Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Сущность и содержание государственного регулирования регионального развития 9
1.1 Понятие регион. Региональное развитие как предмет государственного регулирования 9
1.2 Государственное регулирование регионального развития в России и в странах рыночной экономики 20
1.3 Экономический механизм государственного регулирования регионального развития 34
Глава 2: Государственное регулирование регионального развития, осуществляемое Федеральным Центром 49
2.1 Бюджетный федерализм: общие принципы и российская модель 49
2.2 Программно-целевой метод государственного регулирования регионального развития 77
Глава 3: Основные направления регулирования регионального развития органами государственной власти субъекта Федерации 95
3.1 Эффективное использование региональной собственности 95
3.2 Регулирование процессов развития предпринимательства в регионе 117
Заключение 145
Литература 149
Приложения 159
- Понятие регион. Региональное развитие как предмет государственного регулирования
- Государственное регулирование регионального развития в России и в странах рыночной экономики
- Бюджетный федерализм: общие принципы и российская модель
- Эффективное использование региональной собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономика России претерпела глубокие изменения, связанные со стремлением осуществить переход к рынку. Важной особенностью этой перестройки является то, что происходит она на фоне не менее глобальных преобразований территориальной организации общества - превращения России в реально федеративное государство.
Однако осуществляемые реформы экономики пока не дали существенных положительных результатов в повышении ее эффективности. Особо остро сегодня стоят региональные экономические проблемы: огромные региональные диспропорции, отставание в развитии аграрных регионов, несбалансированное размещение промышленных объектов, проблемы северного завоза, массовая миграция населения, противоречия между городом и деревней и др. Очевидно, сложившаяся ситуация во многом связана с потерей управляемости в сфере экономики на всех уровнях. Это, в свою очередь, обусловлено неподготовленностью реформ, в частности, недостаточной степенью разработанности теоретических основ совершенствования государственного регулирования регионального развития при переходе к рынку в условиях децентрализации управления экономикой и нечеткого разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Экономическая и социальная значимость проблемы, недостаточная изученность ряда важнейших вопросов государственного регулирования регионального развития в условиях перехода к рынку и формирования федеративных отношений свидетельствуют об актуальности данной проблемы, что обусловило выбор автором темы настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработки проблемы. В России региональная экономика как наука начала складываться в рамках экономической географии с трудов Вернадского В. И., Колосовского Н. Н., Баранского Н. Н., Обручева В. А., Струми-лина С. Г.
В дальнейшем крупный вклад в региональные исследования внесли Алаев Э. Б., Алампиев П. М., Калашникова Т. М., Кистанов В. В., Некрасов Н. Н., Немчинов B.C., Пробст А. Е., Хорев Б. С.
Большое внимание обоснованию концепции, приоритетов и направлений региональной политики, проблемам развития экономики регионов уделили Бандман М. К., Гранберг А. Г., Лавров А. М., Лаженцев Н., Новоселов А. С, Татаркин А.И., Шнипер Р. И.
Теоретические и прикладные проблемы государственного регулирования регионального развития освещаются в работах Адамеску А. А., Бухвальда Е. М., Лек-сина В. Н., Марковой Н., Романовой Л. А., Швецова А. Н., Штульберга Б.
Политические и правовые аспекты рассматриваемой проблемы исследованы в работах Абдулатипова Р. Г., Лысенко В. Н., Шахрая С. М., Шумейко В. Ф.
Из зарубежных исследователей, занимавшихся региональными проблемами, следует отметить Боса X., Вебера А., Изарда У., Кристаллера В., Леонтьева В. В., Леша А., Перроу Ф., Рейли У., Тюнена И., Хагерстранда Т., Шумпетера Дж.
Однако вопросы государственного регулирования регионального развития в специфических условиях переходной экономики и формирования федеративных отношений в России изучены явно недостаточно. Это касается как основных теоретических положений, так и практических рекомендаций по решению проблем регионального развития.
Вышеизложенное определило цель исследования.
Цель исследования состоит в том, чтобы разработать экономико-теоретические основы государственного регулирования регионального развития в условиях перехода к рынку и формирования федеративных отношений в России.
