Содержание к диссертации
Введение
1. Проблема эффективности государственной налоговой политики
1.1. Эффективное налогообложение как цель государственной налоговой политики 14
1.2. Современные трактовки эффективности государственного регулирования с использованием налогообложения 24
1.3. Стимулы к налоговым реформам в России 62
2. Влияние изменений в концепции государственного регулирования экономики США на систему налогообложения 77
2.1. Основы организации государственного регулирования в США в сфере налогообложения 77
2.2. Налогово-бюджетная политика в США в 1929-1997гг. 92
2.2.1. Общие тенденции в динамике доходов и расходов бюджета и их компонентов в 1929-1997гт. 92
2.2.2. Реформы администрации Ф.Д.Рузвельта 110
2.2.3. Реформы администрации Р.Рейгана 114
2.3. Статистическая проверка гипотез 124
Заключение 145
Библиографический список использованной литературы 151
Приложения 165
- Эффективное налогообложение как цель государственной налоговой политики
- Стимулы к налоговым реформам в России
- Основы организации государственного регулирования в США в сфере налогообложения
- Общие тенденции в динамике доходов и расходов бюджета и их компонентов в 1929-1997гт.
Введение к работе
Актуальность темы.
На сегодняшний день в России активно проводятся преобразования в области налогово-бюджетного регулирования. Определенным этапом в совершенствовании налогового механизма стало введение в действие части первой и второй Налогового кодекса Российской Федерации. В средствах массовой информации широко освещались факты снижения налогового бремени и повышения инвестиционной привлекательности экономического пространства России благодаря принятию этого федерального конституционного закона, возможности вывода доходов из теневого сектора, социальной ориентации системы налогообложения доходов граждан. Целью проводимых преобразований в данной сфере является формирование налогового механизма, максимально приближенного к классическим принципам налогообложения, на базе которых построены все прогрессивные зарубежные налоговые системы, но с учетом имеющегося экономического потенциала и общественных потребностей.
Дискуссии по поводу эффективности преобразований в налогово-бюджетной сфере продолжаются и по сей день. Отсутствует единство во взглядах на направления совершенствования российского налогообложения: предлагается как радикальное изменение структуры налоговой системы, так и внесение «косметических поправок» в технику исчисления отдельных налогов и сборов.
Для осуществления преобразований в данной области государственного регулирования необходимо внимательное и основательное изучение отечественных и зарубежных теоретических разработок и практики.
Одним из государств, активно использующих в макрорегулировании теоретические наработки, являются Соединенные Штаты. Наличие информации об экономической политике администраций за последнее столетие, при использовании достаточно полной и достоверной американской статистики, особенно после Второй мировой войны, позволяет определить степень воздействия конкретных мероприятий в налогово-бюджетной сфере на ход воспроизводствен- ного процесса, основные макроэкономические показатели, установить уровень сочетаемости мер государственного регулирования.
Степень научной разработанности. В трудах отечественных и зарубежных экономистов тема данного исследования разработана недостаточно полно, хотя имеется большое количество работ по теории налогообложения и направлениям совершенствования бюджетно-налогового механизма.
Если ранее в экономической литературе не заострялось внимание на четком определении терминов «налоговая» и «бюджетная политика» (сознательное манипулирование налогами и правительственными расходами обозначалось как дискреционная фискальная политика [74, Т.1, с. 243; 151, с. 512]), то в последнее время наблюдается тенденция обозначения мероприятий в сфере государственных доходов как налоговая политика, а мероприятий в сфере государственных расходов - как бюджетная политика. Данного уточнения придерживается и автор настоящей работы.
Полагая, что «налогообложение самым непосредственным образом связано с государственными расходами» [162, с. 47; 167, с. 34; 63, с. 74; 168, с. 114], автор считает необходимым дополнить исследования изменений в доходной части бюджета анализом трансформаций бюджетных расходов и дефицита бюджета.
На сегодняшний день накоплен объемный материал, освещающий историю налогообложения России и иностранных государств; проблемы совершенствования налогового механизма; возможности оптимизации налоговой системы. Изучение публикаций о налогах дает основание утверждать, что неоднозначность трактовок учеными и практиками не только методологических, но и методических основ организации налоговых отношений порождает противоречия между институтами налогового права и другими правовыми институтами, приводит к нестыковкам отдельных положений в самих налоговых законах. В связи с этим многие теоретические и практические аспекты налогообложения требуют более пристального внимания и нуждаются в углубленном, системном исследовании. В частности, необходимо построение целостной системы оценки влияния налогово-бюджетного регулирования на народное хозяйство.
Автор предлагает не ограничиваться анализом одной какой-либо взаимосвязи между экономическими параметрами, например, между уровнем изъятий из экономики в виде налогов и темпами роста производства либо величиной налоговых поступлений в бюджет и темпами инфляции, а рассматривать воздействие отдельного изменения в налогово-бюджетной сфере на комплекс экономических показателей. Выводы автора подкреплены эконометрическим анализом.
