Введение к работе
1.1. Актуальность темы исследования
Экономический рост страны напрямую зависит от эффективности деятельности государства. Однако эффективность определяется не только выбором политического курса, за который ответственны политические деятели: во многом успех государственной политики зависит от качества и способа ее реализации. А так как ответственность за реализацию выбранной политики ложится на бюрократические структуры государственной администрации, часто именно от результатов их деятельности зависит качество предоставления государственных услуг и темпы роста благосостояния граждан.
В свою очередь, ключевыми факторами эффективности деятельности государственной администрации являются внутренняя организация государственной бюрократии и стимулы работников администрации. Во многом дисфункция и провалы государства, проявляющиеся в распространении коррупции и функционировании громоздкой неорганизованной иерархии, обусловлены проблемами в этих сферах.
Особенно в условиях переходных и развивающихся экономик, где реформы во многих областях являются значимой составляющей политического курса, слабые стимулы работников администрации и неэффективность деятельности государства могут повлечь за собой серьезные проблемы для развития страны и благосостояния общества в целом. Работники государственной администрации сами определяют политику и участвуют в разработке формальных правил, формирующих новые институты, которые должны способствовать экономическому росту и развитию страны, но при этом они обладают возможностями манипулирования административными ресурсами в целях извлечения личной выгоды. Проблемы стимулов данной категории государственных служащих и причины неэффективности деятельности государственной администрации изучены явно недостаточно, что и обуславливает особую актуальность и значимость подобного теоретического исследования. Одними из наиболее важных объектов анализа являются контрактные отношения и стимулирующие схемы в бюрократической среде государственной администрации, поэтому именно они выносятся на передний план в данном диссертационном исследовании.
1.2. Степень научной разработанности проблемы
Изучение отношений между государственными служащими разных рангов, между начальниками и подчиненными в бюрократической системе государственной администрации связано, прежде всего, с экономикой организаций и во мно-
гом основывается на агентских отношениях. Так, существует большой пласт литературы по моделям агентских отношений, куда входят работы Ж. Лаф-фонта и Д. Мартиморта, Ж. Тироля, Б. Саланьи, П. Болтона и М. Деватри-понта, Б. Холмстрома и П. Милгрома, Д. Крепса. Однако, как правило, эти исследования не учитывают институциональные особенности бюрократических организаций, и приложения этих моделей оказываются лишь в ограниченной степени применимы для решения задач стимулирования работников государственной администрации.
Конечно, некоторые институциональные особенности функционирования государственной бюрократии были описаны ранее. Так, Т. Мо обращает внимание на проблему отсутствия собственников остаточного дохода, а У. Нисканен - на проблему, которая позже получила название "мягкое бюджетное ограничение" (Я. Корнай). В качестве одной из основных особенностей функционирования государственных структур ранние исследователи признавали отсутствие давления рынка.
Современные исследователи, Ж. Тироль, А. Диксит, Б. Фрай, С. Бургесс и М. Ратто, Т. Бесли и М. Гатак, более пристальное внимание уделяют сравнению институциональной среды и ее влияния на отношения "начальник-подчиненный" в частной корпорации и бюрократической государственной организации, что помогает им ответить на вопрос о возможностях стимулирования и особенностях агентских отношений внутри бюрократии. Они проводят теоретическое сравнение особенностей агентских отношений внутри двух идеальных типов организаций: частной корпорации и государственного учреждения. Работники административного аппарата государства вовлечены в такие же агентские отношения, как и работники частной организации, просто они действуют в другой институциональной среде, которая и ослабляет их стимулы. Мы следуем данной исследовательской традиции, и проводим анализ влияния специфики институциональной среды на стимулы и поведение работников в организациях государственной администрации.
