Содержание к диссертации
Введение
1 Концепция рыночной трансформации жилищно-коммунального хозяйства
1.1 Концептуальные подходы к реформированию ЖКХ необходимость, цели, рыночное содержание трансформационных процессов
1.2 Механизмы рыночной трансформации, внедряемые в ЖКХ в ходе современной реформы
1.3 Эволюция реформы ЖКХ: условия проведения и социально-экономическая специфика
2 Целевая направленность рыночной трансформации жилищно-коммунального хозяйства и социальная защита населения
2.1 Реализация целей основных участников рыночной трансформации в жилищно-коммунальном хозяйстве
2.2 Социальная защита населения, реализуемая в процессе рыночного реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства
3 Совершенствование условий рыночной трансформации в отраслях жилищно-коммунального хозяйства
3.1 Рыночное развитие сферы обслуживания жилищного фонда в условиях реформы жилищно-коммунального хозяйства
3.2 Модернизация системы управления объектами коммунальной инфраструктуры ЖКХ
Заключение 150
Список используемых источников 157
- Концептуальные подходы к реформированию ЖКХ необходимость, цели, рыночное содержание трансформационных процессов
- Механизмы рыночной трансформации, внедряемые в ЖКХ в ходе современной реформы
- Реализация целей основных участников рыночной трансформации в жилищно-коммунальном хозяйстве
- Рыночное развитие сферы обслуживания жилищного фонда в условиях реформы жилищно-коммунального хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Содержание современных процессов рыночного развития российской экономики обусловлено институциональными преобразованиями в важнейших инфраструктурных отраслях, в числе которых система жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) занимает особое место, образуя жизнеобеспечивающую основу муниципальных образований и реализуя социальные функции в процессе экономической деятельности своих хозяйствующих субъектов.
Сложившаяся ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется преобладанием государственной и муниципальной форм собственности, высокой централизацией управления, необоснованной монополизацией и значительной дотационностью, что обусловливает низкую эффективность функционирования данной сферы, предопределяет необходимость и направления ее рыночной трансформации. Основной целью реформы ЖКХ является перевод данной сферы в режим самоокупаемости и самофинансирования с обеспечением социальной защиты малоимущих граждан.
Однако по истечении более полутора десятилетий рыночных преобразований в отрасли эти цели по-прежнему не достигнуты, а основным и наиболее значимым результатом развития отрасли явился рост тарифов в рамках решения задачи обеспечения 100-процентной оплаты населением затрат по оказанию услуг ЖКХ, решаемой при сохранении их невысокого качества, усилении монополизма хозяйствующих субъектов и низкой эффективности системы управления.
Особую актуальность проблема рыночной трансформации социально-экономической системы ЖКХ приобрела в связи с проведением муниципальной реформы, определившей новый порядок разграничения полномочий в сфере регулирования деятельности предприятий отрасли, а также в контексте положений нового жилищного законодательства, в соответствии с которым значительный объем расходов по модернизации и развитию жилищного сектора и коммунальной инфраструктуры возложен на потребителей услуг
4 ЖКХ. Проведение данных мероприятий актуализирует необходимость обоснования целей, характеристики содержания и оценки социально-экономических результатов трансформации, противоречивый характер которых обусловлен: применением единых подходов к реформированию естественно-монопольных и потенциально-конкурентных секторов ЖКХ, переносом ответственности за ее результаты в отсутствие соответствующего финансового обеспечения на органы местного самоуправления. Необходимость выработки подхода к рыночному реформированию отрасли, реализующего согласование интересов властных структур различных уровней (в частности, бюджетных интересов), хозяйствующих субъектов (на основе пресечения их монополистической деятельности и защиты конкуренции) и потребителей как полноценных участников рыночного процесса, в сложившихся условиях приобрела ранг приоритетной научной задачи, которая обладает высокой актуальностью.
Степень разработанности проблемы. С начала 90-х годов ХХ-го столетия российская экономическая наука исследует развитие реформы жилищно-коммунального хозяйства как одно из наиболее сложных направлений рыночных преобразований в российской экономике. Теоретические аспекты конкурентно-рыночной трансформации системы жилищно-коммунального хозяйства в условиях институциональных преобразований раскрыты в работах И.А. Башмакова, В.И. Варнавского, А.Р. Галяутдинова, В.Н. Гуртова, Т.М. Додатенко, В.Н. Ельцова, О.С. Пчелинцева, Б.В. Ракитского, Ю.Б. Рубина, A.M. Ряховской, Г.А. Устинова, Е.Г. Ясина, а также в трудах зарубежных ученых, в числе которых: Н. Армстронг, Р. Барлетт, Ч. Берри, Б. Брау, С.Л. Брю, Дж. Викер, Дж. Вьюгер, Т. Линкол, А.О. Салливан, X. Приемас, П. Фишер и др.
