Содержание к диссертации
Введение
1. Методологические вопросы анализа отношений распределения доходов между бюджетами различных уровней в трансформационной экономике 12
1.1. Сущностная характеристика отношений распределения доходов в трансформационной экономике 12
1.2. Распределительные модели в экономике 32
1.3. Анализ противоречий в отношениях распределения доходов 55
2. Формирование механизма распределения доходов в трансформационной экономике 73
2.1. Направления реформирования механизма отношений распределения доходов в трансформационной экономике 73
2.2. Построение механизма распределения доходов 97
2.3.Сравнительный анализ механизмов распределения доходов 117
Заключение 134
Список литературы 143
Приложения 157
- Сущностная характеристика отношений распределения доходов в трансформационной экономике
- Распределительные модели в экономике
- Направления реформирования механизма отношений распределения доходов в трансформационной экономике
- Построение механизма распределения доходов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью внедрения в практику распределительных отношений трансформационной экономики России нового механизма распределения доходов, основанного на строгой научной формализации процедур принятия решений по распределению доходов, находящихся в государственной собственности.
После начала реформирования распределительной системы в 1991 году, распределительные отношения перешли к новой фазе развития, утратив черты, присущие раннему этапу стихийной децентрализации бюджетной подсистемы, когда происходил процесс передачи расходных полномочий, выполнявшихся ранее на верхнем уровне государственной власти, органам власти нижестоящего территориального уровня без соответствующего подкрепления доходными источниками. В дореформенный период у субъектов распределительных отношений практически не было мотивов, побуждающих их активизировать свои действия по разработке и внедрению новых механизмов научного управления бюджетными доходами. В новых условиях, когда в трансформационной экономике складывается институт бюджетного федерализма, роль научного подхода в решении актуальных задач распределения доходов резко возрастает. При этом особенно важное значение приобретает использование механизма распределения доходов, ориентированного на конкретный регион.
Проблема построения механизма распределения доходов, при котором реализуются интересы всех субъектов распределительных отношений, особенно актуально стоит перед отечественной экономической наукой. Состояние стабильности развитых распределительных систем США, Канады и Западной Европы создает менее эффективные стимулы для развития теории развития распределительных отношений в разрезе конкретного региона, нежели неравновесное состояние российских распределительных отношений на фоне резких межрегиональных различий, неравномерности процесса их развития, характеризующихся чередой кризисов. Поэтому перед отечественной наукой встает задача критического пересмотра традиционных распределительных моделей зарубежной экономики, и выработки новых решений, адаптированных к специфическим условиям российского трансформационного периода.
Неопределенность и институциональная незакрепленность значений пропорций распределения доходов, находящихся в федеральной, региональной и местной собственности, порождает необходимость решения трех важнейших проблем. Первая из них состоит в поиске такого варианта распределения налоговых источников в собственность конкретных региона или территории, который защищает интересы государства, муниципалитетов, бизнес-структур и населения. Вторая заключается в разработке методов распределения доходов, находящихся в федеральной собственности, в пользование регионам, позволяющих обеспечить достижение целей органов власти федерального центра, региона и населения. Решение этой проблемы предполагает определение оптимальных каналов для распределения доходов по конкретным целям. Третья проблема связана с распределительными отношениями внутри региона, когда происходит передача региональных доходов в пользование местным образованиям.
Классическое решение первой проблемы дается в рамках теории перераспределительной функции бюджетной подсистемы. Фундаментальные основы этой теории были заложены работами Кс. Сала-и-Мартина и Дж.Сакса [144], А. Шаха [146]. Развитие теории о распределении налоговых доходов в собственность определенного территориального образования на современном этапе осуществляется группой зарубежных ученых, в частности, Д. Литваком [127], Р. Маккинноном [129], Д. Сазерлендом [126] А. Шляйфером, Д.Тризманом [149] и другими.
Разработка теоретических представлений по второму направлению велась такими экономистами, как А. Игудин [31], В. Хоменко [90], В. Лексин [40], С. Мокичев [53], В. Христенко [96]. Задача провести оценку различных направлений распределения федеральных доходов на территории страны ставилась многими исследователями. Однако реальная попытка проследить направленность распределительной политики федерального центра была осуществлена лишь в исследовании, выполненном Московским центром Института «Восток-Запад» коллективом авторов под руководством А. Лаврова [39].
