Содержание к диссертации
Введение
1. Институциональная характеристика администра тивных барьеров 16
1.1. Место и роль административных барьеров в институциональной экономике 16
1.2. Содержание и классификация административных барьеров 26
1.3. Формирование и разрушение административных барьеров как институциональное изменение 42
2. Оценка влияния административных барьеров на развитие малого предпринимательства в России 63
2.1. Посткризисные особенности развития малого предпринимательства в России 63
2.2. Влияние административных барьеров на развитие и функционирование малого предпринимательства в России: региональный аспект 78
3. Направления деблокирования административных барьеров развития малого предпринимательства 103
3.1. Институционально-правовые методы снижения административных барьеров 103
3.2. Дерегулирование и создание групп специальных интересов как основное направление деблокирования административных барьеров 118
Заключение 132
Список использованных источников 147
Приложения 162
- Содержание и классификация административных барьеров
- Посткризисные особенности развития малого предпринимательства в России
- Влияние административных барьеров на развитие и функционирование малого предпринимательства в России: региональный аспект
- Институционально-правовые методы снижения административных барьеров
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших преобразований экономики России является формирование благоприятной институциональной и экономико-правовой среды предпринимательства, наиболее массовой, динамичной и гибкой формой которого является малое предпринимательство. В развитых странах более 80% всех зарегистрированных предприятий являются малыми, на них занято до 70% трудоспособного населения, а их доля в валовом национальном продукте достигает 60%. В России вектор развития этого сектора направлен в сторону систематического рос га, однако вклад малых предприятий в ВВП России составляет 10%, что остается ниже аналогичного показателя для стран с развитой системой рыночною хозяйствования. Степень "насыщенности" малыми предприятиями на 1 тыс. жителей в России также существенно ниже, чем в развитых с фанах - 6,2 предприятия на 1 тыс. жителей в среднем по России, тогда как в Японии это г показатель достиг 50, в Италии - 68, в США - 74.
Одной из основных причин, сдерживающих развитие малого предпринимательства в условиях устойчивого восьмилетнего посткризисного роста, является наличие административных барьеров как в России в целом, так и в её регионах. Однако потенциал развития малого бизнеса и увеличения его вклада в рост ВВП еще достаточно значителен. Однако его реализация требует качественно нового уровня нормативно-правовой, организационно-институциональной и финансово-бюджетной базы государственной политики в области стимулирования развития отечественного малого предпринимательства. Снижение административных барьеров и более эффективная государственная политика в данной сфере в сочетании с поддержкой развития системы бизнес-инкубаторов для начинающих предпринимателей, развитием системы кредитования малого бизнеса, поддержкой малых инновационных предприятий и предпринимателей, экспортирующих свои товары и услуги, обеспечат рост количества субъектов малого предпринимательства к 2008г.
более чем на треть по сравнению с 2004г. и на 30-33% увеличат вклад малых предприятий в ВВП.
Сокращение масштабов административных барьеров способно повысить уровень благосостояния общества за счет активизации предпринимательства, усиления конкурентной среды и вследствие этого более эффективной аллокации ресурсов общества. В этой связи теоретическое обоснование механизмов снижения отрицательного влияния административных барьеров на развитие малого предпринимательства в России и разработка направлений их деблокирования являются важнейшими направлениями современных экономико-теоретический исследований.
Степень разработанности проблемы. Анализ монографической и периодической литературы по проблематике диссертации показывает, что научные публикации по вопросам институциональной характеристики экономическою пространства хозяйствующих субъектов и проблемам их функционирования имеются в достаточном количестве для изучения её исходной концептуальной базы. Базой для формирования научной концепции диссертанта стали теоретико-методологические основы институциональной и неоинституциональной концепции предпринимательства, представленные в работах Коуза Р., Норта Д., Макгира М., Олсона М., Уильямсона О., Ходжсона Дж. Среди отечественных экономистов институциональные исследования экономической среды осуществлены Вольчиком В., Дерябиной М., Кудря-шовой Е., Нестеренко А., Нуреевым Р., Олейником А., Полтеровичем В., Тамбовцевым В., Шаститко А. и др.
Экономические основы поведения хозяйствующих субъектов, в том числе малых предприятий в условиях рыночно-трансформационных преобразований экономической системы постсоциалистических государе їв разработаны Белокрыловой О., Брагиной Е., Буевым В., Генераловым В., Долгопято-вой Т., Духоном А., Еваленко М., Евсеевой И., Криворучко О., Орловым В., Половинкиным П., Рубе В., Чепуренко А., Широниным В., Ясиным Б.