Проблемы совершенствования деятельности органов местного самоуправления, а также управления муниципальным имуществом рассмотрены в исследованиях B.C. Вильямского, Б.Я. Гершковича, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, Т.В. Игнатовой, Б.Н. Нефедова, В.Е. Никифорова, Л.М. Прониной, Е.Г.
5 Румянцевой, С.С. Слепакова, О.А. Смирновой, А.И. Ряховской, А.В. Фрыги-на, Л.К. Чемерицкого, А.Я. Шарипова.
Различные подходы к выработке концепции реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства представлены в трудах О.В. Бесоновой, В.И. Букреева, А.Я. Бутыркина, Б.Г. Вишневского, С.Г. Глазьева, Н.Р. Денисова, Н.П. Дмитренко, И.Н. Дмитриевой, А.А. Дромова, В.Н. Дурнева, Д.М. Жуковой, Ю.В. Корнышевой, А.Н. Коробовой, Г.П. Леонтьева, М.И. Либора-киной, Л.С. Лучкиной, А.В. Новикова, Л.Д. Ржаницына, И.В. Стародубровской, СБ. Сиваева, Ф.Г. Таги-Заде, С.Н. Фатхетдиновой, С.Н. Хурсевича, Л.Н. Чернышева.
Авторская концепция исследования социально-экономических аспектов рыночного реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства формировалась в ходе изучения работ А.В. Бузгалина, Л.А. Велихова, А.Р. Гладышева, Н.А. Емельянова, В.Н. Лексина, М.И. Либоракиной, Э. Марквар-та, Л.И. Прониной, В.Е. Рохчина, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова, В.А. Шульги и др.
Констатируя многообразие и разноплановость подходов к характеристике отдельных сторон очерчиваемой в диссертационном исследовании проблематики, следует отметить, что основная часть научных работ посвящена изучению отраслевых рынков, экономики и управления предприятиями и организациями жилищно-коммунального хозяйства и другим значимым аспектам. Однако в современных условиях одной из наиболее острых и, по нашему мнению, наименее разработанных является проблема социально-экономических результатов и перспектив рыночного реформирования системы ЖКХ. Данное обстоятельство обусловило выбор темы исследования, формулировку его целей и постановку задач.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Работа выполнена в рамках специальности: 08.00.01 - Экономическая теория, п. 1.4 «Теория переходной экономики и трансформации социально-экономических систем; социально-экономические альтернативы»
Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки):
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в установлении социально-экономической специфики рыночной трансформации системы жилищно-коммунального хозяйства как инфраструктурной основы муниципальной экономики, разработке концептуальной модели и механизма становления и развития конкуренции в данном секторе, выработке предложений по корректировке хода реформы на основе согласования интересов ее участников.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие теоретические и практические задачи, определившие структуру и последовательность предпринятого исследования:
изучить концептуальные подходы к реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
дать характеристику механизмов рыночной трансформации, внедряемых в ходе современной реформы жилищно-коммунального хозяйства;
выявить и оценить содержание этапов реформы жилищно-коммунального хозяйства, условий ее проведения и социально-экономической специфики;
определить цели субъектов рыночного процесса в жилищно-коммунальном хозяйстве;
обосновать современные подходы к социальной защите населения в процессе рыночного реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства;
предложить направления рыночного развития сферы обслуживания жилищного фонда и системы управления объектами коммунальной инфраструктуры в условиях реформы жилищно-коммунального хозяйства.
Предмет исследования составляют социально-экономические процессы, связи, отношения и интересы органов власти различных уровней, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, домохозяйств и хозяйствующих субъектов, формирующиеся в ходе рыночной
7 трансформации отрасли.
Объектом исследования выступает социально-экономическая система жилищно-коммунального хозяйства, развивающаяся в условиях рыночной трансформации.