Существенный вклад в разработку общей теории налогообложения внесли классики экономической мысли: У.Петти, А.Смит, Д.Рикардо, Дж.М.Кейнс и другие. Основы современной теории государственных финансов, современной теории налогов были заложены еще на рубеже XIX-XX вв. главным образом усилиями итальянских и шведских экономистов У.Маццолы, М.Панталеони, Де Витти, К.Викселля, Э.РЛиндаля и других, которые первыми начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к его формированию. В последние десятилетия XX в. общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ. В итоге сформировалась самостоятельная научная дисциплина - экономика общественного сектора. Ее представителями являются: Л.ИЛкобсон, Дж.Ю.Стиглиц, С.В.Браун, П.М.Джексон, Д.Н.Хайман, Э.Б.Аткинсон. В их работах бюджет и государственная собственность предстают прежде всего как инструменты, призванные обеспечивать удовлетворение потребностей в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе.
Центральной идеей в работах современных российских экономистов является поиск решения проблем экономики переходного периода. Особый интерес представляет вопрос об изменяющейся роли государства, которое ранее
6 оказывало всеохватывающее воздействие на экономические процессы, а сегодня утрачивает функции главного субъекта экономической деятельности.
Серьезный анализ влияния фискального регулирования на экономическое поведение отдельных хозяйствующих субъектов и социально-экономическое развитие государства представлен в работах Л.Абалкина, А.Вольского, Е.Гайдара, С.Глазьева, С.Шаталова, Л.Григорьева, А.Илларионова, С.Малахова, В.Мау, Е.Строева, Ю.Воронина, И.Осадчей, Л.Фридмана, М.Видясова, В.Мельянцева, В.Вишневского, Д.Липницкого, А.Городецкого, А.Логвиной, А.Брызгалина.
Моделированию реакций микроэкономического уровня на изменения в отдельных налогах и макроэкономического эффекта посвящены публикации Е.Балацкого, В.Г.Клинова, Н.П.Дементьева, Л.Е.Соколовского,
С.М.Мовшовича, С.В.Алексашенко, П.М.Теплухина, Е.Г.Ясина и других.
Идее снижения уровня налогообложения и его воздействию на экономические процессы посвящены работы современных неоконсерваторов: АЛаффера, М.Фелдстайна, Р.Ригана, Р.Барроу. Концепция Лаффера, позволяющая на первый взгляд просто и эффективно решать экономические проблемы, нашла практическое применение в мероприятиях налоговой политики администрации президента США Р.Рейгана, которая существенно снизила налоги в надежде, что поступления в бюджет в конечном счете увеличатся. В США "предвидение кривой Лаффера", по мнению П.Самуэльсона, В.Нордхауза и других экономистов, не подтвердилось. Как следствие, возникает вопрос, каковы последствия этой широкомасштабной реформы, эффективны ли подобные трансформации в условиях данного государства, существует ли теоретическая концепция, наиболее полно объясняющая последствия налогово-бюджетного регулирования.
Таким образом, целью исследования является установление степени эффективности налогово-бюджетных преобразований США в XX столетии как инструмента государственного регулирования. В соответствии с целью задачи диссертационной работы сформулированы следующим образом.
1. Определить основные методологические подходы к анализу механизма фискального регулирования.
2. Проанализировать существующие представления об эффективности фискальной политики, выявить их объективные основы, общие и отличитель ные черты, возможность их продуктивной адаптации к условиям современной России.
3. Проанализировать опыт США в сфере налогово-бюджетного регулиро вания в XX веке, а именно реформы Ф.Д.Рузвельта и Р.Рейгана, как наиболее значимые: определить степень соответствия официально декларировавшихся и реально проводившихся мероприятий; выявить основные изменения в налого во-бюджетной сфере в XX столетии и их причины.
4. Провести статистический анализ данных экономического развития США за 1940-1997гг. в целях проверки выдвинутых положений представителей следующих теорий:
1) экономики предложения а) снижение ставок индивидуального и корпоративного подоходных налогов повышает долю сбережений в национальном доходе и стимулы к капитальным вложениям (при этом необходимо изучить влияние выбора источника финанси рования дефицита бюджета на данный процесс); б) снижение налогового бремени увеличивает поступления налогов в бюджет; в) предоставление налоговых кредитов при уплате подоходного налога способ ствует росту инвестиций в промышленное оборудование; г) снижение ставок подоходного налога способствует росту занятости, повы шению производительности, интенсивности труда, деловой активности;
2) кейнсианства а) рост налоговых ставок не влияет на темпы инфляции; б) экспансионистская политика государственных расходов обладает стимули рующим эффектом, способствует снижению уровня безработицы; в) экспансионистская политика государственных расходов не приводит к росту цен;
3) институционализма - в краткосрочном аспекте указанные предположения не подтверждаются, в долгосрочном — реформирование системы налогообложения связано с изменением многих институтов, что приводит к неоднозначным последствиям.
5. Выявить возможности адаптации в России опыта США в налогово-бюджетном регулировании.
В качестве объекта исследования в работе рассматривается налоговая реформа как совокупность мероприятий по совершенствованию и адаптации бюджетно-налоговой системы к изменяющейся экономической системе. Предметом исследования являются трансформации бюджетно-налогового механизма Соединенных Штатов в XX столетии, реальная экономическая политика администраций Ф.Д.Рузвельта и Р.Рейгана.
Теоретико-методологичекая база исследования.
