Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Межбюджетные отношения в структуре бюджетного процесса 9
1.1. Институциональный анализ проблемы 9
1.2. Механизм функционирования межбюджетных отношений 23
1.3. Экономическое содержание межбюджетных отношений 41
Глава 2. Собственность как фактор формирования межбюджетных отношений в регионе 55
2.1. Отношения собственности в бюджетном процессе 55
2.2. Реализация собственности в межбюджетных отношениях региона 80
2.3. Региональная структура собственности и межбюджетные отношения 94
Глава 3. Основные направления реформирования межбюджетных отношений ПО
3.1. Реформирование межбюджетных отношений: анализ теории и практики 110
3.2. Совершенствование системы регулирующих доходов бюджетов и распределение Фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований в регионе 123
Заключение 136
Библиографический список 141
- Институциональный анализ проблемы
- Отношения собственности в бюджетном процессе
- Реформирование межбюджетных отношений: анализ теории и практики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На первый взгляд межбюджетные отношения могут показаться вымыслом теоретиков. На самом деле за этим понятием скрывается огромное количество не только научных, но и практических проблем, выдвигаемых самой жизнью. Прежде всего, необходимость исследования межбюджетных отношений обусловлена осуществлением в стране бюджетной реформы и развитием бюджетного федерализма. Продолжение экономических реформ в России предъявляет особые требования к четкости функционирования бюджетной системы, осуществлению «полнокровных» бюджетных процессов.
Решение проблем межбюджетных отношений становится также социально неотложным. Задержки по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы из федерального, региональных и местных бюджетов приводят к созданию критических ситуаций. Это приобретает системный характер, и никакие вливания финансовых средств в бюджеты регионов не изменяют положение дел к лучшему. Межбюджетные отношения, при сравнительно коротком периоде существования этого понятия в России, достаточно быстро превращаются в фундаментальную научную проблему.
Вопросы реформирования межбюджетных отношений и бюджетных процессов нашли свое отражение в законодательной практике на федеральном, региональном и местном уровнях.
Проблемы реформирования межбюджетных отношений рассматриваются в работах таких авторов как Р.Е. Артюхин, СЮ. Глазьев, И.В. Горский, А.Г. Игудин, А.М. Лавров, В.Г. Пансков, В.Б. Христенко, М.И. Ходорович, С.Н. Хурсевич, А.В. Улюкаев и многих других.
Исследованиям проблем межбюджетных отношений на региональном уровне посвящены работы П.А. Минакира, С.Н. Леонова, А.Б. Левинталя, Е.Н. Галичанина, А.Е. Зубарева, Ю.В. Рожкова, В.В. Савалея, О.И. Тишутиной, В.А.
Федорова и др. Вместе с тем, несмотря на высокий профессиональный уровень законодателей, ученых и финансистов-практиков, в исследовании межбюджетных отношений имеется немало «белых пятен».
Требуется новый концептуальный подход к анализу межбюджетных отношений и разработке основных направлений их реформирования. Во-первых, недостаточно развит институциональный анализ межбюджетных отношений. Работы Р. Коуза, О. Уильямсона, Д. Норта, Р. Капелюшникова, Е. Суханова, А. Шаститко и многих других внесли огромный вклад в методологию институционального подхода в целом. Во-вторых, необходим поиск более широких оснований для исследования межбюджетных отношений. В качестве одного из таких оснований выступают отношения собственности. Разработка определенных положений современной концепции собственности в трудах Ю.М. Осипо-ва, СВ. Мокичева, Н.И. Дорогова, А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича, В.А. Грошева, К.А. Хубиева, О.Ф. Чистика, А.Д. Радыгина и других создают достаточную теоретическую базу для исследования межбюджетных отношений.
Теоретическая и практическая нерешеность многочисленных проблем межбюджетных отношений определили направленность данного исследования.
Целью диссертационного исследования является определение экономического содержания и создание концепции межбюджетных отношений, а также разработка предложений по их реформированию на федеральном, региональном и местном уровнях. В соответствии с поставленной целью в диссертации решались следующие задачи:
Раскрыть содержание понятия бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Исследовать структуру межбюджетных отношений и показать их место в региональном бюджетном процессе.
Исследовать региональные факторы формирования межбюджетных отношений.
Выявить роль и значение отношений собственности в бюджетном процессе.
Обобщить и систематизировать основные направления реформирования межбюджетных отношений.
Показать место и роль межбюджетных отношений в региональной структуре собственности. - Выработать предложения по реформированию межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.
Объект исследования - межбюджетные отношения как организационная система взаимосвязей бюджетов различных уровней.
Предмет исследования - экономические отношения в структуре бюджетного процесса и межбюджетные отношения, обусловленные составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджетов различных уровней.
Методологической основой исследования является Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, другие законодательные акты и нормативные документы по бюджетному и налоговому законодательству, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, труды отечественных и зарубежных экономистов. Информационной основой исследования послужили статистические материалы Госкомстата России, Хабаровского краевого комитета государственной статистики, материалы администрации Хабаровского края, Законодательной Думы Хабаровского края, материалы исполнительных и представительных органов г. Хабаровска по вопросам межбюджетных отношений.