Теоретико-методологическую основу диссертации составили концепции, теоретические положения и гипотезы, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, разрабатывающих системные подходы-к исследованию проблем разработки программ в области продвижения реформы жилищно-коммунального хозяйства, а также предлагающих различные формы и методы государственного регулирования социально-экономических явлений в данной сфере.
В ходе исследования применялся системно-функциональный подход к изучению процессов на рынке жилищно-коммунальных услуг, в рамках которого использовались методы системного анализа и синтеза, моделирования и наблюдений, группировки и классификации, проектно-прогнозные расчеты, экономико-статистические группировки.
Информационно-эмпирическая база исследования представлена данными Госкомстата РФ, Госстроя РФ, Министерства регионального развития РФ, научно-исследовательских организаций, материалами монографий, научной периодики, справочных и отчетных документов, а также личными наблюдениями автора.
В ходе работы были использованы законодательные и нормативные документы, решения органов власти различных уровней по вопросам реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства, региональной и муниципальной политики, программные, прогнозные разработки государственных органов власти и научно-исследовательских коллективов по изучаемой проблеме.
Рабочая гипотеза диссертационной работы основывается на позиции автора, согласно которой рыночная трансформация жилищно-коммунального хозяйства России должна предполагать внедрение системы критериев оценки
8 результатов его функционирования как на макро-, так и на мезоуровне с учетом технической, технологической, организационной, социальной и экономической специфики отдельных муниципальных образований, расположенных на территории региона.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Показано, что радикально-рыночный концептуальный подход к
трансформации системы ЖКХ России, реализуемый в формировании новых
институтов управления, собственности, конкуренции, тарифной политики и
др., имел своим итогом состояние необратимости процесса трансформации в
сочетании с противоречивыми социально-экономическими результатами на
фоне деградации отрасли.
Определено, что в сложившихся условиях восстановление и модернизация инфраструктуры ЖКХ должны осуществляться на основе внедрения новых финансовых механизмов при солидарном участии государства, органов местного самоуправления (ОМСУ), субъектов ЖКХ, частных инвесторов и др.; формирования институтов обязательного общего и социального аудита в сфере ЖКХ с применением экономических санкций при нарушении договорных обязательств предприятиями отрасли в целях защиты интересов населения.
Установлено, что демонополизация ЖКХ требует учета соотношения размеров муниципальных образований и, соответственно, масштабов обслуживаемого жилищного фонда с экономически обоснованным минимумом работ, выполняемых хозяйствующими субъектами, функционирующими в данной сфере. Подходы к рыночной трансформации ЖКХ в малых городах должны иметь механизмы реализации, отличные от средних и крупных муниципальных образований, в противном случае организация конкуренции на рынке услуг ЖКХ приведет к трансформации монопольной модели системы жилищно-коммунального хозяйства в олигополистическую.
Выявлено, что реальный уровень возмещения населением затрат на предоставление услуг жилищно-коммунального хозяйства превысил 100-
9 процентную отметку еще в 2002 году и характеризуется устойчивой тенденцией к росту, что свидетельствует о несоответствии принципов современной тарифной политики сложившейся в отрасли конъюнктуре.
Доказано, что современная ситуация в сфере обслуживания жилищного фонда характеризуется преобладающей долей частных управляющих компаний (УК) в сравнении с муниципальными, в то время как объем жилищного фонда, находящегося в ведении этих организаций, распределяется в обратной пропорции. Фактически, несмотря на активно проводимые в отрасли рыночно-трансформационные преобразования, ОМСУ играют доминирующую роль в данном сегменте рынка ЖКХ, что является сдерживающим фактором его конкурентного развития.
Определено, что основными проблемами и противоречиями развития института управляющих компаний в сфере обслуживания жилищного фонда являются: высокие риски при организации предоставления населению услуг предприятий локальных естественных монополий вследствие появления «выпадающих доходов» при отсутствии возможности включения в тариф надбавок за неплатежи и потери ресурсов; возможность выхода на безубыточный режим лишь в случае выполнения значительных объемов работ; дифференциация жилого фонда на благополучный (потенциально рентабельный) и неблагополучный (потенциально убыточный) в зависимости от технического состояния и социальной структуры его собственников; протекционизм ОМСУ в отношении муниципальных УК в ущерб частным операторам.