Научные дискуссии по решению третьей проблемы активизировались в период принятия основополагающих принципов организации местного самоуправления и его доходных основ. К 2001 году стали появляться работы, обобщающие опыт распределительных отношений на субфедеральном уровне в условиях формирование института бюджетного федерализма в России. В последующие годы были опубликованы, в частности, исследования А.Швецова [105], Е. Бушмина [70], В Панскова [63], М. Придачука [64], Л Прониной [66].
Однако ни одна из распределительных моделей, выработанных в рамках института бюджетного федерализма, не обеспечивает полной реализации интересов всех субъектов распределения отношений в условиях сильных межрегиональных различий. Поэтому их возможности в условиях конкретного региона нуждаются в тщательном анализе. Стремление минимизировать неформальные отношения по распределению государственных доходов, защита от которых не обеспечивается традиционными методами и подходами к распределительной политике, порождает необходимость разработки альтернативных моделей построения распределительных отношений, гибко настраиваемых на изменяющиеся условия российской трансформационной экономики.
Несмотря на богатый опыт, накопленный многими зарубежными исследователями института бюджетного федерализма в области распределения государственных доходов, первые шаги на пути теоретического решения этой проблемы были сделаны в России лишь к середине 1990-х годов. Однако в этих работах не была сформулирована целостная теория создания механизма распределения доходов, а также не была рассмотрена возможность применения формализованных методов расчета потребности региона или территории в доходных источниках, находящихся в их собственности.
Поскольку проблема определения объема доходов, являющихся собственностью конкретной территориальной единицы и соответствующих возложенным расходным обязательствам, не являлась актуальной для советской экономики, отечественные ученые не внесли заметного вклада в ее решение. Формирование и развитие распределительных отношений в России вызвало появление соответствующих научных исследований. Однако авторы большинства публикаций, появившихся в отечественной печати в последние годы, либо пытаются абстрагироваться от несомненных достижений зарубежной экономической науки, либо некритично переносят основные результаты зарубежной теории и практики распределительных отношений на российскую почву.
Это определило потребность в теоретических разработках, опирающихся на распределительные модели зарубежной экономики и одновременно учитывающих особенности российских условий, а также в исследованиях, посвященных вопросам анализа сравнительной эффективности различных механизмов распределения доходов на примере конкретного региона. Осуществление данных исследований является необходимым условием повсеместного внедрения методов научного управления распределительными отношениями.
Вышеизложенное позволяет заключить, что в трансформационной экономике России проблемы распределения доходов обладают высокой актуальностью, так как затрагивают интересы всех участников производственных отношений. Это определило выбор темы диссертационного исследования. Недостаточная разработанность целого ряда теоретических и эмпирических вопросов распределения доходов приводит к противоречиям в распределительных отношениях, что является причиной хронического кризиса неисполнения государственными органами власти своих обязательств перед населением и бизнес-структурами. Объективная необходимость научного осмысления и комплексного анализа способов разрешения данных противоречий определили выбор цели, задач, структуры и содержания исследования.
Целью исследования являются: 1. построение механизма распределения доходов, находящихся в государственной собственности, отвечающего целям всех участников распределительных отношений.
Для достижения указанных целей были поставлены и решены следующие основные задачи:
1. анализ характеристик сложившихся в трансформационной экономике отношений распределения доходов;
2. исследование возможности применения позитивного опыта распределительных моделей в странах с развитой экономикой;
3. анализ результатов реформ в России в 1990-е годы, исследование программы реформ, проводимых в настоящее время;
4. оценка возможности использования распределительных моделей, применяемых в странах с развитой или переходной экономикой в специфических условиях российского трансформационного периода;
5. выявление основного противоречия в отношениях распределения доходов и производных от главного противоречий, влияющих на формальные и неформальные отношения распределения доходов;
6. разработка способов разрешения основного и производных противоречий в распределительных отношениях;
7. проведение сравнительного анализа эффективности применения предложенных механизмов распределения доходов на примере распределительных отношений в Республике Татарстан.
Объектом исследования является распределение доходов в трансформационной экономике России.
Предмет исследования - механизм распределения доходов в бюджетной подсистеме распределительной системы России.
Информационная база исследования включает данные программы Совета Европы «Рус-Фед», проекта Европейского союза «Тасис», обзора ОЭСР, Программы развития бюджетного федерализма в России до 2005 года.
