Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глобальный финансово-экономический кризис показал, что эффективным инструментом антикризисных программ во всех развитых странах выступает существенный рост государственных расходов, экспансия регулирующей деятельности государства. В этих условиях возникает необходимость формирования новых институтов государственного регулирования, соответствующих современным вызовам глобализации, геополитическим и экономическим реалиям.
Усиливает значимость регулирующего воздействия государства фина-лизация реформы общественного сектора России, направленная на повышение его эффективности при кризисной ограниченности бюджетных средств, компенсацию негативных эффектов оппортунистического поведения чиновников как представителей государства, что также актуализирует необходимость внедрения ряда институциональных новаций. В частности, на протяжении последних 12-ти лет реализуется реформа системы бюджетных закупок с целью повышения степени конкурентности этого рынка. Однако осуществляемые антимонопольные меры, обеспечивая устойчивое воспроизводство конкурентных механизмов в общественном секторе, слабо коррелируют с финансовым обеспечением повышения эффективности общественного сектора, начиная с планирования и завершая исполнением бюджетного заказа. Это ставит проблему углубления теоретического анализа принципов, институтов и направлений институциональной модернизации рынка бюджетных заказов в ряд актуальных проблем современности.
Степень разработанности проблемы. Необходимость роста государственных расходов в индустриальной экономике обоснована Кейнсом Д.М. Хаавельмо Т.М., исходя из кейнсианской теории экономической политики, вывел теорему повышения национального дохода без образования дефицита государственного бюджета. Оптимизация государственных расходов в кон-
тексте эффективной социально-экономической политики обоснована Астаповым К.Л., Завьяловым Д.Ю., Шаховой Т.Я.
Механизмы формирования и функционирования системы распределения бюджетных средств, а также их особенности на федеральном и региональном уровнях выявлены в работах Белокрылова К.А., Белокрыловой О.С, Бородовского М.Б., Ветровой А.Н., Вольчика В.В., Гуцелюк Е.Ф., Ефремова Г.А., Кузнецова КВ., Малкиной М.Ю., Мельникова Г.Н., Пивоваровой С.Г., Смотрицкой И.И., Тимошенко А.Н., Хрущева Р.В., Цариковского А.Ю., Шишкина Н.А., Щетинина М.П. и др. Институциональные соглашения и их место в институциональной среде в исторической ретроспективе представлены в трудах классиков нового институционального анализа - Норта Д.С., Уильямсона О.И.
Экономическая сущность государственных закупок охарактеризована Звоновой Е.А., Корытцевым М.А., Шадриной Е.В. и др.
Структура Федеральной контрактной системы смоделирована Анчиш-киной О.В., Иванковым М.Ю., Кузнецовой И.В. Специфика бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках бюджетного процесса выявлена в работах Афанасьева М.П., Ваксовой Е.Е., Гамукина В.В., Кривогова И.В., Куликовой В.И., Лаврова A.M., Чигирёва В.Ю. Программно-целевой метод бюджетирования в странах с переходной экономикой представлен в работе Третнера К.Х., в российской экономике - в трудах Богатырева В. Д.
Механизм функционирования казначейской системы исполнения бюджета смоделирован в работах Максимова А.В., Нестеренко Т.Г., Христенко В.Б. В условиях выхода из кризиса деятельность органов Федерального казначейства подвергается модернизации, что нашло свое отражение в работах Артюхина Р.Е., Доценко Д.В., Прокофьева СЕ., Федоровой В.В.
Анализ функционирования системы государственных закупок в России в условиях кризиса осуществлен в работах Матковского СВ., Никифоровой И.И., Шестоперова A.M. Стремительный переход к информационным техно-
логиям способствует модернизации системы бюджетного заказа в направлении перехода к электронным формам его размещения через перевод процедуры простого аукциона к проведению его в сети Интернет. Недостатки и перспективы таких изменений выявлены в работах Доронкина А.С, Евраева М.Я., Емцовой О.А., Катамадзе А.Т., Лопаткина Г.А., Серединцева Д.С.