Научная новизна результатов исследования заключается в определении автором концептуальных подходов к решению социально-экономических проблем рыночной трансформации системы ЖКХ как инфраструктурной основы жизнеобеспечения муниципальной экономики, разработке организационно-экономических механизмов управления коммунальным и жилищным секторами данной отрасли. Реальное приращение научного знания выражается в следующем:
дана характеристика основных положений современной концепции рыночной трансформации системы ЖКХ в контексте существующих подходов к реформированию отрасли, в числе которых: радикально-рыночная, умеренно-рыночная, централизованного кредитования модернизации отрасли, социально-гарантированного минимума, приоритетного учета интересов и прав потребителя;
аргументирован вывод о несоответствии данных о доле оплаты населением экономически обоснованных тарифов ЖКХ, предоставляемых органами государственной статистики, реальному положению дел, что способствует сохранению затратного способа ведения хозяйства вне связи с повышением качества услуг, предоставляемых предприятиями отрасли, противоречит концепции рыночного развития данной сферы;
доказано, что в условиях, когда расходы на оплату услуг ЖКХ превышают критический уровень (в соответствии с аналогичным показателем в развитых странах) для каждого второго жителя страны, платежеспособность населения является одним из основных сдерживающих факторов рыночной трансформации системы жилищно-коммунального хозяйства;
предложен дифференцированный подход к расчету максимально допустимой доли расходов граждан на услуги предприятий ЖКХ с целью совершенствования муниципальной программы поддержки населения, основанный на одновременном применении адресного и категориального принципов предоставления жилищных субсидий;
обоснован комплекс мер, направленных на поддержку собственников жилья при проведении капитального ремонта и реконструкции, в числе которых: разработка формализованных требований к проектам; формирование рынка кредитных продуктов для ТСЖ и УК; субсидирование процентной ставки по кредитам на указанные цели; предоставление государственных и муниципальных гарантий по кредитам; формирование институтов обязательного аудита услуг ЖКХ, обязательного страхования жилья и ответственности УК;
- сформулированы принципы управления инфраструктурными объектами ЖКХ, реализация которых в российских условиях сможет создать необходимую основу рыночного реформирования данной сферы, в том числе: приоритет схем переуступки имущества в управлении активами (концессии сроком от 20 до 30 лет) над сделками по продаже с целью снижения инвестиционных расходов и сохранения контроля над жизнеобеспечивающей сферой муниципальной экономики; применение различных форм контрактов делегированного управления; закрепление в контрактах четко определенных положений в отношении соблюдения норм качества и осуществления контроля за качеством ресурсов; гибкая работа с клиентами; обучение и мотивация персонала.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется исследованием и обоснованием концепции трансформации социально-экономических отношений в системе жилищно-коммунального хозяйства России и разработке предложений по корректировке алгоритма ее реализации.
Теоретические выводы диссертационного исследования могут явиться концептуальной базой в процессе дальнейшего совершенствования программ развития жилищно-коммунального хозяйства России, государственного регулирования жилищной политики, схем и технологий финансирования объектов жилищно-коммунального комплекса.
Авторская концепция предлагаемого хозяйственного механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса может быть использована представительными и исполнительными органами власти различных уровней в процессе реализации программ реформирования ЖКХ региона, социальной защиты населения в части выплаты жилищных субсидий, оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Материалы диссертации целесообразно использовать в процессе преподавания дисциплин «Экономическая теория», «Экономика городского хозяйства», «Государственное управление» и при разработке материалов их ме-
12 тодического обеспечения.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования получили одобрение на региональной межвузовской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Молодая наука» в Пятигорском государственном лингвистическом университете (2007 г.), десятой региональной научно-практической конференции филиала Северо-Кавказского государственного технического университета в г. Пятигорске на тему «Вузовская наука - региону Кавказские Минеральные Воды» (2008 г.).
Публикации изложены в 7 научных работах общим объемом 4,2 печатных листа, одна из которых опубликована в издании, рекомендованном ВАК.
Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач, состоит из введения, трех глав, а также заключения и списка литературы, содержащего 157 наименований. Работа изложена на 167 страницах машинописного текста, содержит 8 таблиц, 29 рисунков.
Концептуальные подходы к реформированию ЖКХ необходимость, цели, рыночное содержание трансформационных процессов
Современное состояние и подходы к реформированию системы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) во многом определяются особенностями формирования и развития данного сектора народного хозяйства в период административно-плановой экономики, когда централизованно и достаточно эффективно решались вопросы, связанные как с обеспечением населения жильем на основе выработанных качественных и количественных критериев, так и эксплуатацией жилищного фонда, обеспечения его необходимыми ресурсами. Особая роль в данном процессе был отведена отрасли ЖКХ, организованной в форме единого народно-хозяйственного комплекса, планирование и контроль развития которого осуществлялся на основе принимаемых на государственном уровне минимальных стандартов обслуживания населения. Реализация данной политики предусматривала радикально быстрое обеспечение относительно комфортным жильем городского населения страны.
