Содержание к диссертации
Введение
1. Рыночное реформирование институтов финансирования и производства социально значимых благ 16
1.1. Жилищно-коммунальная услуга как социально значимое экономическое благо 16
1.2. Институты производства и финансирования социально значимых благ в рыночной экономике 26
1.3. Структурно-функциональные характеристики российского ЖКК и необходимость его реформирования 34
2. Институциональная реструктуризация как инструмент рыночного реформирования ЖКК на муниципальном уровне 51
2.1. Реструктуризация спроса на жилищно-коммунальные услуги 51
2.2. Реструктуризация институтов производства жилищцо-коммунальных услуг 70
2.3. Реструктуризация институтов управления жилищным фондом 89
3. Инструменты реструктуризации жилищно-коммунального комплекса 109
3.1. Алгоритм реструктуризации институтов финансирования и инвестирования ЖКК 109
3.2. Механизмы социальной защиты населения в условиях реструктуризации ЖКК 124
Заключение 148
Список использованных источников 162
Приложения 178
- Жилищно-коммунальная услуга как социально значимое экономическое благо
- Институты производства и финансирования социально значимых благ в рыночной экономике
- Реструктуризация спроса на жилищно-коммунальные услуги
- Алгоритм реструктуризации институтов финансирования и инвестирования ЖКК
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) - одна из наиболее сложных и, как показала монетизация льгот, болезненных проблем посткризисной экономики. Доля дотаций ЖКК в ВВП превысила совокупные расходы не только на здравоохранение и образование, но и на национальную оборону и правоохранительные органы. При этом доля убыточных организаций в отрасли в последние годы составляет около 60%. Не решена проблема воспроизводства основных фондов ЖКК - их износ, например, в Ростовской области составляет по различным объектам от 60% до 100%, велики затраты и прямые издержки, вызванные потерями и утечками, которые ложатся тяжким бременем на потребителей услуг и бюджет. Однако высокая социальная значимость жилищно-коммунальных услуг, системный характер проблем ЖКК как жизнеобеспечивающей отрасли муниципальной экономики требуют концептуального обоснования и сценарной проработки различных вариантов рыночной реструктуризации отрасли. По оценкам специалистов, на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства России сегодня необходимо не менее 1,2 трлн. руб. Эффективное использование этих средств может быть обеспечено только при четком обозначении стратегических ориентиров реформирования ЖКК и детальной проработке его тактических задач, что в свою очередь требует теоретического осмысления принимаемых управленческих решений.
Степень разработанности проблемы. Большинство научных работ, посвященных проблемам функционирования и реформирования жилищно-коммунального комплекса, носят дискуссионный характер. Теоретико-методологические основы регулирования коммунальных предприятий, функционирующих как естественные монополии, разработаны представителями неоклассического направления - Р. Грином, А. Каном, Дж. Лафонте, Р. Стиг-лером, Дж. Тиролем, М. Филдстейном, Р. Эккертом, и др. Коммунальные услуги как экономические блага исследуются С. Югазом. Неоинституциональ-
ный подход к анализу проблем реформирования и регулирования отраслей с естественно-монопольным ядром представлен в работах Г. Демсеца, К. Ме-нара, О. Уильямсона. Д. Холлом проведен сравнительный анализ эффективности функционирования частных и государственных предприятий в сфере коммунальной экономики, а также процессов реструктуризации коммунальных рынков постсоциалистических государств.
Особенности российской институциональной реформы в сфере инфраструктуры в условиях естественной монополии выявлены В. Кокоревым. Функционирование институтов производства социально значимых благ исследуется в работах Дж. Стиглица, Л.И. Якобсона и др., посвященных экономике общественного сектора. Анализ проблем локальных естественных монополий в жилищно-коммунальном хозяйстве с неоинституциональных позиций осуществлен учеными Бюро экономического анализа под руководством А.Е. Шаститко.
Инвестиционно-финансовые механизмы обеспечения населения доступным жильем, государственно-частного финансирования жилищного сектора на муниципальном уровне исследованы О.С. Белокрыловой, А.В. Богомоловым, B.C. Вильямским, В.П. Ковалевским, В.М. Поповым, Е.Н. Приваловой, А.И. Радченко, Яхимовичем В.А. и др. Сравнительный анализ вариантов реформирования жилищно-коммунального комплекса России осуществлен О.Г. Бежаевым, А.Н. Ряховской, Ф.Г. Таги-Заде, СБ. Сивае-вым, Л.В. Чернышевым и др., которые предложили дифференцированные механизмы рыночной реструктуризации естественно-монопольного и конкурентного секторов ЖКК.