В литературе известно несколько подходов к стимулированию работников государственной администрации. Прежде всего, стоит отметить работы К. Прен-дергаста, X. де Брюйна, Г. Милковича и А. Вигдора, Б. Петерса, Д. Дали, изучающие использование в государственном секторе стандартных стимулирующих механизмов, заключающихся в вознаграждении по результату. В отечественной литературе широко обсуждаются методы, основанные на бюджетировании, ориентированном на результат или целевые показатели. Проблемы институционального анализа внутренней организации бюрократии, стимулов работников
и регулирования внутри государства в той или иной мере нашли отражение в работах В. Тамбовцева, А. Аузана, В. Гимпельсона, В. Магуна, А. Оболонского, Л. Якобсона, Р. Нуреева, М. Левина.
Вместе с тем, остро стоит вопрос о применении к решению проблемы стимулирования альтернативных подходов, в виду особенностей институциональной среды и порождаемых ею проблем в агентских отношениях, таких, например, как трудность измерения результатов деятельности работников и отсутствие критериев сравнения, большое число принципалов и поставленных перед работником задач. Стандартный подход, заключающийся в вознаграждении по результату, может оказаться неприменим или просто теряет эффективность, характерную для частных организаций. В литературе предложены такие интересные решения данной проблемы, как схемы, основанные на карьерном росте у М. Деват-рипойнта, Я. Йовитта и Ж. Тироля, введение перекрывающихся полномочий у С. Роуз-Акерман, использование турниров и относительных заработных плат у А. Витфорда, и, наконец, создание квазирынков у Ж. Ле Гранда, Ж. Тироля и С. Роуз-Акерман. Особо широкое применение последний подход нашел в теоретических и эмпирических работах по новому государственному управлению К. Худа, Б. Петерса, Э. Ферли, К. Поллитта, Р. Родса, С. Даусона.
Мы продолжаем традицию работ, которые подчеркивают необходимость учитывать институциональные особенности функционирования государственной администрации. Кроме того, мы принимаем во внимание, что недостатки и отрицательные внешние эффекты от применения стандартных механизмов стимулирования, основанных на вознаграждении по результату, могут быть достаточно серьезными Негативные последствия, связанные с неопределенностью и неэффективным распределением риска, с невозможностью правильно соотнести количество усилий и результат работника, говорят о необходимости поиска альтернативных решений для стимулирования работников государственной администрации.
Важная роль при анализе стимулов и институциональной среды государственных организаций отводится неформальным нормам, присущим бюрократической среде. Модели бюрократической культуры и принципы принятия решения бюрократами исследовались в работах Р. Мертона, Дж. Вендора, М. Смита, Дж. Кремера, Дж. Кросса, М. Мейера и К. Брауна. Авторы делали акцент на адаптивном поведении и ограниченной рациональности бюрократов, выделяли разные целевые функции и наиболее эффективные методы координации деятельности государственных служащих. Можно отметить, что исследования культуры государственной бюрократии недостаточно полны и весьма разрознен-
ны, а также для них характерно отсутствие единого теоретического аппарата. Поэтому с одной стороны необходим непосредственный анализ неформальных практик внутри государственной бюрократии, а с другой, - разработка методологического инструментария для такого анализа.
1.3. Цель и задачи исследования
Цель работы - определить особенности влияния специфики институциональной среды государственной бюрократии на проблемы стимулирования работников администрации и особенности их мотивации, лежащие как в основе специфики формальных контрактов, так и разноообразия неформальных норм и практик, действующих в системе государственной бюрократии. В работе рассматриваются органы государственного управления и структуры государственной администрации.
Для достижения этой цели в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:
-
Анализ особенностей институциональной среды, в которой функционируют бюрократические структуры государственной администрации, и их влияния на мотивацию и стимулы работников. Обобщение современных исследований, посвященных теоретическому анализу проблемы стимулирования в государственной администрации;
-
Построение формальной модели стимулирования государственного служащего, демонстрирующей преимущества и ограничения стимулирующего механизма, основанного на вознаграждении по результату, в среде государственной бюрократии.