Методологической основой исследования являются различные методы познания: диалектический, системный, логический, сравнительный, метод математического моделирования.
Теоретической базой исследования послужили работы классиков экономической науки и современных ученых, аналитические документы правительственных учреждений и независимых агентств США, законодательные акты Российской Федерации, материалы Госкомстата РФ, материалы публикаций в периодической печати.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующем.
Существующие представления об эффективности фискальной политики впервые систематизированы в виде таблицы и обобщены в схеме, выявлены их объективные основы, общие и отличительные черты, возможность их продуктивной адаптации к условиям современной России.
Уточнены представления об эффективной налоговой реформе как совокупности мероприятий по совершенствованию и адаптации бюджетно-налоговой системы к изменяющейся экономической системе, максимально удовлетворяющей следующим требованиям: 1) достаточность средств, форми- рующих доходную часть бюджета, для выполнения государством своих функций, 2) минимизация расходов, связанных с организацией и проведением реформы, 3) соответствие результатов реформ выдвигавшимся целям, 4) адекватность и своевременность реакции правительства на динамику макроэкономических процессов, 5) максимальный учет интересов всех участников экономических отношений, 6) аллокация ресурсов как внутри общественного сектора, так и за его пределами, направленная на стимулирование экономической деятельности.
Уточнены последствия официально декларировавшихся и реально проводившихся мероприятий в периоды правления администраций Ф.Д.Рузвельта и Р.Рейгана. Установлено, что в 1980-х гг. фактически имели место существенные расхождения между рекомендациями неоконсерватизма, выбранного в качестве идеологической основы реформ, и практикой государственного регулирования в бюджетно-налоговой сфере. Деятельность государства, направленная на исправление провалов рынка, сама оказалась далекой от совершенства. К фиаско рынка добавилось фиаско правительства в виде преувеличения действенности рыночных стимулов, эффективности налогов в современной экономике.
Установлено, что в США налогово-бюджетные преобразования в краткосрочном периоде как антиинфляционное средство оказались не эффективны, однако являлись существенным оперативным фактором стимулирования производства и занятости. В средне- и долгосрочном периоде успешность налоговых реформ во многом определялась проводимыми мероприятиями в других областях государственного регулирования (увеличением реальных государственных расходов и их доли в ВВП, реализацией научно-технических гражданских и военных программ в рамках структурной политики, стимулировавшей развитие приоритетных секторов экономики; расширением операций ФРС на открытом рынке в целях неинфляционного финансирования дефицита бюджета; оперативным управлением денежным предложением; повышением социальной стабильности и т.д.).
5. Расширены рамки анализа последствий трансформаций в доходной части государственного бюджета исследованием воздействий на макроэкономические показатели изменений в расходной части государственного бюджета.
На основе результатов регрессионно-корреляционного анализа доказано, что вопреки утверждению неоклассиков об инфляционности экспансионистской налогово-бюджетной политики коэффициент корреляции между долей в ВВП государственных расходов и ежегодными темпами прироста цен ВВП на протяжении отдельных десятилетий в течение 1940-1997гг. принимал отрицательные значения. В процессе анализа последствий изменений в структуре федеральных расходов установлено, что расходы на оборону и связанные с ними могут оказывать отрицательное влияние на рост реального ВВП.
Наиболее существенное положительное влияние на уровень реального ВВП и занятости оказывает рост доли в ВВП расходов на здравоохранение, программу Медикэр, выплат по социальному страхованию от безработицы, нетрудоспособности, старости, т.д., прочих федеральных расходов (в т.ч. на поддержание экономической инфраструктуры, охрану правопорядка, т.д.).
Растущие выплаты по программам государственной помощи нуждающимся (по дополнительной программе социального обеспечения престарелых, слепых, нетрудоспособных; помощи неполным семьям с детьми; продовольственных талонов; Медикэйд) ослабляют инициативу и повышают иждивенчество.
Как элемент государственных расходов, формирующих совокупный спрос и, по мнению кейнсианцев, влияющих на объем ВВП и уровень занятости, военные расходы не являются определяющим динамику уровня безработицы фактором и могут оказывать отрицательное воздействие на реальный уровень ВВП.
Изменения в поступлениях от налогов не являются основным фактором, определяющим уровень инфляции, хотя снижение ставок подоходных налогов способствовало замедлению инфляционных тенденций в 1980-х гг.
Анализ опыта США в макроэкономическом регулировании на протяжении последнего столетия продемонстрировал, что последствия реформирования налогово-бюджетной сферы в условиях воздействия разнообразных политических, социальных, экономических факторов являются неоднозначными. Поэтому, в свете результатов статистического анализа автор предлагает использовать при формировании налогово-бюджетной политики рекомендации представителей институционализма как теоретического направления, обладающего наибольшей объясняющей силой в трактовке последствий налогово-бюджетного регулирования.
6. Автором выявлены причины основных изменений в налогово-бюджетной сфере США за 1929-1997гг. Проведены обработка, обобщение, статистический анализ данных по рассматриваемой проблеме за 1940-1997гг.