Концепция эффективного функционирования экономики жилищной и коммунальной сфер на современном этапе предложена учеными Института экономики города - Н.Б. Косаревой, Е.Ф. Петровым, А.С. Пу-зановым, М.Д. Шапиро и др. Теория и практика зарубежного опыта социального субсидирования исследованы в работах А. Заостровцева, П. Кузне-
цовой, Л. Рагозиной, 3. Садовской. Вместе с тем не решен ряд теоретико-методологических проблем функционирования коммунальных предприятий в посткризисной экономике, отсутствует анализ сравнительной эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса как сферы производства социально значимых благ на рыночных принципах, обоснование необходимости приватизации и привлечения частного бизнеса в сферу коммунальной экономики. В научно-практическом плане обострилась проблема несовершенства методического обеспечения реструктуризации жилищно-коммунального хозяйства, разработки и управления реализацией комплексных программ реформирования жилищно-коммунального комплекса и оценки их эффективности. В отечественной экономической науке отсутствует концептуальное обоснование вариантов реструктуризации системы управления жилищно-коммунальной сферой, не выработаны экономические направления ее преобразования. Более глубокой проработки требуют вопросы организации социальной защиты низкодоходных категорий населения, что особенно актуально в условиях перехода к полной оплате населением России жилищных и коммунальных услуг.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе институционального анализа механизмов финансирования и производства социально значимых благ в рыночной экономике выявить условия и модели рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса России, обосновать концепцию институциональной реструктуризации сферы производства социально значимых благ в муниципальной экономике и предложить наиболее эффективные направления ее реализации.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- выявить природу жилищно-коммунальной услуги как экономического блага и провести анализ институтов ее производства и финансирования;
смоделировать институциональную структуру ЖКК России и обосновать необходимость его рыночного реформирования;
определить роль и место институциональной реструктуризации в системе рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса;
- предложить направления реструктуризации институциональной
структуры спроса на жилищно-коммунальные услуги в муниципальной эко
номике;
провести сравнительный анализ различных вариантов институциональной модернизации предложения жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);
разработать основные направления институционализации рынка услуг по управлению жилищным фондом на муниципальном уровне;
смоделировать механизм реструктуризации финансирования ЖКК;
разработать предложения по реструктуризации механизма социальной защиты населения в условиях рыночного реформирования ЖКК.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является жилищно-коммунальный комплекс российской экономики, включающий совокупность предприятий, производящих и предоставляющих жилищные и коммунальные услуги, потребителей этих услуг, государственные и муниципальные органы, регулирующие отношения в ЖКК. Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений по поводу реструктуризации ЖКК как сферы производства социально значимых благ, а также ее механизмы и модели в условиях посткризисного развития экономики.
Теоретико-методологическую основу исследования составили неоклассические и неоинституциональные концепции и гипотезы, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории функционирования, регулирования и реформирования рынков социально значимых благ и муниципальной экономики, фундаментальные положения теории управления, теоретические концепции регионального и муниципального управления, теории государственного регулирования экономики. По-
скольку жилищно-коммунальный комплекс включает естественно - монопольный и конкурентный сектора, то есть исследование экономико-теоретических основ его функционирования предполагает использование аппарата современных теорий естественной монополии и конкурентных рынков.
Инструментарно-методический аппарат работы. В процессе исследования применялись принципы системного подхода в единстве его субъ-ектно-объектного и функционально-структурного аспектов. В рамках этого подхода к исследованию проблем реструктуризации ЖКК в работе были использованы общие и частные методы и инструментальные технологии научного исследования, в том числе методы научной абстракции, сравнительного, историко-генетического, статистического, финансового анализа и др.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ростовской области (Ростовстата), отчетные материалы Министерства строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, МУ «Департамент ЖКХ и энергетики» г. Ростова-на-Дону, статистические и фактологические материалы, собранные автором в процессе исследования.