Объектом исследования выступает региональное развитие.
Предметом исследования является государственное регулирование регионального развития как условие регионального развития при переходе к рынку и формировании федеративных отношений в России.
Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения автором ряда задач, среди которых в качестве основных были определены следующие:
- уточнить содержание понятий категориального аппарата региональной экономической науки;
- рассмотреть различные теоретические подходы к проблеме регулирования регионального развития;
- обосновать необходимость государственного регулирования регионального развития;
- изучить влияние особенностей российской модели федерализма на экономические взаимоотношения Федерации и ее субъектов;
- рассмотреть современное состояние государственного регулирования регионального развития, выявить недостатки существующей практики;
- определить приоритетные направления совершенствования государственного регулирования регионального развития, осуществляемого Федеральным Центром;
- выявить возможности регулирования развития региона органами государственной власти субъекта Федерации в условиях складывающихся федеративных отношений;
- разработать рекомендации по повышению эффективности государственного регулирования регионального развития.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Учитывая характер изучаемого объекта, в основу исследования положен системный подход к анализу предмета исследования. Автором использованы разнообразные статистические методы, сравнительный анализ и метод математического моделирования.
В процессе исследования автор опирается на работы отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам макроэкономического регулирования, функционирования региональных систем, а также реформирования экономики в переходный период. В качестве документальных источников использованы: Кон ституция РФ, законодательные и нормативные акты федеральных органов власти и субъектов РФ, официальные справочники и сборники Госкомстата Российской Федерации, отчеты о результатах деятельности структурных подразделений органов государственной власти Астраханской области и других субъектов РФ, а также имеющиеся в экономической литературе и периодической печати фактические данные по теме исследования.
Научная новизна исследования определяется тем, что государственное регулирование регионального развития рассматривается применительно к новым, специфическим условиям переходной экономики и территориальной организации общества.
При решении задач, поставленных в диссертации, автором были выдвинуты и обоснованы принципиально новые положения теоретического и прикладного характера:
- дана собственная трактовка понятию «регион»;
- сделан вывод, что саморегулирование развития регионов в современных условиях невозможно, поэтому необходимы специально организуемые государственными органами власти целенаправленные действия по обеспечению непрерывного и сбалансированного функционирования региональных систем, главной целью которого должно стать повышение качества жизни населения. С учетом масштабности и сложности исследуемых процессов, целесообразности разработки теоретических основ политики государственного регулирования регионального развития, представлена возможная структура экономического механизма государственного регулирования регионального развития, включающая в себя следующие элементы: цели, объекты, субъекты, принципы, формы и методы государственного регулирования регионального развития;
- в целях совершенствования межбюджетных отношений обоснована необходимость в первую очередь решить вопросы урегулирования и нормативного закре
пления за Федерацией и ее субъектами расходных полномочий, а также оптимального распределения долей федеральных регулирующих налогов;
- для упорядочения процесса перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами федерального и регионального уровней предлагается рассмотреть возможность координации регионально ориентированных средств федерального бюджета в рамках трех фондов: Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда социального развития регионов, Бюджета развития;
- показана целесообразность применения программно-целевого метода регулирования для решения приоритетных задач избирательной поддержки регионов;
- выработаны рекомендации по эффективному использованию региональной собственности;
- рассмотрены направления совершенствования и методы государственного регулирования развития предпринимательства на региональном уровне в современных условиях.