Практическая значимость работы. Работа вносит вклад в формирование представлений о налоге как общественно необходимом явлении, подробно освещены методологические аспекты налогообложения, выявлены позитивные и негативные последствия фискального регулирования правительства США на протяжении XX столетия. Этот комплекс научно-практических знаний может быть использован в качестве: а) информационно-аналитического руководства при подготовке рекомендаций по проведению макроэкономической политики, выработке концепций экономи ческой роли государства, оптимизации системы фискального регулирования; б) методического материала при анализе эффективности мероприятий в нало гово-бюджетной сфере отдельно взятой страны, а также при разработке курсов по налогообложению, макроэкономике, государственным финансам, экономике общественного сектора, подготовке дипломных, курсовых работ, докладов на научных конференциях; в) учебного пособия для изучения иностранного опыта трансформации системы фискального регулирования.
В целях применения результатов данной работы в практике российского бюджетного регулирования автор рекомендует следующее. Фискальные мероприятия должны координироваться с проводимой денежно-кредитной, валютной, внешнеэкономической, социальной политикой. Но последствия этого вмешательства могут быть неоднозначными. В соответствии с институциона-листскими предписаниями необходимо отслеживать результаты деятельности правительства и корректировать курс реформ в зависимости от социально-экономической и политической конъюнктуры. В качестве основных направлений реформирования налогово-бюджетной сферы России предложено: достижение сбалансированности бюджетов всех уровней, совершенствование налоговой системы путем расширения налогооблагаемой базы, снижения налогового бремени для отечественных товаропроизводителей, улучшения налогового администрирования, стимулирования инвестиций в реальный сектор экономики (в частности, целесообразна отмена льгот по НДС, индексация специфических ставок акцизов, снижение ставки налога на прибыль и НДС, ограничение применения, вплоть до отмены, налога с продаж, пересмотр методики р оптимизация структуры расходных статей бюджета, повышение эффективности расходования средств, предоставление качественных государственных услуг в обмен на уплачиваемые налоги, разумное расширение финансово-экономической самостоятельности регионов в рамках единого федеративного государства, стимулирование за счет спекулятивных операций на рынке государственного долга движения финансовых ресурсов в реальный сектор экономики.
На защиту выносятся положения о том, что наибольшей объясняющей силой в трактовке последствий налогово-бюджетного регулирования обладает институционализм, в краткосрочном периоде налогово-бюджетные преобразования как антиинфляционное средство не эффективны, однако могут быть использованы для стимулирования производства и занятости; в средне- и долгосрочном периоде их успешность во многом определяется проводимыми мероприятиями в других сферах государственного регулирования. Последствия реформирования бюджетной сферы в условиях воздействия разнообразных политических, социальных, экономических факторов могут быть неоднозначными.
Структура работы обусловлена методикой исследования, предполагающей определение методологических аспектов налогообложения; рассмотрение теоретических представлений об эффективности фискальной политики, выявление их объективных основ и возможности их продуктивной адаптации к условиям современной России; выявление основных изменений в бюджетной сфере за 1929-1997гг. и их причин; определение степени соответствия официально декларировавшихся и реально проводившихся мероприятий администраций Ф.Д.Рузвельта и Р.Рейгана; статистический анализ данных экономического развития США за 1940-1997гг. в целях проверки выдвинутых положений представителей кейнсианской теории, теории экономики предложения, институцио-нализма; выявление реально действующих в рассматриваемый период закономерностей.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений. Ее ос новной текст изложен на 164 страницах и содержит 7 таблиц и 10 рисунков, в приложения включены 16 таблиц. В разделах работы проведен анализ теорети ческих положений, практических мероприятий, имевших место в американской экономике в XX столетии. Список литературы насчитывает 187 наименований. В работе использовались данные, размещенные на сайтах: , , , , , , , , , , , ,
, , , , fed-, , , www. , .
Эффективное налогообложение как цель государственной налоговой политики
Экономическая наука на протяжении длительного времени, включая начало XX в., изучала в качестве одного из главных элементов государственного хозяйства налоги. В настоящее время налоги являются основным источником поступлений в государственную казну. Помимо этой сугубо фискальной функции налоговый механизм используется для экономического воздействия на общественное производство, его динамику, структуру, на состояние научно-технического прогресса. Теоретическая природа налога заключается в определении объекта обложения (капитала, дохода) и того влияния, которое оказывает налог в конечном итоге на частные хозяйства и национальную экономику в целом.
Реальный процесс налогообложения осуществляется государством и зависит от степени развития его демократических форм [87, с. 15].
Исследование о природе налога экономическая наука вела в рамках учения о государстве. По мере своего развития учение о государстве открывало новые возможности для выяснения природы налога.
На ранних этапах развития человеческой цивилизации налоги трактовались как общественно необходимое для всех членов государства и полезное явление, несмотря на то, что налоговые формы были в то время варварскими: военные трофеи, жертвоприношение, использование труда рабов и т.д. В процессе общественного развития налоговые формы постепенно менялись, приближаясь к их современному содержанию. Неуклонно возрастающая роль государства, увеличение общественных потребностей закрепили за налогами функции основной формы доходов государства.
Практика налогообложения опережала экономическую науку, которая не подготовила, говоря современным языком, общественное мнение относительно справедливости взимания налогов. Правительства столкнулись с неприятием налогов населением, уклонением от их уплаты. Поэтому возникла потребность в теоретическом обосновании налогов.