Методологической и теоретической основой исследования послужило использование гипотетико-дедуктивного и индуктивного методов научного познания. Достоверность научных выводов и практических рекомендаций основывается на теоретических и методологических положениях, сформулированных в исследованиях зарубежных и отечественных ученых, а также на результатах тестирования разработанных механизмов распределения доходов и их сравнительного анализа на примере распределительных отношений в Республике Татарстан.
Наиболее существенные результаты и научная новизна диссертационной работы состоят в разработке нового механизма распределения доходов в бюджетной подсистеме распределительной системы и определении границ возможностей его применения в условиях распределительных отношений Республики Татарстан.
Исследование теоретических вопросов распределения доходов в трансформационной экономике и сравнительный анализ эффективности применения различных механизмов распределения доходов, находящихся в государственной собственности, привели к следующим результатам, содержащим, по мнению автора, элементы научной новизны:
1. Обоснована неправомерность применения механизма распределения доходов, использующего отказ от регулирующих налогов путем централизации их в собственности федерального центра. Экономическая сущность данного способа распределения доходов в настоящее время является неэффективной, так как ставит в невыгодное положение те регионы, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы, и, наоборот, во многом дает преимущество регионам, полагающимся исключительно на помощь из федерального центра, таким образом, стимулируяиждивенчество региональных и местных органов власти. •
2. Разработан механизм распределения . доходов, находящихся в федеральной собственности? в«пшіьзование—реиюнам-лі_хер4штгжям,. Данный механизм учитывает: 1)отказ от / субъективных критериев распределения доходов федерального центра / путем институционального закрепления методики расчета потребности региона или /территории / на основе формализованной оценки, учитывающей налоговый потенциал и индекс бюджетных расходов региона; 2)оценку действий органов власти субъекта РФ по распоряжению доходами, находящимися /в региональной и федеральной собственности.
3. Разработан механизм распределения налоговых доходов в собственность региона и территории, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить: 1)сокращение дотационности территорий или регионов, поскольку не только ставит своей целью способствовать их самообеспеченности, но и наилучшим образом представляет стимулирующую функцию бюджетного регулирования, так как мотивирует органы власти на проведение рациональной политики сбора налогов и использования потенциала всех форм собственности; 2)выполнение принципа соответствия доходных источников расходным обязательствам. Анализ налоговых поступлений от обложения недвижимого имущества в Республике Татарстан доказал потенциальное соответствие данных доходов объективно необходимым расходам на обеспечение нужд жилищно-коммунального хозяйства и его реформирование.
4. Предложен механизм распределения региональных доходов в пользование территориям в целях стимулирования местных органов власти на проведение рациональной бюджетной политики в области расходов, которая должна включать в себя: 1 Определение единого подхода к расчету потребности в расходах на реализацию тех или иных услуг путем принятия нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; 2)прекращение практики определения минимальных социальных стандартов в расчете не на душу населения или одного получателя услуги, а на объекты инфраструктуры, предоставляющие услуги населению; 3)сокращение издержек оказания бюджетных услуг. Кроме того, данный механизм носит выравнивающий характер, так как не использует унифицированный, «экстерриториальный» подход к определению нормативов распределения региональных доходов, в пользование территориям, а учитывает конкретные потребности и бюджетную обеспеченность данной территории.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно показало необходимость пересмотра существующего механизма распределения доходов, находящихся в собственности государства, при разработке новых, объективных критериев распределения доходов в целях уменьшения разрывов в доходной обеспеченности регионов и территорий. Исследование доказало, что необходимо предоставить реальные полномочия органам власти по проведению самостоятельной налоговой политики и обеспечению своих расходов. Это связано с повышением мотивации властей по управлению государственной и муниципальной собственностью, созданию благоприятного инвестиционного климата, что при прочих равных условиях может служить в целях снижения дотационное™ регионов и разрывов между расходными обязательствами и собственными доходными источниками.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшем развитии теории распределения доходов в условиях резких межрегиональных различий в доходной обеспеченности и становления института бюджетного федерализма. Основные разделы работы могут быть использованы в преподавании курсов «Экономическая теория», «Управление государственным сектором». В этом состоит и теоретическая значимость исследования.