Решение такой масштабной задачи в короткие сроки стало возможным благодаря внедрению индустриальных методов типового строительства многоэтажных жилых домов, при возведении которых основным критерием эффективности являлись низкая стоимость и высокая скорость строительства. В свою очередь, возводимые микрорайоны требовали комплексного решения проблемы обеспечения коммунальными ресурсами, для чего были построены крупные инфраструктурные объекты в сферах водо-, электро-, тепло- и газоснабжения населенных пунктов. При этом процессы строительства как жилого фонда, так и объектов коммунальной инфраструктуры развивались на экстенсивной основе, в условиях низкой стоимости рабочей силы и энергоресурсов.
Как видно из представленных данных, с 1950 по 1991 годы объем жилищного фонда в стране вырос более, чем 5,6 раза, что стало также одним важнейших социальных результатов проводимой государством политики в сфере жилищного строительства.
Кроме того, в рамках сложившейся в стране системы управления и эксплуатации жилищного фонда за счет централизованных источников финансирования данный жилищный фонд поддерживался в нормальном состоянии. Однако, к 1990 году, в ходе перестройки и активных структурных преобразований в российской экономике, этот процесс существенно замедлился. Так, в 1991 году объем жилого фонда, в котором» был проведен капитальный ремонт, составил менее 45% от уровня 1985 года. В дальнейшем эта тенденция еще более усилилась (так, например, в 2000 году этот показатель составил менее 9%), что привело к стремительному ветшанию жилищного фонда и, соответственно, к ухудшению качества жизни населения.
Необходимость решения проблемы капитального ремонта жилого фонда, а также снижения темпов жилищного строительства к началу 90-х годов-поставили перед отраслью задачу выработки новых методов управления отраслью, формирования- новых институтов и условий для ее развития, с использованием рыночных подходов, применяемых в остальных отраслях российской экономики, преходящей на путь рыночного развития.
Вместе с тем, серьезным препятствием на пути эффективного развития данной отрасли является специфика современного жилищного фонда страны. В первую очередь, речь идет о его качестве и технико-экономических характеристиках. В период массового строительства жилья в стране были максимально доступными и дешевыми энергетические ресурсы.
Согласно имеющимся данным, 75 % существующего жилищного фонда городов России составляют самые энергозатратные в мире дома из сборного железобетона1. Что касается зданий из других материалов, то, в силу конструктивных особенностей, значительная их часть также характеризуется высоким уровнем энергопотерь.
По оценкам специалистов, «...на теплоснабжение этого жилищного фонда в настоящее время затрачивается не менее 45% энергоресурсов (около 430 млн. т условного топлива), что в 2,3 раза больше, чем расходуются топлива на производство электроэнергии. В холодные зимы потребность с топливе на теплоснабжение возрастает на 10 % и более»1.
В существующем жилищном фонде городов расходы тепла на отопле-ние 1 м в 2,5-4,5 раза больше, чем в Швеции и Финляндии , по климатическим условиям близким к европейской части России. Такое положение в отрасли явилось результатом рассмотренной выше политики массового строительства жилья с использованием ресурса дешевой энергии и максимального снижения себестоимости возводимых зданий. Кроме того, ситуация усугубилась в результате значительного снижения объемов работ по капитальному ремонту жилого фонда в стране (см. рис. 1.2).
Низкая эффективность системы централизованного теплоснабжения, на долю которой приходится 4/5 суммарного отпуска тепла, характеризуется высоким уровнем непроизводительных потерь, которые составляют не менее $5 млрд. в год. По тем же причинам, в системе децентрализованного теплоснабжения, показавшего высокую экономическую эффективность в большей части стран с холодным климатом, непроизводительные потери составляют примерно $1,7 млрд. в год .
Устойчивый рост теплопотребления и значительные потери ресурсов в коммунальной инфраструктуре обусловили нехватку тепловых мощностей в городах и снижение надежности теплоснабжающих систем. По данным Института экономики города4, дефицит тепловой мощности почти в 190 городах России составляет около 20 % потребности. При этом в холодные зимы указанный дефицит может возрастать в несколько раз.
