Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические вопросы исследования воспроизводственных процессов в муниципальных образованьях .
1.1 Сущность и функции муниципальных образований в системе общественного воспроизводства . С. 12
1.2 Институциональные основы местного самоуправления . С.27
1.3 Экономические основы производства общественных благ на муниципальном уровне. С.42
Глава 2. Роль воспроизводства ресурсов муниципального образования в развитии территории .
2.1 Место и значение муниципального хозяйства в реализации общественных потребностей . С.57
2.2 Муниципальная собственность как основа местного самоуправления . С.82
2.3Муниципальная финансовая система в механизме регулирования социально-экономических процессов муниципального образования. С.96
2.4 Влияние территориального разделения труда на воспроизводство муниципального образования. С 113
Заключение С. 132
Список использованной литературы С. 138
Приложение С. 149
- Сущность и функции муниципальных образований в системе общественного воспроизводства
- Институциональные основы местного самоуправления
- Место и значение муниципального хозяйства в реализации общественных потребностей
- Муниципальная собственность как основа местного самоуправления
Введение к работе
Радикальные общественные преобразования в России последнего десятилетия дали импульс формированию местного самоуправления как принципиально нового для российской действительности социально-экономического института. Естественным результатом осуществляемых преобразований является постепенный сдвиг от преимущественно отраслевой к территориальной форме организации экономики, основанной на взаимосвязях местных, региональных рынков, которые объединяются, образуя общероссийский рынок, вливающийся, в свою очередь, в мировой рынок. Исследования закономерностей социально-экономических процессов открывают путь к созданию эффективной системы регулирования деятельности. Особенно актуальным это представляется применительно к муниципальной экономике, исследования проблем которой на протяжении многих десятилетий велись в отрыве от теории общественного воспроизводства, без четкого определения самого предмета исследования. Соответственно и система регулирования муниципальной экономикой строилась без учета того, что последняя представляет собой воспроизводственную систему со свойственными ей закономерностями.
Проведение экономической реформы показало, что политика, в основе которой лежит представление об однородности хозяйственной системы, является в значительной степени ограниченной и неэффективной. Вопрос о том, в какой мере учитывать особенности муниципальных экономик при разработке общей стратегии реформирования, каким образом экономические программы муниципалитетов должны быть вписаны в общегосударственную стратегию, оказался в центре внимания как ученых, так и практиков.
Институт местного самоуправления имеет сложную общественно-государственную природу. Местное самоуправление (в своей общественной составляющей) часто находится в оппозиции государству, преимущественно в вопросах защиты интересов местного сообщества, в том числе и защиты
экономических интересов. Это обстоятельство требует построения сложной процедуры согласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, оно провоцирует органы государственной власти к подавлению местного самоуправления, а местное самоуправление стремится к самостоятельности, особенно в экономической области. Как показывает исторический опыт, государство действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления, а субъекты государства стремятся к суверенизации. Возникает противоречие: с одной стороны, государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой - тем самым оно создает оппозицию государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным механизмам управления.
Усиливает значение научного поиска и Послание Президента РФ
Федеральному Собранию1, в котором большое внимание уделено вопросам
законодательного и финансового обеспечения развития местного
самоуправления. В Федеральном Законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» , вступающим в силу с 1 января 2006 года, взят
курс на огосударствление местного самоуправления и представление о
необходимости предельно четкого разделения полномочий между уровнями
«публичной власти» (федеральным, региональным и местным). При этом
1 местное самоуправление в предлагаемой трактовке «публичной власти»
оказывается концептуально родственным государственной власти, а главные содержательные компоненты закона — бюджетно-финансовая сфера, повышение ее прозрачности и рациональная организация межбюджетных отношений - являются техническими средствами, позволяющими решать исключительно текущие проблемы муниципальных образований в условиях несовершенного бюджетного и налогового законодательства.
Сложность, многоаспектность и недостаточная разработанность ряда теоретических и практических вопросов функционирования и развития
1 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию. Апрель 2002г.