Апробация результатов исследования. Основные научные результаты исследования апробированы в виде докладов и получили одобрение на Всероссийской научно-практической конференции «Астраханский край: история и современность» (26-27 ноября 1997 г.), молодежной научно-практической конференции «Молодежь, политика, выборы» (7-8 октября 1997 г.), межвузовской научной конференции (к 25-летию исторического факультета АГПУ) (13 февраля 1998 г.), научно-практической конференции «Право и молодежь» (31 марта 1999 г.), межвузовской молодежной конференции «Власть и общество» (14 мая 1999 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Астраханская область в XXI веке: взгляд молодого поколения» (22-23 июня 1999 г.), итоговых научных конференциях Астраханского государственного педагогического университета (29 апреля 1997 г., 29 апреля 1998 г., 22 апреля 1999 г., 26 мая 2000 г.), Второй Всероссийской конференции «Культура, нравственность, экономика и устойчивое развитие регионов России» (16-18 ноября 1999 г.), V Международной научно-технической конферен
ции «Математические методы и информационные технологии в экономике» (27-28 января 2000 г.), III международной научно-практической конференции «Экономические реформы в России» (25-27 апреля 2000 г.). Обоснованные в диссертации предложения нашли отражение в рекомендациях конференций органам государственной власти Астраханской области.
Результаты исследования обсуждались на научных семинарах в Астраханском государственном педагогическом университете. Отдельные положения диссертации используются автором в учебном курсе «Экономика региона». Результаты исследования положены автором в основу разработанного им спецкурса «Экономические основы государственного регулирования регионального развития».
Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе изучения и обобщения теории и опыта практической реализации государственного регулирования регионального развития автором разработаны конкретные рекомендации, которые могут быть использованы органами государственной власти в процессе совершенствования системы государственного регулирования регионального развития.
Материалы диссертации могут представлять определенный интерес для специалистов научно-исследовательских организаций, учебных заведений, системы повышения квалификации работников органов государственной власти.
Публикация результатов исследования. Основное содержание диссертации, полученные результаты, выводы и рекомендации опубликованы в 10 печатных работах.
Структура диссертации определена логикой анализа взаимосвязанных аспектов изучаемого предмета и совокупностью решаемых задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Понятие регион. Региональное развитие как предмет государственного регулирования
Органической составной частью перехода Российской Федерации к устойчивому развитию является обеспечение устойчивого развития всех ее регионов.
Следует отметить, что и в отечественной, и в зарубежной научной литературе отсутствует четкость в определении понятия «регион», что является одной из причин многообразия направлений и методологических концепций в современных региональных исследованиях. В Большой Советской энциклопедии регион определяется как «крупная индивидуальная территориальная единица (например, природная, экономическая, политическая и др.)»1.
По мнению Н. Н. Некрасова, под регионом понимается крупная территория страны с однородными природными условиями, а главным образом - характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной социальной инфраструктурой2. То есть Некрасов не принимает во внимание такую категорию, как самоуправляемость региона.
Черкашин Г. рассматривает регион с позиции социальной: «регион - это социально-территориальная общность, отражающая целостную общественную систему, обладающая административной, хозяйственно-экономической, социатьно-культурной самостоятельностью, развивающаяся в специфических жилищных, культурно-бытовых условиях»".
В последнее время все большее число специалистов в области региональной науки и особенно непосредственных руководителей краев, областей, республик сходятся в том, что регионами в России необходимо считать субъекты Федерации3. Именно они образуют территориальную, организационную, правовую и экономическую основу страны. Отличительными особенностями рассматриваемой группы регионов являются: 1) географическая целостность; 2) широкое развитие внутрирегиональных производственно-экономических, социально-демографических, культурных и других связей; 3) экономическая целостность, проявляющаяся в своеобразии структуры хозяйства, его специализации и комплексности развития; 4) органическая взаимосвязь с социально-экономическим комплексом Российской Федерации6; 5) управляемость, то есть наличие политико-административных органов управления.
Субъекты Федерации подразумеваются под регионами и в Программе Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг.»7, а также в ряде других нормативно-правовых документов. Соответственно отношения «государство - регион» рассматриваются как отношения «Федерация - субъект Федерации».
При этом принимается следующая структура социально-экономического и территориально-административного деления России.
1. Экономические зоны - Европейская часть, Сибирь и Дальний Восток, с выделением определенных подзон, как предлагают некоторые ученые8.
2. Экономические районы - Северный Кавказ, Урал, Поволжье и т.д. Всего в России выделяется 11 экономических районов.
3. Регионы - территории в административных границах субъекта РФ.
