Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические вопросы системы межбюджетных отношений 9
1.1. Концептуальные подходы к межбюджетным отношениям экономистов России в 90-х годах XX столетия 9
1.2. Экономические отношения субъектов межбюджетных отношений 24
1.3. Методологические проблемы совершенствования системы межбюджетных отношений 36
Глава II. Принципы построения межбюджетных отношений в ФРГ и США и их экстраполяция на экономику России 50
2.1. Модель бюджетного федерализма в ФРГ и возможности ее применения в России 50
2.2. Бюджетный федерализм США и потенциальные условия использования
этой модели в практике становления межбюджетных отношений в России 66
Глава 3. Эволюция межбюджетных отношений в России и вопросы их оптимизации 82
3.1. Бюджеты и межбюджетные отношения России в XIX-XX столетиях . 82
3.2. Действующая модель межбюджетных отношений России 113
3.3. Оптимизация межбюджетных отношений в России и их экономико-математическая модель 136
Заключение 161
Список литературы 165
- Концептуальные подходы к межбюджетным отношениям экономистов России в 90-х годах XX столетия
- Экономические отношения субъектов межбюджетных отношений
- Модель бюджетного федерализма в ФРГ и возможности ее применения в России
- Бюджеты и межбюджетные отношения России в XIX-XX столетиях
Введение к работе
Актуальность исследования. Система межбюджетных отношений оказывает большое влияние на развитие экономики и федеративных отношений. От эффективности функционирования системы межбюджетных отношений зависит состояние государственных финансов, которое в свою очередь отражается на состоянии финансов предприятий и финансов домашних хозяйств. То есть, от межбюджетных отношений зависит состояние всей финансовой системы страны, а значит и экономики в целом. Кроме того, система межбюджетных отношений имеет непосредственное отношение к федеративным отношениям. Причем, она играет определяющую роль в развитии федеративных отношений, следовательно, в целостности государства.
На протяжении уже более десяти лет проблема межбюджетных отношений в России остается актуальной ввиду низкой эффективности функционирования межбюджетных отношений и не соответствующей действительности оценкой роли и места региона в экономической системе. Действующая система межбюджетных отношений не только не заинтересовывает региональные и местные власти в создании благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, но и ослабляет целостность государства.
Актуальность проблемы межбюджетных отношений признается Президентом РФ В.В. Путиным и Правительством РФ. В бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2002 год» говорится, что «...сложившаяся система бюджетных отношений требует глубокого и энергичного реформирования» [33,с.5]. В августе 2001 года Правительство РФ одобрило «Программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 года», что ознаменовало новый этап межбюджетных отношений [см. источник 122]. Эта Программа вызвала большой интерес со стороны экономистов. Хотя следует отметить, что внимание многих экономистов к тематике межбюджетных отношений велико уже на протяжении десяти лет, доказательством этому служит многочисленные научные публикации по этой тематике.
Большое влияние на развитие теории межбюджетных отношений оказали методы экономического анализа, выработанные в рамках неоклассической теории, и в значительной степени А. Маршаллом, как одного из ее основателей.
Значительное влияние на развитие теории бюджетного федерализма оказали идеи и теоретические разработки У. Оутса, Ч. Тибу.
На современном этапе развития теории бюджетного федерализма выделяются научные публикации иностранных авторов: М. Дункан, Дж. Литвак, Ч. Маклур, Д. Сазерлэнд, Дж. Стиглиц, X. Хаузер, Д. Хиви.
Значительный вклад в разработку теории межбюджетной проблематики внесли российские исследователи: К.К. Баранова, А.Д. Барский, О.В. Богачева, Е.В. Бушмин, О.В. Врублевская, Н.П. Гибало, А.Г. Игу дин, Г.З. Крылов, A.M. Лавров, К.Э. Лайкам, В.Н. Лексин, Ю.И. Любимцев, Н.С. Максимова, М.М. Минченко, Т.С. Онучак, В.Г. Пансков, В.А. Петров, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, О.С. Пчелинцев, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Р.Г. Сомоев, А.В. Улюкаев, М.И. Ходарович, В.Б. Христенко, СМ. Хурсевич, В.В. Чекмарев, А.Н. Швецов, В.А. Шершунов, Л.И. Якобсон.