Сходные проблемы характерны и для системы централизованного горячего и холодного водоснабжения, высокий уровень износа и аварийности оборудования которой привел к тому, что фактическое водопотребление в России, по оценкам специалистов Госстроя, в 2-3 раза превышает аналогичные показатели зарубежных стран.
Механизмы рыночной трансформации, внедряемые в ЖКХ в ходе современной реформы
Жилищно-коммунальное хозяйство является крупнейшей сферой национальной экономики и играет важную роль в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности населения. В составе ЖКХ насчитывается более 30 отраслей и видов деятельности. Доля основных фондов отрасли составляет более 26% от общего объема основных фондов страны и в стоимостном выражении представляет 8 трлн. рублей; численность работников более 3 млн. человек; ЖКХ обслуживает 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти З млрд.м .; предприятия- отрасли потребляют более 20 % энергоресурсов страны1.
Основные направления и механизмы реформирования жилищно-коммунального хозяйства впервые были достаточно четко определены в Концепции реформирования ЖКХ 1997 года2, но в действительности не получили должного развития по ряду объективных и субъективных причин. Остановимся подробнее на анализе основных задач и механизмов их решения в рамках проводимой рыночной трансформации системы ЖКХ.
В соответствии с принятой Концепцией, основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются: - обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества; - снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг; - смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Основными способами достижения указанных целей являются: - совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве; перехода на договорные отношения, развития конкурентной среды в системе ЖКХ; - совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья; - совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.
В свою очередь, достижение сформулированных целей и разработка способов их достижения основывались на выработке и реализации новых механизмов, обеспечивающих рыночную трансформацию отрасли. Основными из них являются следующие.
Первое. Модернизация системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, развитие конкурентной среды.
Одной их основных задач реформы ЖКХ является формирование в отрасли конкурентного рынка услуг ЖКХ, в том числе, путём привлечения организаций разных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг. Для этого предполагалось проведение структурных преобразований, призванных способствовать приходу в жилищно-коммунальную сферу малого и среднего бизнеса. В качестве примера можно привести разделение муниципальных управлений ЖКХ на две части: службу заказчика с возложением на нее административно-управленческих функций и службу подрядчика, выполняющую производственные функции.
Однако, указанные меры не привели к улучшению ситуации в отрасли, поскольку система ЖКХ существенно сложней двухполюсной модели «заказчик-подрядчик». На каждом уровне управления ЖКХ есть функции заказчика (управления) по отношению к одним агентам рынка и функции подрядчика (исполнителя) по отношению к другим.
Важным условием разработки эффективной системы управления ЖКХ является совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм. При этом кроме схемы "заказчик - подрядчик (предприятие жилищно-коммунального хозяйства)" должны быть сформированы сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются: - инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и управление ими; - собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющие компании; - потребители услуг - владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации.
Необходимой предпосылкой развития конкуренции, согласно реализуемой Концепции реформирования, является демонополизация отрасли в следующих сферах: - управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства; - привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и другие); - выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное); - проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения и т. п.
Создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы, в соответствии с Концепцией реформирования отрасли, позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в жилищно-коммунальной сфере необходимо в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения (в том числе технологически обусловленного) организаций жилищно-коммунального хозяйства. Для этого предполагалось использовать механизмы муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения; организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств; привлечения на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.
Реализация целей основных участников рыночной трансформации в жилищно-коммунальном хозяйстве
Реформа жилищно-коммунального хозяйства, являющегося основой жизнеобеспечения населения муниципальных образований, длится уже более полутора десятилетий, но завершения трансформационных преобразований в отрасли пока не произошло. Специфика современного этапа рыночных преобразований в ЖКХ обусловлена вступлением в действие нового Жилищного кодекса1, в котором были закреплены цели внедрения рыночных механизмов в сфере управления ЖКХ, направленные на развитие конкуренции, прежде всего в сфере управления жилым фондом. При этом, в соответствии с данным документом, «...участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования». В сфере жилищно-коммунального хозяйства данные субъекты реализуют свои интересы, от содержания и направленности которых зависит эффективность рыночных преобразований в отрасли.