Использованы следующие методы научного анализа: экономическое описание, анализ и синтез, системный подход, индукция и дедукция, научная абстракция.
Научная новизна исследования. Работа представляет самостоятельное экономико-теоретическое исследование, научная новизна которого заключается в следующем:
Определена институциональная структура бюджетного процесса и выделены ее основные составляющие.
Уточнено определение межбюджетных отношений и выявлена их взаимосвязь с понятием «бюджетное регулирование».
Дано определение региональной структуры собственности и обоснована ее роль в формировании межбюджетных отношений.
Сформулировано понятие «бюджетная структура собственности» и раскрыто ее экономическое содержание. - Разработаны предложения по реформированию межбюджетных отно шений на федеральном и региональном уровнях.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержание работы и выводы автора позволяют обосновать ряд новых положений концепции межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.
Идеи и материалы диссертации использованы автором при подготовке законов Хабаровского края «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Хабаровском крае», «О бюджетной системе Хабаровского края на 1996 год», «О бюджетной системе Хабаровского края на 1997 год», «О бюджетной системе Хабаровского края на 1998 год», «О бюджетной системе Хабаровского края на 1999 год». Отдельные положения диссертации были использованы автором при внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об акционерных обществах», а также в Федеральный Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 20). Материалы исследования используются при чтении спецкурсов кафедры «Экономическая теория» ХГТУ по проблемам «Реформирование системы налогообложения России», «Устойчивость и равновесие экономических систем».
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались автором на региональном совещании председателей комитетов законодательных органов государственной власти субъектов РФ по проблеме «Развитие местного самоуправления и укрепление бюджетов регионов»; на регио- нальной научно-практической конференции парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» (1998 г.); на зональном семинаре-совещании председателей законодательных (представительных) органов и председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представителей органов местного самоуправления Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов Российской Федерации (1998 г.); на региональной научно-практической конференции «Проблемы формирования рыночных отношений в ДВ регионе» (1998 г.); на межрегиональном совещании парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» (1999 г.). По теме диссертационного исследования опубликовано пять работ общим объемом 1,37 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка (136 наименований), 6 приложений.
Институциональный анализ проблемы
Исследуемая в данном параграфе проблема заключается в следующем: если межбюджетные отношения являются, прежде всего, правоотношениями, то в чем состоит их институциональное содержание и структура, иерархическая связь с другими бюджетными процедурами. В экономической литературе такой подход получил название институционального. Единицей анализа при этом являются межбюджетные отношения, как институт, занимающий определенное место в бюджетном процессе.
В контексте данного параграфа следует отметить, что межбюджетные отношения регулируются специфическими видами правил, которые можно определить, как конституционные (совокупность законов). По мнению Д. Норта, они фиксируют структуру государства, определяют механизм принятия решений, а также формируют систему контроля по вопросам, подлежащим обсуждению и решению .
Межбюджетные отношения являются частью бюджетного процесса. Институциональная структура, закрепляющая и регламентирующая бюджетный процесс, а также раскрывающая концепцию межбюджетных отношений базируется на бюджетном законодательстве, свидетельствующем об осуществлении бюджетной реформы в Российской Федерации .
Анализ содержания бюджетного законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях позволяет сделать ряд выводов о направленности реформирования бюджетных отношений. Если в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» закрепляется типичная для унитарного государства бюджетная система, построенная на принципах единства и централизма, то в Бюджетном кодексе Российской Федерации определения бюджетной системы и бюджетного процесса в значительной степени учитывают реалии формирующихся федеративных отношений.
Действующее бюджетное законодательство характеризуется более высоким уровнем комплексности и завершенности. М. Блинов справедливо отмечает, что законы, принятые до действующей Конституции Российской Федерации, во-первых, рассматриваются в качестве основ, регулирующих положения бюджетного процесса; во-вторых, эти бюджетные законы в некоторых случаях ей противоречили; в-третьих, они, как правило, имеют рамочный характер и обычно дополнялись в специальных законах и подзаконных актах; в-четвертых, рассмотрение и утверждение бюджетного процесса регулировались федеральными законами о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год1.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса, как на федеральном, так и на региональном уровнях отрицать невозможно. Большинство иссле-дователей согласны с этим положением . Основное содержание дискуссий вызывает качественная сторона этого реформирования, определение поэтапной последовательности институциональных изменений в структуре бюджетных отношений1. Особое место в системе бюджетного реформирования занимает процесс институциональной разработки двух основных понятий бюджетных отношений - «бюджетный процесс» и «межбюджетные отношения».
Отношения собственности в бюджетном процессе
Исследование взаимосвязей между собственностью и бюджетным процессом, а также между региональной структурой собственности и межбюджетными отношениями обусловлено четырьмя основными предпосылками.
