Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические вопросы институциональных преобразований в трансформационной экономике 10
1.1 Сущностная характеристика институциональных изменений в трансформационной экономике 10
1.2. Основные направления развития институционального процесса 31
1.3. Институциональные преобразования и налоговая политика: диалектика взаимосвязи 49
2. Влияние институциональных преобразований на совершенствование налоговой политики России в современных условиях 82
2.1. Нормативно-правовая база как фактор повышения эффективности налоговой политики при переходе к рынку 82
2.2. Отбор неэффективных институтов - атрибут налоговой системы 97
2.3. Неформальные институциональные нормы налогообложения 118
Заключение 137
Библиографический список использованной литературы 150
- Сущностная характеристика институциональных изменений в трансформационной экономике
- Основные направления развития институционального процесса
- Нормативно-правовая база как фактор повышения эффективности налоговой политики при переходе к рынку
- Отбор неэффективных институтов - атрибут налоговой системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация российской экономики относится к числу самых значимых по глубине и масштабам преобразований во всей истории развития системы управления экономикой. Формирование экономики нового типа, основанной преимущественно на механизмах рыночного саморегулирования, в качестве первоочередной задачи предполагает достижение макроэкономической стабилизации, прекращение спада производства и последующий перевод его в режим сбалансированного экономического роста.
Ключевым фактором обеспечения стабильности в обществе выступает деятельность государства, направленная на решение тех задач, которые неподвластны рыночному механизму хозяйствования. Оптимальное сочетание государственного вмешательства и рыночного саморегулирования является основой стабилизации экономического развития.
Поскольку воздействие государства на рыночную экономику опосредуется финансовыми инструментами, то государственные финансы, аккумуляция и эффективное использования финансовых ресурсов выступает в качестве объективной основы реформационньгх преобразований, направленных на стабилизацию экономики. Они выступают инструментом, с одной стороны, и материальной базой, с другой, выполнения государством его хозяйственно-регулирующих функций, из многообразия которых наиболее значимыми для настоящего момента выступают стимулирующая и стабилизационная. Реализация этих практических задач требует теоретического осмысления происходящих трансформационных преобразований системы налогообложения и определения возможностей бюджетно-налоговых рычагов по обеспечению стабильности социальной и экономической сферы жизни общества.
Процесс формирования институтов налогообложения находился под непосредственным влиянием общего состояния экономики, которое в
4 настоящее время в России характеризуется высокой степенью неопределённости и финансовой нестабильностью. Экономические субъекты в процессе адаптации к рынку не обеспечены надёжной защитой, и государство не имеет инструментов, ограничивающих неэффективный отбор институтов налогообложения. Эти практические трудности стабилизации в определённой мере обусловлены отсутствием фундаментальных исследований этих проблем. Дефицит практических предложений по институционализации системы налогообложения, соответствующих нынешней фазе генезиса отечественной экономики связан, в первую очередь, с потребностью в углублении теоретического анализа.
В силу этого исследование воздействия трансформационных процессов на последовательность формирования цивилизованных норм поведения в сфере налогообложения и поиски механизмов ограничения неэффективных институтов имеют важное практическое и теоретическое значение и выступают значимым направлением политэкономического анализа, актуальным и для современной экономики.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время в отечественной науке отсутствует единая концепция формирования системы государственного регулирования экономических и социальных процессов, отвечающая практическим требованиям современного этапа развития постсоциалистического общества. Однако отдельные аспекты экономического развития трансформирующихся экономик достаточно глубоко отражены в отечественной и зарубежной литературе.
Дж.М.Кейнс, Дж.Хикс, МФридмен, С.Фишер, РЛИмаленди и др. разработали концептуальные основы теории экономического роста. Роль налогообложения в достижении и поддержке стабильного экономического развития, определение минимально-необходимых и максимально-допустимых пределов данной интервенции государства проанализированы в трудах представителей различных школ, выработавших теории выгоды, обмена услуг,
5 атомистическую теорию (в частности, теории "общественного договора" и "фискального договора"), теорию страхования.