Некоторые разработки результатов исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Конституционные преобразования 1993 - 2003 годов в Российской Федерации: правовой, экономический и социально-психологический аспекты» (Казань, Республика Татарстан, 9 декабря 2003 г.), 6-й Открытой Итоговой научно-практической конференции студентов и аспирантов «Методы повышения эффективности рыночной экономики в условиях институциональных преобразований» (Казань, Республика Татарстан, 28-29 апреля 2003 г.), Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Развитие общественных отношений в условиях трансформационного периода» (Казань, Республика Татарстан, 2002 г.). По теме диссертации опубликованы 6 печатных работ.
Сущностная характеристика отношений распределения доходов в трансформационной экономике
Проблемы отношений распределения доходов в трансформационный период в России еще недостаточно решены и требуют активного внимания. Сложность, многоаспектность и недостаточная разработанность целого ряда теоретических и эмпирических вопросов распределения доходов, объективная необходимость их научного осмысления и комплексного анализа показывают актуальность темы исследования. Актуальность анализа отношений распределения доходов также обусловлена глубинными преобразованиями в политической, экономической и социальной сферах трансформационного периода в России, которые поставили новые проблемы перед экономической наукой. Старая экономическая система с привычными ценностями и подходами к решению проблем, с устоявшимися технологиями принятия решений по распределению доходов ушла в прошлое. На нынешнем этапе экономических реформ в России все более актуальными становятся проблемы отношений распределения доходов, так как объектом отношений распределения доходов выступает чистый доход, создаваемый на предприятиях всех форм собственности, а субъектами отношений распределения доходов выступают практически все участники процесса общественного воспроизводства и органы власти.
Распределительные отношения представляют собой сложную взаимозависимую систему, которая состоит из нескольких уровней. Распределительные отношения начинаются на первом уровне - стадии первичного распределения доходов - как отношения отчуждения собственности хозяйствующего субъекта или гражданина в виде уплаты налогов государству. Следующий уровень системы распределительных отношений - распределение доходов, поступивших в собственность определенных субъектов распределительных отношений, между ними. На данном уровне системы распределительных отношений доходы, являющиеся собственностью одного субъекта отношений, не переходят в собственность другого. В этом состоит принципиальное отличие второго уровня распределительной системы от первого.
Система распределительных отношений как целостная взаимосвязь объекта, субъектов отношений распределения доходов, уровней распределительной системы, принципов функционирования состоит из нескольких подсистем. На наш взгляд, в трансформационной экономике важнейшую роль во всей распределительной системе играет бюджетная подсистема, так как через нее формируются отношения собственности определенных субъектов на доходы, необходимые для последующего их распределения и использования для реализации целей и интересов субъектов отношений. Также бюджетная подсистема распределительной системы используется для самого широкого спектра распределительных отношений: для межотраслевого, территориального и межсубъектного распределения доходов.
Функцию организатора распределительных отношений в бюджетной подсистеме выполняет государственный бюджет. Мы предлагаем определение государственного бюджета как механизма и формы реализации интересов субъектов отношений распределения доходов в бюджетной подсистеме.
Государственный бюджет как механизм реализации интересов в распределительной системе обладает целостностью, так как вся бюджетная подсистема распределительной системы имеет институционально закрепленные принципы, которые несут определенную смысловую нагрузку в отношениях распределения доходов.
Первый и основной принцип - принцип единства бюджетной подсистемы скрепляет целостность отношений распределения доходов, показывает единство интересов субъектов, дает существование единого бюджетного пространства.
Принцип разделения доходов между уровнями бюджетной подсистемы закрепляет определенные доходы (полностью или частично) в собственность соответствующего субъекта, и тем самым, помогает формализовать подходы к отношениям распределения доходов.
Принцип самостоятельности бюджетов в отношениях распределения доходов обеспечивает возможность каждому уровню бюджетной подсистемы иметь собственные источники доходов и права соответствующих органов власти на распоряжение этими доходами для реализации общественных интересов. Потери в доходах одного уровня не могут быть компенсированы за счет собственности других уровней бюджетной подсистемы в соответствии с принципом самостоятельности.
Принцип сбалансированности бюджетов помогает каждому бюджету сформировать достаточную доходную базу, состоящую, как из доходов, находящихся в собственности данного субъекта, так и на праве пользования или распоряжения, для покрытия всех необходимых расходов.