Нормативно-правовую базу исследования составляют законы и нормативные акты Российской Федерации и Ростовской области, документы органов местного самоуправления в сфере регулирования ЖКК.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании рыночной модели реструктуризации институтов финансирования и производства жилищно-коммунальных услуг, высокая социальная значимость и естественно-монопольная организация локальных рынков обусловливают необходимость государственного регулирования ЖКК как системообразующего элемента муниципальной экономики. Поскольку рынки жилищно-коммунальных услуг территориально локализованы, то выбор адекватной модели институциональной реструктуризации ЖКК осуществляется
органами муниципального самоуправления и определяется сложившимися технологиями, организацией, условиями производства и потребления жилищно-коммунальных услуг конкретного муниципального образования, а ее эффективная реализация обеспечивается разработкой поэтапного алгоритма реформирования с параллельным формированием инструментов социальной защиты малообеспеченных слоев населения данного муниципального сообщества.
Основные положения исследования, выносимые на защиту: По специальности 08.00.01 -экономическая теория:
Критерием высокой социальной значимости экономического блага выступает наличие положительных эффектов его доступности и объемов потребления, существенно влияющих на уровень и качество жизни муниципального сообщества, что обусловливает необходимость государственного регулирования его производства и распределения. Но в соответствии с критериями исключаемости и конкурентности в потреблении жилищно-коммунальные услуги по своей экономической природе являются частными благами, эффективное производство и распределение которых возможно на основе функционирования жилищно-коммунального комплекса как рыночного сектора. В силу этого жилищно-коммунальные услуги идентифицируются как социально значимые частные блага, производимые и предоставляемые на рыночных принципах с использованием механизмов государственного регулирования.
Финансирование и производство ЖКУ как социально значимых благ может осуществляться при полном или частичном участии государства, степень которого определяется институциональной практикой привлечения частного сектора к выполнению функций общественного в сфере производства социально значимых услуг на основе эффективного использования бюджетных средств, финансируемых в производство качественных коммунальных услуг в общественном и частном секторах. Эффективной формой при-
влечения частного предпринимательства в сферу производства жилищно-коммунальных услуг выступает частно-государственное партнерство, предполагающее преимущественно частный способ их производства, что предопределяет необходимость рыночного реформирования отрасли.
Институциональная реструктуризация жилищно-коммунального комплекса - это приведение в соответствие экономической природе жилищных и коммунальных услуг институтов, регулирующих их производство и потребление, а также механизмов координации спроса и предложения на локальных рынках ЖКУ муниципальной экономики. Комплексная реструктуризация предложения в ЖКК включает институциональную составляющую -реструктуризацию прав собственности, форм хозяйствования - и технико-технологическую, т.е. реструктуризацию самих предприятий и технологий производства жилищных и коммунальных услуг на основе инновационной модернизации. Эффективность реструктуризации обеспечивается их тесной взаимосвязью при обеспечении доминирующей роли институциональной составляющей.
Социальная значимость жилищных и коммунальных услуг и рыночная модель функционирования ЖКК предопределяют одновременно необходимость и ограниченность государственного вмешательства в данной сфере, что детерминирует реструктуризацию системы управления жилищно-коммунальным комплексом, которая с одной стороны, создает условия для реализации преимуществ рыночного механизма координации спроса и предложения, а с другой - обеспечивает минимально необходимый доступный набор жилищных и коммунальных услуг всем потребителям при защите их интересов в монопольных секторах ЖКК.
По специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление территориальным развитием:
Поскольку рынки жилищно-коммунальных услуг территориально локализованы, то их регулирование обеспечивают местные органы власти, и механизм государственного регулирования ЖКК формируется снизу - с уровня муниципальной экономики. Сфера деятельности федеральных органов власти ограничиваются созданием общих рамочных условий функционирования ЖКК, обеспечивающих целостность комплекса и инфраструктуру инновационных диффузий, а сфера деятельности органов муниципального управления включает полный перечень функциональных задач в условиях наличия стратегических и тактических альтернатив рыночного реформирования: определение целей развития ЖКК как фактора конкурентоспособности муниципального образования, формирование его структуры на данной территории в рамках той или иной рыночной модели реструктуризации; построение структуры управления ЖКК в соответствии с избранной моделью и подбор адекватного данной модели инструментария.
По своей структурно-функциональной характеристике жилищно-коммунальный комплекс России представляет собой не рыночно оптимальный баланс монопольного и конкурентного секторов, а гипертрофированное преобладание монопольного сектора на базе муниципальной собственности как следствие предшествующего пути развития (path dependence). Обеспечение оптимальности структуры ЖКК, способствующее эффективному исполнению его жизнеобеспечивающих функций в муниципальной экономике, осуществляется на основе формирования моделей финансирования и инвестирования в ЖКК в рамках института частно-государственного партнерства, поскольку муниципальный уровень управления позволяет наилучшим образом использовать его преимущества.