С учетом того, что предприятия ЖКХ образуют сферу жизнеобеспечения муниципальных образований, основные полномочия по управлению данным сектором городской экономики были возложены на органы местного самоуправления. В процессе решения основных задач муниципального управления объективно возникла проблема адаптации к новым правилам ра-боты системы жилищно-коммунального хозяйства не только ее хозяйствующих субъектов, но и всех основных ее участников, экономические интересы которых сконцентрированы на местном уровне. В их числе: органы местного самоуправления (ОМСУ), предприятия и организации, а также население. Специфика данного вопроса определяется тем, что основная ответственность за проводимые преобразования в ЖКХ возложена на органы местного самоуправления, интересы которых во многом входят в противоречие с целями и задачами реформирования отрасли.
Базовый вектор преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве основывается на предпосылке, согласно которой органы местного самоуправления, ориентируясь на объективные потребности развития сектора и интересы жителей, должны активно развивать рыночные отношений в ЖКХ путем привлечения в данный сектор частных компаний, в том числе и для управления муниципальными предприятиями отрасли.
Однако, такие преобразования противоречат интересам муниципальной власти как сложившейся бюрократической структуры. В результате данных мер ОМСУ фактически должны отказаться от контроля сектора городской экономики, являющегося основной сферой их административного контроля в муниципальном образовании. При этом ОМСУ лишаются существенных финансовых средств, собираемых с населения за услуги ЖКХ. В условиях отсутствия контроля за целевым использованием указанных ресурсов администрации муниципальных образований имеют возможность распоряжаться ими по своему усмотрению.
В сложившихся условиях органы местного самоуправления, как правило, фактически не реформируют ЖКХ, имитирует рыночные преобразования (как правило, путем смены организационно-правовой формы муниципальных предприятий ЖКХ при неизменном характере их функционирования по содержанию), сохраняя административные методы регулировании жилищно-коммунального хозяйства.
Принятие нового Жилищного кодекса закрепило положение, согласно которому ОМСУ не должны отвечать за управление многоквартирными домами, помещения в которых принадлежат двум и более собственникам, даже если одним из собственников являются муниципальные органы власти. Тем более местные администрации и субъекты РФ не отвечают за состояние индивидуальных жилых домов. Таким образом, одним из основных положений современного этапа рыночной трансформации ЖКХ явилось исключение вопросов управления многоквартирными домами из предметов ведения органов местного самоуправления любого уровня, а также полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Важно отметить, что действия органов местного самоуправления должны ограничиваться непосредственным участием в управлении только теми домами, где муниципалитеты владеют жилыми (и/или нежилыми) помещениями, а также проведением открытых конкурсов по отбору управляющих организаций в соответствии с законом.
Однако, можно предположить, что в ближайшем будущем органы местного самоуправления будут по-прежнему играть значимую роль в организации управления жилищным фондом, а, следовательно, противодействовать проведению рыночных преобразований в отрасли. Такое поведение мотивировано стремлением властных структур сохранить свой контроль над ситуацией в ЖКХ, который необходим для реализации их собственных интересов.
В современных условиях интересы местных властей сконцентрированы в трех основных сферах:
1. Оформлении в собственность земельных участков. С экономической точки зрения этот процесс чрезвычайно важен для создания полноценной капитализации жилых домов. Современный опыт реформы ЖКХ не имеет широкой практики передачи земли в собственность ТСЖ и иным формам коллективных домовладений. Необходимо принять ряд нормативно-правовых и законодательных актов об упрощении процедуры реализации этого важного элемента жилищно-коммунальной реформы. Участие ОМСУ в этом процессе сопряжено не только с обязанностью последних создавать условиях для стимулирования данного направления реформы ЖКХ (поскольку в случае оформления ТСЖ земельных участков последние приобретают обязанность по уходу за ними и оплате земельного налога), но и определяется их интересами по освоению и управлению коммерчески выгодными участками земли (см. ниже).
Рыночное развитие сферы обслуживания жилищного фонда в условиях реформы жилищно-коммунального хозяйства
В процессе реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства страны, как было указано выше, необходимо разделять подходы и механизмы трансформации ее инфраструктурной составляющей (коммунальное обслуживание — естественно-монопольный сегмент) и сферы, имеющей очевидные предпосылки к конкурентному развитию - обслуживание жилищного фонда и смежные виды деятельности. Внедрение рыночных принципов функционирования в сфере обслуживания жилищного фонда, имеющей значительный конкурентный потенциал, является в настоящее время одним из приоритетных направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства, что закреплено в Концепции реформирования ЖКХ, основных положениях нового Жилищного кодекса и отраслевых нормативно-правовых актах.