Однако многие вопросы межбюджетных отношений и в настоящее время остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и проработки в теоретическом плане.
В диссертации основное внимание уделено вопросу оптимизации процесса распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы, определению оптимальной основной формы и достаточных размеров финансовой помощи из федерального бюджета регионам, так как именно в этих вопросах существует серьезное отставание теоретических разработок в настоящее время.
Теоретическая и практическая значимость проблемы межбюджетных отношений и ее недостаточная разработанность обусловили выбор темы диссертации и ее актуальность.
Гипотеза. В качестве гипотезы выдвинуто положение о том, что реализация интересов и удовлетворение потребностей территориальных сообществ различного уровня требует, чтобы в основе распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы и горизонтального выравнивания доходов бюджетов одного уровня лежали объективные экономические критерии. Следовательно, в основе определения направлений по повышению эффективности функционирования межбюджетных отношений должно лежать выработка и предложение этих объективных экономических критериев.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в рыночных условиях в форме рекомендаций по созданию их оптимизационной модели.
5 Исходя из указанной целевой установки, в диссертационном исследовании основное внимание уделено постановке и решению следующих взаимосвязанных задач: анализ, уточнение, дальнейшая проработка понятийного аппарата теории межбюджетных отношений; изучение выделение и анализ основных этапов эволюции межбюджетных отношений в России; анализ и выявление противоречий действующей модели межбюджетных отношений в РФ; разработка рекомендаций по оптимизации модели межбюджетных отношений в России.
Логика и структура исследования. Структура исследования и последовательность решаемых задач подчинена достижению цели диссертации. Первым этапом диссертации стало исследование содержательной стороны понятийного аппарата теории межбюджетной проблематики, потребовавшее уточнения понятий: система межбюджетных отношений, бюджетный федерализм, бюджетное регулирование и бюджетное устройство. Второй этап - дальнейшее раскрытие сущности межбюджетных отношений и ее осмысление через рассмотрение субъектов межбюджетных отношений и их экономических отношений. Третьим этапом стало экономическое обоснование направления реформирования межбюджетных отношений, на основе разработанного подхода к межбюджетным отношениям. Четвертый этап - изучение системы межбюджетных отношений в США и ФРГ, как образцов функционирования бюджетного федерализма развитых рыночных структур, имеющих трехуровневые бюджетные системы, для использования их методологической основы в целях реализации предмета диссертационного исследования. Пятый этап - анализ эволюции системы межбюджетных отношений в России и ее современное состояние. В ходе этого этапа были выявлены существенные противоречия действующей модели межбюджетных отношений в России. В итоге нами предложены рекомендации по оптимизации межбюджетных отношений, на основе выработанного нами подхода к межбюджетным отношениям, в частности и к бюджетному федерализму, с учетом опыта ФРГ и США в этой области, позволяющие преодолеть системные противоречия межбюджетных отношений в России, что является завершающим шестым этапом исследования.
Объект исследования - система межбюджетных отношений.
Предмет исследования - экономические отношения бюджетной системы страны как система горизонтальных и вертикальных экономических взаимосвязей, обусловленная интересами и потребностями сообществ различного уровня.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой исследования являются принципы классической и неоклассической теории, теория систем, структурно-функциональный, сравнительный и институциональный анализ.
Диссертационное исследование строится на основе использования методов: сочетания логического и исторического, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному. В работе автор использовал также метод расчета статистической средней величины, экспертных оценок, корреляционный анализ.
Теоретической основой диссертации стали исследования ученых-экономистов в сфере межбюджетных отношений: Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, Дж.Ю. Стиглица, В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона, а также разработки научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина РФ.
В ходе написания диссертации широко использовались законодательные акты и постановления правительства, направленные на регулирование межбюджетных отношений. Обоснованию авторских выводов, сформулированных в диссертации, способствовала обработка большого массива статистических материалов и данных Минфина РФ по теме диссертационного исследования.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносится концепция распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы на основе использования квоты покрытия в совокупности с разработанной экономико-математической моделью выравнивания доходов бюджетов однопорядкового уровня на субсидиарной основе.