Рыночная модель функционирования ЖКК и коллективный характер потребления ЖКУ предполагают наличие на стороне спроса институционально оформленных коллективных потребителей, отличающихся экономической и финансовой самостоятельностью, имеющих юридический ста-
туе и необходимые ресурсы для осуществления целенаправленной деятельности по предъявлению платежеспособного спроса на жилищные и коммунальные услуги в форме заключения соответствующих соглашений и их реализации, - товарищества собственников жилья (ТСЖ). Существенными препятствиями для развития ТСЖ являются значительная неоднородность имущественного и социального статуса жителей одного дома, а также отсутствие эффективных механизмов согласования коллективных интересов по поводу потребления ЖКУ.
4. Реструктуризация ЖКК должна сопровождаться параллельным формированием на уровне муниципальной экономики механизма обеспечения социальной защиты малодоходных групп населения. Реструктуризация социальной защиты при оплате ЖКУ предполагает изменение соотношения между существующими механизмами социальной защиты, а также перенос центра формирования системы социальной защиты на муниципальный уровень.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в обосновании модели комплексной реструктуризации спроса, предложения и механизмов их координации в жилищно-коммунальном комплексе как сфере производства социально значимых благ, системообразующим элементом которой выступает институциональная составляющая, обеспечивающая приведение в соответствие экономической природе жилищных и коммунальных услуг институтов, регулирующих их производство и потребление, а также механизмов координации спроса и предложения на локальных рынках муниципальной экономики. Конкретные элементы новизны проявляются в следующем:
По специальности 08.00.01 — экономическая теория:
1. Выявлен дуализм экономической природы жилищно-коммунальной услуги как частного блага, характеризующегося наличием значительных положительных социальных эффектов, что позволило охарактеризовать жи-
лищно-коммунальный комплекс как рыночный сектор экономики и одновременно сферу производства социально значимых благ, эффективность функционирования которой зависит как от степени развитости рынка и рыночной среды, так и от эффективности институтов социальной защиты.
Определено, что дихотомия монопольного и конкурентного секторов в структуре ЖКК, осуществляющем производство социально значимых благ, детерминирует эффективность института частно-государственного партнерства как приоритетной модели институциональной реструктуризации ЖКК, обеспечивающей производство доступных членам муниципального сообщества жилищных и коммунальных услуг при участии органов местной власти в процессе регулирования и финансирования ЖКК. Это позволило выявить главный фактор медленной институциональной реструктуризации жилищно-коммунального комплекса - сосуществование старых институтов, ориентированных на поддержание нерыночных способов производства (муниципальных унитарных предприятий, бюджетного финансирования, ценовой доступности для всех категорий населения и т.д.), и новых рыночных институтов частного предпринимательства, коммерческого интереса, частно-государственного партнерства и т.д.
Предложена модель реструктуризации производства ЖКУ с использованием института вертикально-интегрированных компаний на монопольных рынках и оптимального развития малого предпринимательства в подотраслях со слабо выраженным эффектом масштаба, низкими барьерами входа на рынок и эластичным спросом, что позволяет перераспределить усилия государства по реструктуризации рынков производства ЖКУ и развитию конкуренции в процессе рыночного реформирования ЖКК.
Сформирована целостная система критериев оценки эффективности механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг, которая позволила выявить неэффективность существующей системы социальной помощи и обосновать необходимость перехода
к социальной нецелевой субсидии как основному институту социальной защиты в условиях функционирования ЖКК как рыночного сектора.
По специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием:
1. Доказано, что территориальная локализация рынков жилищно-
коммунальных услуг в муниципальной экономике обусловливает ограниче
ние функций федеральных органов власти созданием общих рамочных усло
вий функционирования ЖКК и расширением сферы деятельности органов
муниципального управления по развитию ЖКК как фактора конкурентоспо
собности муниципального образования. Это позволило закрепить прерогати
ву выбора модели институциональной реструктуризации ЖКХ за муници
пальным образованием, которое осуществляет модернизацию системы
управления ЖКК в соответствии с избранной моделью и подбор инструмен
тария, соответствующего данной модели.
2. Выявлены имманентные и перманентные факторы, препятствующие
институциональной реструктуризации рынков жилищно-коммунальных ус
луг в муниципальной экономике, формированию института коллективных
собственников и посредников между производителями и потребителями
ЖКУ - управляющих жилищным фондом коммерческих организаций, что
позволило предложить механизм изменения системы стимулов участников
рынка ЖКУ и обосновать необходимость приоритетного государственного
стимулировании конкуренции и развития частного бизнеса в сфере их заказа.