Исходя из многих попыток отечественной и зарубежной экономической науки дадим свое определение региону. Регион - это обладающая собственными органами управления совокупность (целостность) социального, экономического и природного потенциалов государства, пространственно совпадающих в административных границах субъекта РФ. Синонимами региона будем считать понятия «региональная система» и «территория».
Любой регион, являясь сложной системой, имеет многоцелевую направленность развития. Мы будем понимать под региональным развитием такой режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров качества жизни населения, обеспеченную непрерывным и сбалансированным воспроизводством социального, экономического и природного потенциалов региона9.
Таким образом, региональное развитие не сводится только к развитию хозяйственному, развитию производительных сил, которое действительно играет важную роль в развитии территории. Но зачастую рост производства, сопровождается разрушением социального и природного компонентов региональных систем, а в ряде случаев и инициирует это разрушение. Заметим, что в странах с развитой экономикой прослеживается более тесная связь хозяйственных параметров региона с возможностью получения населением социальных услуг, а наличие экологического права позволяет приводить интересы экономики в соответствие с сохранением среды обитания.
Необходимо отметить три важных требования к региональному развитию согласно данному выше определению. Непрерывность регионального развития предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала региона (его социальной, хозяйственной и природной составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Сбалансированность подразумевает пропорциональное, согласованное, взаимонеразрушающее развитие составляющих потенциала региона. В то же время региональное развитие не ставит целью искусственное поддержание ранее сложившихся пропорций; напротив, часто требуется их корректировка. Социальная ориентация, то есть оценка региональных ситуаций прежде всего с точки зрения влияния на качество жизни населения. Показателями регионального развития должны стать показатели качества жизни населения региона (доходы, социальное обеспечение, параметры здравоохранения и образования, жилищные условия, состояние окружающей среды и т.д.) . Достижение непрерывности, сбалансированности и социальной ориентации регионального развития возможно при условии определенной однородности политического, социального, экономического пространства государства.
Государственное регулирование регионального развития в России и в странах рыночной экономики
Зарождение региональной экономической науки принято относить к XIX в. Тюнен И. открыл влияние фактора пространства на затраты и прибыль сельскохозяйственных предприятий, установил, что таким образом пространство влияет на специализацию предприятия . Вебер А. разработал теорию промышленного «штандарта» (фактора размещения), определив и проанализировав основные факторы, влияющие на размещение промышленного предприятия. Он выдвинул также идею создания «общей теории» размещения всех предприятий18. Кристаллер В. подошел к этой проблеме с другой стороны, начав не с объекта размещения (предприятия), а с места, точки размещения. Он создал и концепцию центральных мест, в которой доказал значение агломераций (городов) в создании иерархической территориальной структуры страны19. Леш А. попытался объдинить идеи Вебера и Кристаллера в новой концепции экономического района .
Таким образом, уже в этот классический период определились основные направления региональной науки: региональное, определяющее оптимальные размеры и структуру хозяйства данного центра или региона; локационное, ставящее своей задачей отыскать оптимальное место размещения производства; комплексное, пытающееся связать единой теорией региональные и локационные проблемы общественного хозяйства.
Среди современных концепций региональной теории важное место занимают физические региональные концепции, объясняющие закономерности размещения производства с помощью законов естественных наук. Развитием этого направления стала выдвинутая в 1920-х годах Решти У. гипотеза об аналогии сил взаимодействия между двумя населенными пунктами с силами тяготения21.
В ряде региональных концепций расстояние выступает как переменная, а размещение населения, ресурсов и транспортные линии считаются заданными. В данном случае учитываются товаропотоки между пунктами, соотношение цен и издержек. При этом экономическое пространство рассматривается как фон для размещения экономической деятельности. Такой подход характерен, в частности, для теории равновесия Куэнна, определяющего грузопотоки как индикаторы межрегиональной торговли.