Научная новизна работы заключается в уточнении политэкономического
7 содержания понятийного аппарата теории межбюджетных отношений, и в разработке и обосновании направлений по их совершенствованию, что подтверждается следующими научными результатами: уточнены определения и взаимосвязи основополагающих понятий по проблеме межбюджетных отношений, а именно система межбюджетных отношений, бюджетный федерализм, бюджетное регулирование и бюджетное устройство; оптимизирована система принципов межбюджетных отношений и предложены в качестве основополагающих: принципы самостоятельности бюджетов, симметричности, выравнивания финансовых возможностей субъектов Федерации по обеспечению социально-значимых бюджетных услуг; предложено в качестве критерия распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы использование квоты покрытия; разработана экономико-математическая модель горизонтального бюджетного регулирования на субсидиарной основе; сформулированы рекомендации по оптимизации модели межбюджетных отношений.
Теоретическая и практическая значимость выполненного исследования содержится в выводах и предложениях, сформулированных в диссертации и направленных на совершенствование межбюджетных отношений. Использование рекомендаций по оптимизации модели межбюджетных отношений, предложенных в диссертации, позволяет повысить эффективность функционирования системы межбюджетных отношений.
Результаты данного исследования могут быть использованы органами государственной власти для совершенствования системы межбюджетных отношений и ее правовой базы.
Ряд выводов, сделанных в работе, полезны для дальнейшего углубления научных исследований по данной проблеме.
Материалы диссертации могут использоваться в преподавании учебных курсов экономической теории, государственных финансов, специальных курсов по данной проблематике.
Апробация работы. Предложения по реформированию межбюджетных отношений докладывались на межрегиональной научно-практической
8конференции «Российская экономика в XXI веке: проблемы, перспективы развития» в Брянской государственной сельскохозяйственной академии и на VIII международной научно-практической конференции преподавателей образовательных профессиональных учреждений, аспирантов, студентов «Совершенствование образовательного процесса как социально-педагогическая проблема», а также опубликованы в научных печатных изданиях издательства Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского и Костромского государственного университета имени Н.А. Некрасова.
Материалы диссертации используются в Брянском государственном университете в учебном процессе на юридическом факультете и в юридическом колледже.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 авторских научных статей объемом 2.3 п.л.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы из 179 названий. Содержание работы изложено на 175 страницах основного текста, включая 1 таблицу, 5 рисунков. Приложения содержат 24 таблицы аналитического характера.
Концептуальные подходы к межбюджетным отношениям экономистов России в 90-х годах XX столетия
Несмотря на принятые в последнее время решения по совершенствованию системы межбюджетных отношений, наличие многочисленной экономической литературы по этой тематике, необходимо отметить, что продолжают существовать значительные недоработки методологической основы теории межбюджетных отношений. На наш взгляд, необходимо уточнение понятийного аппарата, который был бы непротиворечив и создавал системное видение проблемы.
Важнейшим методологическим недостатком проводимых исследований проблемы межбюджетных отношений является далеко не однозначное трактование и понимание сущности и содержания коренного понятия «система межбюджетных отношений». Именно краткая, емкая и генетически выверенная категория «система межбюджетных отношений» дает нам возможность правильно отображать в ней реальные объекты бюджетной системы страны и взаимосвязь ее структурообразующих элементов. Без этого принимать решения по совершенствованию межбюджетных отношений либо невозможно, либо вредно.
В связи с этим трудно согласиться с мнением Ю.В. Пешехонова о значении понятий. В рецензии на книгу «Бюджетная система России» он пишет следующее: «рецензируемый учебник лишен излишних дискуссий о качестве дефиниции, как правило, не способствующих, а, наоборот, затрудняющих восприятие предмета. В данном случае, речь идет во многом о схоластических спорах на тему «что есть бюджет?»»[109,с.80]. С этим можно согласиться, если категории рассматриваются вне взаимосвязи и взаимозависимости, их следование друг за другом не доказывается, не выводится, а описывается, о них лишь рассказывается. Но такое рассмотрение понятий возникает не от «излишних дискуссий о качестве дефиниций», а от самого низкого качества дефиниций. Поэтому ключевой задачей является уточнение категории системы межбюджетных отношений.