3. Определены условия эффективности функционирования частно-
государственного партнерства в сфере управления и финансирования круп
ных инфраструктурных проектов в муниципальной экономике, включающие
институциональные соглашения, обеспечивающие интересы партнеров пу
тем формирования прозрачного механизма возврата инвестиций и четкого
разделения прав собственности на инвестиционные объекты. Это позволит
избежать неблагоприятных долгосрочных социальных и политических эффектов приватизации объектов городской коммунальной инфраструктуры.
4. Доказано, что глубокая дифференциация муниципальных образований как по условиям предоставления жилищно-коммунальных услуг, так и по потребностям населения в социальной защите предопределяет целесообразность формирования системы социальной помощи при обеспечении доступности ЖКУ на уровне местных сообществ. Это позволило обосновать необходимость перераспределения налоговых поступлений в пользу муниципальных бюджетов для обеспечения их финансовой свободы и ответственности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Совокупность полученных научных результатов образует теоретико-методологическую базу научного анализа проблем функционирования и реформирования сферы жизнеобеспечения населения. Теоретические положения и обобщения данной работы, выявленные закономерности, представленные модели реструктуризации могут быть использованы при совершенствовании содержания курсов экономической теории, муниципальной экономики и муниципального управления, разработке специального курса «Экономика жилищно-коммунального комплекса» и подготовке учебно-методических пособий.
Практическая значимость исследования. Изложенные в работе концептуально-практические подходы к формированию эффективной системы управления жилищно-коммунальным комплексом могут быть использованы при разработке региональных концепций и программ, законов, постановлений, решений, рекомендаций по реформированию ЖКК. Представленный обширный репрезентативный статистический материал позволяет объективно оценить состояние политики управления в сфере ЖКХ г. Ростова-на-Дону.
Апробация работы. Основные положения и результаты докладывались и обсуждались на международной и вузовских научно-практических конференциях. Предложенные автором концептуальные подходы по созданию эффективной системы управления ЖКК приняты к реализации Министерством строительства, архитектуры и ЖКХ г. Ростова-на-Дону. Основные результаты исследования отражены в 6 опубликованных работах общим объемом 2,7 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Жилищно-коммунальная услуга как социально значимое экономическое благо
Необходимость реформирования институтов производства социального значимых благ России, одним из которых является жилищно-коммунальный комплекс, очевидна, однако, варианты такого реформирования могут быть различны. Для обоснования возможности и целесообразности выбора того или иного варианта реформирования необходимо проведение экономико-теоретического анализа объекта отношений в отрасли - социально значимого блага на примере жилищно-коммунальной услуги.
Жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) разнообразны и многочисленны, в соответствии с перечнем видов экономической деятельности и их содержанием, ЖКУ можно разделить на следующие группы. Во-первых, это услуги, которые непосредственно связаны с обеспечением функционирования жилого объекта (жилищные услуги - услуги по эксплуатации и обслуживанию жилого фонда, коммунальные услуги - водо-, тепло-, газо- и электроснабжения). Во-вторых, отрасли, обеспечивающие развитие инфраструктуры жилого района (озеленение населенных пунктов, дорожное строительство, уборка улиц, вывоз отходов). В-третьих, отрасли, которые связаны с удовлетворением потребности населения в области быта (бани, прачечные и т.д.). Объектом настоящего исследования является первая группа услуг, связанная с обеспечением функционирования жилого фонда городских и сельских поселений.
Идентификация экономической природы ЖКУ - актуальная теоретическая и практическая проблема, дискуссионный вопрос для отечественной и зарубежной научной литературы. От ответа на него зависит выбор принципов разработки оптимальной модели функционирования сферы производства коммунальных услуг: рыночные или нерыночные. В случае преобладания рыночных принципов в организации жилищно-коммунальный комплекс представляет собой рыночный сектор экономики, который отличается добровольным характером сделок, заключаемых контрагентами. В рыночной экономике в отличие от планового хозяйства каждый индивид производит и потребляет то, что сам считает необходимым, а возможности и конкретные условия взаимодействия с другими субъектами экономической жизни воспринимаются им главным образом через систему цен, складывающихся на основе спроса и предложения .