Обоснование институциональной природы административных барье-
ров осуществлено в работах отечественных экономистов - Аузана А., Колесниковой Л., Крючковой П., Литвака Е., Тамбовцева В., Шестоперова О., Ше-ховцова А. Механизмы дебюрократизации экономики России обоснованы Кузьминовым Я., Овсянниковой А., Сорк Д. Институциональные условия создания механизмов преодоления административных барьеров в развитии предпринимательства выявлены Дегтяревым А., Маликовым Р., Савельевым А., Старуном А., Широниным В.
Отмечая наличие значительного числа работ, посвященных отдельным направлениям данной проблемы, и ряда теоретико-методологических и прикладных экономико-статистических исследований влияния административных барьеров на функционирование субъектов предпринимательства, следует подчеркнуть, что разработка механизма деблокирования административных барьеров требует дополнительного обоснования адекватного институционального методического и прикладного инструментария, что в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловило выбор темы исследования, формулировку её цели и задач.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе институционально-экономического анализа динамики внешней среды функционирования малого предпринимательства в условиях достигнутой в России макроэкономической стабилизации выявить место и роль административных барьеров в сохранении инерции тренда ры-ночно-трансформационного кризиса и обосновать механизмы их деблокирования на основе институциональной инженерии формальных норм, обеспечивающих снятие административных - формальных и неформальных - барьеров функционирования предпринимательства или компенсацию их негативных эффектов в посткризисной экономике. Алгоритм достижения поставленной цели предусматривает решение следующих исследовательских задач:
выявить экономическое содержание и институциональную природу административных барьеров;
обосновать воздействие формальных и неформальных правил, peiy-
лирующих хозяйственные процессы, на возникновение и функционирование административных барьеров;
смоделировать механизм формирования административных барьеров в рамках цикла административного барьеростроения;
оценить влияние рентоориентированного поведения чиновников на проведение ограничительных мер государственной политики;
охарактеризовать особенности функционирования малого предпринимательства в России, оценить возможности повышения темпов его развития и влияния этого процесса на экономическую динамику в субъектах Российской Федерации;
провести сравнительный анализ российских и региональных исследований динамики административных барьеров и степени их влияния на хозяйственную деятельность и перспективы развития малых предприятий и охарактеризовать конкретные административные барьеры, доминирующие в хозяйственной практике субъектов малого предпринимательства;
обосновать принципы, предложить формы, методы и инструменты механизма деблокирования административных барьеров развития предпринимательства как институционального изменения экономического пространства его функционирования;
выработать рекомендации по снижению и деблокированию административных барьеров.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступает экономическая среда функционирования предпринимательства и её институциональная организация. Предметом исследования является совокупность отношений между хозяйствующими субъектами, государством и рентоориентированными чиновниками, определяющих возникновение, функционирование и деблокирование административных барьеров как институциональных ограничений хозяйственной инициативы предпринимательства, формирующих модернизированное институциональное пространство его функционирования в посткризисной экономике.
Теоретико-методологическую основу исследования составили институциональный и неоинституциональный подходы к анализу административных барьеров и базирующиеся на нем концептуальные положения, представленные в отечественных и зарубежных исследованиях предпринимательства в рамках экономической теории, теории предпринимательства, теории государственного регулирования. В процессе исследования использовались нормативно-правовые акты и прогнозные разработки федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти (в частности, Ростовской области), инструментально-методические материалы научных коллективов.
Инструментарно-методический аппарат исследования представляет собой сочетание базовых методов научного познания - системно-функционального, исторического, институционально-эволюционного, компаративистского, экономико-статистического, методы экономического и логического анализа, индукции и дедукции, взаимосвязи количественных и качественных изменений. В работе применены также методы фафического представления, экономико-социологического опроса и интервьюирования.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют, официальные данные Федеральной службы государственной статистики РФ и Ростовстата, а также органов статистики других российских регионов; результаты социологических опросов и исследований Института социально-экономического анализа и развития предпринимательства (ИСАРП), Института национального проекта "Общественный договор", информационно-аналитического центра "Бизнес-Тезаурус"; данные Национального инсіиіуіа системных исследований проблем предпринимательства; данные статистических исследований и программных разработок Общероссийской общественной организации "Российская ассоциация развития малого и среднеї о предпринимательства", Общероссийской общественной организации малою и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Национального (экспертного) Совета по развитию малого и среднего предпринимательства.