Наиболее значимые для развития науки о налогах и расходах государства идеи об источнике и природе налогообложения, о воздействии налогов на сбережения и инвестиции, о влиянии их на экономическую динамику были высказаны М.И.Боголеповым, А.И.Буковейским, А.Вагнером, Т.Гоббсом, П.Леруа-Болье, Д.Локком, П.П.Мигулиным, Ф.Нитти, Э.Саксом, М.М.Сперанским, А.Тюрго, Ф.Эджуортом, К.Т.Эебергом, Д.Рикардо и др. Теоретические основы проблем налогообложения и эффективности государственной фискальной политики разработаны П.Аткипсоном, В.Гальпериным, М.Дмитриевым, Н.Мэнкью, В.Пансковой, В.Пашковой, Н.Хайманом, Л.Якобсоном, и др.
В последнее десятилетие наряду со значительным потоком публикаций, посвященных тем или иным проблемам реформирования российской экономики, появились работы, посвященные выявлению институциональных закономерностей процесса реформирования налоговой системы. Представителями данного направления являются отечественные экономисты: Волконский В.А., Клейнер Г.Б., Макаров В.Л., Полтерович В.М., Суворов А.Д. Методология институциональных изменений разработана Гудипом Р., Коузом Р., Портом Д., Остромом Э., Шаститко А.Е., Проблема институционального равновесия проанализирована Малаховым С. Роль институтов в российской экономике исследуется в работах Левиты Р., Олейника А., Тамбовцева В.
Однако комплексный анализ процесса формирования эффективных институтов налогообложения и роли государства в данном процессе в отечественной научной литературе ещё не представлен.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы опираясь на теоретическое обоснование необходимости принципиальных преобразований в системе налогообложения как объективного условия и инструмента создания стабильной социально-ориентированной рыночной экономики, с позиций традиционного и институционального
6 подходов выявить основные направления налоговой политики, способствующие подъёму российского производства.
Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:
систематизировать теоретические концепции институционального процесса;
на основе использования методологии институционализма выявить институциональные характеристики системы налогообложения;
выявить институциональные закономерности воздействия налоговых рычагов на экономический рост в переходной экономике;
проанализировать институциональные конфликты в институциональной матрице России, выявить микро- и макрофакторы," определяющие их формирование;
раскрыть механизм формирования неэффективных норм налогообложения в транзитивной экономике России на основе социально-экономических факторов, определяющих эволюцию неэффективных институтов;
разработать конкретные предложения по совершенствованию налоговых отношений.
Объектом исследования является механизм и основные направления институционального взаимодействия государства и экономических субъектов, которые выявляются в процессе научного поиска точек соприкосновения, выполняемых ими функций и преследуемых интересов.
Предметом исследования выступает система социально-экономических отношений возникающих в результате воздействия институциональных изменений на налоговую политику России.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В основе диссертационного исследования лежат фундаментальные положения экономической теории, в том числе в области фискальной политики государства. Теоретическое обоснование основано, прежде всего, на сложившейся законодательно-правовой базе, концепциях, представленных в
7 экономической литературе, Исследование критериев оптимизации налогообложения базируется на системно-функциональном подходе, а также использовании методологического потенциала неоинституционализма. В процессе исследования использовались общенаучные (логические) инструменты и методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции, единства исторического и логического анализа).
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена статистическими данными Комитета Российской Федерации по статистике, законодательными актами и другими официальными нормативными документами государственных органов Российской Федерации, фактическими данными, содержащимися в работах ведущих отечественных и зарубежных экономистов, в периодической печати, на сайтах международной компьютерной сети Internet.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:
Определены особенности функционирования институциональной системы в трансформационной экономике, которыми являются: а) институты постоянно меняются вслед за факторами, детерминирующими их развитие; б) на состояние экономики влияет комбинация всевозможных институтов (экономических, политических, правовых и т.д.), основополагающими в конкретной ситуации могут быть любые из них; в) влияние политических институтов значительно всегда, а в переходный период их влияние доминирует над другими; г) прогрессивные институциональные изменения, как правило, встречают сопротивление в трансформируемой экономике, в силу радикальности преобразований, противостояние более существенно и др.
Уточнена содержательная характеристика налога как элемента экономической системы, порожденного ею и являющегося отображением данной системы. Он выступает формой оплаты государственных экстерналий. Уплачивая налог, экономический субъект по значениям соответствующих параметров качества государства оценивает эффективность деятельности государственных структур, проводимой социально-экономической политики.
Сформулирован принцип компенсации: чем ниже эффективность общественного сектора, чем слабее государство, чем менее конкурентоспособны товаропроизводители, чем ниже их экономический «статус», тем меньше должно быть налоговое давление на экономику для компенсации худших условий ее функционирования.