В научных публикациях по проблемам межбюджетных отношений отсутствует единая точка зрения относительно содержания этого понятия. Кроме того, различные авторы по-разному соотносят понятие системы межбюджетных отношений с такими понятиями, как бюджетный федерализм, бюджетное регулирование, бюджетная система и бюджетное устройство. В связи с этим рассмотрим распространенные подходы к определению межбюджетных отношений.
В Бюджетном кодексе межбюджетные отношения определяются как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (п.1 ст. 129).
А.Г. Игудин охарактеризовал межбюджетные отношения как «отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной, без указания срока) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой» [34,с.7].
В.М. Родионова определяет данное понятие в узком смысле, она пишет: «...межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий» [128,с.14].
Ю.И. Любимцев трактует межбюджетные отношения как «...системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов» [87,с.21].
Приведенные формулировки показывают, на наш взгляд, что при формировании определения межбюджетных отношений слабо учитывается тот факт, что межбюджетные отношения - это, прежде всего, экономические отношения. Исключение составляет определение данное Ю.И. Любимцевым. Прежде всего, это связанно с тем, что межбюджетные отношения рассматриваются в свете институционального анализа, где они выступают, прежде всего, как правоотношения, хотя и в экономической сфере. Общим опорным моментом во всех определениях, кроме последнего является то, что межбюджетные отношения определяются как отношения органов власти различных уровней. Но межбюджетные отношения - это, прежде всего отношения между бюджетами, а не отношения между органами власти различных уровней. Дело здесь не только в том, что межбюджетные отношения опосредуются через бюджеты, зависят от состояния бюджетов. Основной недостаток подхода к межбюджетным отношениям, как к определенным отношениям между органами власти различных уровней состоит в том, что эти отношения между органами власти различных уровней сами должны определяться состоянием бюджетов. Это, конечно, не означает, что межбюджетные отношения не могут рассматриваться через институциональный анализ, они не только могут, но должны также рассматриваться в этом аспекте, но ему должен предшествовать экономический анализ этого понятия, который позволит раскрыть наиболее полно экономическое содержание межбюджетных отношений.
Остановимся на каждом из приведенных определений более подробно. Наиболее противоречивым определением межбюджетных отношений является определение, данное в Бюджетном кодексе. Определив межбюджетные отношения как отношения между органами власти различных уровней, не очертив ни предмет этих отношений, ни их характер, авторы кодекса включили в их содержание, по сути дела, не только экономические отношения между различными уровнями власти, но и политические, правовые и так далее. Хотя в действительности даже не все экономические отношения являются межбюджетными. Так, экономические отношения включают отношения по поводу собственности на землю, недра и природные ресурсы, отношения по поводу собственности на капитал, наконец, отношения по поводу финансовых ресурсов, которые и составляют межбюджетные отношения. Поэтому такое определение является более чем странным.
С определением, данным А.Г. Игудиным и процитированным выше можно согласиться с учетом двух замечаний. Во-первых, данное понятие рассматривается с позиций институционального анализа. Во-вторых, на наш взгляд, правомочно говорить об отношениях между органами власти различных уровней только как о распределении полномочий на конкретные виды налогов, доходов, на оказание финансовой помощи, а также распределении полномочий на конкретные виды расходов органов власти, то есть в свете институционального анализа. Эти же замечания можно отнести и к определению понятия В.М. Родионовой, ведь финансовая помощь оказывается не региональным и местным органам власти, а соответствующим бюджетам, и через них гражданам.
Экономические отношения субъектов межбюджетных отношений
Система межбюджетных отношений это не просто определенная совокупность взаимосвязанных финансовых отношений, существующая сама по себе, а такая совокупность, которая обусловлена потребностями и интересами субъектов межбюджетных отношений. Поэтому огромное значение для обоснования механизма функционирования системы межбюджетных отношений имеют ее субъекты, представление о которых необходимо уточнить с учетом предложенной нами трактовки межбюджетных отношений. В связи с этим возникает вопрос: кто является субъектом в системе межбюджетных отношений? Этот вопрос является непростым. Тем не менее, исходя из рассмотренной нами трактовки понятия системы межбюджетных отношений, бюджетного федерализма существует однозначный ответ на этот вопрос. Субъектами межбюджетных отношений являются территориальные образования как отдельные элементы многоуровневой структуры государства.