Рабочая гипотеза диссертационной работы состоит в обосновании предположения о том, что административные барьеры как формальные и неформальные нормы, ограничивающие поведение субъектов предпринимательства, выступают проявлением несовершенства институционального пространства его функционирования, созданного государством. Вследствие этого механизм их деблокирования формируется на основе гармонизации интересов государства, предпринимательства и групп с рентоориентированным поведением с учетом траектории предшествующего развития институциональной структуры экономики и обеспечивает усиление мотивации снижения административных барьеров у заинтересованных групп институциональных инноваторов.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
По специальности 08.00.01 Экономическая теория'
По своему экономическому содержанию административные барьеры, ограничивающие поведение и хозяйственную инициативу предпринимательства, представляют собой совокупность институтов, формальных и неформальных правил и норм организации и осуществления предпринимательской деятельности, а также механизм принуждения к исполнению этих правил, предусматривающий применение стимулирующих или дестимули-рующих санкций. Возмездный характер преодоления административных барьеров обусловливает возникновение трансакционных издержек приведения деятельности хозяйствующих субъектов в соответствие с многоуровневыми - федеральными, региональными и муниципальными - формальными правилами-барьерами, в форме официальных и теневых платежей.
Наличие административных барьеров приводит к экономическим потерям общества, которые складываются из двух компонентов: во-первых, непроизводительных трансакционных издержек, связанных с необходимостью преодоления искусственных административных барьеров, во-вторых, снижения эффективности использования имеющихся ресурсов общества. Потери,
связанные с официальными и теневыми выплатами, как непроизводительные трансакционные издержки, включают:
издержки доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация предприятия, изменений его статуса, уставных документов, получение права на аренду помещения, доступ к кредитам, лизингу оборудования и т.п.);
издержки получение права на осуществление конкретного вида хозяйственной деятельности (лицензирование деятельности и рабочих мест, сертификация производимой или ввозимой из зарубежа продукции);
издержки поддержания деловых отношений и применения санкций (согласование принимаемых решений с контролирующими организациями, получение различных льгот).
Тенденция барьеростроения, вследствие получения ренты от их существования, характеризуется высокой устойчивостью на основе формирования соответствующих правил и норм, т.е. институциональной структуры того или иного рынка или отрасли хозяйства. Сложность реструктуризации сложившейся институциональной структуры (матрицы), генерирующей формальные и неформальные институциональные барьеры, обусловлена инерцией институтов, формирующих взаимодействия на административных рынках, а также практикой поведения рентоориентированных групп чиновников всех уровней власти.
Существуют два варианта механизма деблокирования административных барьеров - де-юре и де-факто. Механизм разрушения административного барьера де-юре направлен на отмену соответствующего нормативного акта путем реализации локального институционального антипроекта, обеспечивающего организацию действенного публичного влияния на уровень принятия решений, обладающий достаточной компетенцией для отмены нормативного акта, конституировавшего рассматриваемый в проекте административный барьер. В этом случае институциональный инноватор, реализующий антипроект, использует судебную или административную процеду-
ры в качестве инструмента, с помощью которого добивается решения об отмене административного барьера. Механизм разрушения административного барьера де-факто (или конкурентный механизм) проявляется в существовании альтернативных "рыночных" способов его преодоления, обеспечивающих появление двух эффектов:
за счет ценовой конкуренции правило-барьер де-факто перестает быть барьером: частные издержки его преодоления становятся ниже частных выгод;
административный барьер сохраняется, но рента перестает присваиваться исключительно его коллективным актором, а рассеивается, т.е. барьер теряет свой "рентный" характер, что облегчает реализацию антипроекта.
В результате исчерпываются выгоды от административных барьеров для их коллективных акторов, начинается поиск новых площадок для возведения административных барьеров.
По специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством предпринимательство:
1. Регионализация российской экономики обусловливает территориальную локализацию предпринимательства и необходимость учета особенностей институциональной структуры региона при разработке механизмов деблокирования административных барьеров развития предпринимательской активности. Этим обусловлена существенная региональная дифференциация величины нагрузки административных барьеров на хозяйственную деятельность субъектов малого предпринимательства. Многоуровневость системы административных барьеров обусловливает существование широкой амплитуды возможностей региональных акторов административных барьеров (чиновников) по инженерии новых барьеров: проведение аттестации деятельности хозяйствующих субъектов; введение дополнительной сертификации на местном уровне, непредусмотренной отчетности; организация дополнительных сборов; проведение экспертиз; создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов; ограничения на расширение
производства и ведение строительно-монтажных работ; ограничение на часы работы фирм (например, на работу в ночное время) и др.
2. Критерием отнесения административных барьеров к высоким или
невысоким является величина издержек их преодоления. Наибольшей устой
чивостью обладает невысокий административный барьер с незначительными
издержками преодоления, охватывающий большую и неорганизованную
группу индивидов, а наименьшей - высокий, охватывающий хорошо органи
зованную группу. В силу этого алгоритм административного барьерострое-
ния включает:
- поиск и обнаружение возможности создания административного
барьера,
разработку институционального проекта административного барьера и лоббирование принятия нормативного документа,
фактическое функционирование административного барьера.
