Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы формирования системы социальной защиты населения в современной экономике России 12
1.1. Сущность и основные тенденции развития системы социальной защиты 12
1 2. Классификация форм системы социальной защиты 51
ГЛАВА 2. Совершенствование системы социальной защиты населения в регионе 84
2.1 . Оценка состояния и содержание системы социальной защиты населения в регионе 84
2.2. Основные направления совершенствования социальной защиты 118
Заключение 139
Список литературы 144
- Сущность и основные тенденции развития системы социальной защиты
- Классификация форм системы социальной защиты
- Оценка состояния и содержание системы социальной защиты населения в регионе
- Основные направления совершенствования социальной защиты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономические преобразования в нашей стране все более усиливают роль человеческого фактора в решении задач формирования рыночной конкурентоспособной социально ориентированной экономики. Возрастание значения человека и, в целом, социальных факторов, улучшающих динамику экономического роста, выступает как назревшая объективная реальность и осознанная общественная потребность.
Повышение роли человеческого капитала в формировании нового качества отечественной экономики напрямую связано с потребностью в развитии знаний и способностей личности и расширенном воспроизводстве общественно значимых свойств человека. Однако рыночный механизм не способен создать необходимые условия для решения данной задачи. В связи с этим одним из факторов развития человеческих способностей и обеспечения воспроизводства ": человеческого капитала является социальная защита. Данное положение обуславливает необходимость изучения социальной защиты как экономической категории в контексте решения задачи воспроизводства человеческого капитала. С точки зрения государства, кризис существующей системы социальной защиты населения признан одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации [102, с.4]1. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также следующими обстоятельствами.
Во-первых, сложностью, противоречивостью и связанной с этим неоднозначностью трактовок сущности социальной защиты граждан. Эти сложности и противоречия обусловлены субъективными и объективными обстоятельствами, в том числе социальной политикой государства и состоянием производственных отношений.
Во-вторых, необходимостью выявления и обоснования роли социальной защиты в общей структуре социально-экономической жизни общества. Бытующие представления о социальной защите как форме социальной политики необоснованно отводят ей второстепенную роль в процессе воспроизводства человеческого капитала.
В-третьих, противоречивыми тенденциями в развитии социально-экономических институциональных форм системы социальной защиты населения в современных условиях экономической трансформации.
В-четвёртых, сложностью и дискуссионностью проблемы воспроизводства человеческого капитала, лежащей в основе неоднозначности выявления его социально-экономического содержания.
В-пятых, необходимостью исследования форм проявления социальной защиты в контексте их диалектического взаимодействия с социальной политикой, выявления направлений воздействия социальной защиты на процесс воспроизводства человеческого капитала.
В-шестых, потребностью в выяснении направлений совершенствования институтов социальной защиты населения на региональном уровне.
В становление и развитие современной экономической теории, рассматривающей проблемы функционирования социальной сферы общества, в том числе социальной защиты населения, внесли ЕКЛО. " российские учёные: Абалкин Л.И.2, Львов Д.С.3, Римашевская Н.М.4, Холостова Е.И.5,
Шишкин СВ.6, Глазьев СИ.7, Роик В.Д.8, Волгин Н.А.9., Горелов Н.А.10 и другие. В их работах рассматриваются основные теоретико-методологические проблемы формирования и развития социальной защиты, определяются категории и понятия в данной области знания, даются практические рекомендации по совершенствованию социальной политики государства.
В последние годы научный интерес к вопросам социальной защиты населения в условиях проведения в российской экономике рыночных преобразований проявился, например, в отечественных диссертационных работах Тарасова П.С.11, Кравченко В.И.12, Кутеева М.В.13, Крестова А.В.14, Текеева И.У.15, Алипова И.В.16 и других ученых. В этих исследованиях авторы рассматривают подходы к управлению системой социальной зашиты населения в условиях перехода экономики страны на рыночные отношения, анализируют региональные особенности социальной защиты населения, предлагают модели социального страхования и социальной помощи на муниципальном уровне, дают рекомендации по совершенствованию социальной защиты в регионах. Вопросы формирования систем социальной защиты населения рассматривались, в основном, с точки зрения их практической реализации. Однако в меньшей степени исследована теоретико-методологическая база формирования региональных и муниципальных институтов социальной защиты населения, не определены направления их совершенствования.