В действительности всегда имеет место внутреннее членение государства, а межуровневое взаимодействие подразделений государства, то есть субъектов межбюджетных отношений, имеет исключительно большое значение для общественного сектора экономики. Для всестороннего изучения субъектов межбюджетных отношений необходимо их рассмотрение не только как отдельных элементов многоуровневой структуры государства, но и в качестве единой системы. То есть, при рассмотрении ряда ключевых теоретических вопросов рыночной экономики в целом удобнее использовать общее представление о государстве, отвлекаясь от его внутреннего членения. В рыночной экономике государство выступает как один из основных экономических субъектов, наряду с фирмами и домохозяйствами. Домохозяйства, фирмы и государство есть субъекты экономических отношений, участвующие в производстве, распределении, обмене и потреблении экономических благ.
Государство - это единый территориальный субъект экономической деятельности в виде единой совокупности физических и юридических лиц на определенной территории, объединенных общим экономическим интересом, заключающимся в максимальном удовлетворении общественных потребностей путем организации общественного сектора экономики.
Для выявления важнейших свойств государства, как субъекта экономической деятельности, недостаточно его рассмотрение само по себе. Так как государство, как субъект экономической деятельности, находится во взаимосвязи с другими основными субъектами экономической деятельности. Поэтому рассмотрим государство во взаимосвязи с фирмами и домохозяйствами.
Сущность домохозяйства как экономического субъекта заключается в том, что это экономическая единица, состоящая из одного или нескольких лиц, которая снабжает экономику ресурсами и использует полученные за них деньги для приобретения товаров и услуг.
Сущность фирмы, как экономического субъекта, состоит в том, что это экономическая единица, которая использует экономические ресурсы для производства товаров и услуг.
Анализ субъектов рыночной экономики показывает, что они образуются как системы экономических отношений между индивидами, имеющими нерыночный характер. Как внутри фирмы, так и внутри домохозяйств отсутствуют рыночные отношения. Не является исключением и государство. Именно это позволяет их рассматривать в рыночной среде в качестве экономических единиц. Несмотря на наличие такого общего свойства основных экономических субъектов, нерыночный характер государственной деятельности проявляется по особенному. Это связанно со следующим.
Перед домохозяйствами стоит проблема выбора между потребительскими возможностями, а перед фирмами - проблема выбора между потенциальными производственными возможностями. Государство максимизирует удовлетворение общественных потребностей не только через общественный выбор, как домохозяйства максимизируют удовлетворение своих частных потребностей через потребительский выбор, но и через выбор между потенциальными производственными возможностями. Ведь государство является одновременно носителем общих общественных предпочтений, и производителем общественных благ. Экономические единицы частного сектора делятся на две основные группы -группу домохозяйств и группу фирм как выражение обособления производителей и потребителей в рыночном хозяйстве. В то же время как государство не отражает этого коренного свойства рыночного хозяйства, объединяя в своем лице и производителей, и потребителей.
Взаимодействие основных экономических агентов обеспечивает экономический кругооборот, проявляющийся в круговом движении реальных экономических благ со встречным потоком денежных доходов и расходов.
Домохозяйства получают денежный доход за поставляемые ресурсы в виде заработной платы, ренты, процента и прибыли, который расходуется на приобретение товаров и услуг. Фирмы получают денежный доход от продажи товаров и услуг в виде выручки.
В результате денежные доходы домохозяйств есть затраты для фирм, и наоборот, выручки фирм есть потребительские расходы домохозяйств. Таким образом, домохозяйства и фирмы действуют на двух основных рынках - рынке экономических ресурсов и рынке товаров и услуг, но по разные их стороны. Фирмы на рынке ресурсов являются покупателями, то есть формируют спрос, а домохозяйства являются продавцами, то есть формируют предложение. На рынке товаров и услуг они меняются ролями: домохозяйства, как покупатели, обеспечивают спрос, а фирмы, как продавцы - предложение. При всей своей условности модели кругооборота, она отражает главное - взаимодействие домохозяйств и фирм, то есть взаимодействие рыночных сил, обеспечивающих развитие экономики.