В области локационных теорий выделяют в свою очередь направления. 1) Теория цен решает задачу определения цен, устанавливающихся в результате торговли между регионами и в среде производителей и потребителей. Современные разработки в этой области региональных исследований принадлежат Гринхуту М. и Лефебру Л., который попытался привнести пространство в схему общего равновесия Вольраса. 2) Теория размещения отдельного предприятия, рассматривает зависимости между ценой производства единичного предприятия и объемом выпуска продукции при заданном размещении, либо в зависимости от размещения при заданном объеме производства. В этом направлении работали Изард У., изучавший влияние транспортных издержек на рентабельность единичного предприятия22, и Смит Д., предложивший использовать вместо традиционной кривой, показывающей зависимость цены производства от объема выпуска при заданном размещении, кривую, демонстрирующую зависимость цены производства от размещения.
В рамках комплексного направления пытались разрабатываются концепции общей теории размещения Берри Б., Тинберген Я., Бос X23.
В настоящее время большой интерес представляют региональные концепции развития, комплексно решающие проблемы регионального развития: создание эффективных производственных комплексов, выравнивание уровней и темпов развития отдельных регионов, эффективное использование внутренних ресурсов региона и т.д.. Региональные исследования проводятся в двух направлениях - исследование региональной системы страны в целом и исследование конкретных регионов. Исследование регионов связано с составлением региональных балансов для самых разных показателей. Как правило, при их составлении используют матрицу «затраты-выпуск» Леонтьева и модель общего равновесия производства, межрегиональной торговли и размещения промышленности Мозеса Л..
Распространенным подходом в региональных исследованиях является теория «диффузии нововведений», которая исходит из того, что весь процесс экономического развития является следствием возникновения и распространения нововведений. Начала этой теории были положены Шумпетером Дж. в 1912 г., дальнейшее развитие получила в работах Хагерстранда Т.
Особое место среди современных региональных теорий занимает теория полюсов или центров роста, основоположником которой является Перроу Ф. Региональный полюс роста, по его мнению, представляет собой совокупность развивающихся и расширяющихся отраслей, размещенных в агломерационной зоне и способных вызвать экономический рост во всей зоне своего влияния. Главным достоинством концепции Перроу является то, что она значительно приближает региональные теории к созданию комплексного направления в региональном развитии. Заметим, что понятие «комплекс отраслей», введенное Перроу, является фактически аналогом термина «территориально-производственный комплекс», обоснованного Колосовским Н. Н. за 25 лет до появления на Западе теории полюсов роста.
Концепция «полюсов роста» стала основой для целого ряда исследований в региональной теории. Ласуэн X. Р. Предпринял попытку разработать теорию урбанизации, основываясь на концепциях полюсов роста и диффузии нововведений. Морн П. попытался сконструировать пространственную экономическую теорию. Экономическое пространство представлялось им как совокупность расстояния, пространств и группы мест. С теорией полюсов тесно связана концепция осей развития Потье П., согласно которой, развитие передается между важнейшими промышленными центрами по главным транспортным каналам.
С целью дальнейшего развития региональной теории в 1954 г. Изардом У. была создана Ассоциация региональной науки. В 70-х годах выделились основные направления теории регионального развития: пространственная микроэкономика, региональная мезоэкономика, критический анализ.
Бюджетный федерализм: общие принципы и российская модель
Настоятельная необходимость выхода из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ российского государства предполагают осуществление со стороны федерального Центра активной региональной экономической политики.
Согласно программе Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг.»39, «...центральное место в решении проблемы управления социально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма».
Термин «бюджетный федерализм» употребляется для характеристики бюджетной системы государства, когда каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Изначально термин «бюджетный федерализм» употреблялся и в настоящее время часто употребляется не только в отношении федеративных, но и в отношении унитарных государств, и характеризует, главным образом, экономический аспект межбюджетных отношений. Иногда данным термином описывается бюджетная система государства именно федеративного типа.