Однако противоречивость и недостаточная теоретическая обоснованность механизмов институциональной модернизации рынка бюджетных заказов в условиях выхода из кризиса обусловливает необходимость углубления теоретического анализа процессов институциональных изменений системы бюджетных заказов в условиях перехода к массовой институциональной практике использования информационных технологий в процессе его размещения и инфорсмента. Это требует выявления основных направлений модернизации рынка бюджетных заказов и определения путей совершенствования институционально-экономического инструментария его организации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе теоретического анализа экономической природы и оценки места и роли рынка бюджетных заказов в механизме государственных расходов обосновать принципы, смоделировать институты и предложить направления и инструменты институциональной модернизации рынка бюджетных заказов в посткризисных условиях.
Алгоритм достижения поставленной цели предусматривает решение следующих задач:
оценить воздействие государственных расходов на национальное производство в условиях выхода из кризиса;
- выявить сущностные характеристики рынка бюджетных заказов как механизма прокьюремента;
- выделить этапы формирования российского рынка бюджетных заказов как институционального механизма рационального использования бюджетных средств, оценить последствия реализуемых антимонопольных мер;
обосновать Федеральную контрактную систему как новый институт механизма бюджетных закупок, обеспечивающий повышение их эффективности;
охарактеризовать бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент повышения эффективности использования бюджетных средств;
протестировать имеющийся инструментарий оценки эффективности размещения бюджетного заказа и предложить направления его совершенствования;
обосновать принципы и направления посткризисной институциональной модернизации рынка бюджетных заказов;
оценить роль Федерального казначейства как института инфорсмента использования государственных расходов;
провести анализ бюджетного заказа как эффективного метода антикризисной поддержки бизнеса.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает рынок бюджетных заказов как эффективный механизм удовлетворения общественных потребностей в условиях рыночной экономики. Предметом исследования является институционально-экономический инструментарий организации рынка бюджетных заказов, а также принципы, инструменты и направления его модернизации в условиях выхода из кризиса.
Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность фундаментальных концепций и методологического инструментария, обоснованных в трудах зарубежных и отечественных представителей неоклассической, кейнсианской и институциональной школ. Методологической основой исследования является применение политико-экономического и институционального подходов к исследованию механизмов размещения и
исполнения бюджетных заказов в условиях модернизации рынка госзаказа. В
ходе анализа были использованы основные положения экономической теории, теории переходной экономики, институциональной экономики, теории экономической политики.
Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования многообразных экономических отношений субъектов рынка бюджетных заказов были использованы методы эмпирического, категориального, субъ-ектно-объектного, компаративистского, структурно-логического, историко-генетического, экономико-статистического анализа, а также графический метод представления взаимосвязей экономических переменных, авторские экономико-социологические опросы.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Интернет-ресурсы Министерства финансов, налогов и сборов РФ, Министерства экономического развития РФ, региональных отчетов по размещению бюджетных заказов, а также данные, полученные в ходе экономико-социологических опросов слушателей Пилотного центра госзакупок Южного федерального университета с участием автора. Кроме того в качестве информационной базы использованы прогнозные разработки международных институтов, федеральных и региональных органов РФ.
Нормативно-правовую основу настоящей работы составляют международные нормативно-правовые акты, Конституция РФ, Федеральные законы, указы Президента и нормативные акты Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития РФ, регулирующие совокупность взаимоотношений государства и бизнеса на рынке бюджетных заказов.
Рабочая гипотеза исследования состоит в обосновании предположения о том, что модернизация инструментария размещения бюджетных заказов в условиях институциональных изменений, вызванных информатизацией российской экономики, обусловливает необходимость формирования адаптированной модели размещения заказа к условиям экономики, выходящей из
кризиса. Предложенная модель включает: Федеральную контрактную систему как новый институт механизма бюджетных закупок; электронный аукцион, обеспечивающий дистанцирование чиновника и предпринимателя; доминантную роль бюджетных заказов в системе антикризисной поддержки бизнеса.