Для невысокого административного барьера каждый его цикл будет длиться неопределенно долго, пока изменившиеся внешние условия не приведут к появлению реакции, для высокого - цикл будет продвигаться по следующим завершающим этапам: разработка институционального антипроекта, отмена или корректировка административного барьера.
3. Деблокирование административных барьеров как форма инсшгу-
циональной инженерии формальных норм предполагает выявление мошва-
ции заинтересованных групп. Наличие административных барьеров, в пер
вую очередь, выгодно чиновникам, которые осуществляют функции лицен
зирования, квотирования и контроля за регулируемыми рынками, и в сло
жившихся экономических условиях являются рентополучателями. Эффек
тивность усилий общества по снижению административных барьеров на фе
деральном уровне, в регионах и муниципальных образованиях определяется
степенью совпадения интересов всеохватывающих организаций и групп спе
циальных интересов, а также их сравнительной переговорной силой. Созда
ние отраслевых согласительных комиссий из представителей администраций
всех уровней и организаций, представляющих предпринимательство обеспечит гармонизацию интересов общества, государства и предпринимательства по снижению административных барьеров.
Научная новизна исследования состоит в разработке системы институциональных мер по деблокированию государством и ассоциациями предпринимателей административных барьеров, включающей снижение инвестиционной привлекательности административного барьеростроения за счет повышения издержек их введения и снижения выгод от их наличия, а также проектирование действий инициативной группы по преодолению созданных административных барьеров, осуществляемое в форме локального и глобального проектов. При этом разработка направлений деблокирования административных барьеров требует учета региональных особенностей институциональной структуры и особенностей государственного регулирования экономики, а также учета траектории предшествующего развития институциональной структуры экономики. Конкретно элементы новизны проявляются в следующем.
По специальности 08.00.01 Экономическая теория
Выявлена специфика административных барьеров как особых институтов, включающих формальные и неформальные правила, выступающие составной частью институциональной среды хозяйственной деятельности малого предпринимательства, что позволило категориально дифференцировать "административные барьеры", существование которых детерминирует превышение издержек существования формального правила над выгодами от улучшения координации поведения хозяйствующих субъектов, и "экономические правила", при которых частные издержки предпринимателей меньше или равны их частным выгодам от координации.
Выявлена природа трансакционных издержек, возникающих в результате воздействия административных барьеров на хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства, как непроизводительных издержек перераспределения стоимости, превышающих позитивное вощейсівие
координирующей и ограничительной функций правил. Это позволило оценить величину затрат на преодоление административных барьеров в российской экономике на уровне не менее 10% конечной цены товаров и обосновать их многофакторный характер, определяемый количеством, размером и содержанием административных барьеров.
3. Доказано, что в транзитивной экономике деблокирование админисі-ративных барьеров должно осуществляться с учетом особенностей предшествующей институциональной структуры, так как большинство институтов как формального, так и неформального характера имеют инерционный характер. Институциональная инерция, увеличенная стабильностью и равновесием по Нэшу стратегий, консервирующих (если не усиливающих) ситуации высоких административных барьеров, обусловливает низкую эффективность любых мер дерегулирования без формирования новой институциональной структуры как в отношении административного аппарата, так и сферы малого предпринимательства.
По специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством предпринимательство:
1. Выделены регионально-отраслевые особенности административных барьеров, обусловленные спецификой конкретного региона и отраслевыми особенностями хозяйственной деятельности, идентифицированы механизмы их формирования в сфере малого предпринимательства, связанные с реї ист-рацией, разрешительной практикой, лицензированием, сертификацией, деятельностью контролирующих организаций. Это позволило выявить различные варианты региональных административных ограничений: проведение аттестации деятельности хозяйствующих субъектов; введение дополнительного сертифицирования на местном уровне; организация дополнительных сборов, проведение экспертиз; введение региональных и муниципальных марок, непредусмотренной отчетности; создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов; ограничения на расширение производства и ведение строительно-монтажных работ, на часы работы предпри-
ятия и др.
Показано, что проектирование действий инициативной іруппьі по преодолению созданного административного барьера осуществляется в двух основных формах - локального и глобального антипроекта. Особенностью первой формы является узкая направленность проекта на разрушение единичного барьера, вторая нацелена не только на устранение данного, но и на предотвращение возникновения целого класса административных барьеров в определенной сфере хозяйственной деятельности. Это позволило привести дополнительные аргументы в обоснование неэффективности коллективных действий по реализации локального антипроекта.