2 Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ от 6.10.2003
\
муниципальных образований, объективная необходимость их научного осмысления и комплексного анализа определили выбор темы диссертационного исследования, его цели, задачи, структуру и содержание. Результаты исследования могут быть использованы в качестве рекомендаций, которые позволят органам местного самоуправления разрешить противоречие между существующей практикой экономического развития муниципальных образований и требованиями формирования рыночных отношений в России.
Степень разработанности проблемы.
Настоящее исследование опирается на методологические принципы, разработанные классиками экономической теории А.Смитом, К.Марксом, А.Маршаллом. Исследование экономических проблем территории имеет многосторонний характер, требует рассмотрения не только материального производства, но также и социальной сферы. Основной экономической функцией самоуправления является обеспечение на местном уровне воспроизводства населения и трудовых ресурсов, окружающей среды, общественного продукта, территориальной организации хозяйства и населения, поэтому исследование основано на воспроизводственном подходе. Заслуга формирования и развития основных методологических положений воспроизводственной теории принадлежит Ф.Кенэ, К.Марксу, В.Леонтьеву, Р.И.Шниперу. В диссертационном исследовании используется институциональный подход, который развивался в работах Дж.Бьюкенена, Т.Веблена, Дж.Гелбрейта, Р.Коуза., Р.Нуреева, А.Олейника, А.Шаститко. Существенный вклад в теорию и практику местного самоуправления, развития местного производства и, в целом, развития муниципального хозяйства внесли Г.Барабашев, В.Белораменский, Ф.Бородкин, Л.Велихов, В.Виноградов, А.Градовский, Э.Дюран.
В работах А.Гладышева, Н.Шумянковой, Г.Ветрова, Ю.Афанасьева, В.Афонина, Ю.Брячихина изложены организационные основы муниципального управления, исследованы проблемы социально-экономического развития
муниципальных образований. В последние годы вопросы разработки концептуальных основ и программ экономического развития муниципальных образований и регионов нашли свое отражение в исследованиях Т.Авдеевой, А.Абдулова, С.Адамеску, Ю.Алексеева, А.Алисова, О.Демченко, С.Железко, В.Занадворова, И.Ильиной, В.Кистанова, М.Лаврова, Т.Островской, В.Рохчина, Ю.Соловьева, С.Тумановой, Ю.Филиппова, А.Эпштейна.
Зарубежный опыт развития экономики местных сообществ освещен в работах Э.Дж.Блэйкли, Р.Граца, П.Друкера, Н.Пирза, К.Стайнбейна, Р.Уинвера, Э.Принела.
Благодаря усилиям российских ученых - А.Гапоненко, В.Иванова, С.Мельникова, Л.Могилевского, В.Николаева, В.Репниковой, Е.Строева, С.Сильвестрова, Ф.Русинова, Б.Жихаревича разрабатывается система новых подходов к проблематике комплексного развития муниципальных образований в России.
Особенно заметное увеличение объема литературы и периодики по вопросам местного самоуправления произошло в последние 3-4 года. Издаются новые журналы по муниципальной проблематике: «Городское управление», «Муниципалитет», «Местное самоуправление», «Эра городов», «Проблемы городов переходных экономик» Несомненный научный интерес вызывают выпуски Московского общественного научного фонда из серии «Библиотека муниципального служащего». Авторы публикуемых в них работ являются, как правило, практиками муниципального управления - сотрудниками управлений и департаментов, депутатами, мэрами городов. Часть из них приступила не только к описанию практического опыта и возникающих проблем муниципального развития, но и предприняла попытку научного осмысления такого крупного общественного явления, каким является местное самоуправление. Однако говорить о значимых результатах всестороннего научного анализа этого феномена пока преждевременно.
К настоящему времени по исследуемой проблеме экономической теории подготовлен ряд диссертационных работ, среди которых можно выделить труд В.Пищулова — «Воспроизводственные процессы и денежные потоки территории», А.Сергеева — «Муниципальная собственность в системе экономических отношений», А.Саурина - «Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях формирования рыночных отношений», Л.Андреевой — «Институциональный механизм производства общественных городских благ».
