Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические вопросы и методологические аспекты формирования межбюджетных отношений 10
1.1. Сущность и принципы межбюджетных отношений 10
1.2. Эволюция межбюджетных отношений в России 32
1.3. Зарубежные модели межбюджетных отношений и возможность их адаптации в России 51
2. Реформирование межбюджетных отношений в современных условиях 71
2.1. Сложившиеся стереотипы в российской системе межбюджетных отношений 71
2.2. Моделирование процессов распределения расходов в системе межбюджетных отношений 87
2.3. Макроэкономическое регулирование доходов в аспекте межбюджетных отношений 106
Заключение 134
Список литературы 139
Приложения 151
- Сущность и принципы межбюджетных отношений
- Зарубежные модели межбюджетных отношений и возможность их адаптации в России
- Сложившиеся стереотипы в российской системе межбюджетных отношений
- Макроэкономическое регулирование доходов в аспекте межбюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проведение экономических реформ в России потребовало существенных изменений в функционировании всей бюджетной системы. От того, насколько эффективно и четко организованы межбюджетные взаимоотношения, во многом зависит экономическое, политическое и социальное развитие любого государства. К сожалению, современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом страны, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, которые существенно обострились в последнее время.
В 90-е годы прошлого столетия динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий страны не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма ее трансформации. В этих условиях реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений была невозможна. Процесс реформирования отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы в последние годы получил одностороннее развитие. Он был ориентирован только на совершенствование механизма оказания помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, централизуемых в федеральном бюджете. Все это не способствовало ускорению темпов экономического роста, повышению качества жизни людей как в отдельных регионах, так и в целом в Российской Федерации.
Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных территорий делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики межбюджетных отношений в России на текущем этапе. Вопросы централизации и децентрализации финансовых ресурсов оказались сопряжены с такими проблемами, как место федеральных мандатов в российской бюджетной системе, развитие местного самоуправления, включая определение уровня его экономических основ.
В силу этого, актуальность данной темы исследования очевидна и подтверждает необходимость изучения современных проблем межбюджетных отношений как с теоретических, так и с практических позиций.
Степень разработанности проблемы. Исследованием проблем формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации занимаются в последние годы многие отечественные ученые и специалисты-практики. Можно говорить даже о наличии нескольких научных школ в данной сфере. Однако, как правило, такие исследования затрагивают лишь частные вопросы, отдельные принципы формирования системы межбюджетных отношений или акцентируют внимание на изучении бюджетного устройства отдельного региона, либо муниципального образования, в рамках бюджетной системы страны.
Изучению межбюджетных отношений и их роли в социально-экономическом развитии государства посвящены труды многих российских экономистов: Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, А.М. Бирмана, М.В. Васильевой, Е.Т. Гайдара, А.Г. Грязновой, А.И. Добрынина, Г.П. Журавлевой, А.Г. Зверева, П. Кадочникова, Е.В. Коломина, Л.П. Куракова, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Н.М. Сабитовой, С. Синельникова-Мурылева, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина и др. Однако, некоторые экономические работы в этой области не приемлемы для трансформирующейся экономики. Исследования, проведенные в годы централизованного планового хозяйства, и особенно разработанные на их основе практические рекомендации в современных условиях во многом потеряли свою значимость.
Первые публикации в области собственно межбюджетных отношений в России относятся к 1993 - 1995 гг., когда в нашей стране произошли кардинальные изменения и в бюджетной сфере. Последующие многочисленные исследования можно разделить на две группы.
К первой относятся работы исследователей-экономистов Е.Т. Гайдара, А.Г. Грязновой, А.Г. Игудина, Л.П. Куракова, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Радионовой, Н.М. Сабитовой, СП. Солянниковой и др. Именно в них были определены принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.