Между тем, современный период экономического развития нашего общества предъявляет качественно новые требования к формированию и расширенному воспроизводству человеческого капитала. В связи с этим, необходимо выявить и обосновать пути повышения эффективности формирования новых качеств и свойств человека, которые будут иметь общественную востребованность и, таким образом, обеспечат их воспроизводство. В этом вопросе далеко не последнюю роль должна играть социальная защита, которая обеспечивает всесторонне развитие, формирование, совершенствование и сохранение общественно значимых свойств человеческой личности.
Актуальность проблематики диссертационного исследования, а также недостаточная научная разработанность современной экономической наукой вопроса неразрывной связи социальной защиты населения и воспроизводства человеческого капитала обусловили объект, предмет, цель и задачи данной работы.
Объектом исследования являются социальные аспекты воспроизводства человеческого капитала, осуществляемого под воздействием институциональной системы общества.
Предметом диссертационного исследования выступают социально-экономические отношения, возникающие между субъектами хозяйствования по поводу формирования эффективной системы социальной защиты.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе выявления взаимосвязи системы социальной защиты и человеческого капитала определить направления совершенствования системы социальной защиты, способной обеспечить расширенное воспроизводство человеческого капитала.
Для достижения цели диссертации предполагается решить следующие исследовательские задачи:
• во-первых, рассмотреть теоретический и методологический базис исследования взаимосвязи процесса воспроизводства человеческого капитала и системы социальной защиты;
• во-вторых, уточнить определение сущности социальной защиты и показать её роль в процессе воспроизводства человеческого капитала;
• в-третьих, выявить и проанализировать конкретные социально-экономические и институциональные формы системы социальной защиты населения;
• в-четвертых, определить и обосновать пути совершенствования институтов системы социальной защиты для повышения качества воспроизводства человеческого капитала.
Творческий замысел диссертационного исследования заключается в том, чтобы решить исследовательскую задачу, имеющую важное теоретическое, методологическое научное и практическое значение, а именно: на основе выявления и анализа механизма объективной связи социальной защиты и воспроизводства человеческого капитала, определить и обосновать пути совершенствования системы социальной защиты и влияния её институциональных форм на качество человеческого капитала с целью обеспечения его расширенного воспроизводства.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются принципы анализа социально-экономических явлений, теории становления и развития социальной рыночной экономики, основополагающие идеи различных школ экономической науки, теории организации и управления, общей теории систем, статистического анализа.
Диссертант использует системный подход к выявлению и обоснованию социально-экономических и институциональных элементов, определяющих внутреннюю логику и развитие социальной защиты в условиях реформирования экономики современной России.
При проведении исследования автор исходил из принципов и законов диалектической и формальной логики, понимания процессов формирования и развития объективной реальности. Методологический потенциал таких категорий, как «явление» и «сущность» обеспечил теоретическую разработку основ развития системы социальной защиты в контексте движения всех её институциональных форм.
При написании диссертации также использовались нормативно-правовые и распорядительные документы органов государственной власти федерального и регионального уровней, материалы Госкомстата РФ по стране, Южному федеральному округу и Ставропольскому краю, аналитические разработки, литературные источники, публикации известных экономистов в периодической печати по вопросам социальной защиты населения.
Научная новизна работы заключаются в том, что в ней на основе системного подхода к исследованию взаимосвязи социальной защиты и человеческого капитала дано теоретико-методологическое обоснование роста влияния различных форм социальной защиты на качество воспроизводства человеческого капитала в условиях формирования в России социальной рыночной экономики. Наиболее существенными элементами новизны являются.