Труды названных исследователей в значительной степени определили теоретическую основу данного диссертационного исследования. Вместе с тем, накопленный теоретический материал по указанной проблеме и современная мировая хозяйственная практика свидетельствуют о том, что многие аспекты социально-экономического развития муниципального образования и его места в воспроизводственном процессе страны нуждаются в переосмыслении, глубоком) и системном изучении и совершенствовании с учетом современных особенностей развития отечественной экономики.
Объектом исследования являются муниципальные образования, а также воспроизводственные процессы, протекающие в социально-экономических структурах территории.
Предметом исследования является система экономических отношений, формирующая воспроизводственные процессы территории. Основой этой системы выступают отношения собственности, в данную систему включаются отношения производства, обмена и распределения общественных благ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -раскрыть сущность и определить основные условия воспроизводства муниципального образования и выработать на этой основе рекомендации по разработке комплексной стратегии развития территории.
Постановка цели диссертационного исследования предопределила выбор следующих задач:
рассмотреть основные подходы к определению экономической сущности муниципального образования, провести их систематизацию и политэкономическое осмысление;
дать основные характеристики экономической природы муниципального образования и муниципального хозяйства в их институциональном аспекте;
раскрыть сущность и содержание процесса воспроизводства ресурсов муниципального образования, провести оценку условий развития территории в период реформирования системы местного самоуправления;
раскрыть содержание понятия «муниципальное хозяйство», определить роль воспроизводства каждой сферы городского хозяйства в развитии муниципального образования;
рассмотреть экономическую роль и место муниципальной собственности в системе местного самоуправления;
выработать категориальное определение производства муниципальных общественных благ как экономического феномена;
выявить роль территориального разделения труда в воспроизводстве муниципального образования.
Теоретической и методологической основой исследования послужили положения и выводы по проблемам функционирования и развития муниципальных образований, в том числе:
изложенные в монографиях, научных статьях, диссертационных работах отечественных и зарубежных ученых, материалах научных конференций и семинаров;
собранные в результате участия автора в проектах «Стратегия развития г.Казани до 2015 года» и «Муниципальное развитие г.Казани».
В работе использованы положения Налогового кодекса РФ, нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность местного самоуправления в России, Республике Татарстан и г.Казань. При реализации поставленных целей
и задач применялись методы научной абстракции, дедуктивного, логического, исторического, сравнительного и статистического анализа, функциональный и системный подход.
Информационной базой диссертационного исследования послужили материалы статистической отчетности Комитета государственной статистики Республики Татарстан, научных конференций и семинаров, периодической печати, результаты социологических исследований, а также разработки независимых исследовательских организаций (Института экономики города -Москва, Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» - С-Петербург, Института экономики переходного периода - Москва и ряда др.).
Научная новизна результатов исследования. В диссертационной работе исследуются теоретические и практические вопросы, решение которых способно активизировать процессы развития муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления. Наиболее существенные результаты, полученные в процессе исследования, заключается в следующем:
охарактеризовано место муниципальной экономики в системе общественно-экономических отношений и определены ее особенности и черты, которые носят частно-общественный характер с позиции воспроизводственного подхода, позволяющего выявить всю совокупность непрерывных воспроизводственных процессов, протекающих на территории. Особенностью муниципальной экономики является то, что социальные интересы населения непосредственно ставятся во главу угла экономической политики города. Создается принципиально новая социально-экономическая организационная среда, в которой домохозяйства играют двойственную роль — они непосредственно или косвенно владеют экономическими ресурсами и, в конечном счете, являются поставщиками этих ресурсов, и одновременно выступают основной потребительской группой в экономике;
установлено, что необходимые положительные тенденции и прогрессивные структурные сдвиги в муниципальном образовании, которые определяются экономическими отношениями, возникающими между
гражданами и органами местного самоуправления, могут быть обеспечены при условии проведения институциональных преобразований, совершенствования институционального структурирования;
проведена классификация ресурсов муниципального образования, критерием которой послужила степень участия ресурсов в воспроизводственном процессе территории. Среди основных ресурсов, обеспечивающих воспроизводственные процессы на территории, выделены: объекты муниципальной собственности, финансовые, трудовые и управленческие ресурсы;
установлено, что основными предпосылками целевой направленности воспроизводственных процессов территории является обеспечение производства коллективных благ и услуг, специфика которых заключается в том, что их функционирование невозможно или нецелесообразно в рамках частного сектора;
расширен понятийный аппарат теории местного самоуправления, в частности, представлена уточненная и конкретизированная автором российская модель местного самоуправления, согласно которой данный феномен носит двойственную, а именно, государственно-общественную природу.