К исходным принципам бюджетного федерализма в рамках подхода, ориентированного на государства федеративного типа, к числу которых принадлежит Российская Федерация, относят40:
- самостоятельность бюджетов различных уровней (закрепление за каждым уровнем власти собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их использования и расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти; право предоставления налоговых и иных льгот за счет собственных доходов и т.д.); - законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти; - соответствие финансовых ресурсов органов власти выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); - нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; - наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти, достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
По мнению Шумейко В. Ф., приведенный список следует дополнить еще одним существенным положением, весьма актуальным в российских условиях. «...Поскольку любая система бюджетного федерализма функционирует в рамках развивающейся экономической системы, необходимо, чтобы изначально модель бюджетного федерализма несла в себе возможность корректировки, под изменяющуюся экономическую ситуацию»41.
Следует отметить, что федерализм не требует полной симметричности в бюджетной сфере. Асимметрия, проявляющаяся в наличии в составе федерации различных по своему статусу субъектов, сказываться на финансовом положении субъектов федераций, что хорошо видно на примере Российской Федерации, асимметрия которой является одной из ключевых черт ее сегодняшней бюджетной системы. Считается, что наибольшей эффективности в осуществлении расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить. Но в отдельных случаях появляется смысл централизации расходных функций (если, например, при предоставлении услуг возможны экономия на масштабах или исключение дублирования).
Обычно за федеральным Центром закрепляются расходы на приобретение товаров и услуг в целях удовлетворения государственных нужд. Это госзаказы и расходы, связанные с собственно исполнением функций государства по управлению, международной деятельности, национальной обороне, обслуживанию государственного долга и др. Сюда же можно отнести расходы, эффект от которых носит наиболее размытый характер. То есть расходы по финансированию почтовой службы и системы связи, дорог общегосударственного значения, гражданской авиации, фундаментальной науки. Общегосударственному финансированию подлежат также законодательная система и суды, правоохранительные органы национального уровня, защита окружающей среды. Расходы, которые не испытывают на себе влияния местных традиций и являются практически одинаковыми для всех регионов, расходы связанные с социальной стабилизацией (пособия по безработице) и расходы, влияющие на распределение доходов населения (социальная защита) обычно берет на себя Федерация. Наконец, к расходам федерального бюджета относятся выравнивающие платежи, обеспечивающие финансовые возможности реализации конституционных гарантий всем гражданам страны независимо от их места проживания (финансовая поддержка отстающих территорий, реализация федеральных целевых программ и т.д.) Это направление расходов федерального бюджета - наиболее сложное. Его мы рассмотрим ниже.
За субъектами Федерации целесообразно закреплять расходы локального характера, а также расходы, учитывающие местные и национальные (что очень важно в условиях РФ) особенности, специфические условия территории.
К расходам, которые не всегда однозначно можно отнести только к федеральному или только к региональному уровню, относятся расходы на образование, здравоохранение и социальное обеспечение.
После того, как распределена ответственность за расходы следует приступать к решению вопросов о закреплении доходов42. Критериями закрепления того или иного доходного источника за уровнем бюджетной системы являются: 1) степень мобильности облагаемой базы. Чем выше степень мобильности (высокой степенью мобильности обладают труд и капитал, низкой - имущество и природные ресурсы), тем выше уровень бюджетной системы; 2) экономическая эффективность процедуры сбора налогов; 3) равномерность распределения налоговой базы. Чем неравномернее (природные ресурсы), тем выше уровень власти, устанавливающей налоги; 4) необходимость закрепления за федерацией основных налогов для осуществления макроэкономической политики стабилизации.
Эффективное использование региональной собственности
В условиях переходной экономики и формирования федеративных отношений в России важным направлением деятельности региональных властей должно стать эффективное управление всеми видами и формами собственности, которыми располагает субъект Федерации.
Одной из основных проблем при этом является выделение институтов публичной собственности и создание адекватных им механизмов управления, соответствующих федеративному государству. В России оказалось невозможным применение некой классической модели, когда собственность федеративного государства возникает «снизу» путем передачи регионами части собственности Центру, чтобы он мог выполнять общефедеральные функции. У нас Федерация не «принимала» собственность, а «отчуждала» ее своим субъектам85. Разграничение институтов публичной собственности проходило без опоры на четкую концепцию федеративных отношений, поэтому существуют значительные отличия в структуре публичной собственности в различных регионах. При средней доле собственности субъектов РФ примерно в 7% в государственной собственности ряда республик, таких как, например, Саха (Якутия), Северная Осетия, Калмыкия, Дагестан в начале 1995 г. находилось 34% основных фондов86.