Предложено, наряду с существующими межведомственными комиссиями по устранению административных барьеров, создание отраслевых согласительных комиссий, обеспечивающих гармонизацию интересов представителей региональных и муниципальных администраций всех уровней, с одной стороны, и организаций, представляющих предпринимательство, с другой, что позволит усилить мотивационные механизмы снижения административных ограничений конкурентной среды функционирования предпринимательства и приведет к формированию более эффективных отраслевых и региональных рынков.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в углублении представления об институциональных особенностях формирования административных барьеров в российской экономике, интерпретации и классификации административных барьеров с учетом их региональной и отраслевой специфики. Анализ административного барьерострое-ния позволил выделить институционально-правовые методы снижения административных барьеров и предложить создание групп институциональных инноваторов в качестве основного направления деблокирования админисіра-тивных барьеров. Теоретические результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при разработке программ учебных курсов по государственному регулированию, обосновании экономической политики и
политической консолидации предпринимательства.
Практическая значимость диссертационного исследования состой і в том, что выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке региональных программ развития малого предпринимательства.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты проведенного исследования докладывались и обсуждались на российских и международных научно-практических конференциях в гг. Ростов-на-Дону, Сочи (Адлер).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 204 источников и 9 приложений, иллюстрирована 11 рисунками и 16 таблицами.
Содержание и классификация административных барьеров
Проблема экономического дефинирования категории административных барьеров является важной как с теоретической, так и с прикладной точек зрения. Выше мы определили административные барьеры как особый институт, т.е. набор правил, рассматриваемый вместе с механизмом принуждения к исполнению этих правил. По своему содержанию правила хозяйственной деятельности, являющиеся институтами, могут быть разделены н а три группы:
а) способствующие созданию стоимости, т.е. определяющие оптимальные способы использования ресурсов, исключающие те возможные варианты их применения, которые в принципе могли бы быть выбраны в результате дис креционных решений ограниченно рациональных субъектов хозяйствования;
б) перераспределяющие создаваемую стоимость, но не увеличивающие из держки её создания более чем на дополнительные трансакционные издержки, связанные с обусловливаемым ими процессом перераспределения стоимости;
в) препятствующие созданию стоимости, либо путем запрета наиболее эффективных направлений использования ресурсов (в1), либо возложением на субъектов хозяйственной деятельности непроизводительных издержек, имеющих характер перераспределения стоимости, превышающих позитивные воздействия координирующей и ограничительной функций правил (в2).
Формальные правила ведения хозяйственной деятельности, устанавливаемые органами государственной власти и местного самоуправления и от носящиеся к типу (в2) из приведенной выше классификации, и представляют собой административные барьеры ведения хозяйственной деятельности.
Введенное здесь определение отличается от использовавшихся ранее определений административных барьеров тем, что отличительными признаками административных барьеров в нем выступает, прежде всего, признак платности прохождения бюрократической процедуры, а также (как необязательный признак) - отличие субъекта-получателя платежа от государства (плата не попадает в бюджет того или иного уровня).
Эти признаки отличаются тем достоинством, что они являются не просто наблюдаемыми, но и вполне операциональными: с их помощью можно легко отличить установленное государством правило - административный барьер от установленного государством же правила, которое не является административным барьером. Существенным недостатком данного определения выступает его «избыточность»: оно относит к административным барьерам правила, способствующие созданию стоимости, помогающие хозяйственным субъектам экономить на издержках ведения хозяйственной деятельности. Примером такого рода «платных», но экономически эффективных правил могут служить правила регистрации прав собственности на различные виды имущества (активов): земельные участки, транспортные средства, акции предприятий. Как показано, например, в работе Кэплоу и Шевел-ла «Экономический анализ права»12, введение соответствующих правил, несмотря на затратность для владельцев имущества, снижает многие виды и держек, которые те были бы вынуждены нести в целом ряде конфликтных ситуаций. Тем самым плата за регистрацию представляет собой разновидность покупки страхового полиса. Против последнего сопоставления можно возразить на том основании, что страховку приобретают добровольно, в то время как некоторые виды имущества должны регистрироваться обязательно (не добровольно). Однако обязательность подобного «страхования» не должна вводить в заблуждение, поскольку, как и любое введенное государством формальное правило, требование регистрировать те или иные сделки может не исполняться, если хозяйствующий субъект решает вести свою деятельность в неформальном (нелегальном) секторе экономики.
В то же время это определение относит к административным барьерам и такие (в принципе возможные) правила, которые, препятствуя созданию стоимости, не связаны с платежами в бюджет или в «специально уполномоченные» организации, порождая непроизводительные издержки субъектов хозяйственной деятельности, либо вообще не становящиеся ничьим доходом, либо становящиеся доходами неопределенного и переменного круга субъектов. Как представляется, такие правила вполне могут быть отнесены к разряду административных барьеров, хотя и не содействуют обогащению отдельных индивидов. Такие барьеры идентифицируются как непредумышленные (нерентные).
