Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования механизма принятия государственных решений 12
1.1. Эволюция представлений о принятии государственных решений 12
1.2. Механизм принятия государственных решений: институциональный подход 36
Глава 2. Эффективность механизма принятия государственных решений ...49
2.1. Теоретические подходы к определению эффективности государственных решений 49
2.2. Методика оценки эффективности механизма принятия государственных решений 63
Глава 3. Оценка эффективности механизма принятия государственных решений (на примере формирования условий ведения внешнеэкономической деятельности в Воронежской области) 75
3.1. Предпосылки оценки эффективности механизма принятия государственных решений на региональном уровне 75
3.2. Оценка эффективности политического элемента 90
3.3. Оценка эффективности процедурного элемента 112
3.4. Оценка эффективности макроэкономического элемента 130
3.5. Направления повышения эффективности механизма принятия государственных решений на уровне региона 150
Заключение 160
Список литературы 169
Приложения
- Механизм принятия государственных решений: институциональный подход
- Методика оценки эффективности механизма принятия государственных решений
- Оценка эффективности политического элемента
- Оценка эффективности процедурного элемента
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство в современном обществе является ключевым агентом, в компетенции которого находятся важнейшие функции регулирования национальной экономической системы. Решения, принимаемые «от лица» государства, оказывают существенное, а в некоторых случаях определяющее влияние на развитие экономических процессов. В этой связи как отдельные государственные решения, так и экономическая политика в целом, являются объектом пристального внимания экономической науки. В сфере научного интереса экономистов традиционно находятся такие вопросы, как содержание мер государственного регулирования, оценка их соответствия рыночным условиям и факторы, определяющие результаты их реализации. Однако многие вопросы, связанные с определением эффективного «объема»- и направленности вмешательства государства в экономику, до сих пор не решены.
Одной из причин сложившейся ситуации является, по нашему мнению, то, что подавляющее большинство экономических исследований-ограничивает сферу своего научного интереса этапом реализации государственных решений, то есть их воздействием на экономическую систему, оставляя без должного внимания предшествующие этапы подготовки и утверждения. В результате теоретико-методологическая база, делающая возможным исследование механизма принятия государственных решений в целом и позволяющая анализировать социальные, политические, правовые факторы, возникающие в процессе принятия государственных решений и влияющие на конечные результаты государственного регулирования экономики, с позиций экономической науки недостаточно разработана.
Данные вопросы представляют не только чисто теоретический интерес. Их решение имеет большое значение для анализа прикладных проблем функционирования механизма принятия государственных решений,
4 поскольку это связано с взаимоотношениями между различными группами интересов, представленных отдельными партиями и их фракциями в представительных органах власти. Прикладной характер имеет и экономическое исследование особенностей процедур принятия решений, от которых зависит реализация индивидуальных и коллективных интересов при заданном уровне демократизации политических взаимодействий. Еще одна проблема практической направленности - это влияние особенностей государственного устройства на механизм принятия государственных решений, что также может быть объектом экономического анализа, целью которого является выявление специфики федерального и регионального рынка политических услуг, в рамках которого складывается механизм принятия государственных решений, связанных с формированием и реализацией экономической политики.
Степень разработанности проблемы. Роль государства в экономической системе выступает одним из основных объектов исследования на протяжении всей истории развития экономической науки.
В трудах признанных классиков кономической мысли Н. Барбона, И. Бентама, Т. Манна, Дж. Ло, Дж. Милля, Дж. Ст. Милля, Д. Рикардо, А. Смита, Дж. Стюарта были заложены основы ряда теоретических подходов к исследованию данных вопросов, получившие дальнейшее развитие в работах современных зарубежных исследователей - Э. Аткинсона, Р. Барро, Р. Коуза, Дж. Р. Лукаса, Э. Прескотта, А. Ровентини, М. Ротбарда, Дж. Стиглица, А. Хиллмана. Проблема государственного регулирования экономики в современной России нашла отражение в работах многих отечественных экономистов - Л.И. Абалкина, В.П. Бочарова, Е.Т. Гайдара, Т.Н. Гоголевой, Д.С. Львова, В.И. Маевского, В.Е. Маневича, А.Н. Олейника, В. Л. Тамбовцева, Л.И. Якобсона. В контексте регионального экономического развития данную проблему исследовали Н.Л. Лесин, И.Е. Рисин, Ю.И. Трещевский, К.Э. Яновский и др.
Процессы разработки и утверждения мер государственного регулирования экономики впервые стали самостоятельным объектом экономического исследования в трудах представителей неоинституциональной теории рационального выбора — Д. Дрора,
Ч. Линбтона, F. Саймона и А. Этциони, а наиболее последовательный, подход к исследуемым вопросам был разработан в рамках одного из ее ключевых направлений - теории общественного выбора, основоположниками; которой являются Д. Блэк, Дж. Бьюкенен; К. Мэй, Г. Таллок, К. Эрроу. В работах отечественных ученых — В.A. May, Р.М: Нуреева, C.F. Синельникова-Мурылева, К.И. Сонина, ИВ. Трунина, C.F. Шульгина, Е.Г. Ясина - данные-идеи были развиты и адаптированы, к особенностям российского \ политического процесса. Формализованный анализ функционирования системы государственной власти является также одним из направлений практического применения инструментов теории игр (У. Викри, Р. Майерсон, М.Спэнс и др.) и теории знаковых графов (У. Татт, Р. Уилсощ Ф. Харари). Активно, разрабатываются, особенно в; рамках прикладных исследований, методики- индексной оценки отдельных,аспектов. деятельности коллективных выборных органов, авторами которых являются^ Дж: Банцаф, Б; Стеунберг, Л. С. Шепли,. М;. Шубик, Ф.Т. Алескеров, О.А. Очур и др.