Вторая группа работ в данной области - это труды по более общим вопросам федеративных отношений и региональной политики, в которых как важный аспект содержался и анализ межбюджетных отношений. Среди авторов этих работ можно выделить Л.И. Абалкина, С.Д. Валентея, А.И. Добрынина, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, Ю. Любимцева, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, И.А. Умнову, О. Черковец, С.А. Шахрая, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона.
К сожалению, несмотря на растущий интерес к данной теме, до сих пор не сформирована оптимальная для российских условий модель межбюджетных отношений, многие вопросы последних остаются дискуссионными. В частности, не решены до конца проблемы моделирования процессов распределения расходов в системе межбюджетных отношений, разграничения расходных и налоговых полномочий между бюджетами разных уровней, закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных доходов самого проблемного звена бюджетной системы - местных бюджетов.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы, опираясь на теоретическое обоснование необходимости принципиальных преобразований в системе межбюджетных отношений переходного периода, определить основные направления их реформирования, способствующие созданию экономически эффективной и социально справедливой модели этих отношений.
Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:
• систематизировать теоретические представления о сущностных характеристиках межбюджетных отношений;
• исследовать эволюцию развития межбюджетных отношений в России;
• обобщить зарубежный опыт в области использования различных моделей межбюджетных отношений и определить возможность их адаптации в условиях российской экономики;
• проанализировать сложившиеся стереотипы в российской системе межбюджетных отношений на предмет их обоснованности;
• смоделировать процессы распределения расходов в системе межбюджетных отношений в России;
• разработать конкретные предложения по совершенствованию основных направлений развития межбюджетных отношений.
Объектом исследования является механизм и основные направления формирования межбюджетных отношений в процессе распределения налоговых и расходных полномочий в рыночной экономике.
Предметом исследования выступают межбюджетные отношения, возникающие в условиях трансформации экономики России на современном этапе ее развития.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В основе диссертационного исследования лежат фундаментальные положения экономической теории, открывающие возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов. Изучение теоретических основ данных тенденций позволяет понять при каких условиях они получают развитие и какие факторы способны ограничивать их действие.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена статистическими данными Комитета Российской Федерации по статистике, законодательными актами и другими официальными нормативными документами государственных органов Российской Федерации, фактическими данными, содержащимися в работах ведущих отечественных и зарубежных экономистов, в периодической печати, на сайтах международной компьютерной сети Internet.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:
- Уточнено понятие межбюджетных отношений и выявлены черты, отличающие его от категории «бюджетный федерализм». Предложены принципы формирования межбюджетных отношений в трансформационной экономике: а) равноправие бюджетов одного уровня друг с другом и во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами; б) обеспечение горизонтального и вертикального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы; в) прозрачность; г) гибкость и адаптивность и др.
- Обоснована неприемлемость для России в условиях формирования рыночных отношений общепризнанных моделей межбюджетных отношений (кооперативной и конкурирующей) в силу высокой дифференциации регионов по экономическому, социальному, демографическому уровню развития и низкой мобильности населения.
- Выявлены и определены как ложные стереотипы, использование понятий «встречные финансовые потоки» (данная трактовка противоречит сущности финансовых потоков) и «свои» доходы субъектов Федерации, т.к. основная часть бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы, как и должно быть в едином государстве, направляется по схеме «сверху вниз» как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности потребностей регионов и конкретных бюджетополучателей (физических лиц), а не «снизу вверх» от бюджетов субъектов Федерации к федеральному бюджету. Сделан вывод о неприемлемости формирования в России «одноканальной» модели межбюджетных отношений в силу ее неспособности решить существующие проблемы в этой области.
- Доказана необоснованность разделения российских регионов на «доноров» и «реципиентов», так как: а) налоговый потенциал любого региона существует только в рамках единого экономического пространства; б) налоговые поступления в федеральный бюджет от налогоплательщиков данной территории не означают перераспределения собственности субъекта Федерации в федеральную собственность; в) федеральное бюджетное законодательство не фиксирует закрепление федеральных регулирующих налогов, как процесс передачи бюджетных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации; г) поток денежных средств из центра в регион не ограничивается только трансфертами.