Таким образом, административные барьеры, с точки зрения институциональной теории, представляют собой институты особого рода - совокупность созданных людьми формальных и неформальных правил, выступающих в виде ограничений для экономических агентов, а также соответствующих механизмов контроля за их соблюдением и защиты, предусматривающих применение стимулирующих или дестимулирующих санкций13.
В результате сравнительного анализа существующих подходов к исследованию категории «административные барьеры» и имеющихся трактовок содержания этой дефиниции (в экономической литературе, в резолюциях ряда научно-практических конференций по проблемам предпринимательской деятельности, в положениях государственных органов) сформировано авторское видение сущностной характеристики административных барьеров. Оно заключается в их трактовке как специфических трудностей, возникающих при организации и осуществлении предпринимательской деятельности вследствие введения нормативными актами, органов государственного (федерального и регионального) муниципального управления дополнительных бюрократических процедур и правил, предусматривающих возмездный характер их преодоления, а также вследствие действия неформальных правил и процедур. В результате хозяйствующим субъектам приходится нести тран-сакционные издержки приведения своей деятельности в соответствие с федеральными, региональными и муниципальными органами правилами, для формального исполнения которых они осуществляют официальные и теневые выплаты.
Посткризисные особенности развития малого предпринимательства в России
В реформировании российской экономики еще со времен перестройки малые предприятия взяли на себя роль создателя почвы для новой системы хозяйствования. Доминирующий сегодня частный сектор зарождался именно в сфере малого бизнеса. Анализ экономической литературы и фактических статистических данных о деятельности субъектов малого предпринимательства убедительно свидетельствует об усилении роли малых предприяши даже в странах с развитой рыночной экономикой. Экономические и социальные функции малого предпринимательства, среди которых сглаживание колебаний экономической конъюнктуры, обеспечивающие сбалансирование спроса и предложения, приближение производства товаров и услуг к конкретным потребителям, формирование конкурентных отношений в экономике, создание рабочих мест, изменение технологий и структуры отдельных отраслей промышленности, расширение инновационного потенциала экономики и др. - ставят его развитие в разряд важнейших государственных задач, делают его неотъемлемой частою реформирования экономики России.
По данным ФСГС РФ, на 1 июля 2006 г. число зарегистрированных малых предприятий составило 1029,2 тыс. (на конец 2005г. - 979,3 тыс.)36. В Ростовской области количество малых предприятий увеличилось с 2000 г. с 25 тыс. до 31,4 тыс. в 2006 г. При этом Ростовская область входит первую десятку регионов России, где малое предпринимательство развивается наиболее успешно. В 2005 г. Совет Федерации ФС РФ и Торгово-Промышленная палата РФ отметили Ростовскую область дипломом победителя Всероссийского конкурса «Лучший регион (субъект) РФ по развитию малого и среднего предпринимательства»37.
Положительный прирост количества малых предприятий на 100 тыс. жителей по итогам за первое полугодие 2006 г. зафиксирован в 42 регионах, но при этом в большем количестве регионов отмечено значительное увеличение (свыше 100 ед.), в 12 регионах показатель изменился незначительно (см. таблицу 2.1). Таким образом, изменение количества малых предприятий в региональном аспекте происходит крайне неравномерно .
Однако, несмотря на рост числа субъектов малого предпринимательства, вклад малых предприятий в ВВП России составляет 10%, что остается ниже аналогичного показателя для стран с развитой системой рыночного хозяйствования, степень «насыщенности» малыми предприятиями на 1 тыс. жителей также гораздо ниже, чем в развитых странах - 6,2 малых предприятий на 1 тыс. жителей в среднем по России, тогда как в Великобритании этот показатель достиг 46, в Японии - 50, в Италии - 68, в США - 74,2 . По всем показателям развития сектора малого предпринимательства Россия существенно отстает от стран с развитой рыночной экономикой (см. приложение 1).
Подобные сопоставления свидетельствуют о том, что Россия находится в начале пути формирования сектора малого предпринимательства. Что касается стран СНГ, то здесь в малом секторе складывается негативная сиіуация. По оценкам Исполнительного комитета СНГ, доля населения, занятого в малом бизнесе, составляет в Азербайджане около 13%, в Армении, Беларуси, Казахстане, Украине - около 5, в Кыргызстане - около 4, в Туркменистане и Узбекистане - около 3, в Таджикистане - чуть более 1%. В производстве ВВП Украины малый бизнес занимает 10%, Беларуси - 9%, Казахстана - 6%, Узбекистана -4%41.