В то же время необходимо отметить, что в экономической литературе обособленно рассматриваются отдельные, этапы принятия государственных решений (этап подготовки, этап утверждения, этап реализации), но отсутствует комплексное исследование принятия государственных решений как процесса и .оценки его эффективности; Данная; теоретико-методологическая проблема определила, выбор цели и- постановку задач диссертационного исследования.
Принятие решений в процессе формирования государственной политики также является одним из традиционных объектов исследования политологии. В этой связи в рамках диссертационного исследования были проанализированы разработки таких авторов как Г. Аллисон, Дж. Андерсон, С. О'Доннел, Т. Кунц,.Р. Рельян, Ф. Хеди, М. Хилл, Д. Дж. Элейзер, А.В. Павоз, B.C. Баев, А.В. Карпов и др.
Сам термин «принятие решений» в современной науке имеет две трактовки: в узком смысле под ним понимается утверждение, посредством\ которого государственные, решения получают материальное выражение в форме нормативных актов (в этом контексте данный термин присутствует в работах P.M. Нуреева, А.В. Павоза, B.C. Баева, а также в,законодательных актах), а в широком — совокупность этапов от целепологания- до реализации (Т. Кунц, С. О'Доннел, Р. Рельян, А. Г. Венделин):
В'рамках диссертационного исследования данный термин использован в широком смысле, в связи с, чем сущность механизма принятия решений раскрывается через содержание его элементов, каждому из которых соответствует определенный; этап принятия решения,, а эффективность функционирования механизма в целом достигается- в условиях успешного функционирования каждого из них.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является* разработка теоретико-методологического подхода к экономическому анализу механизма; принятия государственных решений и к оценке его эффективности, развивающего научные представления, о взаимодействии экономических и политических процессов при формировании экономической политики государства на национальном; и региональном уровнях.
Достижение поставленной цели, обусловило необходимость решения следующих задач: , - обобщить существующие научные подходы- к исследованию механизма принятия и реализации государственных решений с точки зрения выявления,возможностей междисциплинарных взаимодействий; - разработать методологический подход комплексного исследования процесса принятия государственных решений с позиций экономической науки; - раскрыть содержание механизма принятия государственных решений; - теоретически обосновать возможности оценки функционирования механизма принятия государственных решений; разработать методику количественной оценки эффективности механизма принятия государственных решений; определить направления совершенствования механизма* принятия государственных решений (на примере регулирования государством условий ведения внешнеэкономической деятельности на территории Воронежской области).
Область исследования - политическая экономия: взаимодействие экономических и политических процессов на национально-государственном и глобальном уровнях; институциональная и эволюционная экономическая теория: социально-экономические альтернативы (пп. 1.1 и 1.4 Паспорта специальности 08.00.0 V — Экономическая теория).
Объект исследования - механизм принятия государственных решений^ в условиях демократизации политической системы РФ.
Предмет исследования - система социально-экономических и организационно-экономических отношений, складывающихся в процессе принятия государственных решений при формировании экономической политики.
Методологическая основа диссертационного исследования. Важнейшее место в методологии исследования принадлежит институциональному, нормативному и позитивному подходам. В работе были использованы как общенаучные методы познания - анализ и синтез, индукция и дедукция, типология и классификация, так и частные научные методы экономического исследования - функциональный, субъектно-
8 объектный, эмпирический, а также методы логического и математического моделирования экономических процессов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили: — законодательные акты общефедерального и регионального (Воронежская область) уровня; - информационные, статистические и нормативные материалы федеральных органов исполнительной власти (МИД РФ, ФТС РФ, ЦБ РФ), Воронежской областной Думы, правительства и департамента экономического развития Воронежской области; — исследования и публикации отечественных и зарубежных авторов, как теоретического, так и прикладного характера.
Гипотеза диссертационного исследования.