Основные положения, выносимые на защиту:
В условиях кризиса накопленные в стабилизационных фондах средства обеспечили финансирование государственных расходов на более высоком по сравнению с докризисным уровнем в целях антикризисной поддержки населения и бизнеса. Однако кризисное сокращение государственных ресурсов детерминирует необходимость дуальной политики в области государственных расходов: с одной стороны, она должна стимулировать внутренний спрос и рост производства, а с другой - минимизировать бюджетный дефицит и скорость наращивания государственных заимствований. Адаптация бюджетной политики к периоду низких государственных доходов обеспечивается через использование следующих технологий повышения эффективности государственных расходов: аудит государственных обязательств; реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат; сокращение государственного сектора при повышении качества предоставления государственных услуг; удовлетворение общественных потребностей на условиях государственно-частного партнерства.
Рынок бюджетных заказов как эффективный механизм распределения бюджетных средств в рыночной экономике, обеспечивает взаимодействие государства и бизнеса по поводу удовлетворения общественных потребностей на основе принципа субстантивной рациональности. Его квазирыночная сущность детерминируется административным формированием спроса и предложения товаров и услуг для удовлетворения государственных нужд. В силу этого в качестве особенностей механизма функционирования квазирынка бюджетных заказов выступают: жесткая институциональная регламента-
ция поведения субъектов рынка через установленные процедуры размещения бюджетных заказов; государство как субъект спроса; специфика оформления взаимоотношений государственного заказчика и поставщика посредством государственной контрактации; формирование проблемы агентства.
Усиление антимонопольного регулирования рынка бюджетных заказов в целях повышения степени его конкурентности привело к входу на рынок ненадежных фирм, что проявляется в существенном расширении реестра недобросовестных поставщиков, развитии оппортунистического поведения участников торгов и снижении экономии финансовых ресурсов государства при ухудшении качества удовлетворения общественных потребностей. Инструментами компенсации этих негативных последствий является институцио-нализация в законодательстве квалификационных требований как необходимого условия участия фирмы в торгах за госзаказ, а также создание нового института - реестра добросовестных поставщиков, способствующего повышению степени экономической безопасности функционирования системы бюджетных заказов.
Формирование Федеральной контрактной системы (ФКС) как системообразующего элемента институционального механизма размещения бюджетных заказов обеспечивает повышение эффективности прокьюремента на основе агрегирования всего цикла государственной контрактации: планирования, размещения, реализации, мониторинга, приемки результатов и контроля исполнения на основе создания единой интегрированной информационной системы, обеспечивающей мониторинг структуры госнужд, объема финансовых ресурсов для их обеспечения и экономии.
Исходным принципом организации рынка бюджетных заказов на стадии их планирования является бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент идентификации общественных потребностей и определения уровня их финансирования с учетом приоритетов государственной политики и объективно сформировавшихся бюджетных ограничений. В каче-
стве принципов модернизации рынка бюджетных заказов выступают: оптимизация конкурентной среды в целях предотвращения входа недобросовестных поставщиков, повышение транспарентности через расширение использования электронных способов торгов, повышение эффективности использования бюджетных средств в условиях бюджетной дефицитности.
Экономия государственных ресурсов как приоритетный показатель эффективности размещения бюджетных заказов характеризуется рядом провалов - неадекватное отражение степени конкурентности товарного рынка, недоступность информации по закрытым торгам, снижение качества удовлетворения общественных потребностей. Компенсация этих провалов обеспечивается корректировкой показателей эффективности с учетом представления на официальных сайтах информации обо всех проведенных торгах, использования средней цены контрактов при планировании бюджетных заказов, оценки не только абсолютной и относительной экономии, но и экономии бюджетных средств по каждой проведенной процедуре.