Процесс приватизации в России также был подчинен унитарному курсу реформ. Формально Федерация должна была устанавливать масштабы и процедуры приватизации только объектов федеральной собственности. Однако в действительности Центр «монополизировал» право определять темпы и процедуры разгосударствления в целом. По мнению экспертов, «...низкая экономическая эффектив- ность приватизации во многом является прямым следствием ее неоправданной централизации и нежелания центра разделить права и ответственность за экономический и социальный эффект преобразований с субъектами Федерации, использовать их возрастающую инициативу и опыт в этом вопросе» .
В силу вышеназванных причин субъекты РФ поставлены в очень разные условия в вопросах управления собственностью, находящейся на их территории. Многие из них занимают собственную активную и конструктивную позицию в решении этих проблем (интересен в этом отношении опыт Москвы, Нижнего Новгорода, Республики Татарстан, Республики Башкортостан).
Суммируя положительный опыт, накопленный этими и другими регионами, выделяют следующие направления повышения эффективности управления имуще-ственным комплексом субъекта Федерации :
- формирование многообразия форм собственности и реальных собственников. В качестве таковых могут выступать государство (в лице Федерации и ее субъектов), муниципалитеты, частные лица, иностранные инвесторы;
- эффективное управление различными собственниками многообразием форм собственности. Оно должно заключаться в стремлении собственников получить максимальный доход, в разработке экономических методов, мотивирующих научно-техническое обновление и высокую отдачу от использования основных и оборотных средств, в наращивании наукоемкого производственно-экономического потенциала;
- активное участие всех региональных органов власти в управлении собственностью, экономическое, правовое и административное регулирование имущественных отношений и повышение за счет этого доходных поступлений в бюджет;
- развитие в органическом единстве матого, среднего и крупного предпринимательства, включая общественное;
- содействие образованию рыночной инфраструктуры, способствующей перемещению собственности из неэффективных в эффективные сферы ее использования;
- рациональное использование и активное вовлечение в хозяйственный оборот с наивысшей экономической отдачей для региона имеющихся в ограниченном количестве и новых видов ресурсов;
- интенсивное привлечение инвестиций (в том числе и иностранных) для развития производства и сферы услуг;
- формирование собственниками условий для создания на территории региона, в том числе и в предпринимательском секторе, стабильных социальных отношений, обеспечивающих высокопроизводительный труд и высокий уровень жизни населения.
Отметим, что в условиях многообразия собственности в сферу государственного регулирования попадают не только объекты государственной собственности (Федерации и ее субъектов). Ведь государственная и негосударственная региональная собственность представляет собой единую систему, в которой хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности связаны между собой и взаимодействуют. Региональные органы власти при этом должны обеспечивать возможность непрямого воздействия государства на развитие негосударственного сектора экономики, регулировать его деятельность.
Сегодня закон позволяет органам власти субъекта Федерации эффективно использовать региональную собственность. Но методы управления собственностью на уровне региона нуждаются в существенной корректировке. Выделим основные направления ее осуществления.
Одним из условий перехода к рыночной экономике является приватизация госсобственности на «производственный капитал». За период 1992 - 1999 гг. в Астраханской области было приватизировано 72% государственных предприятий. Предприятиями частной и смешанной форм собственности производится основной объем продукции (96,4% - в 1999 г. в промышленности). Таким образом, эти предприятия в настоящее время являются опорной базой экономики области.
В настоящее время проводятся исследования по сравнительной оценке деятельности предприятий различных форм собственности. Так, Леонтьевский центр проанализировал работу предприятий с различной долей государственной собственности (100%, более и менее 25%) за 1993-1995 гг. Общие результаты следующие: чем более приватизировано предприятие, тем оно эффективнее и динамичнее89. Однако есть и менее оптимистические, хотя и не столь системные оценки, в основном, с использованием социологических методов .