Отношения распределения доходов характе] изуются многосубъектностью. Мы считаем целесообразным классифицировать субъектов отношений распределения доходов на следующие группы: федеральные органы власти, региональные органы власти, местные органы власти, предприятия всех форм собственности, физические лица.
Распределительные модели в экономике
Модели распределительных систем, сложившихся в экономике разных стран, имеют различные институциональные характеристики. Опыт построения распределительной системы в странах с развитой и развивающейся экономикой позволяет по-новому взглянуть на развитие распределительных отношений в России. Показательно, что из семи наиболее развитых стран мира, три -США, Канада, Германия - имеют распределительные отношения, построенные на основе бюджетного федерализма. Рассмотрение комплекса проблем развития распределительных моделей в контексте институциональной теории федерализма обеспечивает условия для формулирования новой модели распределительных отношений в трансформационной экономике России.
Мы считаем целесообразным классифицировать существующие распределительные модели на две основные группы по критерию концентрации доходов, находящихся в собственности федерального центра. Из многообразия распределительных моделей мы выбрали для анализа те, которые, на наш взгляд, дают точное представление о данной группе распределительных моделей.
Первая группа распределительных моделей - модели с высокой концентрацией доходов, находящихся в собственности федерального центра. Подобные распределительные отношения сложились в Австралии и Германии, а из стран с транформационной экономикой - в Бразилии и Аргентине. Вторая группа распределительных моделей характеризуется невысокой долей доходов, находящихся в собственности федерального центра, по сравнению с доходами, поступающими в собственность регионов и территорий. К странам с подобными распределительными моделями относятся США и Канада, а из стран с трансформационной экономикой - Китай.
Российская модель в чистом виде не относится ни к одной из вышеназванных групп, так как обладает специфическими чертами, присущими трансформационной экономике территориально крупной страны с высокими макроэкономическими рисками и начальным этапом становления института бюджетного федерализма.
В апреле 2003 года российской модели распределительных отношений исполнилось десять лет. Для России, переживающей период экономической трансформации, их было бы вполне достаточно для формирования основ собственной полноценной распределительной модели. Однако по разным причинам этого не произошло.
В своем нынешнем виде российская модель распределительных отношений сочетает в себе черты модели, присущей унитарному, федеративному и даже конфедеративному государству. Ресурсы для ее совершенствования практически исчерпаны. Необходима реформа отношений распределения доходов между федеральными, региональными и местными органами власти, предполагающая поэтапное решение конкретных задач.
Изначально российская распределительная модель формально строилась в соответствии с корпоративной концепцией распределительных отношений. Она опиралась на конституционно декларированное распределение полномочий между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране доходов. Но в начале девяностых годов республики Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия и некоторые другие регионы заключили с федеральным центром договоры об особом статусе в распределении доходов. И в течение почти десяти лет российская распределительная модель строилась на договорном принципе. Особый бюджетный статус позволял этим республикам присваивать доходы, которые де-юре находились в собственности федерального центра. Таким образом, происходило отчуждение собственности федерального центра в пользу данных республик, что внесло сильную ассиметрию в российскую распределительную модель. Таблица 1.2.1 показывает долю доходов, находящихся в собственности федерального центра, в фактических поступлениях налоговых доходов в Татарстане, Башкортостане, Якутии и в среднем по России в 1995 - 2000 годах [96, с.72].
Направления реформирования механизма отношений распределения доходов в трансформационной экономике
Реформирование механизма отношений распределения доходов можно рассматривать как реформирование системы экономических отношений, воздействующих на издержки обладания и использования собственности. Основной целью реформирования отношений распределения доходов является установление четкого разграничения собственности и соответствующих полномочий, позволяющих обеспечить самостоятельность и ответственность федеральных, региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении государственной и муниципальной собственностью, поддержку экономического развития отдельных регионов и территорий.
Направленность реформы должна находиться в русле общих целей экономической политики страны: содействие экономическому росту, повышение уровня и качества жизни населения, формирование необходимых экономических институтов, повышение эффективности и ответственности органов государственной власти. Эти цели можно рассматривать в системе критериев «экономическая эффективность» - «бюджетная ответственность» -«социальная справедливость» - «политическая консолидация».