Предпосылки теории общественного выбора позволяют трактовать отношения, возникающие в процессе принятия государственных решений, как своего рода экономические отношения. На основании этого можно рассматривать механизм принятия государственных решений как форму проявления общего механизма принятия экономических решений. Интересы субъектов, прямо или косвенно участвующих в принятии решений, лежащие в основе элементов данного механизма, а также процедуры голосования, от которых зависит возможность учета данных интересов в ходе выработки, утверждения и реализации решений, являются важнейшим фактором, определяющим эффективность государственного регулирования экономики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: - разработан методологический подход к исследованию механизма принятия государственных решений, отличающийся обоснованием необходимости и возможности в рамках экономического исследования анализировать экономические, политические и социальные отношения, возникающие между субъектами рынка политических услуг на различных уровнях (федеральный и региональный) и этапах принятия государственных
9 решений (подготовка, утверждение, реализация); - раскрыты экономические характеристики содержания механизма принятия государственных решений, что позволило дать его авторское определение (механизм принятия государственных решений представляет собой «форму игры», ставящую в соответствие индивидуальным решениям субъектов результаты общественного выбора и обусловливающую конечные результаты государственного регулирования экономики) и выделить элементы (политический, процедурный и макроэкономический), каждый из которых строится на специфических отношениях обмена; - обоснована целесообразность использования мультикритериального принципа оценки эффективности механизма принятия государственных решений, в соответствии с которым разработан теоретический подход и предложены критерии эффективности каждого из элементов механизма принятия государственных решений, а также разработана методика количественной оценки эффективности механизма принятия государственных экономических решений, позволяющая найти «источники неэффективности» и определить направления повышения эффективности функционирования всего механизма за счет развития конкурентных основ политического процесса, каналов участия общества в процессе принятия государственных решений, то есть совершенствования институтов демократии в целом; - выделены экзогенные и эндогенные факторы, определяющие особенности функционирования механизма принятия государственных решений на региональном уровне, проведена оценка эффективности механизма принятия государственных решений на уровне Воронежской области и определены существующие проблемы: 1) низкая активность участия экономических субъектов в процессе принятия государственных решений; 2) отсутствие активной политической конкуренции при утверждении государственных решений; 3) несоответствие планируемых и достигнутых результатов по отдельным государственным решениям и
10 развитие теневых (коррупционных) каналов коммуникации «власти и бизнеса»; - обоснованы основные направления поэлементного совершенствования механизма принятия государственных решений на примере формирования условий ведения внешнеэкономической деятельности на территории Воронежской области: 1) привлечение более широкого круга экономических субъектов к процессу подготовки государственных решений; 2) оптимизация процедур утверждения государственных решений; 3) развитие каналов обратной связи для целей успешной реализации государственных решений.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в разработке комплексного теоретико-методологического подхода к экономическому исследованию механизма принятия государственных решений и к оценке его эффективности. Полученные выводы и результаты уточняют, дополняют и развивают представления о государственных решениях, сложившиеся в рамках неоинституциональной экономической теории (прежде всего —.теории общественного выбора), в частности вводя в сферу ее исследования аспект эффективности. Теоретические положения работы могут быть использованы при преподавании курсов «Теория общественного выбора», «Институциональная экономика», «Государственная экономика», «Мировая экономика и внешнеэкономическая деятельность», «Национальная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Экономика развития».
Обоснованные в диссертации теоретические выводы о содержании элементов механизма принятия государственных решений и условиях их эффективного функционирования могут служить основой для мониторинга и совершенствования представительной и исполнительной власти, проводимого в рамках программ развития демократических институтов на общефедеральном и региональном уровнях.
Кроме того, полученные результаты и сделанные выводы могут быть полезны представителям властных структур и политических партий региона в процессе выработки и уточнения позиций по различным направлениям экономической политики.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы диссертационного исследования докладывались на международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы развития ( территорий и систем регионального и муниципального управления» (Воронеж, 2006, 2009, 2010 г.г.); «Механизмы развития социально-экономических систем региона» (Воронеж, 2008, 2010 г.г.); «Проблемы современной экономики и институциональная теория» (Украина, Киев, 2010г.), «Институты - Государство - Власть» (Украина, Харьков, 2011 г.), «Системное моделирование социально-экономических процессов» (Светлогорск, 2011 г.); а также на региональной научной конференции «Россия и ее регионы в системе международных экономических отношений» (Воронеж, 2011 г.).
Результаты научных исследований опубликованы в 12 работах, общим объемом 3,8 п.л., доля автора - 2 п.л., в том числе 2 публикации в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий ВАК РФ и 1 публикация из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий ВАК Украины.
Механизм принятия государственных решений: институциональный подход
Несмотря на то, что сформулированные в параграфе 1.1 положения методологической базы диссертационного исследования позволяют рассматривать механизм принятия государственных решений как форму проявления механизма принятия решений экономическими субъектами, разработка подхода к определению его сущности и содержания представляет определенную методологическую проблему. Это можно объяснить тем, что в подавляющем большинстве экономических исследований (исследования по тематике теории общественного выбора не являются исключением1), сам термин «механизм», независимо от сферы, его применения (механизм управления, механизм планирования, механизм принятия решений), вводится по умолчанию. При этом под данным термином понимается совокупность методов, форм, инструментов; выражающих определенные действия (например, государственное регулирование экономической- системы) и сгруппированных по различным признакам.
Не подвергая сомнению необходимость таких исследований, тем не менее, мы полагаем, что в рамках данного «инструментального» подхода определение механизма лишено категориальной целостности, поскольку описание отдельных элементов механизма не позволяет получить представление о его содержании в целом2.
В этой связи в качестве основы для разработки определения механизма принятия государственных решений, обеспечивающего подготовку, утверждение и реализацию государственной экономической политики, нами было выбрано определение более общего характера, разработанное в рамках теории экономических механизмов. В соответствии с ним экономический механизм понимается как «форма игры, задающая множество выборов экономических субъектов и связанные с этими выборами результаты»1.