Доказано, что институциональная структура государственного экономического регулирования, глубина государственной интервенции в экономику, зависят в конечном итоге, от отклика субъектов экономики на действия государства. Налог в этом случае выступает инструментом обратной связи между государством и сферой хозяйствования, осуществляет индикативную функцию соотносительно проводимой социально-экономической политики, процесса реформирования экономики, положения экономических субъектов в соответствующей экономической среде.
Выявлено, что, исходя из разнонаправленной, обратной зависимости трансформационных и трансакционных издержек, задача государства состоит в максимальном снижении трансформационных издержек при реформировании налоговой системы как административными, так экономическими методами.
— Выделены источники расширения неэффективного
нормообразования в экономике России, объективно существующие и
субъективно привнесенные в результате недостаточной верификации системы
управления и рисков.
Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные в ходе исследования теоретические выводы и практические результаты могут быть использованы в процессе разработки целостной концепции совершенствования механизмов государственной бюджетно-налоговой политики для достижения экономической стабилизации в обществе.
Использование выработанных конкретных предложений по принципиальным вопросам построения единой налоговой системы, соответствующей рыночным условиям хозяйствования обеспечит разработку
9 внутренне непротиворечивой налоговой политики в условиях чётко выраженных циклов экономической конъюнктуры, а также перестройку бюджетной политики, соответствующую качественно новому этапу её развития.
Ряд выводов, теоретические положения работы, материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке программ учебных курсов "Экономическая теория", "Мировая экономика", "Институциональная экономика", "Налогообложение", "Теория общественного сектора", а также при подготовке учебно-методических материалов.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлялись на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях в Казани, Набережных Челнах, Бугульме.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объёмом 2,2 п.л.
Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка литературы, включающего в себя 170 источников.
Сущностная характеристика институциональных изменений в трансформационной экономике
Важнейшей характеристикой трансформирующихся экономик выступает отсутствие их целостности, которая является следствием перехода от одной экономической системы (разлагающейся, умирающей), с присущими ей экономическими формами и производственными отношениями, к другой (зарождающейся, становящейся), характеризующейся принципиально иными системными чертами. В силу этой не целостности «социально-экономическое пространство переходных экономик напоминает «мозаику» из остатков экономических подсистем. Различные пласты экономики (секторы с доминированием различных типов собственности, воспроизводства, распределения ресурсов) «расколоты» и их «осколки» соединены в весьма причудливый узор под воздействием неэкономических и собственно экономических факторов. В институциональном отношении современная экономика России приобрела некое мутантное состояние. Она сохранила в себе как некоторые остаточные черты прежней централизации, так и рыночные компоненты, но не столько в их современном виде, сколько в состоянии полуторавековой давности » .
Хотя в целом в российской экономике сформировались основные рыночные связи и регуляторы, экономика только начинает выходить из глубокого трансформационного спада на траекторию экономического роста. Само по себе становление рыночных механизмов регулирования ещё не означает обеспечения адекватного развития (стабилизации) хозяйственно-экономической среды, хотя и выступает его необходимым условием. Фактором, обеспечивающим направленность формирующихся рыночных механизмов на позитивное экономическое развитие, является степень государственного вмешательства в экономику, как в рамках государственного сектора, так и вне его.
Характерная для постсоциалистического экономического мышления гипертрофия действия рыночных механизмов, отрыв процедуры хозяйственного управления от реальной степени зрелости производственных отношений, низкое качество управленческих решений, выразившееся в специфической форме «плановой неуправляемости», сформировали сильные центробежные тенденции в экономике и политике.
Для России жизненно важно, чтобы социально-экономическая эволюция протекала в условиях овладения современными методами государственного регулирования экономики, не блокирующими использование критериев экономической и социальной эффективности, развитие конкуренции, функционирование рыночных отношений.
В сложившихся условиях остро необходима эффективная стимуляция структурно-институциональных преобразований, процессов социально-экономической стабилизации и роста за счёт использования тех механизмов воздействия на экономику, которыми обладает государство. Хозяйственная деятельность государства - составная часть народнохозяйственной деятельности, объективная потребность экономического и социального развития, его фактор. Но для эффективного функционирования необходимо концептуальное определение этих стимулов. Вполне возможно, что в действительности в прогрессирующем, регрессирующем хозяйстве никогда не достигается тот устойчивый рост, который требуют меняющиеся основные условия... Но всегда важно учитывать, каково было устойчивое равновесие, даже если оно не осуществляется в каждый данный момент; в условиях динамики необходимо знать, каковы должны быть устойчивые линии поступательного движения хозяйства, чтобы иметь основу для анализа причин, по которым в реальной жизни движение отклоняется от этих линий.