Применительно к отношениям распределения доходов, экономическая эффективность означает создание для региональных властей долгосрочных институциональных стимулов к проведению структурных реформ, поддержанию конкурентной среды, благоприятного предпринимательского климата; бюджетная ответственность - управление доходами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных источников доходов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности распределительной политики; социальная справедливость - поддержанию на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация -достижение общественного согласия по вопросам распределения доходов, находящихся в собственности государства, между субъектами отношений распределительной системы, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках института бюджетного федерализма.
Цель реформирования отношений распределения доходов - разрешить существующие противоречия в отношениях распределения доходов, создать долгосрочные стимулы для органов власти всех уровней по эффективному распоряжению доходами, находящимися в собственности федерального центра, регионов и территорий, т.е. расширить официальные полномочия при повышении ответственности органов власти, тем самым закрепить наметившиеся в последние годы позитивные тенденции в создании института бюджетного федерализма.
В реформировании отношений распределения доходов, на наш взгляд, рекомендуется реализовать мероприятия по трем основным направлениям: 1. определиться с механизмом распределения доходов, находящихся в собственности федерального центра, между остальными субъектами распределительных отношений; 2. создать оптимальный механизм распределения доходов между регионами и отдельными территориями; 3. распределить на долгосрочной основе налоговые источники и соответствующие полномочия по управлению налоговыми доходами, находящимися в собственности определенного субъекта.
В рамках первого направления реформирования распределение доходов, находящихся в федеральной собственности, осуществляемое в виде дотаций, субсидий или субвенций должно быть институционально закреплено. Значительные объемы доходов по-прежнему распределяются из федерального центра в пользование регионам по неформализованным каналам в виде взаимных расчетов и бюджетных ссуд. Реформирование механизма распределения доходов федерального центра, направленных на выравнивание доходной обеспеченности регионов и муниципалитетов, одновременно может способствовать созданию стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной политики управления доходами, находящимися в собственности государства, и повышению эффективности бюджетных расходов. Для этого реформирование отношений распределения доходов должно соответствовать следующим критериям: разграничение целей распределяемых доходов на текущую поддержку и инвестиционную политику, а также выравнивающие и стимулирующие цели; выделение в составе доходов, идущих на текущую поддержку, дотаций, субвенций и субсидий.
С учетом этих критериев программа реформ, проводимая в настоящее время, предполагает, что распределение доходов, находящихся в собственности федерального центра, в пользование регионам будет осуществляться через пять фондов: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
Основным (как по объему, так и по методологии) каналом распределения доходов федерального центра останется Фонд финансовой поддержки регионов. Прелагается сохранить внедренную в 1999-2001 гг. методику распределения доходов ФФПР, обеспечив ее закрепление. На наш взгляд, следует периодически вносить в эту методику изменения и дополнения, направленные на повышение объективности оценки индекса бюджетных расходов на основе показателей, характеризующих стоимость бюджетных услуг, структуру населения, транспортно-геогтіафические условия и индекса налогового потенциала (на основе объема и структуры валового регионального продукта) регионов, а прозрачности расчетов. В целях обеспечения стабильности распределения трансфертов рекомендуется внести на несколько лет доли регионов в основную часть ФФПР с последующим ежегодным распределением между регионами его дополнительной части, отражающей происходящие изменения (при этом размер трансферта на конкретный год будет утверждаться в абсолютной сумме).
Построение механизма распределения доходов
В течение последних лет реформирования экономики в России сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм распределения доходов. Была проведена реформа в области взимания налоговых доходов, создана новая система распределения доходов в виде дотаций или субвенций, но реформа распределительных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков распределительной системы, как разграничение собственности субъектов на налоговые источники доходов, распространение реформы на субфедеральный уровень (взаимоотношения региональных и местных органов власти по распределеншо доходов) и других важных проблем отношений распределения доходов, находящихся в собственности государства. Отсутствие объективного механизма распределения доходов в этих сферах является причиной хронического кризиса развития распределительных отношений и медленного становления института бюджетного федерализма.
Исследование показало, что реформирование отношений распределения доходов необходимо реализовать по трем основным направлениям: 1. распределение на долгосрочной основе налоговых источников и соответствующих полномочий по управлению налоговыми доходами, находящимися в собственности определенного субъекта; 2. определение механизма распределения доходов, находящихся в собственности федерального центра, между остальными субъектами распределительных отношений; 3. создание оптимального механизма распределения доходов между регионами и отдельными территориями.