В отличие от приведенного выше «инструментального» подхода, в его рамках сущность механизма вытекает из взаимодействия субъектов, а основу содержания механизма составляют не отдельные методы и инструменты, а более обобщенные институты. Это позволяет говорить об отсутствии противоречия данного определения и подхода теории общественного выбора, в основе сферы исследования которой лежат институты, которые трактуются также как «форма игры», организующая отношения между субъектами.
Другим преимуществом подхода к трактовке понятия «механизм принятия государственных решений», основанного на приведенном выше определении, является то, что в его рамках процесс принятия решений органично связан с результатами их реализации, которые являются конечными и наиболее объективными критериями эффективности его функционирования. Учитывая изложенное выше, а также сущностные характеристики государственных решений, которыми, в соответствии со сформулированными в параграфе 1.1 положениями теоретико-методологической базы исследования, являются: - «экономическая природа» государственных решений, обоснованная единством мотивов, лежащих в основе любой деятельности индивидов; - общественный (коллективный) характер принятия государственных решений; - наличие формальных и неформальных институтов и, соответственно, отношений, возникающих между субъектами в процессе принятия государственных решений, механизм принятия государственных решений можно определить как «форму игры», ставящую в соответствие индивидуальным решениям субъектов результаты общественного выбора и обуславливающую конечные результаты государственного регулирования экономики.
Непосредственное содержание механизма определяют субъекты и объекты возникающих отношений, мотивы и интересы, а также методы и инструменты, посредством которых решения принимаются. Вышеуказанные характеристики могут существенным образом различаться, поскольку определяются историческими условиями развития общества.
В соответствии с данным определением, функционирование механизма не может быть отделено от субъектов принятия государственных решений, активность которых «приводит его в движение».
В процессе любой деятельности индивиды, преследуют свои личные интересы, которые в данном случае стремятся реализовать за счет ресурсов государства. Однако избираемые каждым индивидом для этого способы и методы различны и определяются, прежде всего, ролью, выполняемой им в процессе принятия государственных решений.
В рамках теории общественного выбора была разработана классификация, выделяющая четыре группы субъектов политического процесса, то есть, в соответствии с терминологией данного исследования -субъектов принятия государственных решений (см. табл. 1), которая была использована нами для целей дальнейшего исследования.
В процессе принятия государственных решений участники, принадлежащие как одной, так и разным группам, вступают в отношения, которые, согласно теории общественного выбора, представляют собой особую форму обмена и, соответственно могут, быть описаны в терминах спроса, предложения, конкуренции. В наиболее общем случае представители властных органов («политики» и «бюрократы») непосредственно разрабатывают содержание государственных решений, отраженное в разного рода законодательных актах, то есть формируют предложение производимых государством благ. Остальное население (как «обычные избиратели», так и члены групп специальных интересов) различными способами поддерживает отдельные решения, то есть формирует спрос.
Однако содержание и непосредственные объекты отношений, в которые вступают субъекты принятия государственных решений, в различных случаях могут существенным образом различаться.
Систематизировать многообразие связей между субъектами представляется возможным посредством анализа механизма принятия государственных решений, в рамках которого могут быть выделены сущностные характеристики механизма, включающие в себя объектно-субъектную, функциональную (целевые установки и способы принятия решений) и инструментальную (формы, методы и инструменты, с помощью которых осуществляется процесс принятия государственных решений) составляющие, имеющие место на каждом из этапов принятия государственного решения.
Поскольку в настоящее время процесс принятия государственных решений в теории общественного выбора структурирован мало, целесообразным, исходя из сделанных в параграфе 1.1 выводов, представляется использование подхода «менеджериальной парадигмы» в политологии, представители которого выделяют три наиболее общих этапа принятия государственного решения, содержание которых применительно к объекту диссертационного исследования может быть сформулировано следующим образом: 1) этап подготовки, которая предполагает определение цели непосредственных действий государства по регулированию экономики (то есть выявление проблемы функционирования рыночного механизма, требующей государственного вмешательства).
Несмотря на то, что сформулированные в параграфе 1.1 положения методологической базы диссертационного исследования позволяют рассматривать механизм принятия государственных решений как форму проявления механизма принятия решений экономическими субъектами, разработка подхода к определению его сущности и содержания представляет определенную методологическую проблему. Это можно объяснить тем, что в подавляющем большинстве экономических исследований (исследования по тематике теории общественного выбора не являются исключением1), сам термин «механизм», независимо от сферы, его применения (механизм управления, механизм планирования, механизм принятия решений), вводится по умолчанию. При этом под данным термином понимается совокупность методов, форм, инструментов; выражающих определенные действия (например, государственное регулирование экономической- системы) и сгруппированных по различным признакам.
Не подвергая сомнению необходимость таких исследований, тем не менее, мы полагаем, что в рамках данного «инструментального» подхода определение механизма лишено категориальной целостности, поскольку описание отдельных элементов механизма не позволяет получить представление о его содержании в целом2.