- Установлено, что значения показателей доли доходов и расходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны, свидетельствуют о наличии децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако, эти показатели не учитывают ни степени самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов).
- Уточнено содержание собственных и регулирующих налогов, позволяющее обеспечить сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Сделан вывод о более целесообразном использовании совместных налогов, основанный на стимулировании налоговых усилий местных властей, заинтересованных в получении определенной доли совместного налога, нежели закрепление за бюджетами соответствующего уровня определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет».
Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные в ходе исследования теоретические выводы и практические результаты могут быть использованы в процессе разработки органами государственной власти РФ направлений реформирования сложившейся системы межбюджетных отношений.
Ряд выводов, теоретические положения работы, а также материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке программ учебных курсов «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Теория общественного сектора», «Бюджетная система», а также при подготовке учебно-методических материалов.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлялись на международной, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях в Обнинске, Казани, Набережных Челнах, Бугульме, Чебоксарах.
По теме диссертации опубликовано восемь работ (из них две приняты в печать).
Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка литературы, включающего 147 источников и пяти приложений.
Сущность и принципы межбюджетных отношений
Общая методология совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации в первую очередь предполагает уяснение сущности межбюджетных отношений. В контексте рассматриваемой темы целесообразно акцентировать внимание на том, что иногда в экономической литературе это понятие заменяют термином «бюджетный федерализм». Для того чтобы выяснить правомерность такой подмены необходимо разобраться с терминологией и определить суть этих категорий.
Примечательно, что поиск русского эквивалента англоязычного понятия fiscal federalism приводил исследователей сразу к нескольким терминам, таким как «финансовый федерализм»1, «налогово-бюджетный федерализм»2, «фискальный федерализм»3, «финансово-бюджетный федерализм»4, «налоговый федерализм»5. Причем во всех определениях подразумевается «бюджетный федерализм». Появление разных терминов связано, на наш взгляд, не только с неточностью перевода, но и с тем, что не учтены, например, сущностные характеристики таких категорий как бюджет и финансы, которые не являются синонимами, а соотносятся друг с другом как часть и целое. Следовательно, и «финансовый федерализм» нужно рассматривать как более емкое понятие, чем «бюджетный».
Анализируя определения бюджетного федерализма, которые даются в литературе, необходимо отметить, что зачастую данная категория рассматривается как «экономическое понятие»1, которое должно «употребляться не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку бюджетный федерализм характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений» . О. Черковец, например, пишет, что «воплощение принципа бюджетного федерализма .... касается не политического, а сугубо экономического аспекта организации бюджетных отношений (предполагает лишь функционирование разных бюджетов строго в пределах законодательно закрепленных за ними полномочий)» .
Уместно заметить, что каждой науке присуща определенная, свойственная только ей система категорий, понятий и терминов. Филологический же анализ словосочетания «бюджетный федерализм» приводит к выводу о его более юридической природе, нежели экономической, поскольку термин «федерализм» - это политико-правовое понятие, определяющее форму государственного устройства, а термин «бюджет» можно, а вернее нужно рассматривать в трех аспектах. В современной экономической литературе встречаются определения бюджета, данные с различных позиций: «бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд»4; «бюджет - это директивное решение относительно целей, источников и объемов финансовых ресурсов, финансовых инструментов, объектов и процессов использования этих ресурсов, принимаемое соответствующим органом социального управления, исходя из определенных целей, располагаемых ресурсов и инструментов достижения требуемых состояний организационно-производственной системы в будущем»1; «бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» ; «бюджет - смета доходов и расходов по источникам поступления и основным каналам расходования»3.