Специфика роли государства в экономическом кругообороте заключается в том, что оно действует в качестве покупателя на обоих основных рынках, осуществляя расходы, как на рынке экономических ресурсов, так и на рынке товаров и услуг. Эти расходы необходимы для производства общественных благ, финансирование которых осуществляется за счет налогов, выплачиваемых фирмами и домохозяйствами. Взамен налогов государство предоставляет фирмам и домохозяйствам общественные блага.
При рассмотрении частного сектора, как воспроизводственного процесса, подразумевающего наличие стадий производства, распределения, обмена и потребления, государство предстает, прежде всего, субъектом экономических отношений стадии распределения. Причем процесс распределения здесь носит многократный характер, и государство имеет отношение не к первичному распределению, основанному на распределении, какое свойственно полностью частной экономике, а к вторичному и последующим распределениям. Таким образом, в частной экономике государство выполняет перераспределительные функции. В частности, государство, осуществляя взимание налогов преимущественно от обеспеченных домохозяйств, в сочетании с предоставлением общественных благ в виде пособий по социальному обеспечению домохозяйствам с низкими доходами, приводит к большему равенству в распределении доходов. В результате, государство оказывает влияние на распределение доходов домохозяйств через структуры налогов и предоставляемых общественных благ.
Модель бюджетного федерализма в ФРГ и возможности ее применения в России
В основе системы межбюджетных отношений в Германии лежит бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм формируется под влиянием различных факторов, таких как социально-экономических, политических и национально-исторических. Его формирование в Германии происходило в течение длительного времени, и представляет собой сложный процесс.
В истории Германии долгое время центральная власть (федерация) находилась в значительной степени в подчиненном положении, будучи зависимой, от территориальных властей. Власть Первого германского рейха и его кайзеров была формальной прежде всего из-за отсутствия финансов. Реальной властью обладали курфюрсты, которые непосредственно собирали налоги со своих подданных, а к концу средневековья к ним присоединились города, финансовая самостоятельность которых основывалась на развитии ремесел и торговли. В этих условиях кайзер раздавал милость и привилегии своим вассалам, но он не обладал правом облагать своих подданных налогами. Возникший после распада Первого рейха Рейнский союз (1806 г.), а затем Германский союз (1815 г.) представляли собой объединения независимых князей и свободных городов. Второй германский рейх (1871 г.) усилил свою власть. Так, Финансовая конституция Второго рейха предусматривала отчисления отдельных государств в пользу Империи согласно численности их населения. Однако непосредственно рейху принадлежали лишь доходы от таможенных пошлин. Поэтому, несмотря на усиление рейха, он сохранил свою финансовую зависимость от германских государств. Финансовую независимость рейх получил лишь с принятием Веймарской конституции и созданием Имперского финансового управления. В результате финансовой реформы все управление налогами перешло к рейху. Так же рейх получил законодательные компетенции по формированию бюджета и, тем самым у него появилась возможность создания единой налоговой системы.
Сильные позиции федерации сохранились в государственном устройстве послевоенной Западной Германии. Финансовая реформа 1969 года привела к созданию собственных налоговых доходов коммун (местных коллективов), тем самым было обеспечена определенная финансовая независимость местных органов самоуправления. Таким образом, современная система межбюджетных отношений в Германии, основанная на финансовой автономии трех уровней власти - федерации, земель и коммун, прошла длительный путь развития.
В Германии концепцию бюджетного федерализма определяет Финансовая конституция - раздел 10 Основного закона. Финансовая конституция Германии представляет собой уникальное явление в конституционной практике развитых стран. Она регулирует финансовые взаимоотношения между федерацией, землями и коммунами, а также определяет положение и компетенции конституционных органов в формировании бюджета страны.