В то же время, МЭРТ РФ в прогнозе социально-экономического развития России на 2006-2008 годы предполагает, что к 2008г. затраты бизнеса на преодоление административных барьеров уменьшатся с 10 до 3% от их выручки, что, в сочетании с поддержкой развития системы бизнес-инкубаторов для начинающих предпринимателей, развитием системы кредитования малого сектора, поддержкой малых инновационных предприятий и малых предпринимателей, экспортирующих свои товары и услуги, стимулирует рост количества субъектов малого предпринимательства к 2008г. более чем на треть по сравнению с 2004г. и на 30-33% увеличит вклад малых предприятий в ВВП России. В связи с этим потенциал развития малого бизнеса и увеличения его вклада в рост ВВП по-прежнему значителен.
Влияние административных барьеров на развитие и функционирование малого предпринимательства в России: региональный аспект
Административные барьеры, имеющие место в развитии предпринимательства как в России в целом, так и в различных регионах, относятся к основным сдерживающим факторам на пути развития малого предпринимательства и развития местного самоуправления. Несовершенство правового регулирования малого предпринимательства и наличие административных барьеров особенно негативно влияют на деятельность малых предприятий. Кроме того, общество несет экономические потери - прямые и косвенные. Прямые потери возникают из-за официальных и теневых выплат, которые вынуждены осуществлять хозяйствующие субъекты для преодоления административных барьеров, что выражается в росте издержек, а значит в увеличении цен и сокращении производства. Косвенные экономические потери обусловлены слабой конкуренцией (административные барьеры сокращают число конкурирующих фирм и/или ставят их в неравные условия) и, как следствие, неэффективным использованием ресурсов. Недостаточная конкуренция, а также пониженная конкурентоспособность местной экономики по сравнению со странами, где предприниматели не страдают от избыточных административных барьеров (а значит издержки у них ниже), приводят в итоге к недопроизводству ВВП. Проведенные исследования в рамках российских и международных проектов, свидетельствуют, что в настоящее время не сформирована благоприятная административно-правовая среда развития малого предпринимательства. Проблемы взаимодействия с властью остаются для субъектов предпринимательства самыми актуальными, особенно - на региональном уровне (см. приложение 6). Исследователи отмечают «непрозрачность» принятия и реализации бюджетов, государственного и муниципального заказа, необоснованные контрольные проверки, препятствия в оформлении документов, коррупционность муниципальной власти, что существенно снижает возможности развития малого бизнеса и его конкурентоспособность.
Целесообразность оценки ситуации, сложившейся на региональном и муниципальном уровнях связана с наличием следующих обстоятельств:
- существенные различия в условиях хозяйствования, складывающиеся в различных регионах страны и диктующие необходимость учета региональной специфики при разработке комплекса мер, направленного на снижение административных барьеров в развитии предпринимательской деятельности;
- закрепленные в федеральном законодательстве полномочия региональных и муниципальных органов власти в части самостоятельного введения и регулирования ряда административных процедур;
- различия в практике применения различных норм, закрепленных в федеральном законодательстве и регламентирующих характер и порядок прохождения административных процедур, сложившейся в различных субъектах Российской Федерации.
Следует учитывать, что часть административных процедур регламентируется исключительно федеральным законодательством, и регионы не наделены полномочиями вводить собственные меры их регулирования. В этом случае возникает необходимость анализа правоприменительной практики, сложившейся в регионах. При этом различия в практике применения норм федерального законодательства могут быть связаны как с несоответствием регионального законодательства федеральному, так и с фактическим несо блюдением законодательства, не продиктованным никакими нормативными основаниями. Часто это связано с принятием каких-то внутриведомственных актов, противоречащих и федеральному и региональному законодательству, Несмотря на очевидную недопустимость такой практики теоретически возможны случаи, когда подобные нормы действуют во благо предпринимателей, исправляя недостатки федерального и регионального законодательсіва.
По некоторым процедурам региональные власти обладают полномочиями вводить собственные нормы регулирования, и эти процедуры необходимо анализировать в первую очередь.
Между тем, объективно социальная природа самоорганизующегося местного самоуправления толерантна социальной природе малого предпринимательства, представители которого могут быть реальной социальной и эко номической опорой местного самоуправления в муниципальных образованиях. Подлинные интересы бизнеса и муниципальной власти органично согласуются и заключаются во взаимовыгодном, взаимоответственном партнерстве.
В интересах субъектов малого предпринимательства - платить единые, установленные законом налоги. Кроме того, уверенность в собственных действиях в рамках закона подкрепляется сознанием того, что налоги реально идут на развитие своего муниципального образования, в котором живут сами предприниматели, их дети и близкие. Взаимодействие с муниципальной вла- стью дает предпринимательству стратегическую перспективу: в каком направлении развиваться.