-
Изучение неформальных норм, присущих бюрократической среде государственного сектора России, а также их влияния на стимулы и поведение государственных служащих.
-
Разработка инструментария для анализа неформальных практик в бюрократической среде органов исполнительной власти Российской Федерации.
-
Сбор данных и тестирование гипотезы о системном характере действия неформальных практик и их существенного влияния на стимулы и поведение работников в органах исполнительной власти Российской Федерации.
1.4. Объект исследования
В качестве объекта исследования были выбраны работники государственной администрации, от работников низших уровней государственной иерархии, имеющих непосредственный контакт с населением, до работников среднего уровня иерархии, оканчивающегося уровнем начальника департамента внутри государственной администрации.
1.5. Предмет исследования
Предметом исследования являются формальные контрактные отношения, а также неформальные нормы, поддерживаемые в бюрократической среде государственной администрации, влияющие на стимулы и поведение работников.
1.6. Методология исследования
Исследование осуществлялось на основе теории агентства, теории контрактов и теории обмена дарами, с применением инструментария теории очередей и теории игр с элементами как стандартного, так и эволюционного подходов. Для демонстрации выявленных особенностей внутренней организации государственной бюрократии анализировались примеры из работы российской исполнительной власти, а также деятельности государственных органов других стран.
Данная работа предлагает экономический подход к анализу контрактных отношений в государственной администрации. Преимущества такого подхода заключаются в возможности формального анализа, позволяющего выявить закономерности в поведении агентов, а также сосредоточить внимание на стимулах агентов в определенной институциональной среде как основном предмете исследования.
Информационная база исследования состоит из двух частей. Во-первых, используются данные опроса "Платные услуги" Фонда "Общественное мнение", проведенного в Москве 18-19 ноября 2006 г., в котором изучается деятельность посредников при предоставлении государственных услуг. В работе приводятся статистические данные о качестве государственных услуг и причинах неудовлетворенности граждан процессом предоставления государственных услуг.
Во-вторых, специально для анализа неформальных норм и их влияния на стимулы, поведение и производительность работников государственного сектора Лабораторией институционального анализа экономических реформ ГУ-ВШЭ был разработан инструментарий, на основе которого был проведен опрос работников органов исполнительной власти РФ. Диссертант лично участвовал в
разработке инструментария и организации проведения опроса. Были опрошены государственные служащие, занимающие должности от специалистов 1-ой категории до начальников отделов. Опрос был проведен осенью 2007 г. в администрациях Пермского и Красноярского краев.
В опросе приняло участие в общей сложности 518 служащих, из них 462 государственных служащих - из Красноярского края и 56 - из Пермского края. Проведение опроса существенно расширило возможности анализа стимулов и моделей поведения работников органов исполнительной власти, а также выявления ключевых характеристик и структуры внутренних взаимодействий работников региональных администраций России. Результаты опроса показали, насколько значимы неформальные практики в работе и во внутренней организации государственной бюрократии России, и подтвердили важность их учета в теоретическом анализе.
1.7. Научная новизна работы
Автором предложен новый подход к анализу мотивации и проблемы стимулирования работников государственной администрации, который заключается в сочетании изучения формальных механизмов стимулирования и анализа неформальных норм и практик, распространенных в бюрократической среде государственной администрации и влияющих на стимулы и поведение государственных служащих. На защиту выносятся следующие основные научные результаты работы, обладающие новизной:
Обобщены специфические особенности деятельности государственной администрации, ослабляющие стимулы работников и затрудняющие разработку эффективных стимулирующих схем. Выявлены основные черты институциональной среды, в которой функционируют структуры государственной администрации, а затем, на их основе, сформулированы особенности анализа агентских отношений в государственной администрации.