Практическая значимость диссертации определяется совокупностью
выводов, предложений и рекомендаций, которые были использованы при разработке стратегии развития местного самоуправления г. Казани, обосновании решения о реформировании жилищно-коммунального комплекса города, как отрасли, определяющей комплексное развитие территории и проекта займа Всемирного Банка «Муниципальное развитие г.Казани».
Актуальность темы диссертационного исследования определяется задачами реформирования местного самоуправления, заявленными в качестве приоритетных в экономической политике Правительства РФ и широкомасштабными дискуссиями, развернувшиеся в России на эту тему. Предложенный воспроизводственный подход к развитию муниципального образования может быть применен органами местного самоуправления в
»
разработке стратегических планов развития территории.
Содержащиеся в работе теоретические положения могут быть использованы в преподавании отдельных разделов предмета «Экономическая теория», «Муниципальная экономика», а также дисциплин «Муниципальный менеджмент», «Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством», «Государственное регулирование экономики».
Апробация результатов исследования. Материалы исследования докладывались на втором общероссийском форуме лидеров стратегического планирования «Стратегическое планирование в городах и регионах России — технологии успеха» (С - Петербург, 2003г.), круглом столе в рамках проекта «Управление программами институционального развития в условиях рыночной экономики» (Обнинск, 2003г.), I конгрессе «Северная цивилизация: становление, проблемы и перспективы» (Сургут, 2004г.), V окружной конференции молодых ученых «Наука и инновации XXI века» - секция «Экономика» (Сургут, 2004г.).
Основные теоретические положения и результаты исследования отражены в шести научных публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Работа содержит таблицы, диаграммы и схемы.
Сущность и функции муниципальных образований в системе общественного воспроизводства
В ряду важных экономических явлений и процессов, происходящих в современной экономике, все большее внимание исследователей привлекают вопросы развития муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления, а также институциональные условия, которые способны оказать влияние на воспроизводственные процессы территории. Эти вопросы имеют практическое значение и вызывают интерес со стороны руководителей муниципальных образований, региональных экономик, международных экономических объединений.
Становление института местного самоуправления в нашей стране приобрело в последнее время особую значимость. Если еще несколько лет назад развитие местного самоуправления представлялось одной из частных задач государственного строительства, то в настоящий момент оно является важным звеном экономического устройства государства, без которого система хозяйственных структур Российской Федерации не может перейти в устойчивую и завершенную форму. Кроме того, без полноценной системы местного самоуправления не может быть доведена до логического конца экономическая реформа и реализована социально-экономическая политика поддержки малообеспеченных слоев населения, декларированная Правительством РФ. Однако, если вопрос: «быть или не быть полноценной муниципальной власти?» однозначно положительно решен федеральной властью, то вопрос: «какой быть системе социально-экономических отношений на муниципальном уровне», или точнее, «как наиболее эффективно реализовать экономические функции муниципалитета?» остается открытым.
Рассмотрим и прокомментируем некоторые сложившиеся в экономической науке подходы к трактовке понятия «местное самоуправление».
Современная форма реализации местного самоуправления в России является итогом длительного исторического пути. Сегодня понятие «местное самоуправление» тесно связано с понятием «государство», так как местное самоуправление становится одним из элементов хозяйственной системы страны в условиях рыночной экономики.