Восприятие необходимости налога как такового послужило основой для формулирования определения налога в качестве «жертвоприношения», «добровольно отдаваемых наложений», «страховой премии», «платы за общественные услуги» и др.
Учение о правовом государстве подвело экономическую науку к идее принудительного характера налога и к появлению новых теорий: теории жертвы (представители: Н.Канар, Б.Г.Мильгаузен, Д.С.Милль, С.Ю.Витте, И.ИЛнжул, Я.Таргулов), теории коллективных (общественных) потребностей. Эти теории трактовали налог как необходимое участие в покрытии государственных расходов, как обязанность, вытекающую из самой идеи государства и из тех коллективных потребностей, которые удовлетворяются государством. Эти теории отразили реалии последней четверти XIX - начала XX в., обусловленные резким ростом государственных расходов, необходимостью обоснования соответствующего увеличения налогового бремени. Все известные экономические школы: немецкая, итальянская, австрийская, американская, едины в том, что рассматривают налог как эквивалент за оказываемые государством коллективные услуги, откуда и вытекает, что принудительный характер налога - это наиболее характерный признак, отличающий налог от пошлин, от доходов с доменов и регалий.
На фундаменте идеи о налоге как одном из элементов жизнеобеспечения общества развилась особая отрасль экономической науки - теория налогов. Ее системное оформление ученые относят к эпохе расцвета теорий классической политической экономии, повсеместного развития товарно-денежных отношений и укрепления основ государственности во многих странах. С этого времени экономисты рассматривают налог в качестве неотъемлемого элемента расширенного воспроизводства и фактора роста экономического потенциала.
Таким образом, автор предлагает понимать под налогом принудительный сбор, взимаемый государством в силу права верховенства без какого-либо эк-вивалента для конкретного плательщика, используемый для удовлетворения общегосударственных потребностей. То есть если, например, пошлина уплачивается отдельным налогоплательщиком в обмен на совершение государственными органами определенных действий, то уплата налога не подразумевает подобной выгоды, эквивалента для плательщика.
Государственное регулирование экономики связано с выполнением государством комплекса присущих ему экономических функций, важнейшими из которых являются [74, Т. 1 с. 94]: - обеспечение законодательной базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы; - защита конкуренции; - перераспределение дохода и богатства; корректирование распределения ресурсов с целью изменить структуру национального продукта; - сглаживание влияния колебаний экономической конъюнктуры, стимулирование экономического роста. Все вышеперечисленные функции государства в большей или меньшей степени отражаются в налоговой политике. Налоговая политика, по мнению автора, представляет собой совокупность экономических, правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов. Налоговая политика государства отражает тип, степень и цель государственного вмешательства в экономику и изменяется в зависимости от ситуации в ней. Как средство налоговой политики, налоговая реформа представляет собой совокупность мероприятий по совершенствованию и адаптации бюджетно-налоговой системы к изменяющейся экономической системе.
В экономической литературе подчеркивается наличие тесной связи между анализом оптимального налогообложения и налоговой реформой: налоговая система будет оптимальной, если в ней невозможно провести какие-либо реформы, увеличивающие общественное благосостояние. Общественное благосостояние рассматривается как индикатор благополучного существования общества и зависит от полезностей отдельных лиц. Однако общественное благосостояние не должно непременно рассматриваться как просто сумма индивидуальных полезностей; оно может зависеть и от того, насколько равномерно эти полезности распределяются. Предполагается, что общественное благосостояние уменьшается по мере роста неравенства полезностей. Таким образом, общественное благосостояние выражает одну из идей, характеризующих справедливость налоговой системы: налоги тогда справедливы, когда они снижают степень неравенства [162, с. 40-41].
К.Хейди считает, что основополагающие идеи, на которых строится любой анализ оптимального налогообложения, включают в себя, в первую очередь, критерии оптимальности [162, с.39-42].
Критерии оптимальности, формулируемые как принципы налогообложения, привлекали внимание практиков и теоретиков с момента возникновения налогов. Разработка их опиралась на индивидуалистические теории государства и налогов, которые рекомендовали государству как можно меньше обременять плательщика и с помощью налогов удовлетворять только потребности казны, не вмешиваясь в хозяйственные процессы, что означало приоритет интересов плательщиков.
Стимулы к налоговым реформам в России
Недостатки российской налоговой системы и необходимость ее совершенствования активно обсуждались отечественными экономистами с XIX в. Нельзя сказать, что теория налогов в России отличается оригинальностью. Российская финансовая наука XIX в. — начала XX в. развивает традиции европейской финансовой школы. Уже в начале XIX в. в России появился трактат по финансовой науке, заслуживающий внимания «Опыт теории налогов» Николая Тургенева (1818) [145]. Наибольшей известностью за свои "курсы" науки пользуются академик И.И.Янжул [169], профессор И.Х.Озеров («Организация подоходного обложения в Англии и критический анализ его» (1878) [100], «Главнейшие течения в развитии прямого обложения в Германии» (1899) [99]). Известный профессор - экономист А.А.Исаев в ряду своих многочисленных трудов также имеет работы, посвященные финансам («Очерки теории и политики налогов (1887) [50], «Наши финансы и подоходный налог» (1887) [49]). Следует отметить исследователей и работы, которые актуальны и сегодня. А.И.Буковецкий, П.П.Гензель, И.М.Кулишер, В.Н.Твердохлебов представляют авторский коллектив монографии «Налоги в иностранных государствах» (1926) [20]. Далее стоит назвать работы Г.И.Болдырева «Подоходный налог на Западе и в России» (1924) [18], П.В.Микеладзе «Тяжесть обложения в иностранных государствах» (1928) [79], А.А.Тривуса «Налоги как орудие экономической политики» (1925) [144], Б.В.Дитмана «Переложение налогов» (1930) [43]. Финансовая политика периода НЭПа нашла яркое отражение в трехтомной работе Г.Я.Сокольникова «Финансовая политика Революции» [134-136] и в труде М.Г.Бронского «Финансовая политика СССР» [19].