В этой связи в качестве основы для разработки определения механизма принятия государственных решений, обеспечивающего подготовку, утверждение и реализацию государственной экономической политики, нами было выбрано определение более общего характера, разработанное в рамках теории экономических механизмов. В соответствии с ним экономический механизм понимается как «форма игры, задающая множество выборов экономических субъектов и связанные с этими выборами результаты»1.
В отличие от приведенного выше «инструментального» подхода, в его рамках сущность механизма вытекает из взаимодействия субъектов, а основу содержания механизма составляют не отдельные методы и инструменты, а более обобщенные институты. Это позволяет говорить об отсутствии противоречия данного определения и подхода теории общественного выбора, в основе сферы исследования которой лежат институты, которые трактуются также как «форма игры», организующая отношения между субъектами.
Другим преимуществом подхода к трактовке понятия «механизм принятия государственных решений», основанного на приведенном выше определении, является то, что в его рамках процесс принятия решений органично связан с результатами их реализации, которые являются конечными и наиболее объективными критериями эффективности его функционирования. Учитывая изложенное выше, а также сущностные характеристики государственных решений, которыми, в соответствии со сформулированными в параграфе 1.1 положениями теоретико-методологической базы исследования, являются: - «экономическая природа» государственных решений, обоснованная единством мотивов, лежащих в основе любой деятельности индивидов; - общественный (коллективный) характер принятия государственных решений; - наличие формальных и неформальных институтов и, соответственно, отношений, возникающих между субъектами в процессе принятия государственных решений, механизм принятия государственных решений можно определить как «форму игры», ставящую в соответствие индивидуальным решениям субъектов результаты общественного выбора и обуславливающую конечные результаты государственного регулирования экономики.
Непосредственное содержание механизма определяют субъекты и объекты возникающих отношений, мотивы и интересы, а также методы и инструменты, посредством которых решения принимаются. Вышеуказанные характеристики могут существенным образом различаться, поскольку определяются историческими условиями развития общества.
В соответствии с данным определением, функционирование механизма не может быть отделено от субъектов принятия государственных решений, активность которых «приводит его в движение».
В процессе любой деятельности индивиды, преследуют свои личные интересы, которые в данном случае стремятся реализовать за счет ресурсов государства. Однако избираемые каждым индивидом для этого способы и методы различны и определяются, прежде всего, ролью, выполняемой им в процессе принятия государственных решений.
В рамках теории общественного выбора была разработана классификация, выделяющая четыре группы субъектов политического процесса, то есть, в соответствии с терминологией данного исследования -субъектов принятия государственных решений (см. табл. 1), которая была использована нами для целей дальнейшего исследования.
В процессе принятия государственных решений участники, принадлежащие как одной, так и разным группам, вступают в отношения, которые, согласно теории общественного выбора, представляют собой особую форму обмена и, соответственно могут, быть описаны в терминах спроса, предложения, конкуренции. В наиболее общем случае представители властных органов («политики» и «бюрократы») непосредственно разрабатывают содержание государственных решений, отраженное в разного рода законодательных актах, то есть формируют предложение производимых государством благ. Остальное население (как «обычные избиратели», так и члены групп специальных интересов) различными способами поддерживает отдельные решения, то есть формирует спрос.
Однако содержание и непосредственные объекты отношений, в которые вступают субъекты принятия государственных решений, в различных случаях могут существенным образом различаться.
Систематизировать многообразие связей между субъектами представляется возможным посредством анализа механизма принятия государственных решений, в рамках которого могут быть выделены сущностные характеристики механизма, включающие в себя объектно-субъектную, функциональную (целевые установки и способы принятия решений) и инструментальную (формы, методы и инструменты, с помощью которых осуществляется процесс принятия государственных решений) составляющие, имеющие место на каждом из этапов принятия государственного решения.
Поскольку в настоящее время процесс принятия государственных решений в теории общественного выбора структурирован мало, целесообразным, исходя из сделанных в параграфе 1.1 выводов, представляется использование подхода «менеджериальной парадигмы» в политологии, представители которого выделяют три наиболее общих этапа принятия государственного решения, содержание которых применительно к объекту диссертационного исследования может быть сформулировано следующим образом: 1) этап подготовки, которая предполагает определение цели непосредственных действий государства по регулированию экономики (то есть выявление проблемы функционирования рыночного механизма, требующей государственного вмешательства).
Методика оценки эффективности механизма принятия государственных решений
В соответствии со сделанными в параграфе 2.1 диссертационного исследования выводами методика оценки эффективности механизма принятия государственных решений предполагает выделение условий эффективного функционирования каждого из элементов механизма и разработку критериев для их количественной оценки.
Так, содержание политического элемента представляет собой общественный выбор в условиях прямой демократии - то есть конкуренцию целей экономической политики, в которой участвуют все члены общества. Результатом является определенный компромисс между целевыми установками различных групп, для которого, в соответствии со сделанными ранее выводами, критерием эффективности является «максимально возможное приближение к Парето-эффективному состоянию».