Первое. Дальнейшее развитие получила теоретико-методологическая исследовательская база, в которой реализуется институциональный подход к рассмотрению взаимосвязи социальной защиты и качественных характеристик человеческого капитала.
Второе. Рассмотрены различные подходы к определению сущности социальной защиты. Дана авторская трактовка системы социальной защиты. Реализован институциональный подход к исследованию и выявлению диалектической взаимосвязи между социальной защитой и социальной политикой.
Третье. Исследована взаимосвязь между социальной защитой и институциональными формами её проявления, что позволило конкретизировать функции отдельных институтов в решении задач воспроизводства свойств и качеств человеческой личности.
Четвёртое. Выяснен объективный характер социальной защиты и выявлены ее социально-экономическое содержание и институциональная структура.
Пятое. Обосновано положение о том, что экономическим источником социальной защиты является прибавочный продукт, а развитие институтов социальной защиты определяется характером отношений по поводу его перераспределения.
Шестое. Выявлено, что социальная защита влияет на человеческий капитал, прежде всего как один из источников инвестиций в развитие знаний и способностей самой человеческой личности.
Седьмое. Определены пути развития системы социальной защиты в контексте совершенствования воспроизводства человеческого капитала. Среди них: формирование прогрессивной структуры социальной защиты, укрепление институтов социальной защиты, преодоление диалектических противоречий между социальной защитой и социальной политикой, оптимизация способов перераспределения общественных благ, направления совершенствования социальной защиты населения в регионах.
В результате проведенного исследования на зашиту выносятся следующие теоретико-методологические положения и научно-практические выводы.
Во-первых, уточненное определение сущности социальной защиты, которая представляет собой институционализированные формы системы экономических отношений по поводу формирования, сохранения и совершенствования человеческого капитала, обусловленные провалами рыночного механизма.
Во-вторых, выявленная система противоречий социальной защиты, разрешение которых создаїет необходимые условия для расширенного воспроизводства человеческого капитала.
В-третьих, классификация структурных элементов системы социальной защиты, функционирующей в условиях рыночной экономики.
В-четвертых, направления совершенствования социальной защиты населения с целью обеспечения расширенного воспроизводства человеческого капитала в регионах.
Научно-практическое значение диссертации состоит в том, что её положения, выводы и предложения способствуют разработке и осуществлению конкретных мер, обеспечивающих прогрессивное развитие системы социальной защиты и направленной на всестороннее развитие и воспроизводство человеческого КАПИЦАМ как основы нового качества экономического роста. Кроме того, научно-практическое значение диссертационного исследования состоит в следующем.
Во-первых, в работе получил дальнейшее развитие теоретико-методологический базис исследования взаимосвязи социальной защиты и воспроизводства человеческого капитала, который может быть творчески применен прм рассмотрении прикладных аспектов влияния различных институциональных форм системы социальной защиты на формирование отдельных качеств рабочей силы и, в целом, на социальную и экономическую динамику общества.
ВО-ВТОРЫХ, положения диссертации позволяют решить вопрос о дополнительных источниках инвестиций в социальный сектор российской экономики, отраслевая структура которой в значительной степени определяет экономический источник социальной защиты населения.
В-третьих, указаны пути качественного обновления общественных отношений, возникающих в сфере перераспределения материальных благ, что объективно обуславливает необходимость совершенствования институтов, призванных регулировать и координировать данные отношения. В связи с этим становится важной практическая задача системного развития государственных и негосударственных институтов общества.
В-четвертых, учитывая региональные особенности формирования системы социальной защиты, возникает научно-практическая задача в выявлении направлений совершенствования институциональных форм системы социальной защиты населения в регионах.
В-пятых, результаты анализа процесса перераспределения благ нацеливают на принятие соответствующих мер по обеспечению приоритета и стимулирования производственно-трудового способа получения дохода владельцами факторов производства. Решение данной задачи отвечает критершо создания социально справедливого общества и обеспечивает рост благосостояния населения.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре экономической теории Московского гуманитарно-экономического института и на Совете г. Минеральные Воды. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных публикациях, в том числецнаучныог :. сборниках, е 5ЬрйцкАХ докладов и выступлений на региональных конференциях. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет два печатных листа.