Во-первых, теоретическая нерешенность многочисленных проблем межбюджетных отношений. Существующая теория межбюджетных отношений пока не вписывается в общие теоретические концепции. Мы понимаем такое состояние как объективное. Продолжается процесс накопления знаний, экономического описания межбюджетных процедур, возникают первые попытки теоретического обобщения эмпирического материала.
Во-вторых, широкий спектр практической проблематики межбюджетных отношений. Сформированная система межбюджетных процедур, несмотря на определенное функциональное состояние, содержит в себе значительное количество недостатков, которые оказывают достаточно сильное негативное воздействие как на снижение эффективности механизма межбюджетных отношений, так и на функционирование бюджетной системы страны в целом. При этом практика межбюджетных отношений, несмотря на попытки их реформирования и модернизации, свидетельствует о возникновении достаточно опасной тенденции исчерпания своего потенциала в бюджетном устройстве.
В-третьих, наличием в современном российском законодательстве достаточно полно разработанного свода законов базового уровня. Главным содержанием законодательного материала выступает наличие определений господствующей роли собственности в институциональном определении бюджетов и бюджетных процедур по всей вертикали бюджетной системы. Но теоретики и практики межбюджетных отношений не полностью используют сформировавшуюся емкость законодательства.
В-четвертых, реалии экономической системы России играют все более определяющую роль. В контексте нашего исследования это наиболее наглядно иллюстрируется на примере экономического значения субъектов Федерации, которые динамично превращаются в одни из основных субъектов собственности.
Вышеизложенные предпосылки исследования в том или ином сочетании определяют его содержание, направленность и концептуальную целостность. Они также «выставляют» границы исследования. В общем плане эти границы очерчены анализом взаимосвязей между собственностью и бюджетным процессом. Кроме того, они конкретизированы исследованием региональной структуры собственности, как наиболее общей формы проявления отношений собственности в регионе и межбюджетных отношений, как составляющей бюджетного процесса.
В исследовании проблем собственности и межбюджетных отношений в регионе необходимо также указать на исходные теоретические предпосылки концепции собственности, разработанные отдельными направлениями экономической мысли. В работе прежде всего при анализе вышеуказанных проблем использованы методологические предпосылки, содержащиеся в советской и российской школы политэкономии. На формирование этих школ особое влияние оказали марксистская и институциональная концепции собственности.
Реформирование межбюджетных отношений: анализ теории и практики
Проблема реформирования межбюджетных отношений является одним из актуальных направлений совершенствования бюджетной системы. В экономической литературе обсуждается широкий спектр вопросов этой проблемы. При этом каждая точка зрения содержит в себе определенное рациональное содержание и требует соответствующего анализа.
Разработки теории и совершенствование практики межбюджетных отношений позволяет систематизировать существующие предложения по реформирования межбюджетных отношений по трем основным вариантам.
Первый вариант нами определяется, как радикальный. В экономической литературе он получил определение одноканальной модели и рассматривается, как альтернатива другим. Его смысл заключается в реализации двух основных концептуальных положений: во-первых, на местах должна оставаться основная часть налоговых доходов. В федеральный бюджет перечисляется их фиксированная доля (на уровне 20 %). Оставшаяся часть концентрируется в бюджете субъектов Федерации, а затем перечислениями регулируется с бюджетами муниципальных образований.
Этот вариант реформирования межбюджетных отношений является не только теоретической разработкой. В 1993-1994 гг. Республика Башкорстан перешла на формирование бюджета по «одноканальной модели». В одностороннем порядке был определен размер отчислений в федеральный бюджет (10 %), при этом фактические отчисления были ниже плановых в силу того, что республика приняла на себя финансирование расходов федерального бюджета и направила средства на покрытие дополнительных расходов в связи с принятием законодательных актов об индексации заработной платы и т.д.
В последствии был заключен особый договор о распределении налогов, по условиям которого доля средств, перечисляемых в федеральный бюджет, составила в 1996 г. 26 %. Стремление перейти на одноканальную модель расчетов с федеральным бюджетом сказалась и в поведении других субъектов Федерации. Это вынуждало Правительство РФ заключать с ними отдельные соглашения. Попытки применить санкции к регионам-нарушителям были недостаточно эффективными, так как, в конечном счете, затрагивались интересы других субъектов Федерации, с которыми указанные регионы имели хозяйственные связи.
Общеизвестно, что в период с 1993 по 1995 год одноканальная модель наиболее ярко проявлялась в установлении особых бюджетно-налоговых схем между федеральным центром и ряда титульно-национальных субъектов Федерации. Если средний уровень перечислений в федеральный бюджет с территории субъекта Федерации составлял 40-50 %, то по особой договоренности из Татарстана переведено 16 %, из Якутии - 0 %.
Радикальный вариант реформирования межбюджетных отношений также предполагает, что «сверхплановые» налоговые поступления в основном также зачисляются в бюджеты регионов. В случае же недостаточности всей суммы налоговых доходов для удовлетворения региональных потребностей территория могла получать фиксированный объем финансовой помощи из федерального бюджета.
Похожие диссертации на Межбюджетные отношения в региональной структуре собственности