Оценка перспектив рыночного развития сферы жилищно-коммунального хозяйства, связанной с эксплуатацией жилищного фонда, во многом определяется организационными и технико-экономическими характеристиками его современного состояния. С начала реформирования отрасли граждане России получили в собственность в процессе приватизации более 76% площади жилищ (см. табл.3.1). Учитывая неоднородную структуру собственников жилищного фонда в России, где государству принадлежит 5,6%, муниципалитетам - 14,6% от общего объема, а в частной собственности находится порядка 80% жилья, в процессе реализации основных направлений реформы ЖКХ возник ряд проблем, решение которых во многом определяет перспективы развития конкуренции в сфере обслуживания жилого фонда.
Для их восстановления до нормативного технического состояния в на стоящее время требуются значительные финансовые затраты, источники по крытия которых в настоящее время определены не в полном объеме. Так, в соответствии с положениями Жилищного кодекса (п.З ст.ЗО), «...собственник жилого помещения несет бремя содержания данного помещения и, если данное помещение является квартирой, общего имущества собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме».
При этом к общему имуществу относятся (п.1 ст. 36 ЖК РФ) «...межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы, в которых имеются инженерные коммуникации, иное обслуживающее более одного помещения в данном доме оборудование (технические подвалы), а также крыши, ограждающие несущие и ненесущие конструкции данного дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в данном доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения, земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке».
Учитывая, что ранее обязанность по содержанию указанного имущества была возложена на муниципальные обслуживающие организации, финансирование деятельности которых осуществлялось за счет средств населения и бюджетных дотаций, но необходимые работы по эксплуатации жилищного фонда не проводились, вопрос о невыполненных обязательствах данных структур является в настоящее время одним из наиболее сложных, от его решения зависит ход дальнейшей реформы ЖКХ.
В настоящее время, по оценкам экспертов1 рынка недвижимости, в ремонте нуждается более половины всего жилого фонда России. Причем при современных темпах ввода нового жилья ежегодно компенсируется не более 5-6% устаревшего жилого фонда. На сегодняшний день жилищный фонд ветшает, вследствие недофинансирования и "недоремонта" его техническое состояние приблизилось к критическому, увеличивается количество ветхого и аварийного жилья, повышается уровень износа. Количество домов, требующих капитального ремонта, увеличивается значительно быстрее того количества многоквартирных домов, которые сегодня уже отремонтированы или ремонтируются.
Несмотря на это плановый ремонт жилья в последние годы почти не проводился. Причем, экономия на капитальном ремонте приводит к росту расходов как населения, так и бюджета, поскольку на содержание такого дома приходится тратить гораздо больше средств. Так, перенос капитального ремонта типового панельного 5-этажного дома на 3-4 года после истечения нормативных сроков увеличивает его стоимость на 18-20%1. Отклонение от графика ремонтного обслуживания приводит также к росту экономических потерь за счет увеличения текущих эксплуатационных затрат и расходов на поддерживающие ремонты систем жизнеобеспечения зданий. В результате количество аварий в сфере ЖКХ за последние 5 лет выросло в 10-12 раз .
Учитывая, что на восстановление жилищно-коммунального комплекса, по разным оценкам , сегодня требуется около 2 трлн. руб., реализация современных направлений реформы ЖКХ, связанных с передачей полномочий по содержанию и ремонту жилищного фонда населению в соответствии с требованиями нового Жилищного кодекса, представляется крайне затруднительной.
Представленная динамика образования товариществ собственников жилья показывает, что после принятия нового Жилищного кодекса ТСЖ стали создаваться гораздо активнее, темпы роста их количества увеличились (в 1994—1996 годах прирост ТСЖ в среднем составлял 200 в год; в 1997—2004 годах — по 1,1 тыс. в год, в 2005 и 2006 годах количество ТСЖ увеличилось соответственно на 2,5 и 6,2 тыс.).
При этом основным барьером на пути развития инициатив граждан по выбору способа управления многоквартирными домами является нерешенность вопроса о проведении капитального ремонта. Частично эту проблему планируется решить за счет принятого в июле 2007 года Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»2. Уставной деятельностью новой структуры должно стать финансирование за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов капитального ремонта и переселения граждан из аварийного жилищного фонда.