В сущности, проблема сводится к тому, с чего нужно начинать реформы: с макростабилизации, или с создания институциональной основы реформ. Никто из участников дискуссии по данному вопросу не сомневается во взаимосвязанном, одновременном использовании указанных направлений.
Известно, что институциональный базис строится значительно медленнее, чем принимаются политические решения по открытию экономики. Попытки первоначального формирования адекватного базиса (институционального ядра) и на этой основе проведения реформ означают утрату возможностей движения вперёд, что было характерно для России на ранних этапах реформ . Однако анализ опыта многих стран с переходной экономикой, регулярные «откаты» реформ, неудачи политики макроэкономической стабилизации показывают, что без адекватного институционального базиса реформы далеко не обеспечивают устойчивого экономического роста и зачастую приводят к чрезмерным социально-экономическим потерям: «Попытки построить рыночную экономическую систему до создания минимальной институциональной базы привели к перекосам в работе рыночных механизмов, консервации прежних методов управления предприятиями, господству монополий, расцвету теневой экономики, коррупции и ослаблению государственного контроля» .
Таким образом, невозможно достигнуть устойчивого роста без создания соответствующего институционального базиса. С. Кузнец определяет экономический рост как «долгосрочное увеличение способности хозяйства обеспечивать всё" более разнообразные потребности населения с помощью всё более эффективных технологий и соответствующих им институциональных и идеологических изменений»4. В переходной экономике ранее используемые формы финансовых отношений уже непригодны для управления экономикой. Для создания адекватных рынку новых форм организации финансовых отношений необходим определённый период для формирования в экономике самих рыночных институциональных структур, одной из которых являются налоги, выступающие наиболее конфликтной сферой финансовых отношений.
Отсутствие в настоящее время в экономической науке единой общепризнанной теории институциональных изменений обусловлено, прежде всего, тем, что в предмет исследования экономики мэйнстрима (неоклассической школы) не включаются факторы, детерминирующие динамические, качественные изменения в экономике. Во-вторых, теории, которые описывали институциональные изменения с позиций классового подхода в рамках марксисткой политической экономии, не выдержали испытания практикой. В-третьих, большинство теорий институциональных изменений, возникающих в недрах институционализма, характеризуются эклектичностью и несовместимостью друг с другом.
Основные направления развития институционального процесса
В последние десятилетия растет интерес к институциональной теории вообще и к ее неоинституциональному направлению в особенности. Отчасти, это связано с попытками преодолеть ограниченность ряда предпосылок, характерных для экономике (аксиомы полной рациональности, абсолютной информированности, совершенной конкуренции, установления равновесия лишь посредством ценового механизма и др.), и рассмотреть современные экономические (и не только экономические!) процессы комплексно и всесторонне, отчасти — с необходимостью исследования новых явлений эпохи НТР, когда применение традиционных методов анализа не дает желаемого результата.
Современный институционализм возник не на пустом месте. У неоинституционалистов были предшественники — представители «старого», традиционного институционализма, которые также пытались наладить связи между экономической теорией и правом, социологией, политологией и т. д. Однако между взглядами «старых» институционалистов и неоинституционалистов есть по крайней мере три коренных различия.
Во-первых, «старые» институционалисты (в частности, Дж. Коммонс в «Правовых основах капитализма») двигались от права и политики к экономике, пытаясь подойти к анализу проблем современной экономической теории при помощи методов других наук об обществе. Неоинституционалисты идут прямо противоположным путем — изучают политологические, правовые и многие другие проблемы общественных наук при помощи методов неоклассической экономической теории и прежде всего с применением аппарата современной микроэкономики и теории игр.
Во-вторых, «старый» институционализм базировался прежде всего на индуктивном методе, шел от частных случаев к обобщениям, в результате чего общая институциональная теория так и не сложилась. Институты здесь анализировались без общей теории, в то время как ситуация с основным течением экономической мысли была, скорее, обратной: традиционная неоклассика была теорией без институтов. В современном институционализме положение коренным образом меняется: неоинституционализм использует дедуктивный метод — от общих принципов неоклассической экономической теории к объяснению конкретных явлений общественной жизни. Здесь сделана попытка анализировать институты на базе единой теории и внутри нее.