В этой связи институты, составляющие содержание данного элемента, эффективны настолько, насколько делают возможным его достижение, которое предполагает, во-первых, обеспечение возможности участия в этом процессе каждого заинтересованного члена общества независимо от его социального, профессионального, имущественного и т.п. состояния, во вторых, недопущение возникновения в обществе групп с взаимоисключающими целевыми установками, которые делают компромиссный вариант невозможным.
Соблюдение данных условий обеспечивает, согласно логике политического процесса в условиях демократического общества1, определение адекватных существующим проблемам целей государственного регулирования, в то время как в противном случае возможны искажения целей, что означает неэффективность данного элемента и механизма принятия государственных решений в целом.
В качестве базового показателя для количественной оценки соответствия институтов, составляющих содержание политического элемента, этим условиям нами была выбрана «мера сбалансированности», которая позволяет спрогнозировать, возможно ли осуществление совместной работы группой, состоящей из нескольких индивидов, имеющих существенные различия во мнениях. Данная предпосылка представляется особенно важной в контексте проводимого исследования, поскольку логика демократического политического процесса предполагает необходимость нахождения компромисса, но ни в коей мере не исключает различий в позициях субъектов.
Лежащая в основе данного показателя модель имеет в настоящее время достаточно широкую сферу применения. В частности, она была первоначально разработана для целей социологических исследований поведения людей в малых группах, однако затем была успешно использована для анализа работы представительных органов, как на национальном, так и на наднациональном уровне2.
В основе модели лежит очевидное предположение, что совместная работа будет успешна, если отношения между членами группы хорошие. Они могут быть описаны в терминах «симпатия — антипатия», «дружба — неприязнь» и т.п., то есть отношения между членами группы описываются бинарными отношениями.
В этой связи группа может быть представлена как граф1, вершины которого соответствуют членам группы. Дуги между вершинами а и Ъ отмечаются знаком «+», если участник а симпатизирует участнику Ъ и знаком «-», если между ними существуют неприязненные отношения. Если же а и Ъ равнодушны друг к другу, дуга между соответствующими вершинами отсутствует. В данном случае делается допущение, что отношения в группе симметричны, то есть не может возникнуть ситуации, когда а симпатизирует b, a b не симпатизирует а. Сбалансированной (то есть потенциально способной к эффективной совместной работе) считается группа, состоящая из п участников, если ее можно разделить на две подгруппы Nj и N2, такие, что внутри каждой подгруппы все участники симпатизируют или равнодушны друг к другу, а любые два участника из двух различных подгрупп находятся в отношениях антипатии или равнодушны друг к другу (см. Приложение 1 «Теорема о сбалансированности графа»).
Для того чтобы определить, сбалансирован граф или нет, в данной модели вводится понятие знака цикла2, как знака произведения входящих в цикл дуг. Дуга, имеющая знак «+», в этом произведении рассматривается как дуга «с весом», равным +1. Соответсвенно, если знак дуги отрицателен, эта дуга учитывается в произведении в виде сомножителя, равного -I.3
Однако стоит отметить, что при анализе работы реальных групп сбалансированность встречается достаточно редко, в то время как ситуация, когда группа может считаться «почти сбалансированной» (то есть вероятность конфликта невелика), является достаточно распространенной.
Он находится- в интервале [0, 1], где 0 соответствует состоянию конфликта, когда совместная работа невозможна, а 1 — сбалансированности графа (то есть потенциальной возможности данной группы работать совместно):
Для-- адаптации данной модели к специфике целей проводимого. исследования целесообразным предполагается сделать ряд дополнительных допущений: в. базовой модели отношения «симпатия — антипатия» носят субъективный характер и формируются до начала совместной работы; характер которой заранее неизвестен. В рамках: проводимого исследования, напротив, характер «совместной работы» точно определен - ею является выработка: целей государственного регулирования экономики, а «отношения» между субъектами (их группами), определяются позициями субъектов относительно каждого государственного решения. То есть субъекты, чьим целям соответствует данное решение, очевидно будут его «сторонниками», а те, чьим целевым установкам оно противоречит,. -«противниками». Дуга, характеризующая отношения между двумя сторонниками или двумя противниками, будет иметь вес «+Г», а между сторонником и противником - «-1». При этом сохраняется предпосылка о бинарности, но отношения субъектов могут меняется применительно к каждому из исследуемых законов; - учитывая многочисленность участвующих в выборе целей государственного регулирования субъектов, в качестве вершин графов применительно к каждому из государственных решений (законов) рассматриваются те представители каждой из групп субъектов, чье положение непосредственно или опосредованно улучшается / ухудшается вследствие реализации данных мер; — для того чтобы проблема была «доведена до сведения» органов власти и была начата соответствующая законодательная работа (следующий элемент механизма принятия государственных решений), в ее решении должны быть заинтересованы как хозяйствующие субъекты, так и органы государственной власти различных уровней. В этой связи из всех возможных циклов графа нами рассматриваются только те, которые образуют «вертикаль»: 1) хозяйствующие субъекты; 2) субъекты исполнительной власти; 3) субъекты законодательной власти.
В рамках процедурного элемента общественный выбор, объектом которого являются непосредственные меры государственного регулирования экономики, происходит в рамках институтов представительной демократии.