Структура диссертации. Цели, задачи и результаты исследования определили структуру диссертационной работы.
Сущность и основные тенденции развития системы социальной защиты
Российское общество заплатило высокую социальную цену за проводимые рыночные реформы в экономике. Провозглашенный в качестве одной из главных целей преобразований тезис о повышении уровня жизни населения обернулся значительным ростом масштабов бедности. Переход экономики страны на рыночные отношения слабо сопровождался вниманием государства к социальным последствиям экономической трансформации. Именно игнорирование роли социальных факторов в экономическом развитии привело к значительному падению реальных доходов населения, резкому имущественному расслоению общества, торможению реформ.
В национальных интересах России ликвидировать бедность и нищету как социальное явление из жизни российского общества [103, с.З]. Однако попытки решать проблему бедности за счет введения трансфертов, а также оказания адресных услуг без изменения политики перераспределения доходов не привели к желаемому результату. В серьезном реформировании нуждается социальная защита населения.
Государство, взявшее на себя огромное бремя социальных и экономических функций, не в состоянии справиться с вытекающими из этого задачами. Между тем, без развитых институтов гражданского общества социальная защита населения не может быть эффективной. Об этом свидетельствует и международный опыт [120, с.89].
Создание и дальнейшее развитие институтов гражданского общества подразумевает отказ от централизации государственного управления, а в вопросах совершенствования социальной защиты на первый план выходят региональные системы социальной защиты населения.
Исследование формирования социальной защиты населения целесообразно начать с рассмотрения её сущности.
Постоянной и необходимой функцией социально-экономической жизни общества является, по мнению, например, социолога Я. Щепаньского, производственный процесс, то есть целенаправленная деятельность человека, в ходе которой он преобразует наличные элементы естественной среды в средства удовлетворения своих потребностей, в необходимые для жизни блага. Он считает, что «производство материальных благ и связанные с ним явления и процессы в более значительной мере, чем явления биологические, определяют основные процессы общественной жизни» [151, с.ЗЗ].
В производственном процессе, глубоко исследованном К. Марксом, непременным условием его существования является наличие рабочей силы. Он определил сущность категории «рабочая сила» как совокупность производительных способностей человека. «Под рабочей силой или способностью к труду, - писал К. Маркс, - мы понимаем совокупность физических и духовных способностей, которыми обладает организм, живая личность человека и которые пускаются в ход всякий раз, когда он производит какие - либо потребительные стоимости» [84, с. 178].
К. Маркс анализировал социально-экономические формы, которые приобретает «рабочая сила» при взаимодействии людей в процессе производственных отношений. При этом, с точки зрения предпосылки процесса производства, рабочая сила, принадлежащая экономически свободной личности наемного работника, выступает в форме товара, а с точки зрения самого процесса производства, в рамках которого рабочая сила отчуждается от работника путем ее купли-продажи на рынке, она получает форму переменного капитала. К. Маркс считал, что «составные части капитала, которые с точки зрения процесса труда различаются как объективные и субъективные факторы, как средства производства и рабочая сила, с точки зрения процесса увеличения стоимости различаются как постоянный капитал и переменный капитал» [84, с.220]. Процесс производства есть процесс потребления рабочей силы, «то продукт рабочего непрерывно превращается не только в товар, но и в капитал, - в стоимость, которая высасывает силу, создающую стоимость, в жизненные средства, которые покупают людей, в средства производства ...» [84, с.583].
К. Маркс обосновал, что производственные отношения материализуются и воплощаются в вещах и личности человека и тем самым вещи и люди приобретают социально-экономические формы бытия данного общества. При этом человек проявляет свою двойственную сущность. Как участник процесса производства общественно значимых материальных благ он выступает субъективной категорией экономики, а как источник возникновения переменного капитала является объективной экономической категорией.