Бюджетный федерализм в области распределения доходов между звеньями бюджетной системы предполагает, прежде всего, решение вопроса налоговой автономии каждого уровня власти. Во-первых, это предполагает распределение компетенций в области налогового законодательства. В области германского налогового права существует исключительная компетенция федерации, конкурирующая компетенция федерации и исключительная компетенция земель. К исключительной компетенции федерации, согласно финансовой конституции относятся таможенные дела и финансовая монополия. Эта исключительная компетенция невелика и ограничивается изданием законов, регулирующих пересечение товарами границы ФРГ и существующую финансовую монополию на спиртные напитки. Однако, конкурирующая компетенция федерации в области налогового законодательства велика. Она согласно конституции распространяется на налоги, от которых федерации принадлежит хотя бы часть доходов, а также, если речь идет о соблюдении правового или экономического единства в стране. Земли имеют право издавать налоговые законы, если не существует идентичных федеральных законов. На практике исключительная компетенция земель незначительна, поскольку имеются федеральные законы, которые определяют основные местные налоги, существующие во всех землях. Роль земель в налоговом законодательстве ограничивается в основном законами о налогах, доходы от которых поступают землям, общинам, а значит, теми законами, которые требуют одобрения Бундесрата и имеют право абсолютного вета. Такое распределение компетенций в области налогового законодательства позволило создать Германии единую систему налогообложения во всех землях. В тоже время привело к зависимости в законодательной области земель от федерации. С другой стороны, исполнительные полномочия в большей степени принадлежат субъектам федерации - землям. Так, разделение полномочий по взиманию налогов закреплено финансовой конституцией ФРГ. Согласно этому разделению, федеральное финансовое ведомство занимается таможенными пошлинами и финансовой монополией, акцизами. Однако взимание остальных налогов осуществляют соответствующие региональные земельные управления, которые контролируют и налоги, поступающие в федеральный бюджет. В этой части такая работа оплачивается за счет федерального бюджета. Таким образом, федерация и земли взаимозависимы. Во-вторых, это предполагает распределение налоговых поступлений между всеми уровнями бюджетной системы. Для этого в Германии используется как разделительная система, которая представляет собой закрепление определенных налогов за отдельными уровнями бюджетной системы, так и комплексная система, предполагающая совместное участие в отдельных налогах. В соответствии с этим к чисто федеральным налогам относятся, согласно Финансовой конституции ФРГ, таможенные пошлины и финансовая монополия на спиртные напитки, налог с оборота капиталов, налог на страхование, налог с меняльных операций, налог компенсационных сборов и сборов в рамках ЕС, налоги на потребление (за исключением налога на пиво). Доходы от этих налогов полностью поступают федерации. В бюджеты земель, согласно конституции, полностью поступают налог на имущество, на наследство, на автотранспорт, на пиво и на игорные учреждения, на покупку земельных участков, проведение лотерей. Исключительно коммунам поступают земельный налог и местные налоги на потребление (на владельцев собак, на охотников, на предметы роскоши).
Бюджеты и межбюджетные отношения России в XIX-XX столетиях
В 15-ом веке, с образованием централизованного государства России, начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства. Но сложилась бюджетная система, в современном ее понимании, в основном в 60-е годы 19-го века в результате финансовых реформ. Именно в 60-е годы были заложены основы бюджетной системы России, определившие ее облик вплоть до 1917 г. В отличие от Германии и США, где формирование бюджетных систем происходило от децентрализованных финансов государства к постепенной централизации, в России бюджетная система изначально сформировалась как централизованная, имеющая высокую степень централизации финансов государства, с общегосударственным бюджетом и местными бюджетами.
В предреформенный период в России отсутствовало бюджетное и кассовое единство бюджета. Многие ведомства имели право самостоятельно получать доходы и расходовать эти средства вне всякой связи с общегосударственной бюджетной росписью, при этом они могли любые суммы денежных средств хранить в своих кассах неограниченное время. Все это не позволяло установить общую картину государственных доходов и расходов. Такое финансовое положение было характерным в эпоху феодализма, когда отсутствовало единство бюджета, объединяющего все доходы и расходы, причем расходы и изыскиваемые для них доходы оформлялись в виде отдельных самостоятельных смет. Все это негативно отражалось на финансах государства, маскировало их реальное положение, создавало благоприятные условия для злоупотреблений и махинаций.