Подавляющая часть общества, включая группы специальных интересов, на этом этапе участвует в конкуренции программ регулирования опосредованно - избирая своих представителей (депутатов). Последние, действуя в соответствии с существующим регламентом, осуществляют выработку и утверждение государственных решений в форме нормативных актов.
Оценка эффективности политического элемента
Целевые установки трех обобщенных групп субъектов (субъекты законодательной власти, субъекты исполнительной власти, непосредственные субъекты ВЭД) были изложены в параграфе 3.1, однако на данном этапе они требуют определенного уточнения, так как необходимо определить, какие субъекты выступают «сторонниками», а какие «противниками» каждого из законов. В отсутствие соответствующей достоверной информации позиции каждой из групп субъектов были определены нами исходя из того, насколько положения закона соответствуют целевым установкам каждой из групп:
1. Целевые установки групп специальных интересов. Индивиды, составляющие данную группу, по сути, являются хозяйствующими субъектами (в данном случае — импортерами и экспортерами), основной целевой установкой которых является получение прибыли. В этой связи их поддержку будут встречать меры государственного регулирования, прямо или косвенно способствующие улучшению условий их деятельности, то есть они выступают «сторонниками» государственных решений, содержание которых составляют: - прямая государственная поддержка; - уменьшение налогового бремени; - развитие соответствующей инфраструктуры (транспортной, информационной) и т.п.; - поддержка предприятий, входящих в одну производственно-сбытовую цепочку с субъектами ВЭД (например, развитие экспортоориентированных производств открывает дополнительные перспективы увеличения объемов деятельности для экспортеров данной продукции).
В то же время , каждая из групп специальных интересов будет выступать противником государственных решений, содержащих: — меры, усложняющие условия деятельности и/или повышающие трансакционные издержки (например, государственные решения о дополнительных налоговых проверках или ужесточении контроля качества продукции); — меры государственной поддержки конкурирующих предприятий (например, программы развития импортозамещающих производств ухудшают положение импортеров аналогичных товаров). 2. Целевые установки субъектов; законодательной власти (Воронежская областная Дума). В данном случае : можно выделить два аспекта- целевых установок данных субъектов, предполагающие различную, степень детализации.
Так, целевой установкой всех представителей- законодательношвлаети, объединенных в рамках единого субъекта/ (Воронежская областная Дума), являются в- соответствии с выводами теории общественного: выбора,. расширение: полномочий данного органа , власти; и/или = поддержка целей, формирующих благоприятный имидж в глазах, избирателей («сторонниками» государственных решений, содержание которых отвечает этим задачам- будут выступать все депутаты областной Думы). Кроме того, собственные целевые установки имеет каждая из фракций депутатов: Поскольку действующие в Воронежской областной Думе фракции объединяют депутатов по партийному признаку, источником информации о целевых установках каждой из фракций послужили программы соответствующих партий, раскрывающие основные предполагаемые направления государственной внешнеэкономической политики (см. приложение 5 «Приоритетные направления ВЭП: программы партий, вошедших в Воронежскую областную Думу IV созыва). 3. Целевые установки субъекта исполнительной власти (Губернатор области).
То есть данный субъект механизма принятия государственных решений будет, согласно сделанным выводам и допущениями, выступать «сторонником» государственных решений, которые непосредственно расширяют его полномочия (или полномочия структур исполнительной власти, проводником интересов которой он является) и/или соответствуют перечисленным выше «заданиям» федерального уровня власти страны.
В контексте проводимого исследования данный результат можно интерпретировать следующим образом: несмотря на наличие потенциальных противников гос. поддержки импортозамещающих отраслей (импортеров) данный граф сбалансирован, так как:
- меры по импортозамещению входят в программы фракций «Единая Россия», «Справедливая Россия», КПРФ и «Справедливость», то есть встречают поддержку большинства в Думе (38+5+6+2=51 из 52 депутатов);
- гос. поддержка предприятий пищевой промышленности соответствует федеральным программам развития, то есть отвечает интересам высших субъектов исполнительной власти (Губернатор выступил инициатором данного закона);
- импортеры свеклосахарной продукции (противники), во-первых, не связаны напрямую с реализацией закона, во-вторых, не составляют значимую группу специальных интересов, следовательно, не имеют возможности создать конфликтную ситуацию.
Оценка эффективности процедурного элемента
Регламентом Воронежской областной Думы предусмотрены две ситуации, предполагающие выбор различных процедур голосования: - ситуация, когда депутатами должен быть принят, отклонен или принят с поправками единственный вариант законопроекта — в этом случае голосование проходит по правилу большинства; - ситуация, когда на рассмотрение представлены несколько (2 и более) альтернативных законопроектов и задачей законодательного органа является выбрать один из них, который будет принят или принят с поправками. В этом случае предусмотрены три возможные процедуры голосования - рейтинговое, альтернативное и голосование в два тура. Предложение об использовании одной из этих процедур в каждом конкретном случае должно быть внесено не менее чем. 1/5 от числа присутствующих депутатов и одобрено голосованием по правилу простого большинства1.