В-третьих, «старый» институционализм как течение радикальной экономической мысли преимущественно обращал внимание на действия коллективов (в первую очередь профсоюзов и правительства) по защите интересов индивида; неоинституционализм ставит во главу угла независимого индивида, который сам, по своей воле и в соответствии со своими интересами решает, членом каких коллективов ему выгоднее быть.
Единая классификация институциональных теорий до сих пор так и не сложилась. В этой связи безусловный интерес представляет классификация, предложенная А. Олейником . Она пытается учесть многообразие современных подходов и взаимосвязи между некоторыми из них. Однако при таком подходе вольно или невольно преуменьшается значение современной экономики соглашений и напрямую связываются противоположности: конституционная экономика и «старый» институционализм. К тому же обедняется содержание и «старого» институционализма: из него вырастают только экономика соглашений и конституционная экономика, и оставляются в стороне такие известные институциональные теории, как концепция конвергенции, теории постиндустриального и постэкономического общества, экономика глобальных проблем.
Между тем структура как старых, так и новых институциональных концепций гораздо сложнее. До сих пор сохраняется дуализм «старого» институционализма и неоинституциональных теорий. Оба направления сформировались либо на основе неоклассической теории, либо под ее заметным влиянием (рис. 1). Так, неоинституционализм развивался, расширяя и дополняя магистральное направление экономике, что получило название «экономического империализма»21. Вторгаясь в сферу других наук об обществе (права, социологии, психологии, политики и др.), эта школа использовала традиционные микроэкономические методы анализа, пытаясь исследовать различные общественные отношения с позиции рационально мыслящего «экономического человека» (homo oeconomicus). Поэтому отношения между людьми здесь рассматриваются прежде всего сквозь призму взаимовыгодного обмена; такой подход называют контрактной (договорной) парадигмой .
Если в рамках первого направления (неоинституциональная экономика) институциональный подход лишь расширил и модифицировал традиционную неоклассику, оставаясь в ее пределах и снимая лишь некоторые наиболее одиозные предпосылки (аксиомы полной рациональности, абсолютной информированности, совершенной конкуренции, установление равновесия лишь посредством ценового механизма и др.), то второе направление (институциональная экономика) в гораздо большей степени опиралось на «старый» институционализм (нередко весьма «левого» толка).
Контрактная (договорная) парадигма первого направления может реализовываться как через институциональную среду (выбор правил игры: социальных, юридических и политических), т. е, извне, так и через отношения, лежащие в основе организаций, т. е. изнутри. В рамках этого направления теория прав собственности изучает институциональную среду деятельности экономических организаций в частном секторе экономики, а теория общественного выбора — институциональную среду деятельности индивидов и организаций в общественном секторе. Теория агентов (взаимоотношение «принципал-агент») концентрирует внимание на предварительных предпосылках (побудительных мотивах) контрактов (ex ante), а теория трансакционных издержек — на уже реализованных соглашениях (ex post), порождающих различные управленческие структуры. Конечно, различия между теориями довольно относительны, и часто можно наблюдать, что один и тот же ученый работает в разных областях неоинституционализма.
Нормативно-правовая база как фактор повышения эффективности налоговой политики при переходе к рынку
Происходящие в России глубокие перемены, направленные на формирование административной, инвестиционной, торговой, бюджетной, налоговой, банковской, валютной, внешнеэкономической и прочих систем, связанных с функционированием рынка и государственным управлением экономикой и финансами, высвечивают по-новому многие вопросы правового регулирования налоговых отношений.
Налоговые отношения регулируются нормами не только Налогового кодекса РФ и соответствующих ему законов, но и административно-правовыми нормами — о функциях государственных органов исполнительной власти, и финансовыми — в части бюджетного устройства и учетной политики.
Существенную угрозу правопорядку в рассматриваемой нами сфере представляют собой нарушения при формировании и применении норм налогового законодательства, имеющие место, как на этапе законопроектной работы, так и в судебной практике. Одна из главных причин нарушений на упомянутом первым этапе — усиление тенденций, стимулирующих несогласованность норм действующего налогового и других отраслей законодательства. Например, концепции и проекты новых глав части второй НК РФ изначально не согласованы с уже принятыми или разрабатываемыми отраслевыми кодексами, что закладывает основу для будущих коллизий норм.