В условиях становления и развития капитализма в России в 60-е годы XIX века возникла настоятельная потребность в финансовых реформах, в частности в бюджетной реформе. Прежняя организация ведения государственного финансового хозяйства вошла в противоречия с новыми формами хозяйствования в стране. Поэтому суть финансовых реформ состояла в создании новой организации ведения государственного финансового хозяйства, соответствующей рыночным отношениям. Бюджетная реформа заключалась в преодолении ведомственной раздробленности общегосударственного бюджета и установлении его прозрачности, что обуславливало необходимость создания совершенно нового бюджета, обладающего такими коренными свойствами, как свойство законодательной силы, свойство единства, свойство универсальности и гласности. Кроме того, необходимость эффективного удовлетворения общественных потребностей местного характера потребовало создание местных бюджетов, то есть бюджетная реформа была направлена на создание бюджетной системы, включающей общегосударственный бюджет и местные бюджеты (земские, городские, волостные и сельские).
Без этих преобразований невозможно было обеспечить эффективное функционирование общегосударственного бюджета, создать условия для его бюджетного равновесия, а также проводить единую социально-экономическую политику в стране.
Значение бюджетной реформы не ограничивалось рамками бюджетной сферы. Во-первых, оздоровление бюджетной сферы было необходимым условием для нормального функционирования денежной системы. Во-вторых, от бюджетных преобразований зависело упрочение государственного кредита, который опирается на доверие к государственным финансам. То есть от бюджетных преобразований зависело кредитоспособность страны, а значит возможность выхода государства, как на российский рынок капитала, так и на мировой рынок капитала.
В 1862 году Александром II были утверждены новые правила по составлению и утверждению бюджетной росписи, которые предусматривали осуществление принципа бюджетного единства. Согласно новым правилам, отдельные ведомства и министерства должны составлять сметы ежегодно по установленной форме, причем каждое ведомство и министерство должно было представлять подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов. При утверждении смет следовало учитывать итоги исполнения бюджета в предшествовавшем году, а после утверждения бюджета распорядители ведомств и министерств обязаны были строго следовать утвержденной номенклатуре расходов. Вводилось кассовое единство бюджета, в результате этого все государственные доходы были сосредоточены в кассах казначейства, и из этих же касс производились расходы в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми росписями. При этом в России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности. Кроме бюджетного и кассового единства, в ходе финансовой реформы 1862 года, был заложен принцип гласности бюджета.
Таким образом, финансовая реформа 1862 года заложила основополагающие начала государственного бюджета России, которые лежат в основе современного понятия бюджета.
В 1864 году вышло «Постановление о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии, с которым были созданы земства, представляющие собой органы местного самоуправления, и соответственно земские бюджеты. Помимо земских бюджетов местные бюджеты включали городские бюджеты, бюджеты волостных и сельских сообществ.
В России сложилась двухуровневая бюджетная система, состоявшая из общегосударственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Но ведущая роль в бюджетной системе принадлежала общегосударственному бюджету. Важнейшей особенностью общегосударственного бюджета было его деление на обыкновенный и чрезвычайный. Расходы обыкновенного бюджета представляли собой текущие затраты, для которых характерна ежегодная повторяемость. Соответственно и доходы на покрытие этих текущих расходов были постоянными. Расходы чрезвычайного бюджета носили либо временный характер, в частности на чрезвычайные военные потребности, либо производительный характер, то есть представляли собой капитальные затраты. Это разделение позволяло обеспечить надлежащее планирование инвестиционных проектов и финансовый контроль над расходованием средств в рамках годового бюджета.
Важнейшим принципом при формировании бюджета являлось стремление к бюджетному равновесию, то есть стремление к бездефицитности государственного бюджета. Соблюдение этого принципа обеспечивало нормальное функционирование денежной системы и кредитоспособность государства. Но только с 90-х годов 19 века обыкновенный бюджет стал бездефицитным, причем бюджет стал не просто сбалансированным, но и профицитным.