В качестве направлений институциональной модернизации рынка бюджетных заказов выступают: институционализация позитивного (создание реестра добросовестных поставщиков) и негативного (расширение использования реестра недобросовестных поставщиков) опыта исполнения бюджетных заказов в целях снижения рисков заказчиков; оптимизация конкуренции на основе рационального участия иностранных производителей и поддержки отечественных; обеспечение принципа равноправия всех участников торгов; ужесточение контроля Федерального казначейства как института инфор-смента бюджетных заказов; формирование Федеральной контрактной системы, интегрирующей весь цикл движения бюджетного заказа; расширение использования бюджетных заказов как эффективного инструмента поддержки бизнеса в условиях выхода их кризиса.
Научная новизна работы состоит в обосновании концепции посткризисной модернизации институционально-экономического механизма разме-
щения бюджетных заказов на соответствующем рынке, позволившей предложить следующие корректировки показателей эффективности размещения бюджетных заказов: показатели частоты применения процедур размещения заказов и количества их размещений определенным способом по отношению к общему их количеству целесообразно скорректировать с учетом представления на официальных сайтах информации обо всех проведенных процедурах; показатели средней цены заключенных контрактов необходимо использовать для анализа рынка государственными заказчиками при планировании бюджетных заказов; показатели, характеризующие конкурентную среду рынка бюджетных заказов, целесообразно представлять на едином информационном портале в целях обеспечения доступа к федеральным заказам; показатели абсолютной и относительной экономии бюджетных средств по сравнению с запланированными расходами целесообразно разделить на оценку экономии бюджетных средств по каждой проведенной процедуре. Конкретные элементы новизны состоят в следующем:
Обоснованы технологии повышения эффективности государственных расходов, объективно необходимые в условиях кризисно низких доходов государства: жесткая инвентаризация государственных обязательств, прежде всего в социальной сфере; повсеместный переход к бюджетированию, ориентированному на результат; сокращение государственного сектора при повышении эффективности его функционирования; развитие государственно-частного партнерства в инвестиционном процессе. Это позволило доказать дуальность реализуемой в условиях выхода из кризиса политики в области государственных расходов, которая проявляется в ее нацеленности как на стимулирование внутреннего спроса и рост производства, так и на минимизацию бюджетного дефицита и государственного долга.
Предложено авторское определение категории «бюджетный заказ», содержательно характеризующей, с одной стороны, форму практической
реализации государственных расходов, а с другой - государственные нужды
в товарах, работах, услугах, финансируемых из бюджетных средств, что позволило выделить принципы размещения бюджетного заказа (обеспеченность финансовыми ресурсами, структура источников финансирования, масштабность) и выявить элементы квазирыночного механизма функционирования рынка бюджетных заказов: единственным покупателем выступает государство; процедуры размещения бюджетных заказов жестко регламентированы; институтом, оформляющим взаимоотношения госзаказчиков и поставщиков, является контракт; между государством как заказчиком и поставщиком как агентом объективно существует проблема агентства.
Дополнительно обоснована необходимость антимонопольного регулирования рынка бюджетных заказов, обеспечивающего повышение степени конкурентности рыночной среды, особенно на новом, выделенном в работе четвертом этапе институционализации рынка бюджетных заказов, начавшемся с переходом на электронные торги. Это способствует, с одной стороны, более свободному входу на рынок новых хозяйствующих субъектов, а с другой - к входу на рынок ненадежных госпоставщиков, что требует институционализации в законодательстве квалификационных требований, предъявляемых к участникам торгов.
Обосновано формирование Федеральной контрактной системы как важнейшего направления институциональной модернизации рынка бюджетных заказов на основе завершения информатизации и автоматизации основных контрактных процессов. Это позволило доказать, что интеграция в рамках единого института всего цикла планирования бюджетного заказа, его размещения, контрактации и инфорсмента выступает необходимой предпосылкой повышения качества, обеспечения экономической целесообразности закупок и рационального использования бюджетных средств.