Сравнивая эти две ситуации в целом, необходимо отметить, что, в соответствии со сделанными ранее выводами, вторая (конкуренция нескольких законопроектов) представляется более эффективной. Анализ эффективности по каждой из них в отдельности позволил сделать следующие выводы: 1. Ситуация внесения на рассмотрение Воронежской областной Думой единственного законопроекта. Применяемая в этом случае процедура голосования по правилу большинства является наиболее распространенной в современном политическом процессе. Это факт можно объяснить тем, что оно является, по сути, модификацией базового для общественного выбора правила единогласия, которая позволяет сократить количество пересмотров решения какой-либо проблемы, осуществляемых до тех пор, пока не будет достигнуто согласие, за счет уменьшения числа участников, согласие которых необходимо для принятия решения, то есть перехода от правила единогласия к правилу большинства1.
Его использование позволяет не только сократить (по сравнению с правилом единогласия) временные и материальные издержки коллективного выбора, но и, по мнению ряда исследователей, обеспечивает принятие решения, которое, хотя и не является наилучшим для всех участников голосования, соответствует принципам равенства и справедливости, которые лежат в основе этического обоснования современных демократических систем2.
Теоретическое обоснование данных положений разработано К. Мэем. Согласно результатам его исследований, выбор любым коллективом одной из двух альтернатив, то есть голосование по правилу простого большинства, предполагает соответствие процесса выбора трем аксиомам (характеристикам), которые и подразумевают соответствие принципам равенства и справедливости3.
Законодательство, регламентирующие процесс работы Воронежской областной Думы, обеспечивает, по крайней мере, формальное соответствие правил утверждения решений характеристикам К. Мэя (см. приложение 6 «Соответствие правил работы Воронежской областной Думы аксиомам К. Мэя»), что, в общем случае, подтверждает тезис достаточной эффективности правила большинства как основы ее работы. В то же время степень соответствия процедуры голосования выделенным критериям эффективности непосредственным образом зависит от величины доли голосов, необходимых для принятия окончательного решения. В этой связи Регламент Воронежской областной Думы предполагает использование двух различных вариантов данной процедуры: - правило квалифицированного большинства (2/3 голосов) при принятии решений по ряду ключевых направлений; - правило простого большинства (50%+1 голос) при голосовании по всем остальным вопросам, в том числе касающимся регулирования внешнеэкономической политики региона. Оценивая данные процедуры в соответствии с выбранными критериями эффективности, можно сделать следующие выводы: - возможность приближения к Парето-эффективному состоянию прямо пропорциональна величине необходимой для принятия решения доли голосов, то есть возрастает при переходе от правила простого к правилу квалифицированного большинства; - вероятность принятия окончательного решения в рамках первого тура голосования обратно пропорциональна величине необходимой для одобрения доли голосов, то есть уменьшается при переходе от правила простого большинства (50%+1 голос) к правилу квалифицированного большинства (2/3 голосов), и, соответственно, возрастают издержки времени; - при использовании обеих процедур участники коллективного выбора не имеют стимула искажать свои предпочтения.
Обобщая изложенное выше (см. табл. 23), можно сделать вывод, что сравнение эффективности голосования по правилу простого и квалифицированного большинства затрудняется влиянием разнонаправленных факторов: при переходе к правилу квалифицированного большинства увеличение временных издержек происходит одновременно с приближением результатов коллективного выбора к Парето-эффективному состоянию (см. приложение 7 «Эффективность правила большинства»),
В этом случае, в соответствии с регламентом, применяется одна из трех процедур голосования (рейтинговое голосование, альтернативное голосование, голосование в два тура). Для сравнения степени соответствия каждой из этих процедур выделенным критериям эффективности ниже будут приведены математические модели, иллюстрирующие возможные результаты голосования. Необходимо отметить, что, хотя данные расчеты носят абстрактный характер, при определении исходных условий моделей нами были учтены наиболее значимые условия коллективного выбора, осуществляемого Воронежской областной Думой в процессе утверждения законов.
Так, учитывая, что в Воронежской областной Думе IV созыва действовали 4 фракции, объединяющие депутатов со сходными предпочтениями, логично предположить, что в ситуации конкуренции законопроектов каждой из них будет разработан собственный вариант.
В этой связи в нижеприведенных расчетах будет рассматриваться коллективный выбор 4 групп, объединяющих участников со сходными предпочтениями, в процессе выбора одной из 4 возможных альтернатив. Выбранная в примерах численность каждой из групп представляет собой среднюю численность фракций в Воронежской областной Думе за последние 2000 - 2010 гг., что обосновано тем, что регламент голосования относится к стратегическим условиям коллективного выбора, так как представляет собой «правила игры» (см. табл. 24).
Необходимо также отметить, что в приведенных моделях имеет место ситуация наличия фракции квалифицированного большинства, наблюдаемая в реальном политическом процессе (фракция «Единая Россия» в Воронежской областной Думе IV созыва).
Однако, учитывая, что регламент голосования относится к стратегическим условиям коллективного выбора («правила игры»), в ряде случаев дополнительно проанализирована ситуация, . когда фракция квалифицированного большинства отсутствует.
Каждый из депутатов голосует только за один из представленных вариантов вопроса. Подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам. Принимается вариант, набравший наибольшее число голосов.