Если термин «местное самоуправление» понимать более широко, то можно утверждать, что в качестве формы социальной и экономической самоорганизации людей, населяющих определенную территорию, местное самоуправление возникло еще задолго до образования государства. Речь идет как о простых, так и об относительно развитых формах самоорганизации социума. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и являлся главным объединяющим фактором, сегодня так формируются общественные объединения и организации. Подобно общественным объединениям, социально-территориальные системы на раннем этапе образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные «общественные» корни, и есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов в социально-экономической системе рыночной экономики и гражданского общества.
В результате усложнения общественных связей и социальных норм первых самоуправляющихся сообществ внутри них возникли группы с различным социальным статусом и стали проявляться существенные признаки государственных институтов, которые позже трансформировались в реальные государственные институты. Конечно, не все современные государства сформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчив и подвержен влиянию многих факторов (известно, например, что часть государств образовалось в результате захвата новых территорий более сильными государствами). Для нас важно обнаружить экономическую природу самоуправляющегося сообщества и государства, что позволит уточнить роль местного самоуправления в современной России. С появлением государств роль и место первых простых форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) существенно изменились. Для «местного самоуправления» начался длительный период поиска «своего места» в социально-экономическом устройстве страны. Самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе и современные муниципальные образования) имеют ряд существенных признаков государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, публичной власти и историко-культурные традиции. Таким образом, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так экономических и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства.
Местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, оно способствует сохранению и укреплению государства. Наличие в системе социально-экономических отношений института местного самоуправления является необходимым условием устойчивого развития государства.1 Учитывая это фундаментальное свойство института местного самоуправления в современной России, можно утверждать, что торможение процесса становления местного самоуправления может иметь серьезные негативные последствия для организации полноценного государства.
Институциональные основы местного самоуправления
Трансформация российской экономики в рыночную происходит на фоне фундаментальных институциональных сдвигов, поэтому проблему становления муниципальных образований следует рассматривать в контексте институциональных преобразований. В рамках современной экономической науки изучение институциональной природы экономических явлений характеризуется возрастающей комплексностью. Это обусловлено проявлением в реальной хозяйственной жизни возросшей взаимосвязанности всех уровней экономики - национального, регионального и муниципального - характером функционирования различных институтов, регулирующих хозяйственную деятельность индивидов.
Город является способом институционального структурирования социальной, экономической и политической жизни своих граждан. Совместное проживание людей на компактной территории города объективно требует выработки правил и норм этого совместного проживания, ограничивающих поведение каждого индивида и подчиняющих его общественным правилам и нормам. Поэтому для исследования экономической природы городского хозяйства должна быть использована методология институционализма, базирующаяся на использовании трех базовых понятий для исследования любого экономического явления - институты, рынки и организации1. В соответствии с институциональным подходом город представляет собой, прежде всего институт, конституирующий условия и ограничения для возникновения и функционирования специфических рынков и организаций.
В современной институциональной теории различают два подхода: «старый» и «новый» институционализм. Чтобы дать полную картину «старого» институционализма, обратимся к наиболее ярким представителям этого направления: К.Марксу, Т.Веблену, К.Поланьи. В своем анализе возникновения машинного производства Маркс обращал внимание на влияние, которое оказывают организационные формы на процесс производства и обмена. Система отношений между капиталистом и наемным рабочим определяется организационной формой, которую принимает разделение труда: естественное разделение труда — кооперация - мануфактура и производство абсолютной прибавочной стоимости - появление частичного рабочего — появление машин -фабрика - производство относительной прибавочной стоимости.1
Аналогичным образом в анализе первоначального накопления прослеживается институциональный подход. С принятием ряда законодательных актов стали формироваться рынок наемного труда и система капиталистического найма. Та же мысль развивается и Карлом Поланьи, который утверждает, что именно вмешательство государства лежало в основе национальных (в отличие от локальных) рынков ресурсов и рынка труда. «Внутренний рынок был повсеместно создан в Западной Европе посредством государственной интервенции», его возникновение не являлось результатом естественной эволюции локальных рынков.2
Неоинтитуционализм поставил во главу угла проблему мотивации человеческого поведения. Если неоклассическая теория, ориентируясь на результат, изучает, как рациональные индивиды максимизируют полезность, фирмы - прибыль, а государство - народное благосостояние, то неоинституционалистов интересует непосредственно процесс принятия решений, его условия и предпосылки. В этой связи большое значение приобретают сложившиеся в обществе нормы и правила поведения людей (У. Нискакен называет их совокупность «мягкой инфраструктурой экономики»). Современный неоинтитуционализм исходит из первостепенной важности формирования не прав собственности как таковых, а социальных норм и правил.3 .