Систематизированы теоретические работы, исследующие стимулы и мотивацию работников государственной администрации. Описаны основные преимущества и недостатки основных стимулирующих механизмов, применяемых в государственных бюрократиях. Разработана классификация стимулов государственных служащих, основанная на выделении превалирующей мотивационной составляющей и позволяющая учитывать влияние институциональной среды государственной бюрократии.
Построена формальная модель предоставления государственной услуги, на основе которой рассмотрены преимущества и недостатки использования формального стимулирующего механизма, основанного на рыночных стимулах, для государственного служащего, напрямую взаимодействующего с населением. В целях введения адекватных стимулов исполнитель наделяется остаточным доходом, что в результате помогает выявить истинные характеристики его производительности (скорость обслуживания). Показано, что равновесие, достигаемое в рамках данной модели, характеризуется оптимальной скоростью обслуживания и минимизацией социальных издержек, связанных с потерей времени.
Предложен новый подход к анализу неформальных отношений работников в среде государственной бюрократии. Рассмотрены свойства, предметы и функции отношений взаимного обмена как в горизонтальных, так и в вертикальных взаимодействиях государственных служащих. Построена формальная модель производственного процесса внутри бюрократии, на основе которой показано, как такие отношения взаимного обмена увеличивают производительность и способствуют достижению эффективного уровня взаимодействия между государственными структурами администрации.
Выявлены основные стратегии неформального поведения государственных служащих, основанные на сигнальной функции дара. Построена эволюционная модель неформального взаимодействия государственных служащих администрации, демонстрирующая, каким образом работники, используя дар как сигнал, избегают разрушительного конфликта при разделе сфер влияния и административных ресурсов.
Разработан инструментарий для проведения опроса работников государственной администрации с целью выявления неформальных норм, действующих в бюрократической среде государственной администрации. Акцент был сделан на отношениях взаимного обмена и неформальных способах выхода из нестандартных и сложных рабочих ситуаций.
На основе данных о взаимодействии работников в администрациях Красноярского и Пермского краев получены результаты, подтверждающие наши теоретические предположения о системном характере неформальных практик, распространенных в институциональной среде государственной бюрократии. Показана существенная роль внутренних взаимодействий и неформальных отношений взаимопомощи в государственной бюрократической среде, а также выявлена определенная доля неформального делегиро-
вания полномочий, влияния неформальных факторов на стимулы к работе, к проявлению инициативы, к карьерному росту.
1.8. Практическая значимость результатов исследования
Работа носит теоретический характер, однако полученные результаты могут быть использованы при разработке политики, направленной на построение стимулирующих механизмов в государственном секторе, а также при выработке практических рекомендаций для реформирования института государственной службы с целью решения проблемы контроля и повышения уровня производительности работников в административном аппарате государства. Отдельные положения могут использоваться при чтении курсов по институциональной экономике, государственному управлению и новой политической экономики.
1.9. Апробация работы
Основные положения и результаты диссертации неоднократно обсуждались на научных семинарах Лаборатории институционального анализа экономических реформ ГУ-ВШЭ. Кроме того, результаты исследования докладывались на семинаре "MethodiX" научного центра "Economix" Университета Париж-10 Нантерр (Ноябрь 2006, Франция), а также на международных конференциях "European School on New Institutional Economics" (Май 2006, Корсика, Франция), "Thinking and Doing" (Сентябрь 2006, Боулдер, Колорадо, США), "Reciprocity: Theories and Facts" (Февраль 2007, Вербания, Италия), "European School on New Institutional Economics" (Май 2008, Корсика, Франция).
Основные положения исследования были использованы при реализации учебно-методических проектов в рамках Инновационной образовательной программы (ИОП ГУ-ВШЭ) и научных разработок Центра фундаментальных исследований ГУ-ВШЭ (ЦФИ ГУ-ВШЭ).
По теме диссертации опубликовано 7 работ, в том числе одна работа опубликована в журнале, включенном в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАКом Минобрнауки России.
1.10. Структура и объем диссертации