Классификация форм системы социальной защиты
Качество воспроизводства рабочей силы зависит от содержания и форм институциональной системы социальной защиты населения. Возникает объективная необходимость в защите человека осуществлять формирование, распределение, использование, сохранение и совершенствование своих жизненных сил и способностей. Эту функцию осуществляет общество через сложную институциональную систему защиты населения, которая имеет разные формы проявления своей сущности. Рассматривая социальную защиту населения как институциональную систему, следует иметь в виду экономический подход в её исследовании, ориентированный на эффективное использование человеческого капитала в целях обеспечения его воспроизводства. В этой связи необходимо выяснить формы системы социальной защиты, их классификацию и критерии оценки, которые рассматриваются в экономической литературе.
Система социальной защиты населения в Российской Федерации, по мнению Тарасова П.С., состоит из государственных и негосударственных форм защиты и «строится на основе соединения двух принципиально различных, но взаимодополняющих друг друга направлений» [130, с.79].
Первое направление, предполагающее государственную систему социальной защиты, обеспечивает равнодоступность и бесплатность социальных гарантий. Наиболее значимыми формами государственной социальной защиты являются: - обеспечение гарантии занятости; - выплата пособий нетрудоспособным лицам, инвалидам и иным социально - уязвимым группам населения; - обеспечение нормального уровня жизни населения на основе дохода от трудовой деятельности или выплачиваемых пособий; гарантии минимального равнодоступного обеспечения жильем, услугами здравоохранения и культуры, получения образований, необходимого для формирования современной квалифицированной рабочей силы.
Вторым направлением, которое должно дополнять первое, являются негосударственные формы социальной защиты, формируемые на основе самоорганизации трудящихся или других категорий граждан, способных создать для себя и своих коллег систему социальной защиты в той или иной сфере деятельности. Речь идёт о необходимости развития отношений самозащиты населения в различных общественных и экономических формах, не исключая помощи государства. Считается, что социальное страхование основано на самофинансировании работников и работодателей и функционирует на принципах самоуправления. Сюда входят, по мнению Тарасова П.С., такие формы социальной защиты как существующие в Российской Федерации институты внебюджетных фондов, а именно: система обязательного медицинского страхования, пенсионная система, система социального страхования населения, экологическое страхование, социальное партнёрство [130, с.80].
Можно согласиться с тем, что система социальной защиты может иметь государственные или негосударственные формы, однако в предложенной классификации отсутствуют чёткие критерии для оценки форм. Поэтому автор считает недостаточно обоснованным включение института внебюджетных фонов в категорию негосударственных форм системы социальной защиты населения. Для этого существуют следующие причины.
Во-первых, фонды образованы государственными нормативными актами, имеют государственный статус и управляются государством [1, с.82].
Во-вторых, консолидация денежных средств для деятельности фондов по оказанию социальных услуг осуществляется с помощью государственного фискального инструмента - обязательного взноса, так называемого единого социального налога (ЕСН), который взимается с фонда оплаты труда работодателя [6, с.201].
В-третьих, ставка единого социального налога устанавливается также государственными нормативными актами и зависит от его социальной политики государства [6, с.234].
Только по отношению к государственному бюджету фонды являются негосударственными институциональными формами социальной защиты, в которых циркулируют финансовые средства, предназначенные для оказания различных видов помощи населению и не подлежащие бюджетному учёту.
На основании сказанного автор делает вывод, что федеральные внебюджетные фонды, известные как: Фонд обязательного медицинского страхования, Пенсионный фонд и Фонд социального страхования являются государственными формами системы социальной защиты населения.
Автору представляется продуктивной классификация социально-экономических институтов системы социальной защиты по различным критериям. Такая классификация разработана автором [142, с Л14] и приведена на схеме 1.2.1. Рассмотрим подробнее критерии, на основании которых можно выделять формы социальной защиты.