Такое положение вещей часто пытаются оправдать появлением «специальных, особенных объектов» правового регулирования, якобы не вписывающихся в существующую административно-правовую, гражданско правовую или иную традиционную систему норм. Формирование НК РФ непрерывно сопровождалось утверждениями, что в России нет правовых основ «публичного экономического регулирования», «управления налогообложением», что только НК впервые их предлагает. Практически игнорировались действующие теоретические и законодательные основы административного, государственного, конституционного, финансового, гражданского, земельного права; арбитражного, административного и уголовного процессов.
Нормы различных отраслей российского права традиционно взаимоприменяемы, и состав норм любой отрасли не исчерпывается только отраслевым кодексом. Необходимость учета принципов системного подхода в нормотворческой деятельности, обусловленная комплексным характером регулируемых отношений — одна из основополагающих в праве. В ст. 2 НК к предмету его регулирования отнесен далеко не полный круг налоговых отношений, а только властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, отношения, возникающие в процессе налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Но налоговые отношения охватывают также: сферу реализации налоговой политики Правительством РФ и другими государственными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им законодательством прав; вопрос о предмете налогового законодательства субъекта РФ; вопросы перераспределения налогов между бюджетами разного уровня, финансовой (налоговой) дисциплины, финансовой информации (налогового консультирования), бухгалтерского учета, специфику оценочной деятельности и ценообразования при исчислении налогооблагаемой базы по всем видам налогов; порядок возмещения убытков и вреда, причиненного действиями налоговых органов; порядок возврата налогов из бюджета, налогово-бюджетные зачеты; вопросы международного налогообложения, применения иностранного права в налоговых отношениях с иностранным элементом; особенности налогообложения в зависимости от форм организации капитала (бизнеса) и многие другие. Законодатель стремился максимально урегулировать все в НК РФ (часто без отсылок на нормы других отраслей законодательства). Такой подход делает налоговое законодательство громоздким, трудным для понимания и применения, концептуально оторванным от системы российского права. Особенно остро это стало ощущаться с введением в нынешнем году частью второй НК специальных видов налогов (бывших целевых сборов, платежей): социального, земельного, экологического, водного, лесного, транспортного; налога на недвижимость, имущество, платежей в рамках соглашений о разделе продукции и др.
Применительно к налоговому праву любого государства системный подход более эффективно обеспечивает регулирование всей системы налоговых отношений и каждого ее элемента в отдельности.
Однако НК РФ как акт высшей юридической силы четко не раскрывает комплексный характер налоговых отношений — как специальных властных отношений, возникающих в процессе налогообложения, В НК отсутствуют базовые положения, необходимые при регулировании любых властных отношений, в том числе и в налоговой сфере:
1. нет упоминания о Конституции РФ, т.е. о том, что к налоговым «властным» отношениям применяются конституционные принципы и нормы;
2. кроме функций налоговых органов подробно не определяется участие (функции) в налоговых властных отношениях ни одного государственного органа, включая Правительство РФ, которое согласно ст. 15 конституционного Федерального закона «О Правительстве Российской Феде-радии» разрабатывает и реализует налоговую политику;
3. нет системы общих принципов налогообложения, которые на основании п. «и» ст.72 Основного закона страны составляют конституционную основу правового регулирования налоговой системы и реализации совместного ведения РФ и ее субъектов в сфере налогообложения.
Некоторые «основные начала» законодательства о налогах и сборах, изложенные в ст.З и 5 НК, нельзя считать в полном смысле конституционными общими принципами, поскольку вместе они должны составлять специальную главу Кодекса с постатейным разъяснением каждого принципа как конституционной гарантии прав государства и гражданина (как это сделано, например, в Бюджетном кодексе РФ).
Эти концептуальные недоработки и положения ст.1 НК РФ (о том, что налоговое законодательство состоит из НК и соответствующих ему налоговых законов) побуждают правоприменителя к «узкому» подходу при толковании и применении норм налогового законодательства, когда при внутренних противоречиях норм НК РФ или при пробелах правового регулирования в НК РФ неясности решаются исходя из смысла тех же сложных, объемных или противоречивых норм НК РФ.
Отбор неэффективных институтов - атрибут налоговой системы
В теории неоинституционализма (В.Артур , Д.Норт, В.М.Полтерович ) институциональная ловушка характеризует неэффективную устойчивую норму (неэффективный институт). Институциональные ловушки, сформировавшиеся в сфере налогообложения, являются средством скрытого субсидирования произ-водителей .