В дальнейшем традиции финансовой культуры были полностью уничтожены практикой общественного хозяйства вместе с экономической наукой, получившей ярлык «буржуазной». Финансовая реформа 1930-32гг. отрезала на длительное время науку от мировой и дореволюционной отечественной.
С конца 20-х гг. XX столетия в основу реформирования производственных отношений в СССР был положен классовый характер марксистского учения о государстве, природе стоимости, смысле и целях распределения, товарно-денежных отношениях. Советские ученые М.М.Агарков, А.В.Бачурин, ГЛ.Марьяхин, М.И.Пискотин, ГЛ.Рабинович, Н.Н.Ровинский, Г.П.Солюс, С.Д.Цыпкин и другие доказывали имманентность налогов капитализму, а не социализму. Экономическая мысль о налогах советского периода сводилась к констатации текущих событий, рекомендации вырабатывались в соответствии с резолюциями партийных съездов, всецело определявших финансовую политику. По утверждению советских ученых, «социалистическая система хозяйствования обеспечивает государственному бюджету принципиально иные источники доходов, чем система капитализма. Налоги перестают здесь быть экономическим воплощением существования государства. Государство в условиях социализма опирается на всю постоянно растущую в своем объеме социалистическую собственность и социалистическое производство, поэтому оно получает основную часть доходов от социалистического хозяйства... Рост доходов от социалистического хозяйства позволяет проводить систематическое снижение налогов с населения в СССР... В противоположность этому основным источником буржуазных бюджетов служат налоги, причем основную их массу составляют налоги с трудящихся» [115, с. 4-5].
Большинство ученых советского периода призывали тогда ввести «марксистский анализ налогов» [137, с. 16]. «Экономическую природу прибыли и налога с оборота... источники их образования можно выяснить лишь на основе марксистско-ленинского учения о расширенном воспроизводстве и национальном доходе при социализме», - так утверждал советский налоговед А.В.Бачурин [14, с.З].
Финансовая мысль советского периода, таким образом, старалась доказать преимущества происходящих идеологических преобразований в системе производственных отношений, трансформируя их экономическое содержание в неприсущие им административные, идеологические формы.
Современные работы российских экономистов отвечают требованиям реалий экономики переходного периода. Особый интерес представляет вопрос об изменяющейся роли государства, которое ранее оказывало всеохватывающее воздействие на экономические процессы, а сегодня утрачивает функции главного субъекта экономической деятельности. Эффективность государственного регулирования экономики, проблемы реформ, их цели и задачи рассмотрены в работах Л.Абалкина, А.Вольского, Е.Гайдара, С.Глазьева, Л.Григорьева, А.Илларионова, С.Малахова, В.Мау, Е.Строева. Воздействию фискального регулирования на социально-экономическое развитие России посвящены многие публикации И.Осадчей, Л.Фридмана, М.Видясова, В.Мельянцева, В.Вишневского, Д.Липницкого, А.Городецкого, А.Логвиной.
В работах Ю.Петрова освещаются концептуальные вопросы совершенствования налоговой системы России. В публикациях С.Никитина, Е.Глазовой, М.Степановой приводится обзор изменений в основах налогообложения в 1980-90-х гг. в различных странах и опыта России в фискальной практике в течение последнего десятилетия.
Существенная часть работ представляет собой построение сложных математических моделей, воспроизводящих процесс формирования фискальных платежей. Предпочтение данного направления экономических исследований зачастую связывают со стремлением устранить сложности в верификации слабо сопоставимых межстрановых и межвременных параметров. Верность научных оценок, выбор которых чреват высокой степенью субъективности, определяет и выбор путей реформирования российской экономики, в том числе российской налоговой системы. К практическому использованию предлагаются микро- и макромодели в работах Е.Балацкого, В.Г.Клинова, Н.П.Дементьева, Л.Е.Соколовского, С.М.Мовшовича, С.В.Алексашенко, П.М.Теплухина, Е.Г.Ясина, Ермилова А.П. и других.