Оценка состояния и содержание системы социальной защиты населения в регионе
За годы экономических преобразований система социальной защиты в Российской Федерации в значительной степени развивалась как система реагирования на возникающие и обостряющиеся экономические проблемы. Индексация имеющихся социальный пособий, создание учреждений поддержки социально уязвимых групп населения, введение новых видов социальной помощи на федеральном, региональном и местном уровнях, формирование источников финансирования за счёт внебюджетных фондов — все эти меры были нацелены на смягчение остроты социальных проблем [156, с. 17]. Расходы на социальные нужды в совокупных расходах государства за этот период возросла, в основном, за счет ресурсов внебюджетных фондов, региональных и местных бюджетов. Но эффективность социальных программ оставалась крайне низкой, вследствие чего невозможно было предотвратить кризис в данной сфере. Практически не существовало стимулов к снижению административных издержек функционирования системы социальной защиты. Отсутствовала практика оценки эффективности социальной помощи и социальной поддержки в большинстве регионов. Все социальные пособия, выплаты и льготы, установленные на федеральном уровне, в основном предоставлялись на основе категориального принципа. Лишь два вида социальных выплат — ежемесячное пособие на ребенка и жилищное субсидии предусматривали проверку нуждаемости и предоставлялись домохозяйствам, среднедушевой доход которых был ниже прожиточного минимума.
Существовали социальные пособия и дотации, которые финансировались из внебюджетных фондов социальной сферы (например, пособия по временной нетрудоспособности, безработице и т.д.), а также социальные выплаты и льготы, которые предоставлялись отдельными регионами различным категориям проживающего в них населения, в том числе и социальная помощь малообеспеченным семьям. Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты тяготело к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в большинстве случаев ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи. В сфере финансирования социального обслуживания населения приоритетным в большинстве случаев было финансирование сложившейся сети социальных учреждений, построенных на затратных принципах. Доступ негосударственных организаций к оказанию соответствующих услуг в рамках социального заказа был ограничен. Было слабо развито сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно использовались возможности самофинансирования при предоставлении социальной помощи в большинстве регионов России. Необходимость нового этапа реформирования стала очевидной после финансового кризиса в августе 1998 г., когда резко увеличилась численность населения, нуждающегося в социальной помощи. По данным Госкомстата России [122, с. 195,201], за первые три квартала 1999 г. реальные имеющиеся денежные доходы на душу населения составили 77,8% от уровня аналогичного периода 1998 г., коэффициент дифференциации составил 14,5 раз против 13,1. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума достигла 34,1% населения, из них более 40% малообеспеченного населения имели доходы в два и более раз ниже прожиточного минимума. Одновременно произошло снижение размеров социальных пособий и льгот в реальном выражении, а также рост задолженности по основным видам пособий. Все это не могло не сказаться на положении наиболее социально уязвимого населения. Если сравнить средние размеры пособий и дотаций, получаемые в то время в бедных домохозяйствах (со средним; дефицитом располагаемых ресурсов домохозяйств), то получится, что дотации на питание могут покрыть только 6% дефицита имеющихся ресурсов бедных домохозяйств, дотации на оплату транспортных расходов - менее 5%, дотации на оплату жилья - менее 5%, ежемесячное пособие на ребенка - менее 8%. Размеры социальных пособий были незначительными в силу того, что они были нацелены на охват всего населения, подпадающего под действие соответствующих законов без учета их нуждаемости. При этом вероятность попасть в число получателей дотаций и льгот не зависела от благосостояния домохозяйства: для домохозяйства со среднедушевыми ресурсами ниже прожиточного минимума она существенно ниже, чем для домохозяйств в целом. Вероятность оказаться среди бедных оставалась очень высокой для семей с детьми и особенно для многодетных семей, а детские пособия не могли оказать существенной помощи семьям с детьми, доходы которых были ниже уровня прожиточного минимума. Для различных форм социальной защиты населения был характерен регрессивный характер. Это распространялось как на выплаты и льготы, финансируемые из региональных бюджетов (ежемесячное пособие на ребёнка, субсидии или льготы по оплате квартиры и коммунальных услуг, дотации на топливо, льготы по приобретению лекарств), так и на льготы, финансируемые из федерального и местного бюджетов (льготы пенсионерам на пользование пассажирским транспортом), а также для выплат, финансируемых из внебюджетных фондов социальной сферы.