По справедливому замечанию М. В. Романовского и О. В. Врублевской, авторы не соблюдают правило формальной логики: каждому определяемому объекту (отношению, предмету, документу) должно соответствовать свое собственное, только ему присущее определение и соответственно, свой термин4. То есть, если мы говорим о «смете доходов и расходов государства», о «государственной росписи» или о «росписи государственных доходов и расходов», то правильнее было бы называть данные документы не «бюджетом», а «бюджетным планом», в котором бюджет выражен количественно (суммарно). В процессе исполнения «бюджетного плана» образуется и используется «бюджетный фонд».
Характеристика бюджета как основного финансового плана государства5, на наш взгляд, не совсем верна. Тот факт, что «именно бюджет по отношению к другим финансовым планам является направляющим, всеобъемлющим и обязательным для всех государственных органов»6, не вызывал бы сомнений, если бы в этом документе отражалась вся совокупность финансовых ресурсов государства. Однако бюджетные ресурсы - это лишь часть, хотя и наибольшая, но все же часть финансовых ресурсов государства, которые находят свое отражение в Сводном финансовом балансе государства. Поэтому именно этот документ, а не бюджет можно считать «всеобъемлющим». К тому же определение «основного» финансового плана государства баланс финансовых ресурсов заслуживает и по своему значению в бюджетном процессе, т. к. именно он является основой для составления бюджета, а значит, по отношению к нему является еще и «направляющим».
Зарубежные модели межбюджетных отношений и возможность их адаптации в России
Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма: 1. Сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально административного устройства страны; 2. Законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории; 3. Наличие устойчивых представлений о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности; 4. Использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов; 5. Сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходов; 6. Установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое «горизонтальное бюджетное выравнивание» с помощью дотаций, субсидий субвенций), реализация программ развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами, но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями, организациями и группами населения. Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного государства. И в первую очередь эти изменения касаются системы межбюджетных отношений. Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель этих взаимоотношений.
Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели.
Мы уже говорили о том, какие крупномасштабные цели преследует любое государство, выстраивая свою модель межбюджетных отношений и выяснили, что достижение высокой экономической эффективности возможно только в ущерб региональной справедливости, последняя же может быть обеспечена лишь при условии отодвижения первой на второй план.
Таким образом, возникающий, на наш взгляд, «конфликт целей» приводит к тому, что формирование рациональной модели межбюджетных отношений, как правило, осуществляется методом проб и ошибок.
Изучение зарубежного опыта в области межбюджетных отношений, с одной стороны, позволяет не повторять ошибок, а с другой - не изобретать то, что давно и успешно применяется в других странах. Но, проблема состоит в том, что мы не научились еще правильно «сортировать» и отделять то, что можно и нужно сегодня перенести на нашу почву, с чем повременить, а что вообще считать непродуктивными для нашего государства. Россия представляет собой государство, уникальное по пространственной протяженности, степени территориальной, социально-экономической дифференциации и этнической мозаичности. Мы разделяем мнение авторов, которые в общей методологии совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации на первый план выдвигают учет российских особенностей и условий1. Типы моделей межбюджетных отношений мало изучены. Интересным и полезным для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом группировка стран Организации щ экономического сотрудничества и развития (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. р В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую вошли три федеративных государства - Австралия, Канада и США - и два унитарных - Великобритания и Япония. Здесь региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, опирающаяся на широкие налоговые полномочия. Вторая группа - страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. Для этой группы характерны особенно высокая доля участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов. Третья - западноевропейские страны: Австрия, Германия и Швейцария. Здесь бюджеты разного уровня автономны, но активно сотрудничают между собой.
Сложившиеся стереотипы в российской системе межбюджетных отношений
Обществу свойственна многогранность взглядов, множественность теорий, которые дают возможность выбрать то или иное направление, метод, модель, программу для решения наболевших проблем, с которыми сталкивается данное общество в определенный период времени.