Содержательно охарактеризовано бюджетирование, ориентированное на результат, как эффективный метод финансирования бюджетных учреждений в соответствии с государственным заказом, институционализи-
рующим ту или иную общественную потребность. Это позволило доказать, что бюджетирование, ориентированное на результат, является эффективным методом распределения бюджетных средств между приоритетными направлениями государственной политики, в т.ч. и финансирования бюджетного заказа благодаря получению обратной информации о результатах реализации программ, большей их прозрачности, снижению риска принятия нерациональных решений.
6. Скорректированы показатели эффективности размещения бюджет
ных заказов: частота применения процедур размещения заказов и количество
их размещений определенным способом по отношению к общему их количе
ству должны дополняться представлением на официальных сайтах информа
ции обо всех проведенных процедурах; средняя цена заключенного контрак
та должна использоваться при анализе рынка в процессе планирования
бюджетных заказов; степень конкурентности рынка бюджетных заказов це
лесообразно отражать на едином информационном портале в целях обеспе
чения доступа к федеральным заказам; экономию бюджетных средств следу
ет оценивать по каждой проведенной процедуре. Это позволит повысить дос
товерность планирования заказов государства, прозрачность рынка и более
адекватную оценку полученной экономии.
7. Выявлены направления институциональной модернизации рынка
бюджетных заказов - обеспечение доступности информации о позитивном и
негативном опыте реализации госконтрактов, совершенствование показате
лей оценки эффективности размещения бюджетных заказов, обеспечение ра
циональной конкурентности рынка, повышение эффективности деятельности
Федерального казначейства, расширение использования реестра недобросо
вестных поставщиков как инструмента защиты от рисков, создание реестров
субъектов малого предпринимательства и поставщиков с положительной ре
путацией, мониторинг выполнения госзаказчиками законодательства о раз
мещении заказов. Это позволило выделить субъектные факторы оппортуни-
стического поведения чиновников, детерминирующие возникновение проблемы агентства и предложить в целях усиления антикоррупционной направленности деятельности Федерального казначейства ужесточение ее административно-технологической регламентации, повышение эффективности внутреннего контроля и самоконтроля, расширение использования реестров государственных контрактов.
Теоретическая значимость диссертационного исследования, определяемая актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблемы совершенствования организации рынка бюджетных заказов, состоит в концептуальном обосновании направлений его институциональной модернизации, а также разработке рекомендаций по усовершенствованию институционально-экономического инструментария рынка бюджетных заказов. Теоретические результаты исследования могут быть использованы: при обосновании концепции модернизации системы бюджетных заказов как на федеральном, так и региональном уровнях; при разработке учебных программ по курсам «Экономическая теория», «Институциональная экономика», «Экономика общественного сектора», а также в системе повышения квалификации государственных служащих по программе «Управление государственными и муниципальными заказами».
Практическая значимость работы состоит в разработке предложений по усовершенствованию системы показателей эффективности размещения бюджетного заказа и предложений по корректировке федерального законодательства по бюджетным закупкам. Практически значимые результаты исследования могут быть использованы при корректировке законодательства по государственным закупкам, разработке мер по повышению эффективности государственной координации рынка бюджетных заказов и в системе повышения квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования представлялись на международных конференциях в г. Ростов-на-
Дону. Материалы диссертационного исследования послужили теоретико-методической основой разработки курса лекций для слушателей Пилотного Центра госзакупок Южного федерального университета в рамках программы повышения квалификации госслужащих «Управление государственными и муниципальными заказами». Основное содержание работы отражено в 9 опубликованных работах, общим объемом 4,05 п.л., в том числе в 2 статьях, опубликованных в изданиях, входящих в список ВАК РФ.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 9 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и 7 приложений.