Основные направления совершенствования социальной защиты
Рациональное функционирование системы социальной защиты населения является одной из важнейших задач государства. Для этого необходима концентрация усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, наиболее рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере. Четкое разграничение полномочий между уровнями власти, разделение их ресурсной базы является необходимым условием повышения эффективности механизма обеспечения социальной защиты населения в регионе.
Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти в настоящее время актуальная проблема Российской Федерации как федеративного государства. Происходит параллельное становление рыночных экономических отношений и федеративных государственных отношений. Разделение предметов ведения, полномочий, функций и ответственности в социальной сфере самым непосредственным образом касается каждого жителя любого населенного пункта. Конкретный человек выступает объектом регулятивных полномочий органов власти. В пореформенный период в результате проводимой децентрализации управления в социальной сфере произошел «сброс» социальных обязательств федеральных органов власти на региональный и местный уровни. Такое перераспределение обязанностей не поддерживалось необходимой и естественной передачей финансовых ресурсов на их выполнение.
Возникшие финансовые диспропорции увеличились беспрецедентным переводом в муниципальную собственность социальных объектов, принадлежащих предприятиям и организациям. Содержание этих объектов легло дополнительным бременем на скудные местные бюджеты, усиливая их дефицитность и зависимость от централизованных дотаций. Итогом такой политики стало хроническое недофинансирование всех без исключения направлений социальной защиты.
Во многих регионах уровень бедности существенно превышает среднероссийские показатели. Так, примерно в каждом третьем регионе
России более половины населения имеет денежные доходы на уровне ниже прожиточного минимума. По Ставропольскому краю в 2003 году 37% населения имели доходы ниже прожиточного минимума.
С каждым годом сокращается число людей, которые считают, что в России соблюдаются основные социальные права граждан. А это важнейший интегративный показатель реальных последствий социальной политики.
Таким образом, в данном вопросе различия в общественном мнении на федеральном и региональном уровнях весьма значительны. В конечном счете, разные оценки соблюдения социальных прав в центре и на местах объясняются существенным различием в жизненных уровнях населения крупных мегаполисов и провинцией.
Нехватка ресурсов для осуществления действенной социальной защиты дополняется существующей системой "социального права". Особенность правовой базы, регулирующей социальные отношения, - ее "трехслойная структура", нехарактерная для других отраслей права Уже сегодня правовое регулирование социальной сферы в России осуществляется огромным массивом нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления. Законодательная и нормативна база, действующая система социальных пособий, выплат и льгот представляет собой огромное число законов со всеми вносимыми в них поправками, Указов Президента, постановлений Цравительства и других актов, принятых и принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, часто не согласовываются между собой и далеко не всегда четко описывают источники финансирования социальных выплат, ответчиков и формы ответственности в случае невыполнения положений данных актов.
На данном этапе необходимо осуществить систематизацию уже имеющегося массива федерального и регионального законодательства, устранив противоречия. В целом же принятие законов субъектов РФ по регулированию отдельных секторов социальной сферы - максимально действенное средство активизации социального регулирования в регионах. Такие законы создают более явные гарантии для защиты социальных прав граждан и служат импульсом для развития всей последующей системы нормотворчества в субъектах РФ.
Однако ни одно благое намерение не сможет реализоваться без достаточной для его осуществления ресурсной базы. Именно финансовая исполнимость и является критерием отбора предложенных законопроектов. Без предоставления необходимых материальных и финансовых ресурсов субъектам РФ и органам местного самоуправления трудно рассчитывать на действенность соответствующего права, на результативность социального регулирования в целом на эффективное решение проблем социальной защиты населения.