Почему же любой процесс реформирования сопровождается множеством ошибок, провалов и недочетов? На наш взгляд, ответ на этот вопрос лежит на поверхности. Дело в том, что очень часто человек видит проблему там, где ее нет, он пытается решить то, что уже имеет верное решение, по крайней мере, применительно к данной ситуации. То есть, зачастую, мы ищем ответы на сложнейшие вопросы не там где нужно, а где светлее.
В отношении системы межбюджетных отношений в России в современной литературе, на наш взгляд, применяется достаточно емкий термин - «детские болезни». Несмотря на достаточно небольшой срок развития межбюджетных отношений, эта система обросла разного рода мифами и потенциально опасными заблуждениями, которые мешают ее нормальному развитию. Прежде всего, необходимо преодолеть ошибочный взгляд на проблему так называемых встречных финансовых потоков между субъектами Федерации и федеральным центром. Введение в законодательный оборот этого понятия и тем более чрезмерно широкая трактовка их размеров и роли противоречат сущности финансовых потоков. Так же как категория «финансы» отличается от «денег», так и «финансовый поток» отличается от обычного «денежного потока». Последний есть товарно-денежный обмен, то есть при купле-продаже стоимость меняет свою форму с денежной на товарную. Первый же безэквивалентен: исходящая денежная сумма возмещению не подлежит (получатель этой суммы присваивает ее, а отправитель ее утрачивает), то есть, как правило, финансовые потоки имеют однонаправленный и безвозвратный характер. То, что самые простые финансовые потоки, скажем, налоговые, по своей экономической природе не возмещают и не компенсируют источники своего возникновения легко проиллюстрировать следующим примером: обязательство физического лица уплачивать государству налог не находится в причинной связи с выплатой государством, допустим, детского пособия семейству этого физического лица. Как правило, доходы бюджета не имеют закрепленного характера по своему назначению, они используются на финансирование расходов без предметно-функциональной привязки к характеру последних (за исключением платежей, формирующих целевые бюджетные фонды). Рассматриваемые свойства безэквивалентности и безвозмездности финансовых потоков широко используются в межбюджетных отношениях; в них имеют место, в частности, такие финансовые потоки, как дотации, субвенции, субсидии, а также взаимные расчеты и компенсации. Эти свойства, проявляясь в сложных отношениях действительности, в системе взаимодействия государства, гражданского общества и налогоплательщиков, опосредуются, впрочем, некоторыми зависимостями, возникающими между полюсами финансовых потоков. Налогоплательщик ожидает некоего возмещения со стороны государства, что может порождать представления о возвратных потоках, идущих к первому от последнего.
В официальных документах, теоретических трактовках и обыденном сознании образовался ложный стереотип, что финансово-бюджетные потоки идут «снизу вверх» от бюджетов субъектов Федерации к федеральному бюджету. Таким образом, регионы представляют доходы, собираемые на их территориях, «своими». На самом же деле, в системе межбюджетных отношений основная часть бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы, как и должно быть в едином государстве, направляется по схеме «сверху вниз» как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности потребностей регионов и конкретных бюджетополучателей (физических лиц). Что же касается расходной части бюджетов субъектов Федерации, то в ней нет каких-либо других статей по перечислению средств в федеральный бюджет, кроме возврата последнему занятых у него сумм (кстати сказать, фактически все ссуды федерального бюджета регионам ежегодно пролонгируются, а то и вообще списываются).
Неадекватное применение на практике понятий «встречные финансовые потоки» и «свои» доходы субъектов Федерации приводит к противоречиям в регулировании межбюджетных связей, может создавать правовые и жизненные коллизии и конфликтные ситуации между различными группами субъектов межбюджетных отношений. Иногда оно прямо противодействует проведению бюджетной и налоговой политики. Отсюда угрозы блокирования перечисления налогов, противодействия казначейскому исполнению бюджета на территориях, требование введения принципа административной ответственности федерального правительства за финансовые обязательства перед регионами. В наиболее опасном виде для целостности государства, единства таможенного пространства, финансовой и бюджетной системы страны идеи сжатия «встречных» потоков выступают в моделировании «одноканальных» налоговых систем центра с субъектами Федерации, противопоставляя, таким образом, российской политике в области межбюджетных отношений китайский опыт децентрализации бюджетной системы.