Преимущественное развитие нерыночных способов производства и распределения жилищно-коммунальных услуг превращает сферу ЖКК в общественный сектор, то есть сферу провалов рынка и государственного принуждения. История развития коммунальной экономики свидетельствует, что в разные времена и в разных странах в трактовке экономической природы коммунальных услуг присутствовали альтернативные подходы.
Преобладающим на сегодняшний день в отечественной и зарубежной экономической науке является подход к жилищно-коммунальным услугам как к чисто частным благам. Однако немало и сторонников противоположного подхода. В западных странах предприятия коммунального хозяйства получили название public utilities, то есть общественно полезные предприятия. Низкая эластичность спроса и социальная важность позволяют некоторым экономистам считать производимые в данных отраслях продукцию и услуги общественными благами. В частности, С. Югаз считает что подход к коммунальным услугам как общественным благам необходим для создания эффективной системы регулирования коммунальной сферы. Целесообразность данного подхода доказывается на опыте развития коммунального сектора в ряде стран Латинской Америки.
Среди российских экономистов также есть сторонники данного подхода. Так, А.Н. Ряховская и Ф.Г. Таги-Заде, основываясь на общественно полезном характере деятельности в коммунальной сфере, обезличенном и коллективном характере потребления коммунальных услуг, также определяют коммунальные услуги как общественное благо.
К местным общественным благам относит коммунальные услуги и Л.В.Смирнягин, подчеркивая заведомую политизированность и нацеленнсть коммунальной деятельности на удовлетворение самых насущных нужд граждан.4
Во многом такая позиция обоснована историческим опытом создания и функционирования институтов производства и финансирования жилищно-коммунальных услуг в России в дореформенный период. Изначально жилищно-коммунальный комплекс формировался как общественный сектор, главной целью функционирования которого провозглашалось создание доступных и максимально благоприятных для жизнедеятельности советского человека условий. Плата за жилищно-коммунальные услуги была минимизирована, а потребности в комфортных условиях проживания росли быстрыми темпами. Состояние жилищно-коммунального комплекса в этот период характеризовалось жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.
Институты производства и финансирования социально значимых благ в рыночной экономике
В рыночной экономике социально значимые блага могут производиться и финансироваться различными институтами. Поскольку положительное воздействие благ, обладающих особыми социальными свойствами, рассредоточено среди членов общества, то объективно необходима общественная (государственная) поддержка производства таких благ, в частности, путем субсидирования потребителей или предоставления налоговых льгот производителям .
Производство социально значимых благ может осуществляется как непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством. Например, в сфере производства жилищно-коммунальных услуг как социально значимых благ государство может выступать в качестве заказчика по отношению к негосударственным организациям. Вместе с тем оно также может непосредственно владеть и управлять государственными предприятиями и учреждениями, в большей или меньшей мере включенными в сферу производства ЖКУ. При этом организации, принадлежащие государству, за произведенные и предоставленные услуги могут взимать плату с потребителей, так что государственные расходы не являются единственным источником финансирования этих организаций.
Все это определяет высокую научную значимость идентификации условий и обстоятельств, определяющих: - участие общественного сектора в лице государства в финансировании производства социально значимых товаров и услуг, примером которых являются ЖКУ; - целесообразность осуществления производства силами государственных, а не частных организаций; - условия привлечения частного сектора к выполнению функций общественного в сфере производства социально значимых услуг; обеспечение рациональности использования государственных средств, непосредственно расходуемых на производство качественных благ в общественном и частном секторах.
В рыночной экономике одной из причин осуществления на базе государственной собственности производства экономических благ и/или их финансирования оказывается необходимость выполнения государством социально значимых функций при невозможности их исполнения на базе частной собственности без государственной финансовой поддержки.
На практике государственное финансирование и производство социально значимых благ институционализируется в девяти различных формах в зависимости от соотношения источников финансирования производства экономических благ (частное, государственное или частно-государственное) и способов их производства (как деятельности по принятию решений относительно использования ресурсов, связанных с производством данных благ), (таблица 2).
Экономические блага, финансируемые исключительно частным образом, т.е. чисто частные блага могут производиться частным, государственным и смешанным способом (ячейки 1, 4, 7 в таблице 2). Наиболее эффективным способом производства таких благ является рыночное производство. Однако производство таких благ, зачастую, является ситуацией «провала рынка», например, в случае естественной монополии. Однако даже в этом случае частный или смешанный способ производства оказывается предпочтительнее государственного, а рыночное регулирование вполне достаточно для координации спроса и предложения. Примером такого блага являются услуги магазина в небольшом отдаленном поселении. Объем рынка таков, что функция издержек оказывается субаддитивна, два предприятия на данной территории убыточны, возникает ситуация естественной монополии. Между тем в качестве естественных ограничителей цен выступают платежеспособный спрос населения и потенциальные конкуренты, готовые проникнуть на рынок с низкими барьерами входа.