В интересах муниципальной власти в условиях самоуправления и нехватки финансовых и экономических ресурсов на реализацию социальных программ - задействовать субъектов малого предпринимательства в качестве реальных партнеров.
В этой связи целью данного раздела диссертационного исследования является выявление и анализ основных административных барьеров в развитии малого предпринимательства в России в целом и в регионах в частности, а также изучение характера административного влияния контролирующих и надзорных органов на деятельность субъектов малого предпринимательсіва, а также выявление основных проблем малого предпринимательства, во шикающие вследствие наличия административных барьеров.
Институционально-правовые методы снижения административных барьеров
Значительные потери общества от расширения институциональных ограничений на рынках, как явные в виде неполученных налогов, так и неявные в форме снижения объемов производства и благосостояния населения, несущего потери от административных барьеров, требуют разработки мер по дерегулированию российской экономики. В первую очередь это выражается в институциональной инженерии формальных, правовых норм, направленных на деблокирование бизнеса.
Повышение конкурентоспособности рыночных структур и экономических агентов возможно на основе снижения административных барьеров. В российской экономике разработка механизмов их деблокирования должна осуществляться с учетом особенностей институциональной структуры плановой экономики, так как большинство институтов как формального, так и неформального характера плановой экономики имеют инерционный характер75. Также при разработке направлений деблокирования административных барьеров необходимо учитывать региональные особенности институциональной структуры и особенности государственного регулирования экономики. Следует отметить, что административные барьеры входа в рынок отражают институциональные ограничения общества, призванные огради і ь потребителей от некачественной продукции, снизить возможность оппортунистического поведения предпринимателей, обеспечить эффективную конкуренцию. Этим определяются выгоды общества от установления определенных правил входа в рынок. Но превышение оптимальных границ админист рирования рынков ведет к снижению степени конкурентности рыночной среды и формирует предпочтения предпринимателей к преодолению барьеров нерыночными методами.
Наиболее серьезной положительной тенденцией в преодолении барьерного характера экономики можно считать законодательные инициативы Правительства РФ, выработанные по результатам переговоров с бизнесом в федеральных округах и учитывающие пожелания действующих хозяйствующих субъектов. Базовым законодательным актом в сфере преодоления административных барьеров является Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», который определил основные задачи органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства:
- сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности;
- уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности;
- четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государев венному регулированию между различными органами исполнительной власти.
Необходимость снижения административного регулирования хозяйственной деятельности заложена в проекте «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгой срочную перспективу 2002-2010 гг.». Основной задачей дерегулирования экономики признается ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности.
Проблема снижения административных барьеров является также предметом рассмотрения региональных и местных властей. Несмотря на то, что полномочия местной власти ограничены, на местном уровне может быть решен ряд проблем, наличие которых препятствует развитию малого предпринимательства, так как в ведении муниципальных властей находятся такие вопросы, как продажа (приватизация) и аренда объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности (производственных, торговых, офисных помещений и т.п.), а также выбор земельного участка для строительства, перевод помещений и зданий в нежилой фонд, выдача разрешений на право открытия торговой точки и т.п.76 В этой связи при разработке механизма преодоления административных барьеров следует учитывать объемщ полномочий муниципальных властей. Основные усилия субъектов Российской Федерации направляются на:
- создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства в регионах;
- создание комиссий по устранению административных барьеров и определение их прав, обязанностей, основных направлений деятельности;
- упорядочение деятельности органов, осуществляющих контроль и надзор за субъектами малого предпринимательства;
- упорядочение организации и проведения контролирующими органамц проверок финансово-экономической и иной деятельности хозяйствующих субъектов малого предпринимательства;
- разработку иных мер по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства - например, решение налоговых вопросов (в ведении местных властей находятся определение налоговых ставок, установленных НК РФ, налоговые льготы по земельному налогу)77.
Таким образом, формирование механизма преодоления административных барьеров происходит на уровне субъектов Российской Федерации. В ряде регионов в этих целях на основании Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» созданы межведомственные комиссии по устранению административных барьеров. Субъекты Федерации определяют цели, задачи, функции, основные права, процедуры деятельности региональных межведомственных комиссий. При этом сравнительный анализ региональных положений о деятельности межведомственных комиссий по устранению административных барьеров показывает, что их цели деятельности определяются субъектами Федерации неоднозначно. К примеру, Ниже( о-родская, Саратовская и Ярославская области в качестве цели определили «формирование благоприятных условий для развития предпринимательсіва» В Республике Коми целью комиссии является реализация «государственной политики в области развития и поддержки малого предпринимательства, устранения административных барьеров на пути его развития и ускорения рыночных преобразований». В городах Москва и Новосибирск цель комиссии определяется как содействие «преодолению неблагоприятных тенденций при развитии предпринимательства».