Основы организации государственного регулирования в США в сфере налогообложения
Государственные финансы США охватывают три уровня: федеральный бюджет, бюджетов 50 штатов, 82 тысяч местных административно-территориальных делений (в т.ч. трех тысяч округов (графств), 19 тысяч муниципалитетов, 7 тысяч городов, более 43 тысяч учебных и специальных округов). Значительную часть поступлений бюджета любого уровня составляют налоги (более 90%)3. Виды налогов, ставки, доли распределения сборов между тремя уровнями закреплены за каждым звеном таким образом, чтобы оптимально удовлетворить потребности государства и его граждан, обеспечить слаженное функционирование социально-экономических институтов как в рамках страны в целом, так и в рамках конкретных регионов. Таким образом, все налоги и сборы можно разбить на следующие группы: 1) налоги и сборы, взимаемые в США на каждом уровне власти, например, личные подоходные налоги, налоги на прибыль корпораций, взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарения, акцизы4, 2) налоги и сборы, закрепленные за одним или двумя уровнями власти. На каждом из трех уровней доходная часть бюджета формируется и исполняется самостоятельно.
Анализируя изменения совокупных налоговых поступлений в Соединенных Штатах на протяжении XX столетия, следует отметить, что существенно изменилась их доля в ВНП. Этот показатель в 1902г. составлял лишь 8%, а в 1990-х гг. увеличился до 30%. Существенно трансформировалась и структура налогов. Если в 1902г. большинство налоговых поступлений было получено от налогов на собственность (41,8% совокупных поступлений консолидированного бюджета) и продажи, а также от акцизных сборов и таможенных пошлин на импортируемые товары (30,3%) [151, с. 379], то к концу 1990-х гг. основными доходными источниками являются: личный подоходный налог, отчисления на социальное страхование, а также акцизные сборы и налоги с продаж. Последний компонент является наиболее значительным источником доходов для правительств штатов. Большая часть налогов (около 60%) взимается федеральным правительством, которое затем перераспределяет некоторые из этих доходов между штатами и местными органами власти. В 1998г. 48% поступлений в федеральный бюджет обеспечил личный подоходный налог, 33% - взносы на социальное страхование (взнос на пенсионное страхование, взнос на случай потери кормильца и трудоспособности, взнос на медицинское страхование, налог на страхование по безработице и налог страхования работников железнодорожного транспорта), 11 % - подоходный налог с корпораций, 3,3% - акцизы, 1,4% - налог на наследства и дарения, 3,3% - прочие поступления.
Если основой налоговых поступлений в федеральный бюджет США являются прямые налоги, то, как уже отмечалось, важнейшим доходным источником бюджетов штатов - косвенные налоги. На 22,1% в 1999г. текущие доходы правительств штатов и органов местного самоуправления были обеспечены личным подоходным налогом и неналоговыми поступлениями, на 3,2% - корпоративным подоходным налогом, на 47,5% - косвенными налогами с оборота, налогами на имущество и на 5,9% - прочими налогами и неналоговыми поступлениями (см. табл. 1). Ведущим доходным источником бюджетов местного уровня является налог на имущество. Совместные поступления этого налога в местные бюджеты и бюджеты штатов в 1999г. составили 234,5 млрд. долл. (то есть 20,6% всех поступлений). Большая часть поступивших средств от этого налога перераспределяется в пользу местного уровня (95,2% в 1996г) [133, с. 86].
Данная структура налоговых поступлений в бюджеты различных уровней сложилась в результате значительных трансформаций теоретических и практических основ американской налоговой политики в 1980-90-е гг. Анализируя процессы развития налогообложения в США в XX столетии, следует выделять два периода: до конца 1970-х гг. и после. Эти периоды характеризуются принципиально разными моделями налогообложения. Это касается, прежде всего, прямых налогов в виде налога на прибыль и индивидуального подоходного.
До конца 1970-х гг. при формировании прямых налогов преобладала фискальная задача. Основную долю поступлений в федеральный бюджет обеспечивали поступления от обложения доходов граждан и корпоративной прибыли. До 1970г. доля налога на доходы граждан в ВВП неуклонно росла и в 1970г. составила 8,7%, в дальнейшем она колебалась незначительно (см. приложение 3, табл.4). Вторым по значимости среди доходных статей федерального бюджета вплоть до 1967г. оставался корпоративный подоходный налог. После того, как доля этого налога в ВВП достигла в 1967г. 4,1%, этот показатель начал постепенно снижаться. Благодаря реформам 1980-х гг. он опустился до приблизительно 2%.
Следует отметить, что хотя ставки налога на прибыль всегда были достаточно высоки и достигли 46% к моменту проведения реформ Р.Рейгана, делались попытки параллельно учитывать необходимость сохранения производственно-стимулирующей функции прибыли. Эта задача, противоположная фискальной, решалась с помощью широкой системы налоговых льгот. Одна их группа - прямые льготы - означала полное или частичное освобождение от налога для стимулирования нового предпринимательства в отдельных отраслях или регионах, инвестиционных и научно-исследовательских расходов на отдельных предприятиях и др. Другая группа - косвенные льготы - формально не вела к непосредственно уменьшению налога, но фактически содействовала этому. Ее наиболее распространенный вид — использование методов завышенной и ускоренной амортизации, позволяющей переводить часть прибылей в необлагаемые налогом амортизационные отчисления.
Общие тенденции в динамике доходов и расходов бюджета и их компонентов в 1929-1997гт.