В рамках первого направления реформирования целесообразно пересмотреть распределение налоговых источников по элементам бюджетной подсистемы так, чтобы сократить количество дотационных территорий, сузить сферу распределительных отношений, с тем, чтобы каждое территориальное образование или регион имели собственные источники формирования бюджета, находящиеся в их собственности, и позволяющие реально решать вопросы местного или регионального значения.
Построение механизма оптимального распределения налоговых источников в собственность субъектов, на наш взгляд, можно осуществить двумя способами. Первый путь - ликвидировать регулирующие налоги, находящиеся в федеральной собственности, путем централизации в федеральном бюджете с последующим распределением их в пользование регионов в объемах, необходимых для покрытия возлолсенных на них расходных обязательств. Прямое распределение данных налоговых доходов может осуществляться в форме дотаций или субвенций. Для России, имеющей чрезвычайно большие мелсрегиональные различия в доходах, этот путь кажется, на первый взгляд, оптимальным. В 10 субъектах Федерации собирается 52% всех доходов страны, в остальных 79 - остальные 48% поступлений [87, с.7]. Все остальные регионы объективно нуждаются в доходах, находящихся в собственности федерального центра, но перераспределяемых в пользование регионам в виде дотаций или субвенций. Поэтому централизация (в определенных пределах) налоговых доходов теоретически может вести к улучшению состояния регионов и территорий.
Это молено проанализировать на примере 2001 года. Тогда доходы от федерального налога на добавленную стоимость впервые поступили полностью в федеральный центр. И именно в тот год высокодотационные регионы впервые свели свои бюджеты без дефицита и смогли более высокими темпами, чем в среднем по стране, сократить накопленную кредиторскую задолженность, в том числе и перед жилищно-коммунальным хозяйством, путем перераспределения доходов федерального центра через Фонд компенсаций.
На наш взгляд, в рамках данного направления целесообразно налоговые доходы в виде акцизов, взимаемых с производителей, полностью передать в собственность федерального центра. Такая мера повлечет за собой соответствующее увеличение размеров распределения доходов в пользование регионам.
Доходы за пользование недрами по углеводородному сырью и другим видам неравномерно распределенных полезных ископаемых, а также за пользование континентальным шельфом можно полностью передать в собственность федерального центра, так как данная мера позволит снизить неравенство регионов в обеспечении сверх доходами. В этом случае, регионы, осуществляющие добычу полезных ископаемых, конечно, должны получать в пользование часть доходов федерального центра в виде целевых грантов на покрытие ущерба, причиненного окружающей среде. В собственности регионов останутся лишь доходы от поступлений по налогам на имущество организаций и игорный бизнес.
Реализация этой схемы создания нового механизма распределения доходов означает повышение доли федерального центра в налоговых доходах, что соответствует тенденциям перераспределения расходных обязательств. На уровне субъектов федерации механизм распределения налоговых доходов будет зависеть от масштабов применения налоговых трансфертов. В процессе реформирования на первом этапе вертикальная сбалансированность по доходам будет обеспечиваться в основном решениями органов власти регионов при использовании формализованных методов. В дальнейшем, при упорядочении разграничения расходных обязательств, предлагается установить единые нормы по всей стране для формирования доходов территорий за счет введения федеральными органами власти налоговых трансфертов районам или городам.
Второй путь создания механизма распределения доходов также предполагает постепенное вытеснение из распределительных отношений инструмента регулирующих налогов. Но это достигается посредством увеличения доли налоговых доходов, находящихся в собственности региона или территории, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить сокращение дотационности территорий или регионов.
Второе направление представляется более перспективным, поскольку не только ставит своей целью способствовать самообеспеченности территорий, но и наилучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию бюджетного регулирования. Также в целях стимулирования инициативы региональных и местных органов власти на одновременное пополнение собственных и федеральных доходов, на наш взгляд, можно предоставить местным органам власти право получать в собственность 50-60% сумм по региональным и 30-40% сумм по федеральным налоговым доходам, собранным сверх плана на территории данного территориального образования. Одновременно предлагается предоставить регионам в собственность 40-50% сумм по федеральным налоговым доходам, собранным сверх плана на территории данного региона. Данные проценты распределения налоговых доходов целесообразно, на наш взгляд, установить по всей территории России без права введения субъективных, договорных пропорций распределения в каких-либо отдельных регионах или территориях.
