таки с получаемыми дотациями. Ведь, как известно, что даже в самых развитых странах местные органы самоуправления получают помощь в виде субвенций, дотаций, ссуд и т.д.
Направления развития децентрализованной бюджетной системы
Относительно расходных полномочий местных органов власти стоит отметить, что отсутствие четкого разграничения расходов позволяет перераспределять расходы с целью переложения дефицита на более низкий уровень, приводит к урезанию и не эффективному финансированию отдельных расходов, снижает ответственность и подотчетность несмотря на жесткий контроль центра за формированием и исполнением местных бюджетов. Имеются общие черты использования расходов в государствах ЦА: «Особенности распределения расходных полномочий, присущие странам исследуемого региона:
полномочия по финансированию социальной сферы все больше передаются местным органам власти и составляют доминирующую долю в общей сумме их расходов;
распределение полномочий по социальной защите ориентировано на закрепление за центральными органами власти установления законно-дательных социальных гарантий, а полномочий по распределению социальной помощи - за местным уровнем;
расходные полномочия по капитальным расходам сохраняются за центральным уровнем, но уже наметилась тенденция их перераспределения на местный уровень»66.
Социальные расходы на уровне бюджетов местного самоуправления республики составляют примерно 80%. Это характерна и для стран региона: «Практически во всех государствах исследуемого региона финансирование дошкольного, начального, среднего и среднего специального образования, а также здравоохранения осуществляется из местных бюджетов. Эти расходы являются доминирующими в общей сумме расходов местных бюджетов (таблица 15). В Узбекистане и Казахстане они составляют более 50% общих расходов местных бюджетов, а в Кыргызстане почти 80%» . Об этом можно судить по данным следующей таблицы
Разграничение расходов необходимо осуществлять на основе следующих принципов: субсидиарность (максимальная близость расходов к потребителям бюджетных услуг); экономия на масштабах (ряд расходов намного выгоднее и эффективнее осуществлять на центральном уровне); учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом в должном выполнении отдельными регионами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения, тем больше предпосылок для централизации и наоборот). «Необходимые условия для улучшения управления расходами на местном уровне: создание институциональных механизмов; обучение персонала на местном уровне и развитие исследовательской базы для анализа; усиление гибкости в распределении расходов местных бюджетов»68.
В Республики Таджикистан финансирование комплекса природоохранных мероприятий осуществляется в основном за счет бюджетных средств и средств экологического внебюджетного фонда.
Главное же воздействие на окружающую среду оказывают предприятия в процессе производственной деятельности. Следовательно, правомерными представляются обязанности предприятий по частичному финансированию воспроизводства природных ресурсов (водных, лесных, воздушных, земельных) и охраны окружающей среды. Финансирование может осуществляться за счет средств, поступающих в виде капиталовложений предприятий, либо платежей за природные ресурсы, внесенных в бюджеты различного уровня.
Природоохранные платежи вносятся в фонд охраны природы. Необходимость увеличения расходов на цели экономического контроля и воспроизводства природных ресурсов вызвана катастрофической экологической ситуацией в СО. Организация строгого учета объектов уплаты налогов за загрязнение окружающей среды и установление ставок налогообложения в соответствии с современными затратами на необходимые природоохранные мероприятия позволит дополнительно привлечь в доходы местных бюджетов значительные суммы и соответственно увеличить объем финансирования природоохранных мероприятий с одной стороны, а с другой - стимулировать предприятия к рациональному природопользованию.
Бюджетный кризис, имеющий место в Таджикистане при переходе на рыночную экономику, требовал принятия решительных мер по устранению его негативного влияния на экономику.
Важнейшей задачей являлась стабилизация экономики и создание условий для ее устойчивого роста. С этой целью было определено -ограничить регулирующую роль государства в экономике, ориентировать государственную политику на поддержку и стимулирование инвестиционной деятельности; создать обстановку максимального благоприятствования для частных капиталовложений; обеспечить гарантии прав собственников; добиться строгой экономии расходов на всех уровнях управления; то есть либерализовать экономику.
Либерализация экономики - одна из основных, приоритетов дальнейшего развития реформ, проводимых в республике. Оздоровление госбюджета проводится по следующим основным направлениям:
- увеличение его доходной базы;
- реструктуризация расходной части бюджета;
- регулирование дефицита бюджета и упорядочение бюджетных процедур.
Распределение экономического эффекта от природопользования между всеми уровнями бюджетной системы должно осуществляться с учетом их расходной компетенции и обеспечении расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы, природоохранных и экологических мероприятий и иных общегосударственных нужд. Природные ресурсы, являются достоянием всех субъектов Республики Таджикистан. Платежи за их использование могут стать одним основных источников формирования финансовой поддержки.
Упорядочение взаимоотношений республики и её субъектов по вопросам собственности и природопользования заложит фундамент реальной экономической и финансовой самостоятельности регионов. Уточнится и станет конкретнее роль и место республиканских органов исполнительной власти в решении территориальных проблем.
Утрата значительной части финансовых ресурсов может усилить социальную напряженность в субвенционных регионах.
Политика концентрации финансовых ресурсов на верхнем уровне власти не может являться перспективным направлением, соответствующим принципам бюджетной политики. Централизация налоговых поступлений может быть приемлема как временная мера, связанная с задачами чрезвычайного характера, либо решения тех или иных государственных приоритетов.
В целом такая политика ведет к росту дотационности территориальных бюджетов, увеличению их зависимости от центра, снижению заинтересованности в наращивании налогового потенциала на подведомственной территории и, как следствие ответственности за формирование и использование своих бюджетов.
Важным элементом оптимизации межуровневых бюджетно-финансовых потоков является также совершенствование системы оказания помощи местным бюджетам. Представляется, что помощь из республиканского бюджета должна обеспечивать решение следующих задач: выравнивание уровня обеспечения социальными услугами и выплатами; выравнивание регионов по уровням развития социальной инфраструктуры.
Особенности отечественной экономики повлекли за собой формирование специфичных механизмов взаимодействия между бюджетной системой страны и хозяйствующими субъектами. Выделяются три основные формы не денежного исполнения бюджетов, которые были построены на основе использования денежных суррогатов, бартерных операций и применения зачетных схем. Каждая из перечисленных форм имела свои существенные недостатки, основными следствиями которых становились:
- потери бюджета, связанные с высокой ценой и низким качеством продукции, поставляемой в счет государственных нужд, а также ограниченность перечня потенциальных поставщиков списком должников в соответствующий бюджет;
- высокая роль субъективного фактора, особенно в момент определения лимитов финансирования, выбора поставщика товаров и услуг (учитывая, что в большинстве случаев с помощью не денежного инструмента оформлялась уже поставленная продукция);
- влияние указанных факторов вело к появлению большого количества посреднических структур, активное влияние которых на ситуацию усугубляло недостатки не денежного исполнения бюджета;
- фактическое финансирование бюджетополучателей оказывалось существенно ниже номинально установленных в бюджете и отраженных в отчете об его исполнении сумм;
- неизбежность применения не денежных инструментов для исполнения бюджетов повышала заинтересованность хозяйствующих субъектов в увеличении их задолженности в бюджет, чтобы даже при наличии свободных денежных средств расплачиваться с бюджетом в не денежной форме, что вело к вытеснению «хороших» денег «плохими».