Вся экономическая история США в XX столетии проходила под знаком неуклонного, хотя импульсивного и неравномерного, наращивания количественного и качественного вмешательства государства в хозяйственные процессы. Смена парадигм экономической стратегии американского правительства в течение этого периода вызывала весьма противоречивые изменения в бюджетной политике.
Первым законом, призванным регламентировать бюджетный процесс в США, стал Закон о бюджете и отчетности 1921г. Фактически этот документ кодифицировал создание современной единой федеральной бюджетной системы США. Он возложил на президента ответственность за подготовку, формирование и исполнение бюджета. В соответствии с законом было создано бюджетное бюро, преобразованное в 1970г. в административно-бюджетное управление (при президенте). Ныне это ключевой бюджетный орган федерального правительства, оттеснивший в организации бюджета Министерство финансов США на второй план.
Законом, внесшим существенный вклад (после рузвельтовских реформ в 1930-е гг.) в организацию каркаса государственного регулирования в США, явился Закон о занятости 1946г. Данный закон обязал все уровни власти работать во имя трех главных экономических целей: высокая занятость, экономический рост, подъем уровня благосостояния населения.
В послевоенное время благополучные 1960-е гг. с упором в экономической политике Дж.Кеннеди-У.Хеллера на активную форму кейнсианства сменились в следующем десятилетии отказом от идей Кейнса-Рузвельта и поворотом к неоконсерватизму.
Закон о контроле над бюджетом и замораживании фондов 1974г. - это второй основной закон, регламентирующий бюджетный процесс в США на сегодняшний день. Тактически закон 1974г. усилил позиции бюджетной политики в целом, в то время как закон 1921г. подчеркивал роль президента и исполнительной власти. Закон 1974г. поднял бюджетное законодательство, организацию бюджетной процедуры до уровня современных требований. Он не только отразил общее усложнение задач федеральной бюджетной (и шире — экономической) политики, но и подчеркнул новое значение самой бюджетной стратегии в макрорегулировании экономики США. В дальнейшем этот нормативный акт был дополнен Законом о сбалансированном бюджете и контроле над незапланированным дефицитом (Закон Грэмма-Радмэна-Холлингса) 1985г. и Законом о повторном утверждении 1987г. Эти законы конкретизировали объекты бюджетного планирования и прогноза, источники данных, на которые следует опираться при прогнозировании. Опасения по поводу снижения стимулирующей функции растущих бюджетных дефицитов, рост государственного долга, необходимость прогнозирования процессов в бюджетной сфере нашли отражение в указанных документах. В частности, Закон 1985г. предоставил конгрессу и президенту большую гибкость в подходах к балансированию бюджета: при необходимости расходы бюджета могли быть урезаны, секвестрированы, налоги могли быть увеличены [180, с. 110-111,119].
Закон о полной занятости и сбалансированном росте 1978г. (Закон Хэм-фри-Хоукенса) подтвердил и расширил задачи федерального правительства в области стабилизации экономики. Закон требует от правительства выработки целей экономики на последующие пять лет и формулирования программы или плана для достижения этих целей. Более того, законодатели предпринимали попытку конкретизировать весьма широко сформулированные задачи Закона о занятости 1946г. Выделенные цели были амбициозными и нереалистичными, ставилась задача достижения 4%-ного уровня безработицы и сокращения темпа инфляции до нуля. Другие приоритеты включали улучшение позиций США на мировых рынках, стимулирование роста частных инвестиций и сокращение размеров государственного сектора. Эволюция федеральной бюджетной политики в 1980-90-е гг. фактически подвела черту под более чем пятидесятилетним периодом ее развития, когда рост ее макроэкономического и структурного государственного влияния происходил одновременно с повышением доли общественного сектора в ВВП. Основными нормативными актами, введенными в действие в этот период, являются: Закон о налогах в целях экономического оздоровления 1981г., Закон о налоговом равенстве и фискальной ответственности 1982г., Закон об уменьшении дефицита 1984г., Закон о налоговой реформе 1986г., Закон Грэмма-Радмэна-Холлингса 1985г., Закон ОБРА 1993г. (the Omnibus Budget and Reconciliation Act of 1993). Если налоговые реформы 1980-х гг. были нацелены на снижение налогового бремени налогоплательщиков при неизменном уровне социальных расходов в бюджете, то реформы 1990-х гг. своим главным приоритетом имели снижение федерального бюджетного дефицита за счет повышения ставок налогов и сокращения государственных расходов.
5 августа 1997г. Б.Клинтон подписал Закон о налоговой реформе (the Taxpayer Relief Act of 1997). Закон предполагал сокращение в налоговых поступлениях на 152 млн.долл., снижение налога на доходы от капитала, предоставление кредита на ребенка в размере 500долл., пересмотр имущественного обложения, общее упрощение системы налогообложения.
Закон о налоговой реформе в целях экономического оздоровления и экономического роста, подписанный в июле 2001г. Дж.У.Бушем, также включал разнообразные льготы широкому кругу налогоплательщиков: женатым налогоплательщикам, семьям с детьми, являющимся получателями вычетов на расходы, связанные с оплатой образовательных услуг, расходов по уходу за детьми, т.д., матерям-одиночкам, одиноким людям вплоть до полного освобождения от налогов отдельных категорий..