Методологию неоинституционализма можно применить при исследовании социально-экономических условий становления муниципальных образований. В этой связи большое значение имеет обоснованное Дж.Бьюкененом в «Границах свободы»1 последовательное разграничение двух разных функций государства, которые можно также применить к муниципальным образованиям: «муниципальное образование защищающее» и «муниципальное образование производящее».
Первая функция является результатом соглашения людей, ее выполнение служит своеобразным гарантом соблюдения ими конституционного договора.
Вторая функция представляет муниципальное образование в качестве производителя общественных благ. Она реализуется на базе конституционных прав и свобод как своеобразный договор между гражданами по поводу удовлетворения их совместных потребностей в ряде товаров и услуг. Но одновременно здесь кроется и основная опасность - перерождение муниципального образования в авторитарное.
В экономической теории впервые понятие института было включено в анализ Торстейном Вебленом. Институты - это, по сути дела, общепринятое понимание того, что касается отдельных взаимоотношений между обществом и личностью, отдельных выполняемых ими функций. Система жизни общества, которая слагается из совокупности действующих в определенное время или в любой момент развития какого угодно общества, может с психологической стороны быть охарактеризована в общих чертах как превалирующая духовная позиция или распространенное представление об образе жизни в обществе.2
Другой основоположник институционализма Джон Коммонс определяет институт следующим образом:
Институт - коллективное действие по контролю, освобождению и расширению индивидуального действия.1
В настоящее время в рамках современного институционализма наиболее распространенной является трактовка институтов Дугласа Норта:
Институты - это правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, и нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми.2
Экономические действия протекают не в изолированном пространстве, а в определенном социуме. Поэтому имеет большое значение, как общество будет реагировать на них. Таким образом, сделки, приемлемые и приносящие доход в одном месте, необязательно окажутся целесообразными даже при сходных условиях в другом. Примером тому могут служить ограничения, налагаемые на экономическое поведение человека различными религиозными конфессиями.
Чтобы избежать согласования множества внешних факторов, влияющих на успех и на саму возможность принятия того или иного решения, в рамках экономического и социального порядков вырабатываются схемы или алгоритмы поведения, являющегося при данных условиях наиболее эффективным. Эти схемы и алгоритмы или матрицы поведения индивидов есть ни что иное, как институты.
Институты принято разделять на формальные (например, конституция) и неформальные. Под неформальными институтами обычно понимают общественные условности и этические кодексы поведения людей. Это — обычаи, традиции, привычки или неписаные правила, которые являются результатом тесного совместного существования людей. Благодаря им люди легко узнают, чего хотят от них окружающие и хорошо понимают друг друга. Источником этих кодексов поведения является культура
Место и значение муниципального хозяйства в реализации общественных потребностей
Прежде чем приступить собственно к комплексному планированию развития, необходимо определить, чем располагает территория. Для этого нужно провести анализ состояния муниципального хозяйства города, а также определить те опорные точки роста, на которые в последствие будет сделан упор при разработке стратегии развития. Определение методов и условий эффективной организации муниципального хозяйства в целях стабилизации и повышения качества жизни различных слоев населения требуют углубленного анализа развития теории муниципального хозяйства, как с точки зрения выявления экономической сущности и построения современной концепции, так и с точки зрения функциональных особенностей ее реализации.
Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Так, государственное хозяйство любой современной страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов. С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.
Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.
Вторая группа относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме того, при подобном подходе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.1
В связи с этим известный российский исследователь Л. Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях. По определению Велихова муниципальное хозяйство - это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».1 В данном определении присутствует тот критерий, по которому мы можем разделить две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.
В чем же проявляется двойственность природы местного самоуправления применительно к муниципальному хозяйству?
Муниципальное хозяйство, с позиции ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его ведение собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство схоже с акционерным обществом, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.
Муниципальная собственность как основа местного самоуправления
Экономической базой местного самоуправления выступает местное хозяйство, которое часто рассматривается лишь как объект прямого, непосредственного управления со стороны территориальных органов, то есть, по сути, отождествляется с республиканской и муниципальной собственностью. С экономической точки зрения местное хозяйство не следует ограничивать лишь организацией взаимодействия объектов собственности разного уровня, главным направлением работы и критерием его эффективности служит степень удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего на данной территории населения, на основе комплексного развития территории.1 Основой местного хозяйства, безусловно, является муниципальная собственность. Как показывает зарубежная практика, в полной собственности местных органов, а следовательно, в прямом управлении должны находиться не только объекты, деятельность которых не носит коммерческого характера и полностью финансируется за счет средств местных бюджетов. В наших условиях - это учреждения образования, здравоохранения, культуры и т.п. Многие звенья муниципального хозяйства могут развиваться на коммерческой или на комбинированной основе2.
Принципиальным вопросом реформирования российского общества в девяностые годы стало изменение отношений собственности и создание нового хозяйственного механизма, основанного на многообразии форм собственности, инициативе и самостоятельности экономических субъектов. Муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы. Эта собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы . Разработанная автором схема экономического пространства муниципальной собственности как объекта взаимодействия управленческих структур в регионе представлена схемой 2.
Муниципальная собственность имеет двойственную природу. Суть этой двойственности состоит в том, что муниципальная собственность несет в себе черты государственной и групповой форм собственности, родовые признаки долевой и совместной собственности. При этом черты государственной проявляются в муниципальной форме собственности тем, что существует реальная возможность управления объектами этой собственности со стороны муниципального образования. Характеристики же групповой собственности проявляются в муниципальной тем, что это — совместная собственность жителей муниципального образования и формируется экономический интерес жителей этого муниципального образования по использованию объектов муниципальной собственности.
Особенность современного состояния муниципальной собственности в отечественной экономике характеризуется процессом формирования объектов муниципальной собственности в зависимости от функций, выполняемых отношениями муниципальной собственности в экономической системе; неоднородностью объектов муниципальной собственности как по значимости в муниципальном образовании, так и по их воздействию на жизнедеятельность населения этого образования; определённой дискретностью, размытостью владения субъектом муниципального образования теми объектами муниципальной собственности, которые имеются у него. Поэтому в муниципальном образовании происходит разделение функций собственника и пользователя этими объектами муниципальной собственности, что вызывает существование скрытой формы антагонизма между присвоением и управлением объектами и отношениями муниципальной собственности.
К экономическим функциям отношений муниципальной собственности можно отнести воспроизводственную, регулирование рынка, либерализации экономики, обеспечение развития конкуренции на территории, ценообразующую, координации экономических и социальных процессов в муниципальном образовании, развития микросреды бизнеса, оптимизации рынка, демократизации отношений собственности.
Воспроизводственная функция муниципальной собственности охватывает три взаимосвязанных процесса: воспроизводство материальных и нематериальных благ; воспроизводство человека и воспроизводство отношений собственности. Данная функция позволяет возобновлять производство многообразных материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей индивидов, которые невозможно удовлетворить в одиночку. Она удерживает общественный сектор экономики на уровне муниципального образования в определённых экономических параметрах на базе обособившейся части национального богатства. Удовлетворение ряда потребностей отдельного индивидуума и исторически сложившегося сообщества, в том числе экономически, обеспечивается на базе муниципальной собственности.