В соответствии с институциональной теорией, норма - правило поведения, которой следуют, могут следовать или должны следовать большие группы людей, или, по Торстеину Веб л єну, "стереотип мысли". В каждой сфере деятельности и в каждый конкретный момент времени возможно существование многих альтернативных норм. Факторы, влияющие на процесс формирования норм, разделяются на 3 группы: 1. Фундаментальные, представляющие собой технологические возможности и макроэкономические характеристики системы. 2. Организационные, которые включают действующие законы и инструкции. 3. Социентальные, то есть ожидания и сложившиеся стереотипы социального взаимодействия.
Эти факторы характеризуют взаимодействие участников в самом процессе нормообразования и определяют его направленность.
Объективный характер экономических отношений состоит в том, что они как тенденция общественного развития не зависят от воли и желаний людей, и в то же время непосредственно зависят от них с точки зрения реализации этих тенденций. Поэтому несоответствие тех или иных экономических (и финансовых) отношений объективным потребностям развития материального производства надо искать и в субъективной деятельности людей.
Условием устойчивости определённой нормы в системе налогообложения является "невыгодность" и нецелесообразность отклонения от неё индивидов. Иными словами, устойчивость институтов должна обеспечиваться тем или иным механизмом стабилизации - механизмом с отрицательной обратной связью.
В.М.Полтерович называет несколько таких механизмов, поддерживающих определённые нормы поведения экономических субъектов: 1. Эффект координации, заключающийся в усилении давления на субъектов (и выражающийся в увеличении их трансакционных издержек), уклоняющихся от выполнения данной нормы, растет по мере возрастания числа субъектов, её придерживающихся. В данном случае трансакционные издержки рассматриваются в более широком смысле. Например, ущерб от обнаружения факта взяточничества является компонентом трансакционных издержек для чиновника, избравшего коррупцию в качестве нормы. 2. Эффект обучения, проявляющийся в уменьшении затрат на следование данной норме (трансакционных издержек) по мере увеличения длительности её применения. 3. Эффект сопряжения, т.е. усиление взаимосвязи между данной нормой и сопутствующими, уже укоренёнными в обществе нормами. 4. Культурная инерция, связанная с так называемыми трансформационными издержками и затрудняющая изменение уже сложившихся норм поведения субъектов.
Если в обществе уплата налогов является нормой, то будет улучшаться технология осуществления платежа. Если же превалирует другая норма - уклонение от налогов, то будут развиваться и соответствующие методы (эффект обучения). По мере развития и закрепления той или иной нормы она "срастается" с другими правилами, оказывается встроенной в систему других норм (эффект сопряжения). Культурная инерция обуславливает нежелание агентов менять стереотипы поведения, доказавшие свою жизнеспособность в прошлом.
Процесс институциональных изменений означает ревизию и обновление исходной институциональной среды под влиянием указанных эффектов, активизацию деятельности по приведению её в соответствие с новыми условиями. Содержанием процесса институциональных изменений при переходе к новому состоянию общества выступает создание и внедрение собственных модернизированных институциональных форм, иногда неэффективных.
При вхождении системы в институциональные ловушки создаётся мощный слой экономических субъектов (юридических и физических лиц), которые находят выгоду в данном эффекте (субсидии) и формируют его социальную и институциональную базу. В институционально сбалансированном обществе отклонение от общепризнанных норм сопровождается трансформационными издержками, в качестве которых, в частности, выступают различные административные меры торможения перехода от эффективной нормы к неэффективной. Вследствие эффекта обучения указанные издержки в пределе сокращаются. В процессе закрепления нормы трансформационные (издержки институциональной трансформации) и трансакционные издержки меняются в противоположном направлении: уменьшение первых сопровождается увеличением вторых. Однако вследствие снижения трансформационных издержек для каждого "нового" агента, избравшего трансформацию, и, соответственно, за счёт расширения пространства действия неэффективной нормы средние трансакционные издержки могут снизиться до незначительного уровня. Это снижение трансакционных издержек принимает в данном случае форму субсидии со стороны правительства.
В связи с этим отказ общественно ответственного большинства от следования неэффективным нормам диспергируется в современных российских уело 100 виях до незначимого уровня, в то время как действия лично заинтересованного меньшинства представляют собой реальную силу.