Экономические блага, финансируемые преимущественно государственным образом (ячейки 3, 6, 9 таблица 2), также могут производиться разными способами. Например, выполнение оборонных заказов, строительство общественных дорог вполне могут выполнять как частные организации, так и государственные и смешанные организации.
Жилищно-коммунальные услуги в силу своей социальной значимости и одновременно частного характера оказываются в ячейках 2, 5, 7 таблицы 2. Участие государства и/или других институтов в финансировании такого рода экономических благ оказывается обязательным для обеспечения доступности их необходимого минимума как можно более широкому кругу потребителей. Способом государственного участия в финансировании жилищно-коммунальных услуг является, например, субсидирование, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как государственным (муниципальным), так и частным предприятием. В качестве специфической формы участия государства в финансовом обеспечении производства некоторых благ выступают также налоговые льготы.
Подобно субсидиям, льготы обычно увязываются с конкретными, социально приоритетными вариантами распределения ресурсов. Если организация выбирает именно такой вариант, то государство, предоставляя льготу, отказывается в пользу этой организации от средств, которые при иных решениях о распределении ресурсов подлежали бы зачислению в бюджет. Наличие разнообразных вариантов государственного участия в финансировании социально значимых благ предполагает рациональный выбор наилучших из них. При этом оно свидетельствует, что основания для государственного финансирования не совпадают с причинами, по которым организуется производство в государственном секторе.
Реструктуризация спроса на жилищно-коммунальные услуги
Институционализация спроса на жилищно-коммунальные услуги в процессе рыночного реформирования жилищно-коммунального комплекса предполагает наличие трех его взаимосвязанных субъектов: 1) института собственников жилья как субъектов рыночных отношений в отрасли; 2) институционально оформленных коллективных потребителей, отличающихся экономической и финансовой самостоятельностью, имеющих юридический статус и необходимые ресурсы для осуществления целенаправленной деятельности по предъявлению платежеспособного спроса на жилищные и коммунальные услуги в форме заключения соответствующих соглашений и их реализации. В соответствие с Концепцией реформирования жилищно-коммунального комплекса в России36 такую роль должны выполнять товарищества собственников жилья (ТСЖ); 3) организаций, выступающих посредниками между институционально организованными собственниками жилья и предприятиями, оказывающими жилищные и коммунальные услуги. В Концепции реформирования ЖКК в России и Жилищном кодексе такие организации идентифицируются как управляющие. Они могут выступать в качестве юридических лиц различных организационно-правовых форм или индивидуальных предпринимателей.
В плановой экономике большая часть жилищного фонда была государственной или ведомственной. В частной собственности находились лишь индивидуальные дома и квартиры в жилищно-строительных кооперативах, составляющие незначительную часть от общего жилищного фонда страны. В результате рыночного реформирования жилищной сферы, проведения массовой бесплатной приватизации в 90-е годы XX века большая часть жилищного фонда стала частной. Так, по данным за 2002 г. доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, выросла до 64%". Тем самым в российском ЖКК был создан институт индивидуальных собственников жилья.
Однако в настоящее время основными собственниками многоквартирных домов жилищного фонда выступают администрации муниципальных образований, хотя большая часть жилых помещений находится в частной собственности. Получив формальный статус собственника, большинство владельцев квартир, фактически, остались нанимателями, предоставив право управления жилищным фондом муниципальным службам заказчика. В силу этого развитие рыночных отношений в ЖКК объективно предполагает формирование института коллективных, организованных собственников жилья в многоквартирных домах. Ускорение этого процесса обеспечивается введением в действие нового Жилищного кодекса РФ. В соответствии со ст. 161 Жилищного кодекса РФ собственники жилых помещений в многоквартирном доме до 1 января 2007 г. обязаны выбрать один из способов управления : - непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; - управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; - управление управляющей организацией.
Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме .
При непосредственном управлении многоквартирным домом собственники помещений на основании решений общего собрания заключают договоры оказания жилищных услуг с предприятиями, оказывающих жилищные услуги. Каждый собственник помещения заключает от своего имени договор на оказание коммунальных услуг с соответствующими организациями. Оплата также осуществляется собственниками помещений в соответствии с договорами, заключенными с лицами или организациями, осуществляющими соответствующие виды деятельности. Таким образом, при выборе непосредственного способа управления домом происходит четкое разделение ответственности и оплаты за потребленные коммунальные услуги, что снижает проблему «безбилетника». Вместе с тем, позиция отдельного квартировладельца как потребителя по отношению к коммунальным предприятиям-монополистам оказывает слабой и уязвимой. Издержки отдельного квартировладельца по защите своих прав в отношениях с коммунальными предприятиями слишком высоки в сравнении с получаемыми выгодами.
Алгоритм реструктуризации институтов финансирования и инвестирования ЖКК
Реструктуризация институтов производства социально значимых услуг жилищно-коммунального комплекса требует соответствующих изменений институтов финансирования и инвестирования в отрасль. Проблема финансирования ЖКК имеет два аспекта: во-первых, с точки зрения целевого направления расходов - финансирование текущих расходов на жилищно-коммунальные услуги, финансирование задолженности или финансирование инвестиционных расходов в ЖКК; во-вторых, с точки зрения источников финансирования этих видов расходов - средства бюджетов, населения и промышленных потребителей услуг. В условиях рыночного реформирования ЖКК преимущественно общественное, бюджетное финансирование производства жилищно-коммунальных услуг постепенно трансформируется в преимущественно частное, то есть осуществляемое за счет средств непосредственных потребителей услуг - населения и организаций, причем в соответствии с долей каждой группы в объемах потребляемых услуг . Сложившийся механизм финансирования во многом несет отпечатки предшествующего пути развития (path dependence), когда значительные средства в развитие отрасли в городской, а особенно в сельской местности вкладывали предприятия и организации, имевшие ведомственное жилье и собственные службы ЖКХ. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы происходила в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку тарифы на ЖКУ не были затронуты в процессе либерализации цен. Рисунок 4. Финансовые потоки при предоставлении коммунальных услуг в 94 2002 г. ( платежи потребителей в среднем составляют 93-95%.) (тыс. руб.) Предполагалось, что в течение достаточно короткого времени будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищнокоммунальной сферы, вследствие чего не создавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по финансированию предприятий ЖКХ в части, не покрываемой платежами потребителей (рисунок 4). Основными источниками финансирования жилищно-коммунального комплекса являются три обособленные группы потребителей: - платежи населения за оказанные жилищно-коммунальные услуги (50%); - бюджетозависимые потребители (30%); - промышленные и другие потребители (20%)). Цена услуг для каждой группы дифференцирована: для населения -ниже себестоимости, для бюджетно-зависимых потребителей - по себестоимости, для промышленных потребителей - в несколько раз выше себестоимости. Для населения разница между установленным тарифом и себестоимостью должна дотироваться организациям-производителям из бюджета. Кроме того, граждане пользуются льготами и субсидиями по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые тоже должны покрываться производителю услуг из бюджета. На практике бюджетная составляющая по данным за 2002 г. покрывает 60-70% потребности в бюджетном финансировании (рисунок 4). Потребности региональных и муниципальных бюджетов в финансировании ЖКК частично учитываются в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов), однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Зачастую федеральный бюджет свои обязательства в этой части перед регионами выполнял с запозданием в 1,5-2 года. Доля региональных бюджетов в финансировании жилищно-коммунального хозяйства имеет тенденцию к сокращению (таблица 12) В период с 1996 по 1999 гг. доля муниципалитетов в расходах консолидированных региональных бюджетов неуклонно увеличивалась по ряду причин. В начале 90-х годов во многих регионах продолжали действовать обл-жилкомхозы или подобные предприятия, через которые средства субъектов Федерации, минуя местные бюджеты, напрямую обеспечивли финансирование муниципальных предприятий, оказывающих населению жилищно-коммунальные услуги. В середине 90-х годов эта система финансирования стала разрушаться и, как следствие, все больше затрат на ЖКХ финансировалось из местных бюджетов. В настоящее время только в некоторых регионах (например, в Хабаровском крае) сохранилась система облжилкомхозов. Другой причиной, повлиявшей на относительное увеличение доли затрат местных бюджетов на ЖКХ в этот период стала массовая передача ведомственного жилья на балансы муниципалитетов, которая проводилась без соответствующих материальной базы и кадров, с долгами за потребленные жилищно-коммунальные услуги, с неплатежеспособными квартиросъемщиками и при практически полном отсутствии бюджетного финансирования.