Макроэкономическое регулирование доходов в аспекте межбюджетных отношений
Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней необходимо обеспечивать налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета трансфертов, дотаций, субвенций и субсидий. Поэтому, мы считаем целесообразным акцентировать внимание на системе не «горизонтального», а «вертикального» выравнивания, и именно налоговых доходов, в бюджетной системе государства.
Необходимость распределения налоговых полномочий между различными уровнями государственного управления вытекает, во-первых, из наличия общественных благ, производство которых наиболее эффективно на национальном (федеральном) уровне, а во-вторых, из неэффективности закрепления всех налоговых полномочий за субнациональными органами власти. Так, при наделении властей субнационального уровня правами по регулированию налога на доходы неизбежна налоговая конкуренция между различными территориальными образованиями, которая приведет к необходимости соблюдения принципа зачисления налоговых доходов в бюджет той территории, где был получен доход. При этом необходимо решить, будут ли облагаться налогом по правилам административно - территориального образования все доходы индивидуума либо фирмы-резидента данного административно - территориального образования независимо от того, на какой территории они получены, либо налогообложение будет производиться по территориальному принципу независимо от происхождения получателя доходов.
Помимо препятствий, связанных с определением принадлежности индивидуума и особенно фирмы, в рамках единого государства, такая ситуация может привести к созданию внутригосударственных границ, барьеров для свободного перемещения товаров и ресурсов внутри страны, а также к попыткам экспорта налогового бремени, что представляется крайне нежелательным.
Важнейшим аспектом проблемы предоставления фискальной автономии субнациональным правительствам является вопрос о том, вправе ли органы власти того или иного уровня бюджетной системы определять налоговые ставки на своей территории. С одной стороны, необходимо ограничить автономию субнациональных органов власти в вопросах определения налоговой базы на уровне административно - территориального образования, так как установление дополнительных налоговых льгот и т.д. может привести к искажениям в размещении ресурсов между административно-территориальными образованиями. В случае если местные органы власти не вправе оказывать влияние на ставки налогов, они не в состоянии изменить уровень оказываемых государственных услуг в соответствии с региональными предпочтениями. В некоторых странах доходы субнациональных бюджетов формируются в основном за счет налогов, взимаемых по ставкам, установленным центральным правительством или налогов, для которых верхние пределы ставок ограничены общенациональным законодательством.
Важность вопроса о фискальной автономии субнациональных органов власти напрямую зависит от их предполагаемой роли в экономической системе государства. В случае если экономическая роль административно-территориальных образований сводится к практическому осуществлению политики, разработанной на высших уровнях власти, нет необходимости в предоставлении им широкой фискальной автономии. Если же, напротив, ожидается, что субнациональные органы власти будут осуществлять собственные расходные программы, а также независимо определять объем и качество оказываемых на соответствующем уровне государственных услуг, то их неспособность изменять налоговые ставки, а следовательно, и объем бюджетных доходов, является серьезной проблемой, возникающей в результате несоответствия ожиданий, потребностей и пожеланий населения фактическим доходным возможностям властей.
Основные аргументы против представления широкой фискальной автономии субнациональным органам власти основываются на повышении риска возникновения межрегиональных или межмуниципальных диспропорций в экономическом развитии, а также в ослаблении контроля за макроэкономической ситуацией в стране со стороны центрального правительства. Простота администрирования, а также экономия на масштабах налогового администрирования также входят в число аргументов сторонников налоговой централизации.
Прежде, чем говорить о формировании оптимальной модели распределения налоговых полномочий, проведем анализ уровня налоговой децентрализации, сложившегося на данный период в России.
Похожие диссертации на Становление межбюджетных отношений в современных условиях
